美国应急管理体系

美国应急管理体系（共6篇）

篇1：美国应急管理体系

美国应急演练体系的发展与启示

2011-12-01 08:41:00 中国应急管理

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【摘 要】应急演练是训练、评估、检验、改进应急管理能力的核心手段和应急准备的重要内容。本文概要介绍了美国应急演练的主要做法、运作流程和制度保障，并提出改进我国应急演练制度的政策建议。

【关键词】美国；应急准备；应急演练

应急演练是在无风险的环境下，用以训练、评估和改进应急预防、准备、响应和恢复能力的核心手段和应急准备的重要内容。近年来，我国应急演练的整体水平不断提高，但较国际先进水平仍有一定差距。因此，借鉴国外经验，形成先进而规范的应急演练体系已是当务之急。

一、美国应急演练的分类与主要项目

（一）演练分类

应急演练在美国有多种分类，其中以国土安全演练与评估项目（Homeland Security Exerciseand Evalu Program.HSEEP）、国家应急演练项（National Exercise Program，NEP）为代表，大体可分为讨论型演练和实操型演练，讨论型演练侧重于战略与策略问题，实操型演练侧重于与应急响应有关的战术问题。

1.小型研讨会、专题研讨会与情景模拟游戏

小型研讨会（seminar）旨在介绍、展示和研讨应急策略、应急方法和现有应急预案等，具体形式包括讲授、讲座、演示、专题讨论、专家讲座等。小型研讨会是一种非正式讨论，可培训演练人员学习和重温演练方案、政策和流程。

专题研讨会（Workshop）比小型研讨会更专业，用于讨论和构建具体的演练政策。

情景模拟游戏（Game）是在桌面演练基础上的团队比赛，设有比赛规则，可利用实际数据和正规的演练流程模拟现实的演练。

2.桌面演练

桌面演练（Tabletop Exercise）最初只用于功能性演练和全面演练的预演，但由于形式灵活、不受场地限制、省时省力、投入少、训练机会大增、可提供协同的模拟训练环境、能够开展多种决策结果分析等优点，逐渐成为应急模拟演练的主流。美国的桌面演练主要有情境开发法（Scenario Development）及单一情境和后续消息法（single Narrative Messages）。前者根据不断深化的应急情节进行分阶段讨论，每个情境阶段分别设置多个问题，由全体参与者共同解决，逐个阶段解决所有问题，最终针对所有情境得到一个总体方案。后者在单一情境设置下，分小组逐个处置消息。情境介绍文件附有多个政府实时通讯消息，导师在介绍完整个情境后，将待处置消息分给相关参演人员讨论，以期得到高水平的解决方案。

借助计算机、大屏幕液晶板、三维模拟技术、电子地图及演练程序包等，电脑模拟演练（computer based Simulation）已成为现实。目前，美国应急演练模拟中心（National Exercise Simulation Center NESC）已开发出能在虚拟环境下运用烟羽模型（Plume modeling）、疾病传播模型（Disease propagaton）等进行基于组织机构的多人参与的模拟演练。

NESC的电脑模拟演练已构建起情景模型（Situation Model）、能力模型（Capability Model）和决策模型（Decision Model）。参与者首先根据演练目标等信息进入情境演练模型，设置好演练脚本情境信息；再进入能力模型，根据参演对象能力评估（TCL）表格设置好与演练预期检验的应急能力。最后，系统根据所有己输入信息自动生成一个针对该次演练的决策模型，参演者可根据这个模型的选项进行决策演练。电脑会根据参与者的选择给出其决策效果和时效分析，如果参演者不满意，可以重设决策项并比较决策结果，直至满意为止。

NESC还运用仿真技术将自身的虚拟演练网络和模型网与国土安全部（DHS）数据传输系统实现联网演练，将政府工作数据直接用于模拟演练，极大提高了演练建模的准确性和模拟情境的真实性。

3.操练

操练（Drill）是检验一个机构内特定单一操作或功能的演练，通常用来新设备使用培训、开发和测试新的政策或程序、实践和保持现有技能。操练无须激活应急行动中心（Emergency Operation Cener，EOC）进行跨部门协调，但要运用真实的装备、工具和人员。

4.功能演练

功能演练（Fuctional Exercise）是应急预案的应急指挥、控制、决策和响应功能实施的演练，是在应急行动中心或现场指挥部进行的首长司令部演习，具有全仿真模拟的特点。

5.全面演练

全面演练（Full-scale Exercise）主要用于试验、检测和评估应急管理计划或应急预案的主要功能。美国规定州和地方政府每4年举行一次全面演练；核电站必须每两年举行一次全面演练，并由国家太阳能委员会进行评估；机场、医院等重要公共服务部门每两年需举行一次全面演练。演练结果与其相关资质管理挂钩。

6.NEP项目的应急演练

NEP的应急演练包括国家水平演练（National Level Exercise，NLE）、高层演练（Principal Level Exercises，PLE）和NEP分层演练（Classified Exercises，CE）

NLE是最高级别的应急演练，每年举行一次，要求各级政府和重要私营部门的最高领导参与。

PLE针对的是需要引起高层关注的、战略和政策水平的、整个中央政府参与应对的突发事件。通常，PLE是年度NLE的序幕，每年举行四次，由国土安全部、卫生部和国防部联合执行，国防部提供技术支持，旨在讨论和理清各级政府的应急管理职责、角色与检验相关政策的可行性。

CE分为四层，其演练的执行主体、实施和评估都受到限制，是一项独立的演练内容。第一层演练是白宫领导的最高演练，包括一场年度的NLE和4场PlE.FEMA的国内演练部门（National，Exercise Division）是第一层演练的规划领导部门，主要解决由白宫领导的政府策略与政策问题，需要全体联邦行政机构参与。第二层演练指联邦行政机构的重要模拟演练，着重针对需要优先解决的有关政府策略、政策和程序的问题。第三层演练包括其他联邦级别和其他演练，着重于区域预案、政策和程序，关注演练战术或组织具体目标，不需要上层机构的广泛合作。第三层演练的资金由各个联邦执行机关掌控，在发生资源冲突的情况下，第二层演练比第三层演练具有优先权。第四层演练是在州、地方、部落和私营部门进行的基础演练。

（二）联邦政府应急演练的主要项目

美国联邦政府应急演练由国土安全部（DHS）领导，主要设有10个国家级项目。一是国家演练项目（National Exercise Program，NEP）。它为联邦政府编制符合国情和战略部署的应急演练年度计划，并关注和分析演练成果及存在问题，为提高国家应急演练水平提供可靠依据。二是国土安全演练与评估项目（Homeland Security Exerciseand Evaluanon Progmm，HSEEP），重点关注演练实施的表现和应急能力评价标准。三是国际交通安全演练与评价项目（National Intermodal Transportation Securlty Exercise and Evaluation Program），这是美国国际交通运输业应对恐怖主义的主要演练。四是危险化学品储存应急演练项（chemical Stockpile Emergency Preparedness Program，CSEPP），它旨在帮助全美6个危险化学品储存地附近社区通过演练增强其应急能力。五是放射性物质的应急准备演练项目（Radiological EmergencyPreparedness Program，REPP），旨在提高邻近放射源社区应对辐射危机的自救互救能力，目前已列入各州和地方政府的应急演练规划和实施计划。六是高级演练实践专家项目（Master Exercise Practitioner Progrann，MEPP），是美国应急管理学院（EMI）培养高级演练人才的教育课程。七是海岸警卫队应急准备与响应演练项目（US.coast Guard National Preparedness for Response Exercise Program，PREP），侧重于演练和评估政府区域应急预案和海岸工业泄漏（石油和危险物质）应急响应计划；八是重大石油泄漏演练项目（spill of National Significance Exercise Program，SNSEP），是防止石油或危险物质泄漏严重事件的演练项目。九是大城市医疗救援响应系统项目（Metropolitan Medical Response System program，MMRSP），用于提升医疗危机下的城市医疗急救效率。十是战略国内储备演练（Strategic National Stockpile ExerCise，SNSE），关注药品和医疗用品的快速分配与供给。

HSEEP和NEP是DHS应急演练的两大核心项目。HSEEP项目应急演练体系的首个纲领性文件，在战略层面提供标准化方法和术语体系和全局性的元政策和宏观战略，为所有政府应急演练项目的设计、策划、实施、评估和事后优化规划提供标准化方法和原则指导。作为一种体系化的方法，HSEEP方法是适用于美国所有应急演练项目的国家标准之一。尽管没有强制的规定，但几乎所有接收国土安全批准资助的应急演练项目都按照HSEEP方法开展演练。“

NEP项目正式设立于2008年，是对此前已设立的HSEEP项目及其他所有各类演练项目的整合与提升，旨在最大程度地提升美国政府体系的整体应急准备能力。HSEEP项目本身也是NEF实施计划文件的一部分。在NEP的实施文件中，HSEEP方法被定义为权威参照文件和所有层次NEP演练计划的文献基础之一。

（三）州及地方政府应急演练的主要项目

州国土安全演练和评估项目（State Homeland Securrity Exercise and Evaluation Program，SHSEEP）是美国地方政府应急演练的主要项目。各州主要根据HSEEP方法和多年演练方案设计自身的演练及评估方案，内容必须包括演练资金情况、管理职责、州演练方案时间表和演练实施监督方案等。

二、美国应急演练的主要运作流程

如HSEEP演练和评估循环所示，一场完整的应急演练有四大过程，第一步是演练总体规划。由演练规划团队（Planning Team）组织制定演练对象应急能力评估、演练战略规划、重点能力排序、年度培训与演练计划。演练对象应急能力评估是“基于能力的规划过程”（capabillities-Based Planning），被定义为“在经济适用的重要性与合理的决策范围内，尽量建造一种能适应尽可能多的不确定风险与威胁的能力水平的过程。演练对象应急能力评估是总体规划的统领，具体过程如下：首先是核心演练能力的重要性排序。通过实地考察演练和结合历史演评估分析出演练对象的应急能力水平，再利用TCL表格筛选出演练需要体现的应急能力要素并按重要性排序；其次是发展出国土安全演练战略。根据相关文件结合第一步得出的结论开发该次演练的元政策，为演练实施提供制度保障；最后将演练战略”翻译“并转化为具体目标注入年度培训与演练计划（Mulli-Year Training And Exercise Plan）。

年度培训与演练计划表是美国每年演练的时间表，演练计划难度逐步递增，实行“模块化方法”（Building-block Approach）。一般以演练执行研讨会为起点，伴以桌面演练以强化各级政府与部门联动。之后，各部门要根据桌面演练讨论结果和AAR／IP修改演练方案，开展系列操练检验特定应急功能和演练方案。最终，整合各级政府、部门进行全方位演练，模块化演练的效果远好于单独演练。

第二步是演练方案设计。涉及具体目标设定、演练脚本设计、应急演练评估指引（Exercise Evaluation Guide EEG）的选择和演练前培训，主要包括以下几个方面：

确定参演团体的类型、职能范围并从TCL表格中选出预期检验的应急能力；跟进所选应急能力并确定后续演练行动及演练评估项目；确定演练任务目标、危机情景，设计演练脚本；编写演练相关文档：说明、手册和情景介绍；整合物资；编写演练实施流程；选用演练评估和优化方案。

演练目标设置要基于能力分析和重要任务设定，遵循SMART原则——简单（Simple）、定量（Measurable）、可达成（Achievable）、现实（Realistic：）和任务导向（task Oriented）。具体演练目标主要有可以观察到的行为描述、基于不同条件下的期望行为和行为表现标准。

演练脚本是本环节的关键。设计脚本的第一步是确定威胁／风险类型（如化学、生物、辐射、核、爆炸、网络威胁等）。】DHS的所有演练必须采用“恐怖情景”（A Terrorism Scenario），即利用夸张化的情节，结合当地可能发生的突发事件和应急装备实况，设计出一个基于演练对象风险分析和演练目标的脚本，各种“危机”都应反映出该设施的优劣势以科学评估演练效果。第二步是根据危险类型确定演练情景的发生地（设备或位置）。

第三步是演练实施和评估。包括演练脚本注入、TCL表现评估和演练总结报告编写。其中，演练实施过程包括以下三个方面：

（1）场地布置：演练规划团队必须在演练前实地考察和布置演练场，实战型演练场地布置须考虑会合地点、救援路线、救援指挥区域、演练区域安全和保密等。

（2）演练前介绍：讨论型演练设有演练情景的多媒体展示，实操型演练可在发放演练文件时简单介绍演练安排、参演人员及必要的指导和管理服务信息。

（3）管理（指导）、现场评估和记录：在讨论型演练中，管理者饰演导师的角色维持讨论。在实操型演练中，管理者要管理好设各和人员，及时给参与者通告信息并指挥其行动。

HSEEP的演练评估方法能指导实现高效的应急准备和应急响应过程，具体环节有演练综合分析（包括演练数据和观察情况等分析）、编制演练总结报告或演练提高方案、根据演练对象表现判断应急准备水平并提出改进建议。HSEEP演练评估方法流程主要有以下4个环节：

（1）演练评估计划与安排。评估计划必须考虑演练具体信息、演练方案、政策和过程、评估者任务指引和评估工具。其中EEG是常用的评估工具，具体内容包括目标评估能力描述、能力预期表现、各项评估活动项目及其目标任务和情况分析表格（观察项目概述、优点及不足）。通常EEG与TCL结合使用，从TCL中选出演练针对的应急能力后，再从EEG体系中选择对应的EEG表格。

对象能力评估表格（TCL）是HSEEF，进行应急能力分析的重要工具。TCL列举了37种应急能力，包括一般应急能力、应急预防监测能力、应急保护能力、应急响应和恢复能力。

（2）观察演练与收集数据。讨论型演练中，评估者着重按时间顺序记录讨论内容；实战型演练中则记录行为内容。除记录数据外，评估者要在演练后及时小结（HOT WASH）记录参演者反馈意见，并写入总结报告。

（3）分析数据。包括演练事件重组和数据分析。在演练事件重组中，评估者汇总数据，缩小数据差异，根据数据识别现实事件和期望事件，分析出应急能力的不足，整理出事件时间轴。数据分析首先根据演练事件重组结果确定演练的存在问题，找出根本原因，提出改进建议。分析方法包括任务层分析、能力层分析和活动层分析（关注细节，分析演练表现的应急能力精通程度）。

（4）起草演练总结报告（After Action Report，AAR）。由演练规划团队和评估队长起草，内容包括演练总结、表现分析、优势与不足分析和基于数据分析的改进建议。

演练纠正及优化涉及演练总结、明确改定任务、跟踪任务执行情况等内容。演练总结会议要完善AAR并确定改进任务、分配优化任务。之后，编写演练提高方案（IP），描述不足和改进做法，并利用模块化方法开发演练优化活动时间表。会后，演练规划小组汇总和定稿AAR和IP，更新演练评估方案、演练战略和年度演练培训计划表。管理者可利用演练纠正项目网上系统（corrective Action Program，CAP）随时跟踪与报告优化进度。

三、美国应急演练的制度保障

（一）清晰的管理保障

美国的应急演练实行分级负责，联邦层面的应急演练与培训由国土安全部（DHS）的国内应急预备办公室主导。DHS主要负责国家项目管理，援助资金管理、设各、培训和演练项目管理等，由FEMA的国内应急准各指挥部（NationalPreparedness Directorate，NPD）负责具体工作。

州和地方政府负责当地的演练培训与实施。州政府会指定一个演练协调专员监管演练项目、演练设计和实施，并评估本地危机、风险和需求，执行年度演练规划工作（编制年度培训与演练计划表），综合管理演练规划、演练装备、演练培训和演练资金，建立监督演练优化方案实施的机制等。

地方政府的演练职责是配合州政府的应急预备，根据当地风险源、需求分析和地方国土安全政策确定该地社区的演练目的与目标，提供演练资源等。为了确保DHS资助的演练会在HSEEP规则下进行，DHS向各州及其地方政府派驻演练主管作为州和地方反馈和执行HSEEP的联络官。

（二）严密的规则保障

《美国应急准备指引》（National Prepareness Guidelines，NPG）、《美国应急响应计划》（Nalional Reponse Plan，NRP）和HSEEP的演练规则是美国应急演练体系的主要政策文件，为应急演练和评估提供战略性指引。演练核心文件HSEEP分四卷：第一卷为《HSEEP概况和应急演练项目管理》，提供应急演练项目的构建和运行方法，涵盖演练规划和评估过程；第二卷是《演练规划和实施》，提出适用于任何类型演练的演练设计、推进和实施演练过程的规范性纲要；第三卷是《演练评估和优化规划》，提供演练评估、记录和优化方法；第四卷是《演练文件模板》，提供各类演练文件的编写格式和参考文本。各州、地方政府要获取D既援助必须在当地遵守HSEEP规则。

（三）先进的技术保障

DHS的“应急预备技术援助项目（Homeland Security Preparedness Technical Assistance HSPTA）为合格的州和地方政府提供免费技术支援。HSPTA项目已延伸出国土安全评估和战略技术援助（Homeland Security Assessment and Strategy Technical Assisnnee.HSASTA）、国内应急预各装备技术援助（Domestic Preparedness Equipment Technical Assistance Program，DPETAP）、相互通讯技术援助（Interoperable communication Technical Assistance ICTAP，ICTALP）等项目，并开发出装备需求分析与采购系统、信息共享、风险管理、威胁识别等相关软件系统。HSEEP项目还开发出基于”人一机互动“的演练规划工具包（包括美国年度演练计划系统NEXS、演练设计和开发系统DOS、演练优化项目CAP系统和演练评估指南电子图书馆（EEGL）和演练经验共享电子门户。在装备方面，预备装各项目（Prepositioned Equipment Program，PEP）在全国设置了11个装备配置点，可快速部署到特定地区应对各类重大突发事件。

（四）周到的人员保障

美国应急演练的规划、执行、评估和优化都有相应的管理团队。演练规划团队（Exercise Planning Temn）包括队长、信息发言官、安全组、执行组、策划组、后勤组和财务管理组。演练执行团队包括：救援专员、评估员、观察者、导师、记录员、管理者和群众演员。DHS还提供了多种演练培训，主要包括HSEEF机动课程和NESC的国内标准演练课程。HSE[IP机动课程实施网上教学，由HSEEP培训官教授7个模块课程。NESC的国内标准课程包括自学课程、演练从业者研究生课程MEPP和与FEMA合作的演练标准课程。所有培训参与者必须完成培训课程并取得合格证书才可上岗。

（五）充裕的资金保障

DHS每年为各州提供稳定的资金援助，设立“国土安全资金援助项目”（Homeland Security Grant Program，HSGP），“州国土安全项目”（State Homeland Securuty Program，SHSP）、“城市地区安全倡议”（Urban Areas Security Initiative，UASI）、“大城市医疗响应系统”（Metropolitan Medical ResponseSystem，MMRS）等，用于州和地方政府的预案编写、培训、演练等应急预备工作。其中SHSP和UASI是州和地方政府获取演练资金援助的主要渠道。援助期限3年，延期必须重新申请。2011年美国联邦拨款12.89亿美元开展应急预各工作，其中SHS[，和uAsI获款5.26亿美元和6.62亿美元。纽约州作为受援大户，2011年分别从SHSP和UASI获取0.91亿美元和1.52亿美元拨款。

（六）细致的场地保障

DHS成立演练管理委员会负责审核各级政府的演练申请，决定演练优先顺序、场地、基础设施等。讨论型演练的场地简单，只要一个大小适合的会议室即可，实战型演练要根据演练脚本决定。集合地、救援路线、观察区等划分区域。

另外，设于FMEA总部的NESC是美国应急演练中心的重要组成部分和NEP项目的重要执行机构，配备大批高精尖的演练设备，管理各类演练和培训资源，提供优化管理和演练数据处理和演练设计服务，是美国联邦面向各级政府应急演练培训的核心基地。

（七）周密的安全保障

为确保演练现场安全，DHS规定全部演练必须实旌“武装政策”，地方法律也规定演练现场必须实施安全保护，安保人员必须进行武装。

四、启示与建议

一是加快构建应急演练全程技术规范体系，实现应急演练的标准化和现代化。美国的应急演练机制具有成熟的演练评估和优化管理流程，已形成完整的演练程序循环系统，从规划、设计、实施到评估和优化，实现对演练的全方位管理。借鉴美国经验应立足我国国情，坚持理论先行和标准先行，通过技术攻关和实验试点，尽快建立统一规范的应急演练规则、演练工具、演练方法和评价标准体系及其定期修编制度，确保应急演练的标准化和规范化。同时，要着力克服国外应急演练设计中过度依赖先进技术手段和高科技设备、情境设置和演练细节设计过于繁琐、演练投入过高等弊端，正视中美在应急指挥体系、应急动员、应急资源和应急处置程序等方面的差异。切实提高应急演练规范体系的针对性、灵活性和实用性。

二是分层次、分领域设立应急演练重大项目和重点项目，为应急演练提供规范稳定的制度保障、资金保障和物资保障。通过行政立法、部门预算立项和绩效审计，实行项目化管理是美国应急演练实现有力保障的重要经验。借鉴美国经验，我国应立足自身国情，确定不同层次、不同类型应急演练的优先级，筛选一批影响太、见效快的重大或重点演练项目列入应急管理年度计划、应急准备预算和政府采购计划，并逐步扩大演练范围、提高预算保障水平。

三是强化应急演练的科技支撑，尽快实现应急演练与保障的高科技化和基地化。借鉴美国经验，我国应大力加强在应急演练管理软件、数据在线采集与传输及存贮、演练数据库、演练评估软件、情景模拟技术等先进信息技术开发，选择桌面演练软件及相关决策支持系统为突破口，不断提高应急演练信息化水平和实用性。要借鉴美国应急演练模拟中心（NESC）的建设经验，通过自主创新和国际合作，集中力量重点建设一批具有世界先进水平的国家级、区域性、行业性应急演练中心，使其成为应急演练的科研、训练、保障和国际交流的重要基地，并通过成果示范提升行业整体水平。

四是完善相关教育培训、建立相应的机构和人员资质管理制度。高度重视人力资源培训、规范参演机构和人员资质管理是美国应急演练的突出特点。借鉴美国经验，我国应着力加强国际合作，尽快引进、翻译一批高水平的应急演练教材，并通过遴选外国专家作者、海外进修、吸收相关师资参与应急演练设计实施与评估过程等手段切实提高师资水平。尽快开发一批高水平的应急演练教程和教材，并通过课程讲授、在线学习等方式加以推广。要尽快建立应急演练相关机构资质管理和从业人员执业资格制度及相应年审和进修制度，确保机构和人员的高素质。

五是加速实现演练资源的无障碍传输和共享。美国应急演练模拟中心拥有先进的应急信息和数据分析平台，能实现演练数据的无障碍传输和专业化处理。美国各级政府均可依托此平台实现与模拟演练中心的实时通讯，各部门、高校、科研单位及企业也与NESC数据库实现演练资源共享，并可获取IISEEP及NEP的最新演练技术工具及演练评估分析报告。我国应借鉴NESC的做法，加速实现政府和模拟演练中心的数据传输渠道的互联互通，并进一步整合政府部门之间、高校之间、科研机构之间、企业之间等各类主体的应急演练资源，建立全方位的、开放的、统一的演练经验交流和信息共享平台。

本文转载自《中国应急管理》

作者简介

洪 凯：暨南大学应急管理研究中心副教授。

陈绮桦：暨南大学应急管理学院2008级本科生。

篇2：美国应急管理体系

中国社会科学院美国研究所研究员 徐彤武

2012-11-6 10:51:05 来源：《2012年美国问题研究报告》（《2012年美国蓝皮书》）

内容提要：美国核事件应急管理体制经历了60多年发展和改革，已经成为体现美国核能力的重要方面。在这个四级体制中，联邦政府拥有最雄厚的资源，也承担着最大的责任。核武器事故、三哩岛核电站危机与核恐怖主义的现实威胁都说明，要保障公共安全和国家安全，必须对可能突发的任何核灾难做好准备，并通过适当方式对核事件展开应急响应。有效的核事件应急管理要求优质的信息管理、专业的实验室网络支持、广泛的社会参与和良好的国际交流。虽然美国的核事件应急管理体制称不上完美，但它给人诸多启发，无论其经验和教训都是人类开发利用原子能过程中的宝贵财富。

关键词：美国政府 国家安全 核事件 应急管理

在国际原子能机构（IAEA）的151个成员国中，美国是名副其实的超级核大国。人们在谈论这个话题时，首先想到的自然是若干“硬指标”，如庞大的核武库、全球近1/4的民用核电机组、超群的核能科研实力等等。但是，在评价美国的核能力时，有一个非常重要的方面往往被忽略，这就是美国针对各种突发核事件而建立的应急管理体制。作为美国国家灾害应急管理体系乃至国家安全保障的一个重要组成部分，这个体制经历了60多年的演变和改革，积累了相当丰富的经验，在许多方面处于国际领先地位。本文的目的在于依据第一手文献，对美国核事件应急管理体制的形成、组织、内容、特点及存在问题等进行概括性的介绍和分析。

一 核事件的定义与应急管理体制的演变

在美国政府文献中，关于核事件或者核紧急情况的提法似乎从未完全统一，但联邦法律对于核事件早就下了完整和清晰的定义。在美国规范核能利用的基本法《1954年原子能法》（Atomic Energy Act of 1954）及其修正案中，第二章第11条对核事件（nuclear incident）的定义是：发生在美国国内的任何事件，如果它们由核原料、特殊核材料（指浓缩钚、铀或其它可以用来制造核武器的核材料）及核材料副产品（包括核废料）的辐射性、毒性、爆炸性或者其他有害性所引起或者导致了人身损伤、疾病、死亡，或财产的灭失、损毁，或对财产使用权的丧失，就属于核事件。这包括由联邦核管理委员会（U.S.Nuclear Regulatory Commission）和能源部长认定的核非常情况（extraordinary nuclear occurrence，即核事故），而这种非常情况所造成的核辐射泄漏对核设施场外（off-site）区域的人员健康和财产构成损害。此外，若核原料、特殊核材料及核材料副产品的辐射性、毒性、爆炸性或者其他有害性所引起或者导致的人身损伤、疾病、死亡，或财产的灭失、损毁，或对财产使用权的丧失发生在美国境外，或者在运输途中发生在不属于任何国家管辖的区域，如果这些核物质由美国所有、使用或监管，相关事件也符合核事件的定义。由于《1954年原子能法》的许多条款涉及到核能的军事用途和核武器的试验与制造，所以这部法律中关于核事件的定义适用于美国所有“涉核”组织，包括掌握着核武器的武装部队。

冷战结束后，特别是2001年“9.11事件”以来，美国面临日益严峻的核恐怖主义威胁。防范采用核武器、核辐射装置发动的恐怖袭击，以及做好应对这些袭击的应急准备，成为美国政府必须考虑的新问题。由此，在美国官方文献中，对核事件的定义有了进一步的发展。美国国土安全部（Department of Homeland Security, DHS）2008年发布的针对核或辐射事件的应急反应计划中，把核恐怖活动包括到核事件的定义中。这个文件把核事件分为两大类：第一类是因疏忽大意造成的，或者是由于意外事故导致的；第二类是人为故意制造的。这两类事件的共同点是它们引发的核辐射泄漏对公众健康、国家安全和自然环境构成了实际的或者可预料的危害。第一类事件包括：民用核设施事故、联邦核武器制造厂发生的事故、核材料及核辐射源的丢失、运输核原料及核辐射材料时发生的事故、国内核武器事故、国外发生的对美国领土和所属水域造成影响的核事故等。第二类事件指（但不局限于）恐怖组织对美国进行的敌对行动，包括利用核武器、核辐射散布装置（radiological dispersal device, RDD，即“脏弹”）和简易核爆炸装置（improvised nuclear device, IND）袭击美国。

以上两份官方文献说明，美国政府对核事件的定义相当宽泛。它并非仅仅涉及民用核电站事故，而是涵盖了与核有关的任何可能的紧急事态。核事件应急管理体制的基本出发点是要对所有可能发生的核事件做出迅速而且适度的反应，有效地防护、减缓或者消除核事件造成的危害，特别是核辐射危害，以保护本国公众健康与环境，维护公共安全和国家安全。美国核事件应急管理体制的建设大体经历了60多年的演变，整个过程可以划分为3个阶段：

1.初创阶段（1946～1978年）。1946年美国原子能委员会（Atomic Energy Commission, AEC）的成立，标志着核能的应用从军事领域进入到广阔的民用领域，也标志着核事件应急管理体制构建的开端。当然，从更加严格的意义上来说，这个阶段的起点可上推到更早的“曼哈顿计划”时期，因为核事件及其应急处置机制与核事业，特别是核武器的研制一直是如影相随的。本阶段的前期，在冷战和美苏核军备竞赛的紧张气氛中，美国为防范核打击建立起了庞大的民防系统，这个系统后来逐渐转化为包含核事件应急机制在内的联邦、州和地方政府的灾害事件应急体系。在联邦政府层面上，经过数次机构变动，到1977年核事业的主管部门固定为既密切联系又有明确分工的国防部（核武器用户）、能源部（核武器研制与核能源开发）和核管理委员会（核电工业监管）三大家。另外，1970年建立的联邦环境保护署从一开始就设置了专门机构负责环境核辐射监测，同时承担了一部分对核事件做出紧急响应的职能。

在本阶段，美国曾经多次发生比较严重的核事件，但由于事关国家军事机密，当时并未被公众知晓。20世纪70年代美苏关系缓和，民用核电产业迅速崛起并蓬勃发展，人们对核技术安全性的信心高企，核事件应急管理体制的建设虽然在进行，也取得了一定成绩，但并没有受到应有的重视。

2.成型阶段（1979～2000年）。这个阶段的开启者是迄今为止美国最严重的民用核电站事故——1979年3月28日清晨发生在宾夕法尼亚州米德尔顿（Middletown）的三哩岛（Three Miles Island）核电站事故。虽然这次事故没有导致任何伤亡，而且其泄漏的核辐射数值很低，核电站周边200万居民所接受的辐射平均值仅为一次X光胸透的1/6，但它暴露出了一系列令人震惊的问题，其中包括核事件应急管理体制存在的严重缺陷。美国政府对此做出了超乎寻常的迅速反应：在事故发生后的第三天，即1979年3月31日（星期六），卡特总统在白宫签发了第12127号总统令，宣布组建独立机构联邦紧急措施署（Federal Emergency Management Agency, FEMA），把分散于联邦政府各部门中的防灾减灾职能全部集中到这个新机构中。从此，美国有了一个全国性的应急反应枢纽，而它的职责之一就是处置突发核事件。1982年3月设立在联邦紧急措施署的联邦核事件应急协调委员会（Federal Radiological Preparedness Coordinating Committee, FRPCC）成立，1985年美国有了第一个《联邦核事件应急计划》（Federal Radiological Emergency Response Plan）。

1986年4月26日凌晨苏联的切尔诺贝利核电站发生了自人类进入原子能时代以来最大的灾难性事故，泄漏出的核辐射导致4000人死亡，570万人和大片地区受到不同程度的核污染。1987年9月巴西的戈亚尼亚（Goiania）又发生了医用放射源被盗窃拆解的严重核事件，直接造成4人死亡，250人受到过量辐射污染。鉴于这两次重大核事件的惨痛教训，美国政府采取了一系列有针对性的措施。1988年11月18日，里根总统签署了两个极为重要的文件：关于联邦政府应对国家安全紧急情况（national security emergency）的第12656号总统令和关于联邦紧急措施署做好应对民用核电站事故准备的第12657号总统令。第12656号总统令实际上是美国政府各部门应对危及国家安全的突发灾害性事件的总纲领，这些灾害性事件包括大规模核打击以及涉及核武器、核电站、核材料、核设备的事故。

冷战结束后，恐怖主义日益成为美国面临的现实性威胁。克林顿总统在1995～1998年间曾经发出了4项反恐总统指令（Presidential Decision Directive, PDD），其中指示联邦调查局、环境保护署等部门在美国遭受非常规武器袭击时做出包括提供核应急技术支持在内的反应。联邦政府根据这些指令把防范核恐怖主义列为核事件应急准备的内容。至此，经过三哩岛核事故之后20年的不懈努力，美国在新世纪来临之前已经形成了比较完备的核事件应急管理体制。

3.改革阶段（2001年迄今）。2001年的“9.11”恐怖袭击让美国经历了第二次世界大战结束以来最大规模的国家安全紧急状态，它也使核事件应急管理得到全面强化与提升。2003年美国国土安全部成立后，联邦紧急措施署被并入该部。这一变动虽然使联邦紧急措施署失去了原先的独立联邦机构身份，但它凸显了核应急与国家安全之间的内在联系，客观上提升了国家应急管理体制的地位。2004年，国土安全部发布了针对所有灾害性事件（包括核事件和恐怖袭击）的《国家应急计划》（National Response Plan, NRP）。2008年，该计划演变为《国家应急框架计划》（National Response Framework, NRF），内容得到进一步调整、充实。这个框架文件的特点是除了核心文件外，还以附件形式发布了关于联邦机构15项应急支持功能（Emergency Support Function）的文件和针对各种可能突发的重大灾害性事件的专项应急计划，其中包括以前《联邦核事件应急计划》的升级版本《核与辐射事件附件》（Nuclear/Radiological Incident Annex）。在本阶段，所有“涉核”单位和州政府、地方政府及土著人部落地区政府的核事件应急能力在联邦政府的大力支持下都有了极大的提高。可以说，2008年是美国现行核事件应急管理体制完成阶段性改革的一个里程碑。

二 核事件应急管理体制的组织架构

美国现行的核事件应急管理体制，若从组织架构的纵向观察，可以清晰地区别出4个层级，自上而下分别为：联邦政府、州政府、地方（或土著部落）政府和具体“涉核”单位（如民用核电站、拥有研究用核反应堆的科研机构等）。如果从横向看，这个体制的每个层级都包含4个有机组成部分，即政府部门、专业实验室、公共卫生服务机构和私营部门组织（包括非营利机构）。由于核事业本身的特点及核事件应急反应的专业性质，联邦政府向来掌握着最丰富的资源，承担着最主要的职责。

（一）联邦层面的主要责任机构

在核事件应急管理体制中，目前有20家联邦机构扮演不同的角色，其中最重要的机构有6家：即国土安全部、国防部、能源部、核管理委员会、环境保护署以及卫生与公众服务部。国土安全部是国家灾害应急计划的总协调机构，并负责应对由恐怖袭击引发的核事件；环境保护署负责所有核事件的环境监测工作；卫生与公众服务部负责相关的公共卫生应急服务；其余机构负责各自管辖权限内的核事件，并在必要时进行协调。

1.国土安全部。国土安全部在核事件应急管理体制中处于关键地位。首先，它是20家联邦机构参加的联邦核事件应急协调委员会的牵头者，并领导委员会的工作。该委员会的主要职能是不断完善国家核事件应急计划，统一协调有关政策、应急措施程序、调研活动以及对于州、地方和土著部落地区政府的支持与指导。其次，通过联邦紧急措施署，促进对突发核事件的跨部门、跨区域、跨行政层级、跨官方与民间组织界限的应急协调，落实核应急准备与培训计划，提高全民应对核紧急事态的意识。最后，如果核应急反应需要，国土安全部有权依法动用由能源部和环境保护署联合组建、约有900人的国家核事件应急分队（Nuclear Incident Response Team, NIRT）。

2.国防部。国防部掌握着美国的战略和战术核武器，同时拥有大量核动力舰船，是“用核大户”。该部主管核事件应急工作的是负责核与生化武器项目的部长助理办公室，全军核事件应急响应枢纽设在该办公室领导下的大规模杀伤性武器防御局（Defense Threat Reduction Agency, DTRA）指挥中心。该中心拥有一大批能应对生化武器、核武器和高性能爆炸装置袭击后果的专业人员，实行24小时不间断战备值班。此外，国防部还有三支装备精良、可实现全球机动响应的核事件应急分队，他们是：空军机动核辐射评估队（AFRAT）、辐射咨询医疗队（RAMT）和医疗放射生物学咨询队（MRAT）。在必要时，国防部会就核事件与相关地方政府进行紧急协调。

3.能源部。能源部是美国核事件应急管理体制中的骨干机构，它所属的国家核安全局（National Nuclear Security Administration, NNSA）拥有60多年核武器研制试验过程的安全管理经验和独一无二的核应急力量。这些应急力量由分工严密的若干单位组成，如核辐射空中监测分队（Aerial Measuring System, AMS）、可用大型计算机对核辐射进行实时分析的国家大气核泄漏咨询中心（National Atmospheric Release Advisory Center, NARAC）、负责为决策部门提供权威数据的联邦辐射监控与评估中心（Federal Radiological Monitoring and Assessment Center, FRMAC）等。除了以应对核武器事故为主的事故反应分队（Accident Response Group, ARG）、以应对核恐怖威胁为主的核应急搜索与支援分队（Nuclear Emergency Support Team, NEST）外，最主要的核应急反应力量是随时枕戈待旦的核辐射支援计划（Radiological Assistance Program, RAP）分队。这个计划把全美划分为9个编号责任区域，每个区域至少驻扎3支应急分队，每个分队由6到8人组成，在6个小时内可以随全套装备抵达美国国内的任何地点。其具体任务是：确定核辐射物质的位置和情况，评估影响公众健康与环境的核风险并提出处置意见，把核事件涉及的复杂技术状况用通俗易懂的语言表达清楚，为相关政府机构提供24小时不间断的技术支持。

4.核管理委员会。核管理委员会是美国所有民用核电站和整个核电产业的监管者，它也自然是民用核电站事故应急反应的责任机构。该委员会设有核安全与事故响应办公室（Office of Nuclear Security and Incident Response），其基本职能之一就是对相关核事件及时进行评估与分析，指导发生核事件的民用核电站、核燃料循环处理厂等设施单位做出正确反应，并且及时与联邦其他部门和各级地方政府协调处置措施。核管理委员会拥有一支优秀的专家团队，他们是核事件应急管理的重要参与者和决策智囊团。

5.环境保护署。环境保护署在全美各地部署了以固定监测站为主的核辐射监测网（RadNet），对空气、地表和地下水、牛奶以及降水进行持续监测，对某一地区的监测能力还可以通过设置临时移动监测设备加强。该署配备专业装备的核辐射应急分队（Radiological Emergency Response Team, RERT）可以在核事件发生后数小时内赶赴现场，提供应急环境分析与评估，并对长期监测和消除核污染计划提供技术支持。三哩岛核电站事故发生后，环境保护署的应急分队携带数吨设备抵达，很快在核电站周边地区设置了31个监测点，监测空气、水和牛奶样本的辐射値，为州政府等相关决策部门提供了宝贵依据，其高质量的工作获得了当地民众与白宫的好评。

6.卫生与公众服务部。该部在核事件应急管理体制中的主要作用是提供应急公共卫生服务，包括对受辐射照射的人员进行分类和救治，指导公众及医护人员做好辐射防护。该部的核事件应急工作由负责紧急措施的助理部长办公室和疾病控制与预防中心（CDC）负责。疾病控制与预防中心在1991年成立了核辐射研究分部，从公共卫生角度研究如何应对民用核电站发生的事故。“9.11”恐怖袭击事件发生后，其研究范围扩大到应对核袭击的公共卫生准备与紧急响应措施。

（二）州及州以下层级的责任机构

1.州政府应急部门。美国50州中有31个州建设了民用核电站，其他19个州也并非无核世界，至少存在着各种工业、科研或医用放射源，也可能部署了装备核武器的美军或建有军用核设施。另外，没有任何一个州能完全排除意外核事件及核恐怖袭击的可能性。基于现实考虑和相关联邦法律、行政规章的要求，各州都建立了应对突发灾害性事件的管理体制，其中包括核事件应急响应功能。不过，与联邦层面相比，州及州以下层级的核事件应急管理体制偏重于应对民用核设施的突发事故。

州政府处置突发灾害性事件的负责机构均为本州的应急管理部门，其英文名称基本与联邦紧急措施署（FEMA）类似，如紧急措施局（Emergency Management Agency, EMA）或紧急措施办公室（Office of Emergency Management, OEM），也有若干州使用国土安全局或民防局等其他名称。在州应急管理部门内，依据本州的实际情况与需要设立核事件应急机构。一般来说，核设施较多的州对核事件应急管理体制的建设更加重视，投入的资源也相当可观。以伊利诺伊州为例，这个州号称是美国最有“核缘”的州：1942年科学家们在芝加哥大学的实验室成功实现了人类历史上的第一次原子能链式反应，从而叩开了核时代的大门；美国的第一个高辐射核废料商业性储存库就建在这个州；除了拥有比其他任何州都多的民用核电机组（11座）外，伊利诺伊州还有多处核燃料厂、核研究机构、核废料场以及需要清理的核辐射污染场地。正是由于这些情况，伊利诺伊州建设了比较完备的核事件应急管理体制。

伊利诺伊州紧急措施局（IEMA）下设一个核设施安全局（Bureau of Nuclear Facility Safety, BNFS），它履行三项基本职责：第一，对本州民用核电站开展各种检查，确保它们安全运行。第二，通过三套功能各异的远程自动监测系统对正在运行和已永久关闭的核电站进行实时环境辐射水平监测。第三，对本州范围内发生的核事件做出应急响应。核应急力量由辐射应急评估中心（Radiological Emergency Assessment Center, REAC）和应急分队组成。评估中心设在州政府的应急指挥中心内，可以在核事件发生后数小时启动，其组成人员主要是医学专家和核反应堆专家。评估中心根据核事件所造成的环境及公共卫生后果提出对策建议，经过与州紧急措施局和州应急指挥中心的负责人协商后，这些建议将报告州长。应急分队配备了最先进的人员防护装备、专用车辆、全球定位系统、辐射分析检测设备以及移动实验室，其任务是到核事件现场进行勘察、取样和分析，为决策者提供第一手事态报告。

2.地方政府应急部门。美国地方政府的情况比较复杂。一般来说，已经形成核事件应急管理体制的地方政府主要是本辖区或者临近区域内建设了民用核电站的县，或人口众多、经济发达、安全保卫任务重的大县、大都市的政府。例如，加利福尼亚州的圣路易斯-奥比斯波县（San Luis Obispo）境内有两座民用核电机组，县政府的应急服务办公室及本县所辖的各市制定了统一的核事件应急计划。在美国第一大城市纽约，市政府设立了直接向市长报告工作的紧急措施办公室（NYC-OEM）。这个办公室全年365天、全天24小时掌控全市各种事故的情况，监督应急无线电通信频率的工作状态。如遇重大灾难性事件（包括核事件）发生，该办公室便启动专用应急指挥中心，及时汇总信息、形成决策、协调市政府各部门的应急响应行动。

3.民用核设施运营机构。依照联邦法律和监管机构规章，美国所有民用核电站都必须做好准备，应对任何有可能造成核辐射泄漏的事故。应急指挥和抢险工作的参加者包括管理人员、各专业工程技术人员和现场支援人员，每一座核电站的应急队伍至少要由200人组成。核电站以及其他民用核设施的应急组织与响应能力是整个核事件应急管理体制的基础，受到联邦紧急措施署、核管理委员会及所在州政府的严格审核与多重支持。

三 核事件应急准备与响应

（一）“条”、“块”分工负责

美国核事件的应急准备与响应建立在事先拟就的周密计划上。《国家应急框架计划》（NRF）指出，计划是“国家应急准备的基础”，而联邦层面的计划更加侧重于发生几率小但后果严重的事件。当美国遭受核恐怖攻击或者由于恐怖袭击引发重大核事件时，国土安全部将在美国总统的领导下依照法定授权协调国家应急计划中规定的响应行动，采取一切必要措施捍卫国家安全。另外，若干有能力、有资源对本系统突发核事件进行应急处置的联邦机构，如国防部、能源部、国家航空和航天局（NASA）等，都对核事件制定了详细的应急准备和响应计划。一旦本部门管控的核武器、核设施突发紧急情况，这些机构就要依法担负核事件应急响应的领导职责，并与联邦辐射监控与评估中心、其他联邦机构和州政府、地方政府进行通力协调。以国防部为例，各个军种对各种核事件都拟订了整套的应急预案。如2002年3月美国陆军公布了新版的核武器事故及其他核事件应急操作指南。2005年2月，国防部公开发布了长达342页、适用于所有军事单位的《核武器事故应急响应程序》（修订版）。

就州政府和地方政府（也包括土著部落地区政府）而言，核事件应急准备与响应的重点是民用核电站事故。1979年三哩岛核电站事故发生后不久，卡特政府将民用核电站场外应急准备的指导责任从联邦核管理委员会分离，移交给联邦紧急措施署，以便在发生核电站事故时更有效地协调各级政府和其他相关单位（如警察局、电力公司、自来水公司、消防队、医院、运输部门等）的行动，核管理委员会则保留对民用核电站场内应急准备与响应工作的监管权。为防止扯皮和厘清责任，这两家联邦机构专门就此签署了详细的备忘录。各级政府和民用核电站运营方在制定应急计划、进行相关准备、发起或终止应急响应时，必须遵循这两家联邦机构发布的通用标准和程序，即《民用核电站应急响应计划的制定、评估与应急准备的标准》 以及其他有关联邦政府文件的规定。

（二）对各级地方政府与民用核设施应急计划的要求

联邦政府规定，美国所有联邦以下层级的政府机构、民用核电站的核事件应急计划必须涵盖16个方面的内容。联邦法律和有关的政府文件对这16个方面的具体要求极为复杂、全面，相关内容足有上千页，在此无法详述，笔者只能尽量用最简洁的语言概括如下：

1.组织分工。所有涉及应急计划疏散区域 的州政府、地方政府、核电站运营方、工商企业和其他支持性机构都要有清晰的应急指挥流程、职责划分和平滑衔接。

2.场内应急。民用核电站的场内应急队伍必须做到组织健全、人员充实、分工明确、反应有力、随时待命并能与场外的应急支援体系配合。

3.应急支援。核事件发生时对场外支援力量的请求，尤其是对联邦核应急力量介入的请求必须及时、适度且能有效利用资源、实现良好的合作。

4.应急分级。所有核事件应急状态划分为4级，从低到高依次为：发现异常（Notification of Unusual Event）、应急待命（Alert）、场区应急（Site Area Emergency）和总体应急（General Emergency）。场区应急和总体应急都属于重大核事件，其中总体应急意味着核电站周边的居民要立即按预案进行疏散。

5.应急通报。民用核电站必须在进入应急状态15分钟内向有关机构通报情况，通报中应包括14个方面的信息（如预计核辐射泄漏量、是否需要场外支持等），这些信息通过预先设立的应急通联节点和一定程序扩散到所有参与应急准备计划的单位。如需进行疏散，相关通报和疏散指引信息必须通过有效方式（包括防空警报、广播电视等）在15分钟内覆盖核电站周边半径5英里（约8公里）范围内的所有居民，在45分钟内覆盖半径10英里（约16公里）应急计划疏散区内的所有居民。

6.应急通讯。所有应急计划的参与方，尤其是各级政府部门必须具备多重方式的全天24小时通讯联系能力，并对在用和备用的应急通讯系统进行定期测试。

7.宣传教育。对核电站周边居民的教育涉及对核知识的介绍、核辐射自我防护方法、紧急疏散路线图、避难所位置与设施、学校和幼儿园的疏散方法与程序等。所有应急计划参与方都要为媒体工作提供便利并设立发言人制度，确保信息发布的权威、及时和准确，并协手消除谣言、澄清事实。

8.应急设施。各级政府均应设立拥有备用电源的应急指挥中心，相关组织必须设立核辐射监测站网点，并对所有监测数据进行汇总分析。

9.场内评估。核电站须有相应技术能力，依照规定的方法、程序对场内事故的性质、核辐射泄漏量进行分析评估。

10.应急防护。核电站及其他相关组织要就所属人员的辐射防护、装备和紧急疏散做出预案，并对应每个应急级状态的级别分别形成人员防护与疏散机制，就疏散路线、运输工具、特殊人群（幼儿园儿童、学生、住院病人、残疾人和监狱犯人）疏散、交通管控以及疏散人员的安置、管理和食品安全，污染清理等做出周密安排，规定抗辐射药品（如碘化钾）的分发、使用和相关决策程序。

11.辐射控制。对应急抢险人员设定接受辐射的限制，提供便携式辐射测量仪，强化对事故现场核辐射水平的监控，针对应急人员准备轮班方案以及保护、急救、供应和消除辐射污染的措施。

12.医疗卫生。为应急抢险人员和受核辐射伤害公众服务的主要医疗卫生机构和后备医疗机构均应距离核电站至少15～20英里（约20～32公里），并与相关政府部门签订应急服务协议。各签约机构要准备详细应急医疗计划和相应设备，并至少有一名医生能够监督对核辐射病人的评估与治疗。每个州还应该列出本州及相邻州的全部核辐射医疗卫生支援机构（含军队医疗机构）的清单，并就核辐射污染控制、病人转运、通信联络、病人监护等做出妥善安排。

13.恢复措施。应急响应初期之后，应急抢险工作视情况经一定程序进入恢复和人员重新进入疏散区阶段。各级政府及核电站运营方应采取措施应对安置居民、解除封锁、监测环境、清理现场等事项。

14.演习演练。所有参与应急准备计划的组织必须遵照联邦政府《国土安全演习与评价计划》（Homeland Security Exercise and Evaluation Program, HSEEP）的标准和程序每6年举行一次总体应急演习。核电站运营单位每两年演习一次。各种单项演练（drill），如通讯演练、防火演练、核辐射监测演练、救护演练等分别按月、季度和年定期进行，其中州和地方政府的通讯联系演练要每月进行一次。

15.应急培训。应急准备计划中各单位的相关人员（如应急主管官员、抢险队员等）都要参加联邦机构或州政府主办的培训，培训过程要做到课堂教学与实地操练相结合。

16.计划修订。各机构都要设立计划专责人员，每年根据新的情况和计划评估结论修订应急计划，及时将新版计划分发到所有相关单位并提示修订的内容和页码。

依照联邦政府的规定，由州政府和地方政府参与拟订的民用核电站应急准备与响应计划出台后，必须由州长或其代表提交联邦紧急措施署审批。作为评估和审批程序的一部分，有待批准的应急计划必须先通过演习进行检验，并根据实际情况进行补充修订。即便应急计划获得了批准，也不能一劳永逸，州政府应在每年1月31日前向联邦紧急措施署提交报告（Annual Letter of Certification, ALC），申请通过对应急计划的审验。如果审核官员认为必要，可要求补充材料或进行实地核察。若无法通过审验，说明核应急计划已经不合乎要求，必须进行修改。

（三）核事件应急响应的不同对策模式

分析美国多年来对各种核事件启动的应急响应，可以发现其处置突发核事件的方式基本上有三种对策模式：

1.涉及国防机密的核事件基本上在保密条件下得到紧急处置，只有在对公共安全构成危险时，这些核事件的信息才能经过规定的程序与渠道发布。自从美国跨入核门槛后，各种军用核武器与核设施的事故时有发生。设在首都华盛顿的智库组织防务信息中心（Center for Defense Information, CDI）根据美国国防部和能源部的解密资料所进行的研究表明：从1950年到1980年，美国共发生比较严重的核武器事故（accident）32起，涉及空军、海军和能源部掌控的核武器装备、军用核材料、运载核武器的军用飞机以及核导弹。这些事故主要由美国军方或联邦能源部的核应急分队处置。例如，1980年9月19日，当工程师对位于阿肯色州大马士革（Damascus）的空军大力神II型洲际弹道导弹发射井进行例行维护时，掉落的工具意外撞破导弹的压力液体燃料箱。警报发出后，发射井及周边地区被紧急疏散，驻扎在小石城空军基地的核应急分队闻讯出动。8个半小时后，泄漏燃料发生爆炸，重达740吨的发射井盖被炸飞，核弹头也被抛到600英尺（约183米）开外，核应急分队一名专家死亡，21名空军官兵受伤。万幸的是，燃料爆炸没有损坏核弹头，也没有造成核辐射泄漏。

2.重大民用核设施事故或者核恐怖威胁往往触发联邦最高层级的紧急响应。这类处置的最典型例子是对1979年3月28日三哩岛核电站二号反应堆机组事故的应急响应。这次由设备故障和操作人员失误导致的事故发生在清晨4点，但直到6点22分相关人员才意识到事态的严重性。6点55分核电站宣布进入场区应急状态，电站管理人员开始按照应急预案组织抢险，并通知相关的场外核应急单位。7点24分三哩岛核电站宣布进入总体应急响应程序。此前，核电站运营商大都会爱迪生公司（Metropolitan Edison）已经得知情况，并向位于布鲁克海文国家实验室的联邦能源部核辐射支援计划（RAP）1号责任区域总部求援。总体应急响应开始后，宾夕法尼亚州政府紧急措施局（PEMA）依照1975年制定的本州核事件应急响应计划通知了所有相关单位，包括州环境资源部辐射防护局、州警察局、核电站所在的多芬县（Dauphin County）以及邻近诸县的政府应急机构。7点50分索恩伯格州长（Richard L.Thornburgh）获知核事故发生的消息，8点联邦核管理委员会设在马里兰州贝塞斯达（Bethesda）的应急指挥中心启动，接着联邦环境保护署、卫生部等机构也投入应急响应。3月30日中午12点半，索恩伯格州长宣布对核电站周边5英里（8公里）范围内的孕妇和学龄前儿童进行自愿疏散，几天之内共撤离了14万人。4月1日下午，卡特总统夫妇在索恩伯格州长陪同下乘坐一辆黄色校车来到三哩岛核电站，卡特总统还亲自进入出事的二号反应堆控制室了解情况。此后整个事件的发展日趋平缓，事故泄漏出的少量核辐射对公共安全的威胁迅速消减。4月9日，索恩伯格州长宣布疏散人员可以返回家园。至此，三哩岛核危机最紧张的阶段结束。

对于恐怖组织或犯罪分子发出的核威胁，无论真假，联邦政府一律高度重视并迅速做出反应。这种威胁首次出现在1974年，当时有人威胁要用核装置摧毁波士顿市中心，除非能得到20万美元。虽然事后证明这是虚惊一场，但联邦调查局应急响应过程中出现的问题，催生了直属联邦能源部的专门应对核恐怖威胁的核应急搜索与支援分队（NEST）。“9.11”事件以后，小布什（George Bush）政府在大力强化国内核设施安全保卫和努力防止核扩散的同时，密令该分队对美国主要大城市展开定期的隐蔽巡查与核辐射侦测，以及早发现核恐怖威胁的苗头。

3.一般性民用核设施事故由州及州以下层面的地方政府或者相关的民用核电站运营单位应急处置，但要依照规定履行向核管理委员会等联邦机构的报告程序。三哩岛核电站事故后，美国仅在2003年发生过一次民用核电站的场区应急，其余事故均为应急准备（Alert）以下级别。2010年美国民用核电站共启动了6次应急准备响应。核管理委员会在每次应急响应发生后都会派员进行调查，并公开发出事故通报。例如，2000年2月15日7点15分，距离纽约市38英里（约61公里）的印第安角（Indian Point）核电站2号机组发生故障，7点29分运营方启动应急准备响应程序，排除故障后，核电站于次日下午6点50分中止应急响应。2000年6月28日，核管理委员会发出事故通报，对事故原因、潜在风险、运营商表现、响应程序、设备状况和应急行动进行评价，肯定优点，指出问题。应该说，针对一般性民用核电站、民用核燃料运输和民用辐射源事故的应急准备与响应机制、体制已经相当健全。这套机制体制不仅完全适用于其他性质的核事件（如核恐怖袭击），而且成为美国整个灾害应急管理体制的重要组成部分。

四 美国核事件应急管理体制的几个特点

（一）时刻准备迎接“黑天鹅”

2007年春，黎巴嫩裔美国作家塔勒布（Nassim Nicholas Taleb）的《黑天鹅》一举登上《纽约时报》的畅销书排行榜，从此“黑天鹅”被人们广泛用来形容不大可能发生的特大灾难性事件，如“9.11”恐怖袭击事件。事实上，美国的决策者们在指导核事件应急管理体制建设时，一个根本性的理念就是有备无患，要大胆设想几乎不可能出现的最坏情形，而且这种情形可能出现在任何时间和任何地点。于是，整个应急管理体制都是“军民一体、平战结合”，兼容性强，随时准备迎接“黑天鹅”。

对核事件的应急准备和响应要基于对最严重事态的设想，这种做法源于20世纪中叶的美苏大规模核对峙。为了有效地防范和应对核打击，仅为美国总统秘密修建的核应急指挥设施就超过了75处。冷战的结束使核战争的阴云基本消散，但美国并没有放松警惕。“9.11”事件发生半年后，联邦核管理委员会设立核安全与核事件响应办公室（Office of Nuclear Security and Incident Response），强化核设施安全保卫与核应急管理，并提高了核电站抗击飞机意外冲击的设计标准。国土安全部把遭受核弹与核辐射装置的恐怖袭击列入《国家灾难性事件预想》（National Planning Scenarios），并协调有关政府部门共同做好准备。2007年美国举行了代号为“首长 4号”（TOPOFF 4）的国家级防核恐怖袭击演习。2008年，联邦紧急措施署出版了防范核辐射装置袭击的应急计划指南。2009年，由国家安全委员会和总统科技政策办公室牵头，10个联邦机构组成的部际委员会发布了关于防范核弹爆炸袭击的应急计划指南。次年又出了第二版。引人注目的是，核弹爆炸袭击应急计划所设想情况包括恐怖分子在美国主要城市引爆万吨级当量（即相当于1万吨梯恩梯炸药爆炸威力）的核弹。这种看似有点过度防范的做法需要大量的资源投入，但从保护公众健康和国家安全的角度看则远远利大于弊。

（二）把信息管理置于应急管理的核心

现代危机管理理论与核事件危机处理的实践都说明：决定应急管理体制有效性的关键因素是信息。在应急反应过程中，信息管理涉及到信息的采集、汇总、加工、分析、发布、传播和反馈等诸多环节，而信息管理的总目标是要确保信息准确、及时和通俗易懂，能够有效地服务于应急指挥机构的决策者和公众。

三哩岛核事件的危机处理过程，对美国核事件应急信息管理来说是一次实战考验，其中产生了宝贵的经验和深刻的教训。当这场美国民用核电史上前所未有的危机发生后，州政府在头48小时里几乎被各种来源的相互矛盾的信息“淹没”，联邦核管理委员会也无法获得事故情况的准确报告，对现场核辐射泄漏数值的计算错误更加剧了信息的混乱。直到卡特总统亲自指派的核管理委员会专家丹顿（Harold Denton）抵达现场，并动用白宫专用通讯线路保障索恩伯格州长办公室、联邦核管理委员会与白宫三方的信息沟通后，被动的局面才得以扭转。州政府曾经根据不准确的报告低估了事态的严重性，但索恩伯格州长很快公开承认并纠正了这个错误，这反倒增强了公众的信任感。在丹顿的帮助下，州政府与公众和媒体保持了有效沟通。在巨大的压力下，索恩伯格州长领导的应急指挥班子经慎重研究决定，坚决排除错误信息的干扰，只进行有限的疏散，从而避免了一场更大的公共安全危机。事后索恩伯格总结的危机处理过程中所得的三大教训全都与信息有关，它们是：形成事态发展的正确图景、不要传达谣言和指责、与公众及时分享准确的信息。

三哩岛核危机之后，美国在制定核应急准备与响应计划时，特别注意设立灵敏、有效的信息传播机制，包括核事件报告机制、应急通讯机制、信息发布机制、应急广播和警报系统等。许多细节性的规定都是实践经验的总结。例如，演习、演练警报和真正的应急响应警报在鸣响方式上不同，无线电广播是应急信息发布的重要渠道，24小时应急值班联络一律以固定线路电话为首选，再辅以其他手段等等。2011年5月，联邦通讯委员会（FCC）和紧急措施署还与美国最大的四家移动电话运营商合作，率先在华盛顿和纽约推出了个人定位报警网络系统（Personal Localized Alerting Network, PLAN），以便更快捷地传播重大灾害事件警报。

美国还在提高核信息透明度、加强公共教育方面下了很大功夫。冷战结束以来，美国提高了关于核活动、核设施（特别是民用核电站）以及核事件应急管理体制信息的透明度，加强向公众普及原子能知识、核辐射防护常识的力度，努力消减公众的核恐惧心理。所有参与核事件应急管理的政府机构，特别是国土安全部、能源部、核管理委员会、卫生与公众服务部和环境保护署，其官方网站都包含了大量关于核安全、核应急的实用信息。联邦紧急措施署编写的《你准备好了吗？》公民防灾手册，以及州和地方政府编写的类似材料，都把防范各种核事件作为重要内容，甚至一些商业性公司在提供相关服务时也注意对公众进行核辐射防护教育。

（三）大力加强专业实验室能力建设

核辐射的特点是人们只能借助仪器才能“看见”它。若要有效应对任何突发的核事件，一个必然要求就是公共卫生部门和环境部门要具备较强的放射化学专业实验室能力，以便对大批受照射人员及受污染地区的空气、土壤、水、农畜产品样本进行迅速、准确的分析化验，并据此对结果进行评判。美国国会关于核应急实验室能力的专题听证会指出，核事件发生后，公共卫生官员需要尽快知道对4个问题的答案：哪种放射性核素对人员产生了照射或污染（最常见的放射性核素有13种）？谁受到了照射？每个人受到了多大剂量的照射？核污染物是否进入了体内？没有这些答案，政府对公众健康和环境的保护措施便无从下手。而一旦发生重大核事件，短时间内需要化验样本的人数至少有10万人，这将对专业实验室构成巨大挑战。

美国在开发军用与民用核技术的过程中，逐步建立了一批具有国际领先水平的专业实验室，佼佼者便是能源部所属的17个国家实验室和4个国家技术中心，其中不乏在核医学、核化学、核环境科学领域的顶尖实验室，如布鲁克海文国家实验室（Brookhaven National Laboratory）和橡树岭科学与教育研究院（Oak Ridge Institute for Science and Education）。它们和其他联邦机构及军队系统所拥有的实验室资源一道，构成了美国核应急实验室的骨干力量。此外，各州和地方公共卫生医疗机构拥有一批重点实验室，美国私营部门（如大学、核技术公司等）中也有一些核专业的实验室。即便如此，美国的专业人士仍然认为美国的实验室检验能力和应对重大核事件的要求之间存在很大差距。

2005年应急实验室网络联合体（Integrated Consortium of Laboratory Networks）的成立是美国应急管理体制的一个创新，此举对提升核应急实验室能力具有重要意义。这个联合体由国土安全部出面牵头，10个联邦机构参加并签署备忘录，目的是为了最大限度地调动和利用全国各地、各机构的实验室资源，促进成员单位之间的分工协作和信息交流，确立统一的应急检验质量标准与流程，以便有效地应对突发重大灾害性事件的后果，特别是这些事件导致的对核生化实验室需求的爆炸性增长。

（四）注意发挥民间组织的作用

在美国各级政府的核事件应急准备计划中，民间组织都是不可或缺的一个重要组成部分。概括起来，能够在核事件应急管理体制中发挥作用的民间组织主要有三种：

1.从事宣传教育、疏散组织、药品（或用品）分发、医疗护理、特殊人群照料、人员和物资运输等辅助性工作的地方公民志愿服务团体或社区团体。

2.具有较强应急响应能力和丰富经验，能够参与专业性抢险救灾工作和医疗卫生服务的全国性组织，即《国家应急框架计划》核心文件中指定的两大民间组织——美国红十字会和全国救灾志愿组织联盟（National Voluntary Organizations Active in Disasters, NVOAD）。

3.专业协会、学会或研究机构，其中包括若干核领域的权威性组织。这类组织的作用主要体现为向政府决策者与核应急管理部门反映专家意见、开展政策咨询、进行专题调研、提供解决方案；向公众解释核事件、普及科学知识。其中较重要的组织有：著名的美国科学家联合会（Federation of American Scientists, FAS）、拥有3.4万名会员的美国放射学会（American College of Radiology, ACR）、拥有1.1万名专业人士的美国核学会（American Nuclear Society, ANS）、州和海外领地卫生官员协会（Association of State and Territorial Health Officials, ASTHO）、州和海外领地流行病学家委员会（Council of State and Territorial Epidemiologists, CSTE）、公共卫生实验室协会（Association of Public Health Laboratories, APHL）、兰德公司、哥伦比亚大学医学院核辐射研究中心（Center for Radiological Research）等等。

（五）通过国际交流借鉴他国经验

美国从建设核事件应急管理体制的初期起就不放过任何机会搜集别国的有关情报，借用“它山之石”。最典型的事例莫过于从1947年起，美国国家科学院在杜鲁门总统的指示下与日本政府合作，采用流行病学和遗传学方法跟踪研究原子弹爆炸幸存者的健康状况，这就是今天分别设在广岛和长崎的放射性影响研究所（Radiation Effect Research Foundation, RERF）的来历。通过这个美日合作机构长期不懈的综合性研究，美国积累了比任何国家都丰富的应对核辐射危害后果的数据，这对美国核应急医学的发展乃至整个核事件应急管理体制的建设无疑都是非常珍贵的第一手资料。1986年4月26日苏联切尔诺贝利核灾难发生后，白宫紧急组建了由环境保护署牵头的跨部门工作小组，夜以继日地研究相关信息，并派遣专家小组前往现场。

美国政府有关部门非常注意从境外核事件中汲取教训，增强美国的核应急反应能力。2006年11月23日，叛逃西方的俄罗斯特工利特维年科（Alexander Litvinenko）在伦敦罹患致命怪病，住院数周后英国卫生部门才诊断出他遭受了毒性极强的放射性核素钋210辐射。投毒者使用的钋210量仅有“盐粒大小”，却造成了多方面的轰动性负效应。美国方面闻讯后，联邦疾病控制与预防中心随即对和利特维年科有过直接或间接接触的160名美国公民进行紧急筛查，以便确定他们是否也遭受了核辐射污染。令人深感意外的是，该中心费尽周折才寻找到一家美国私营实验室能承担此项工作，这暴露出美国公共卫生实验室系统在放射化学检验能力方面存在重大缺陷。此外，利特维年科事件也警示人们：对于流动人口多的大城市来说，恐怖分子投放极少量的放射性物质就能对公共安全造成极大威胁。针对这种情况，美国政府不但采取了一些相应的补救措施，加强应急实验室网络联合体的建设，提升大城市预防核恐怖威胁的能力，而且持续地检讨相关工作机制与应急准备状况，查找漏洞与不足。

2011年3月11日，因特大地震和海啸引发的日本福岛第一（Fukushima Daiichi）核电站危机爆发后，美国核管理委员会的第一批2名核反应堆专家在3月12日就驰援日本，3月14日派出第二批9人专家小组，以后又陆续增派专家。美方的一位“顾问”甚至常驻日本首相官邸，握有对核危机处置的“裁决权”。4月2日，145人组成的美国海军陆战队核生化应急分队携带32台车辆和大批高科技装备分乘7架飞机从位于马里兰州印第安黑德（Indian Head）的基地飞抵东京。实际上，这种海外救援行动对美国来说是难得的实战性核事件应急演习，美国从中获得的经验远远超过其投入的人力物力。核管理委员会还成立了有7名资深核专家参加的专题小组，经过4个月的紧张工作，该小组于2011年7月完成了对福岛核灾难的评估研究报告。这份报告全面总结了福岛核灾难的教训，有针对性地提出了改进美国核电站安全监管及核事件应急管理体制的12条建议。

五 评价与启示

从第二次世界大战结束迄今，美国的核事件应急管理体制经历了时代风云的变幻，也经受了突发核危机以及重大灾难性事件的洗礼。它已经发展成为一个建立在整套法律、法规、总统指令、行政决定等授权文件基础之上，机构齐全、机制完善、资源较为充足、具备较强应急响应能力的体制。作为美国国家重大灾难性事件应急管理体制的一个有机组成部分，核应急体制对包括核恐怖袭击在内的各种核事件做好了比较充分的应急响应准备，随时保持着临战状态。

不过，这样一个有很多优点的应急体制也并非十全十美，当前最突出的问题有两个。第一，虽然建立了多重跨部门协调机制，但庞大的官僚体系和复杂的权力授受程序妨碍了集中统一指挥机制的形成。姑且不论应对核恐怖袭击的后果，如果美国真的发生了像切尔诺贝利核电站或者福岛第一核电站那样的特大核事故，该由哪个联邦机构正式宣布进入核应急状态，并统一协调成千上万的居民进行紧张而有序的疏散迁移呢？又应该由哪个联邦机构牵头对污染地区进行清理呢？对这些问题现行体制没有给出清晰的答案，也没有任何一个联邦机构获得这种“超级授权”。正因为如此，2011年3月13日，即日本福岛核危机发生48小时后，国会众议院自然资源委员会的资深委员马基（Edward J.Markey）就致信奥巴马总统，对美国核事件应急管理体制中缺乏集中统一的指挥机制表示担忧。事实上，这个问题在1979年的三哩岛核事故中已经凸显。在这场危机的“尖峰时刻”，参与应急响应的各种政府机构多达150个，指挥与协调屡遇梗阻和混乱。关于三哩岛核事故的总统委员会报告明确提出：应由单一的联邦机构负责核事件的应急准备与响应。至于为什么这一建议30多年来都被束之高阁，恐怕还是要从整个政府机构的体制上找原因。第二，与联邦政府相比，州一级政府的核应急准备状况不尽人意。据美国州和海外领地流行病学家委员会（CSTE）2010年所进行的一项专题调研，虽然几乎所有的州都设立了24小时核应急响应官员，但由于经费紧张、专业人才（特别是核辐射公共卫生专家）稀缺，相关制度不健全等原因，大约45%的州既没做好应对突发核事件的准备，也未制定详细可行的核应急准备和响应计划。即便是已制定详细应急计划的州，也有20%未按规定举行演习和演练。

虽然上述两个问题难以在短期内得到解决，但可以肯定的是，在日本福岛核危机的长期效应作用下，美国将在强化核安全措施的同时采取一系列措施改善核事件应急管理体制，使其向着更加灵敏、完备、高效、透明的方向发展，确保美国的公众健康与社稷平安。事实上，这个过程已经开始，并在2011年6月国际原子能机构部长级核安全大会之后获得稳步的发展。

2011年11月8日，联邦能源部爱达荷国家实验室（Idaho National Laboratory, INL）的一个实验反应堆发生核泄漏，16名工作人员受到核辐射照射。事故发生后，该实验室和能源部立即启动了核应急指挥系统与救援程序，并及时向有关州、县和土著部落地区政府与媒体发布系列情况通报。当月17日，美国空军北达科他州某基地的“民兵III型”战略核导弹在维护时受损。事故处理完毕后，空军的发言人向新闻界披露了相关情况。对于军方来说，如此及时而透明的做法在过去是难以想象的。这两次距离人们最近的核事件既是对美国核事件应急管理体制的最新测试，也是对公众的最新警示。它再次说明了一个真理：核事件是原子能开发与利用的必然伴生物，无论科学技术如何发达，这个伴生物都不会自行消失。人们能够做的只有一点：时刻准备着。

1997-2001年间曾任联邦能源部副部长（Undersecretary）的Ernest Moniz 发表文章说：在日本福岛核灾难发生后，美国依然需要核电。不过，福岛将使每一个国家的核监管人员重新考虑核安全的要求。他特别指出：“应该说服公众核电是安全的”（The public needs to be convinced that nuclear power is safe）。

笔者认为，美国核事件应急管理体制给人最重要的启示可以归纳为“三个必须”：

1.必须从捍卫国家安全的高度看待核事件应急管理体制建设的意义。历史经验和大量科学研究都表明，各种核事件（包括核恐怖袭击）不发生则已，一旦发生就很容易迅速演变为重大或特大灾难性事件，对公共安全构成不为人们熟悉的非传统威胁。如果处置不当，偶发的核事件将彻底打乱广大区域内居民的正常生活，对经济、社会及环境造成持续的负面效应，竭尽有限的技术和公共卫生资源，给国家财政带来巨额负担，甚至可能引发政权危机。前苏联领导人戈尔巴乔夫说，“切尔诺贝利无情地提醒了我们，如果爆发一场核风暴，等待我们大家的将是什么。” 所以，建立具备法定授权、超越部门利益、能够有效协调各方资源的核事件应急管理体制，是任何一个核国家为保卫社稷平安都必须采取的战略性举措。

2.必须防患于未然，对最坏的可能性保持高度警惕。在核能的开发利用方面，技术决定论的盲目乐观情绪是极其有害的。事实证明，不存在万无一失的核技术和设备，更不可能完全根除人为错误和对监管的刻意逃避，杜绝意外情况或消除恐怖威胁。联邦核管理委员会的一位研究人员在总结1979年三哩岛电站核事故的教训时坦言，专家们对核电技术的“信心和由此滋长的自满情绪”在1979年3月28日清晨被“打得粉碎”。日本福岛核电站危机爆发后，美国政府迅速开始了对美国核事件应急管理体制的检讨。两位参议员甚至致函联邦核管理委员会主席，询问美国是否做好准备应对几座民用核电站同时出事的局面。没有这种看似杞人忧天的态度，就谈不上认真制定符合实际、操作性强的应急预案，切实落实各种应急准备与响应措施，更遑论对已经形成的应急管理体制进行与时俱进的改革。

3.必须坚持依法公开、透明、讲真话的原则，牢固树立政府公信力。核武器的巨大破坏力和核辐射的“不可见性”、危害性使许多公众对核能抱有一种恐惧感，而核技术的专业性、核信息的敏感性也容易使核事业披上一层神秘的面纱。如果对这种大众心理不加以足够的重视，它可能会在一定条件的刺激下引起经济失序和社会动荡。日本福岛核灾难发生后引发的大规模抢购食盐**已经把核信息不对称的恶果展现无遗。消解这种大众恐慌心理的最好方法是政府和其他相关组织在核能规划与开发、核安全保障、核事件应急管理体制建设三大方面对公众保持适当的透明度，依法尊重公众的知情权、监督权、批评权和参与权，使核能更好地造福本国人民。

2011年4月22日第1次修改

2011年5月8日第2次修改

2011年5月20日第3次修改

2011年11月12日第7次修改

正文约1.87万字

作者联系办法：Laoxu88@126.com ***

通信地址：北京市鼓楼西大街甲158号美国研究所编辑部

注释： 根据国际原子能机构2011年的最新数据，全世界共有442座已经并网发电的民用核电机组。拥有20座或者更多民用核电机组的国家只有6个，它们各自的核电机组数量为：美国104，法国58，日本54，俄罗斯32，韩国21，印度20。见：IAEA, “Number of Reactors in Operation World,” available at: http://）也是已解密的克林顿政府时期总统决策指令的重要文献源。U.S.Department of Homeland Security, National Response Framework, January 2008, Washington DC.FEMA Publication P-682.U.S.Department of Homeland Security, Nuclear/Radiological Incident Annex, June 2008.Sarah A.Lister, An Overview of the U.S.Public Health System in Context of Emergency Preparedness, CRS Report for Congress, Updated March 17, 2005, Order Code RL 31719;Shawn Reese, Selected Federal Homeland Security Assistance Programs: A Summary, Updated January 31, 2008, CRS Report for Congress, Order Code RL32348.联邦核事件应急协调委员会（Federal Radiological Preparedness Coordinating Committee, FRPCC）的详细情况可见国土安全部联邦紧急措施署网站：http://，2011年5月5日。

据估算，如果大力神II型洲际弹道导弹携带的900万吨级核弹头在大城市上方凌空爆炸，将导致240万人死亡，110万人受伤。实际上，这种洲际弹道导弹及配套的发射井在美国军事史上的事故率相当高，空军承认，仅1975～1979年间就发生过125次。不过，美国军方在承认或者公布核武器事故消息时，严格控制了发布内容，所以即便是美国的专业研究者也难以获得完整、详细的信息。见：Center for Defense Information, Washington, D.C., “U.S.Nuclear Weapons Accidents: Danger in Our Midst,” The Defense Monitor, I.S.S.N #0195-6450, Vol.X, Number 8, 1981.47 American Decades Primary Sources, 1970-1979, Edited by Cynthia Rose, Gale Group, Inc, 2004, pp.605～607;

Report of the President’s Commission on the Accident at Three Miles Island – The Need for Change: The Legacy of TMI, October 1979, Washington, D.C., published by U.S.Government Printing Office, 1979, 0-303-300, pp.81～141.48 William J.Broad, “THE NATION;Preparing to Meet Terrorists Bearing Plutonium,” The New York Times Archives, August 01, 1993, available at: http:///espionage/Nt-Pa/Neclear-Emergency-Support-Team-United-States，2011年5月4日。

Douglas Waller/Washington, March 18, 2002, “Terror Probe: the Secret Bomb Squad,” Time, available at: http:///resourcesandstats/documentlibrary/safetyandsecurity/factsheet/, 2011年4月18日。

U.S.Nuclear Regulatory Commission, Office of Nuclear Reactor Regulation, NRC Information Notice, 2000-09, available at: http;///irp/threat/detonation.pdf, 2010年4月18日。

编写这一版时部际委员会成员增加到12个，新增了商务部和美国红十字会。见：National Security Staff Interagency Policy Coordination Subcommittee for Preparedness & Response to Radiological and Nuclear Threats, Planning Guidance for Response to a Nuclear Detonation（Second Edition），June 2010, http:///2011/03/16/134573800/nuclear-information-gap-spread-doubt-fear, 2011年4月1日。另可参见《华盛顿邮报》在三哩岛核危机发生20周年之际对索恩伯格的访谈：“Governing in a Nuclear Crisis,”

http:///。

U.S.Department of Homeland Security, National Response Framework, January 2008, Washington DC.FEMA Publication P-682, p.20.全国救灾志愿组织联盟（NVOAD）成立于1970年，其全国性的会员组织有50个，此外还吸收了大批二级会员组织。该联盟总部设在弗吉尼亚州的阿灵顿，在美国所有州和海外领地都建立了分支机构，已经形成覆盖全国的灾害应急网络，与联邦紧急措施署关系密切，详细情况可见其官方网站/。

美国科学家联合会（Federation of American Scientists, FAS）1945年由参与研制原子弹的部分科学家创建，其使命包括防止核战争、保障核安全，会员中有70多名诺贝尔奖得主，总部设在首都华盛顿，详情可见其官方网站 http:///。

美国放射学会（American College of Radiology, ACR）始创于1916年，总部设在弗吉尼亚州的雷斯顿（Reston），详情可见其官方网站 http:///。

美国核学会（American Nuclear Society, ANS）创建于1954年12月，现有来自1600多个公司、教育机构和政府部门的会员（含工程师、科学家、教育工作者和行政官员）1.1万人，其基本宗旨是丰富公众对核科学技术的知识，促进公众对核科学技术应用的理解。该组织总部设在伊利诺伊州，详细情况可见其官方网站http:///。

州和海外领地卫生官员协会（Association of State and Territorial Health Officials, ASTHO）的历史可上溯到1879年，它代表着美国50个州、哥伦比亚特区和海外领地的公共卫生机构，以及在这些机构中工作的12万公共卫生工作者，总部设在首都华盛顿，详情可见其官方网站http:///。

州和海外领地流行病学家委员会（Council of State and Territorial Epidemiologists, CSTE）建立于20世纪50年代初期，现已发展成为美国流行病学调查（包括从流行病学角度研究对核辐射病人治疗）的重要非营利机构，总部设在亚特兰大市，与联邦疾病控制与预防中心关系密切，详情可见其官方网站 http:///。

公共卫生实验室协会（Association of Public Health Laboratories, APHL）是美国各地的公立卫生实验室组成的非营利机构，初创于20世纪的20年代，受到联邦政府的大力资助，总部位于马里兰州，详情可见其官方网站 http://。

这家研究所的法律地位为非营利组织，主要经费来自美国能源部和日本厚生劳动省的资助。有关其成立背景和科研成果，可见《財團法人放射線影響研究所要覽》（日英双语文本），平成20年9月（2008年9月）版。另可参见美国卫生与公众服务部公布的该机构50周年研讨会文件：ABCC/RERF: Commemorating First 50 Years and Looking to the Future, National Academy of Sciences Auditorium, Washington, D.C.June 13-14, 1997, available at: http:///business-news/article.aspx?feed=AP&Date=20110409&ID=13289434，2011年5月7日。

第二次世界大战结束后，日本是在美国政府的大力支持下走上核电道路的。福岛第一核电站机组的设计方案出自美国通用电气公司（美国国内也有类似机组），其3号机组的核燃料来自一颗被拆卸的美国氢弹。美国对福岛核危机的应急支援不仅可以直接为美国处置相同设计的民用核电站事故提供第一手经验，而且对于美国应对军用核设施、核武器事故不乏宝贵的参考价值。参见：野岛刚、蔡成平、漆菲：《日本核危机真相》，《凤凰周刊》2011年第10期（总第395期），第35页；刘柠：《日本核电的前世今生》，《南方周末》2011年5月19日，A17版； Hiroko Tabuchi, Keith Bradsher and Matthew L.Wald, “Nuclear safeguard failed in Japan,” International Herald Tribune（The Global Edition of the New York Times）, Thursday, May 19, 2011, p.1.and p.4..84 这个专题小组的专家一共拥有135年的核监管经验。该小组的报告全文见：United States Nuclear Regulatory Commission, Recommendations for Enhancing Reactor Safety in the 21st Century, the Near Team Task Force Review of Insights from the Fukushima Dai-ichi Accident, July 12, 2011.85 New Release “March 13, 2011: Markey: Who is in Charge if Nuclear Disaster Hits America?” available at: http://markey.house.gov/index.php?option=content&task=view&id=4256&Itemid=125，2011年4月10日。

Christopher Maxwell, BA, RRT, “Hospital Organizational Response to the Nuclear Accident at Three Mile Island: Implications for Future-Oriented Disaster Planning,” American Journal of Public Health(AJPH), March 1982, Vol.72, No.3, p.275;Report of the President’s Commission on the Accident at Three Miles Island – The Need for Change: The Legacy of TMI, October 1979, Washington, D.C., published by U.S.Government Printing Office, 1979, 0-303-300, p.38～42.87 Report of the President’s Commission on the Accident at Three Miles Island – The Need for Change: The Legacy of TMI, October 1979, Washington, D.C., published by U.S.Government Printing Office, 1979, 0-303-300, p.16.88 Sharon M.Watkins, PhD;Dennis M.Perrotta, PhD;Martha Stanbury, MSPH;Michael Heumann, MPH, MA;Henry Anderson, MD;Erin Simms, MPH;Monica Huang, MPH, “State-Level Emergency Preparedness and Response Capabilities,” Disaster Medicine and Public Health Preparedness, Vol.5/URPPL.1, S134, Copyright 2011 American Medical Association.89 在美国能源部所属的17个国家实验室中，爱达荷国家实验室（Idaho National Laboratory, INL）具有非凡的意义：这里实现了人类历史上第一次核能发电，诞生了美国海军核动力反应堆的雏形，形成了全球最大的核反应堆集聚区。更多相关信息及2011年11月8日核泄漏事故的详情可见该国家实验室的官方网站：https://inlportal.inl.gov/，2011年11月12日。

Craig Whitlock and Greg Jaffe, “Missile part is damaged in mishap,” The Washington Post, Tuesday, December 6, 2011, p.A2.91 Ernest Moniz, “Why We Still Need Nuclear Power,” Foreign Affairs, November/December 2011, Vol.90, Number 6, pp.83～94.92 ﹝苏﹞米•谢•戈尔巴乔夫：《改革与新思维》，新华出版社1987年12月第1版，第309页。

篇3：美国应急管理体系

(一) 标准化应急指挥系统基本概念

陈涛 (2009) 博士在 《中国应急管理 》中发表他的研究成果, 他认为标准化应急指挥体系ICS (Incident Command System) 是美国应急管理体系NIMS中非常重要的组成部分[1]。应急指挥体系是应急指挥在实施过程中具有标准化、弹性化, 也就是说不管事件是大是小、 各种事件类型、 是否有事前计划、还是事发应对都是很适用的。应急指挥体系的概念来自于美国军方的指挥中, 19 世纪70 年代后, 加州应急组织对应急指挥体系想法进行有效的提高和修改, 之后在不断地实践过程中, 逐渐完善, 现在成为美国应急管理中所采用的标准指挥体系。

在美国应急指挥体系中, 设立了应急的角色、组织结构、职责、程序、术语和实际操作的表格等, 快速高效地完成应急指挥任务。 在ICS结构中, 设置一名指挥员, 在应急指挥体系中, 规范了各个部门的职责[2]。 确保应急安全, 跨机构沟通协调各个机构, 进行各个部门的需求评估, 设定应急工作目标, 编制批准行动方案并。把指挥组织分为指挥成员和参谋成员 (如图1 所示) 。

(1) 在美国应急指挥体系中的信息官、安全观和联络官是协助指挥员。其中信息官主要是负责媒体信息发布, 与有关机构保持高效沟通, 并且收集与紧急事件真实信息。安全官主要是负责安全监控与评估管理, 评估发现若该行动会对应急人员造成危险, 安全官则有权叫停该任务的执行。联络官主要是负责与外界联络协调, 处理各部门私人组织等之间的沟通问题。

(2) 参谋成员包括处置部、计划部、后勤部和财政行政部处置部主要是负责指挥、协调一切应急行动。计划部主要是负责预测分析、态势监控、计划方案制定、资源跟踪, 组织中长期的应急行动, 保持与地震专家的沟通, 同时制定人员轮岗计划。 后勤部为应急任务提供坚实的基础保障, 例如食品医疗通信、设施设备和交通运输等方面的保障。 财政/行政部主要是监督在应急行动过程产生的人力物力费用以及采购费用并对其进行管理。

美国应急管理系统也制定了PDCA的改善模式, 不断地通过每次任务进行总结和完善, 并修订推进相关程序从而更好地发挥ICS的作用[3]。

(二) 联合指挥机制

“联合指挥 (UC, Unified Command) ”是美国应急指挥体系中的重要机制, 当发生跨部门跨区域紧急突发事件时, 实施联合指挥的方式是为了能够更好地协调应急资源和行动。 在这样的联合指挥方式中, 使应急指挥的资源配置得到最大化的利用。 这就有如下的优势:专门的指挥机构具有计划、后勤、财政行政等部门, 大家有共同的目标, 并有清晰的应急计划共同协作工作;可以顺利的协调应急资源的调度。 例如, 当紧急突发事件涉及甲、乙、丙三个地区时, 实施联合指挥的应急指挥体系的组织架构 (如图2 所示) 。

在区域上复杂性较高的应急任务情况下, 应采用“区域指挥”的创新方式, 设立区域指挥员, 更好地协调该区的应急指挥工作[4]。

2 美国应急管理与福建省应急管理的比较研究

从应急管理中处理的手法也大同小异, 但由于国情不同, 发展过程不一, 总体而言, 还存在很大的差异性, 具体表现为以下几个方面 (表1) :

3 美国ICS应急指挥系统在福建省地震应急指挥体系的导入

3.1 福建省地震应急指挥体系介绍

福建省地震局地震应急指挥系统由综合协调组、 业务技术组和后勤保障组构成。 该指挥体系基本上满足中强地震灾害的应急指挥工作 (如图3 所示) 。

(一) 综合协调组由秘书组、信息发布与媒体接待组、对外协调组构成。

(1) 秘书组

秘书组的主要职责是负责编写报送信息, 全面反映震情趋势、灾情、社情及社情发展动态;负责处理局领导交办的任务; 负责指挥部地震应急各项决策的落实和督办; 及时将灾情、震情及社情信息通报有关设区市人民政府;报道省委、省政府及中国地震局指示批示及我局贯彻落实的工作部署;负责与现场工作队联络, 报道现场工作队工作及震区动态情况;报道震情、灾情及社情最新进展;完成指挥部领导交办的其他任务。

(2) 信息发布与媒体接待组

信息发布与媒体接待组主要职责是负责联络、 接待新闻媒体, 组织新闻媒体采访, 震情信息在电视上滚动播出;按指挥部的要求, 组织有关新闻发布会;负责监控网络媒体不良信息;负责接待境外媒体的采访, 做好台湾及其附近海域地震信息收集。

(3) 对外协调组

对外协调组的主要职责是根据省抗震救灾指挥部领导命令, 联系并通知省抗震救灾指挥部成员到位;联系并通知省地震灾害紧急救援队; 向应急救援司报告应急工作开展情况并视情提出支援请求; 向华东应急协作联动区成员通报应急工作开展情况并视情提出支援请求; 参与协调地震应急救援国际和闽台地区交流合作, 收集整理境外官方或科研组织与本次地震相关的科研文章和成果。

(二) 业务技术组主要由灾情评估组、应急宣传组、监测预报组和应急技术保障组构成。

(1) 灾情评估组

灾情评估组的主要职责是负责在地震发生后, 在最短的时间内, 迅速收集灾情、社情信息, 组织专家对震情信息、灾情、社情速报信息、震害预测系统评估结果以及震区抗震设防等情况进行综合分析判断, 向指挥长提供地震可能造成的破坏和损失程度的判断, 提出应急级别是否升级等建议, 为应急指挥工作决策提供初步参考依据。 发布灾情评估, 向现场工作队提供各地市灾情、 社情汇总信息及现场工作队开展工作的指导性意见, 协助现场工作队制作出宏观烈度图。

(2) 应急宣传组

应急宣传组的主要职责是负责联系、 收集震区工作过程中的各种情况, 第一时间对现场情况和应急工作内容进行组织宣传报道;组织我局门户网站宣传, 开通咨询热线电话并组织专家进行答疑, 协助地震现场做好辟谣工作。

(3) 监测预报组

监测预报组的主要职责是负责全省应急期间的监测预报工作;发布震情信息;按中国地震局有关规定要求完成速报工作;提供公益短信内容;提交烈度分布图;召开震情会商会;负责各种地震前兆异常的落实;提出震情趋势意见。

(4) 应急技术保障组

应急技术保障组的主要职责是负责应急指挥中心及技术系统的正常运行;负责现场通信指挥车正常运行;负责提供地震现场地形图和地质构造图等; 负责提供现场工作的共用技术装备及工作队员装备; 确保省局内网、互联网、政务信息网的正常运转。

(三) 后勤保障组

后勤保障组的主要职责是负责应急期间的后勤保障和应急车辆准备及驾驶员调派等工作; 负责地震应急现场的后勤保障工作;协助有关部门开设地震应急现场指挥所, 安排现场工作队的食宿;协调当地政府部门解决现场工作队所需人员、车辆及物资。

3.2 美国ICS在福建省地震应急指挥系统的导入

在美国的应急管理中, 应急指挥系统中指挥机制的运用, 使应急管理工作在突发事件中更加顺畅地进行。 本论文借鉴美国ICS应急指挥系统的优点, 弥补福建省地震应急指挥系统的缺点, 提出了福建省地震应急指挥系统的新构架图 (如图4 所示) 。

导入后的地震应急指挥系统, 主要建立在福建省人民政府的大平台上 (如图4 所示) , 与省地震应急预案相衔接, 省领导为指挥员, 其它部门各司其责。 如增加安全官这个职位, 主要是保障应急行动的各项安全, 制止一切不安全的应急行动的职能。增加计划组这个部门, 主要是发挥负责预测分析、态势监控、方案制定、资源跟踪等作用, 组织中长期的应急行动, 保持与专家的沟通, 同时制定地震现场专业救援队伍分布及志愿者人员的安排。 增加财务部门, 由其监督和管理地震应急处置期间产生的一切费用。 增加监管部门, 对救灾不力、推诿、扯皮、延误时机造成重大损失进行司法取证及追责, 体现应急的高效。

与此同时, 福建省应急指挥系统机制体制应及时改造。 首先, 要应用推动应急指挥系统的标准化, 使用统一的应急预案、统一的应急术语。 第二, 整合应急指挥的信息、情报资源, 使之应急过程有可记载的授权文书, 录音、计时文档等数据信息, 体现现场行动专业化的作业。 第三, 应加大对财务监管力度, 由于地震现场复杂情况多变, 急于救援, 不计成本, 核算工作要贯穿应急工作整个过程。 最后, 推进应急减灾的志愿者建设, 要注重日常的专业训练, 有效组织有序引导, 发挥出志愿者应有的作用。

美国ICS应急指挥系统在福建省地震应急指挥系统的导入, 体现出四大优点。 一是注重政府统一指挥, 避免政出多门, 协调不动;二是提升三大能力, 即对大震巨灾的应对能力, 并行处置互动能力, 后勤保障的调配能力;三是事件的预案与流程、功能与职责、目标与任务、记录与评价、需求与响应都能得到有效的掌控;四是在应急期间实行各部门全程监管, 对反应缓慢、应对措施不力等进行追责。

4 结语

本文从美国应急管理和福建省应急管理比较分析, 提出各自不同的特点, 并详细的介绍了美国ICS应急指挥系统的内容, 分析了美国应急指挥系统的优势和联合指挥机制, 学习美国成功的经验来弥补福建省应急指挥系统的不足, 提出了福建省应急指挥系统的组织架构新思路和对福建省应急指挥系统建设建议, 采用实证研究方法, 从地震应急避难场所建设影响因素的理论及假说方面进行分析, 对福建省地震应急管理工作中存在的问题进行梳理。 针对福建省应急管理存在的问题, 提出要减轻地震灾害, 首先要建立一套完善的地震应急体系, 包括应急预案体系、地震应急组织体系、应急保障体系等;要建立一套应急机制, 包括地震知识宣传、地震应急联动与协作机制和地震应急社会动员机制等。

摘要：地震作为典型的自然灾害突发公共事件, 是个人力量无法抗御的, 破坏性地震往往带来社会秩序、人员财产和经济发展上的巨大损失。地震发生后, 将预警应急和灾后救援等工作井井有条的开展, 解决民众的后顾之忧。此外, 地震发生后, 还极易引起诸如火灾、气体泄漏等次生和衍生灾害, 全面考验着政府的应急救援能力, 因此地震应急管理在危机管理体系中具有重要的地位。面对福建省严峻的地震灾害形势, 健全地震应急反应机制体制, 提升地震应急管理能力是有效应对地震灾害最直接和重要的手段。本文从美国应急管理和福建省应急管理比较分析, 找出各自的特点差异, 并详细的介绍了美国ICS应急指挥系统的内容, 分析了美国应急指挥系统的优势和联合指挥机制, 学习美国成功的经验来弥补福建省应急指挥系统的不足, 提出了福建省应急指挥系统的组织架构新思路和对福建省应急指挥系统建设建议。

关键词：地震,应急管理,机制研究

参考文献

[1]陈涛.标准化的应急指挥体系域专业化的应急队伍——从伊利诺州看美国应急指挥体系和培训情况[J].中国应急管理, 2009 (02) .

[2]王敏.美国应急管理体系建设的启示.陕西综合经济, 2009 (01) .

[3]闪淳昌, 周玲, 方曼.美国应急管理机制建设的发展过程及对我国的启示[J].中国行政管理, 2010, 08:100-105.

篇4：美国档案应急管理及其启示*

摘要：美国档案部门非常重视突发事件应急管理工作，以卡特里娜飓风事件为例，其在应急计划制定与完善、应急性职能设计、灾后应急行动以及社会公共关系拓展等方面积累了非常成功的典型经验。我国档案应急管理工作的开展，在依据本国国情的基础上，可以积极借鉴学习美国档案应急管理的成功经验，切实提升我国档案应急管理工作的能力与水平。

关键词：美国档案应急管理卡特里娜飓风档案灾害

Abstract：The United States department of archives attaches great importance to the work of emergency management.In the case of Hurricane Katrina， they accumulated the successful experience of typical in many aspects， such as the formulation and improvement of the emergency plan， the function design of the emergency， the post-disaster emergency action and the development of the social public relation.According to its national conditions， the development of the archival emergency management of China can actively learn the successful experiences of the America， ain order to exactly promote the ability and the level of the archival emergency management of China.

Keywords：Archival emergency management of America； Hurricane Katrina； Archival disaster

一、“卡特里娜”飓风灾害概况

“卡特里娜”飓风是2005年大西洋飓风季的第一个5级飓风，也是2005年以前有记录以来破坏力最大的飓风之一。该飓风于当年8月29日在密西西比河口二次登陆，登陆时为极大的3级飓风，由它形成的风暴潮引发了溃堤、内涝、暴恐、疫病等次生灾害。严峻复杂的灾情使得受灾地区的档案工作全面瘫痪：一方面，档案建筑的空调、除湿机等设备因大面积、长时间的停电而无法运转，库房积水无法排出，高温高湿使档案严重发霉；另一方面，受灾档案因城市瘫痪或灾区封锁等原因无法运出，进一步威胁档案安全。[1]据悉，在此次灾害中，密西西比州的韦夫兰市仅留下50卷2005年以前的档案，帕斯克里斯琴市仅存60卷2005年以前的档案。[2]根据美国国家档案馆文件，受灾档案涉及民生保障、个人隐私以及政府机密等诸多领域，例如财产凭证、身份信息、出生证明、政府日常运作文件等，是维护社会稳定与发展的重要保障。[3]

为应对突如其来的档案灾害，美国国家档案部门以及各地社会档案组织立即展开一系列应急管理行动，有效地推进了档案救灾行动以及灾后重建工作。在此次灾害中，美国档案部门依托完善的档案应急管理机制以及深厚的社会档案文化展现出美国档案应急管理的独到之处，其“第一保护者”计划为各国档案应急管理提供了意义深刻的借鉴。研究美国档案部门在“卡特里娜”飓风事件中的应急管理，对提升我国档案应急管理水平大有裨益。

二、美国档案部门在“卡特里娜”飓风事件中的应对措施

（一）注重应急计划的制订与完善

从美国档案事业的历史进程来看，美国的档案防患思想成熟较早，20世纪就制定了较为成熟的自然灾害应急计划。例如，1993年颁布的《纸质材料灾害预防、管理与响应概述》。2005年，卡特里娜飓风事件使美国档案部门重新审视自然灾害下档案应急计划的部署重点。根据《灾难预防与恢复》，美国日后的档案应急计划将考虑如何应对覆盖面更广且出现多种险情并发的紧急情况。[4]同时，美国各州档案部门也开始加快完善档案应急计划体系。例如，乔治亚州档案馆于2005年制定的《灾难预防计划》、佛罗里达州图书馆与档案馆于2008年制定的《公共文件、档案馆和图书馆灾害恢复指导》等。[5]

（二）充分运用应急性职能设计

美国档案部门在处理卡特里娜飓风事件时，充分展示了档案部门应急性职能设计的作用，有力地推动了救灾进度。以美国联邦文件中心为例，它的职能设计在美国档案应急管理中扮演着重要角色。首先，在机构人员的职责设计上，充分考虑随时可能发生的突发情况，设计了24小时待命的工作制度（主要由机构要员担任）；[6]其次，该机构的职能设计在灾后恢复工作中起到了较为显著的作用，在卡特里娜飓风事件中，它协助联邦档案机构开展了一系列相关的档案工作，包括评估工作、保管工作、培训工作、修复工作等。[7]此外，美国联邦文件中心保管着来自各种机构的档案文件，因而它能在档案应急管理中输出较为充足的档案信息资源，为档案救灾行动提供信息支持。

（三）开展有效的灾后应急行动

卡特里娜飓风过后，美国各档案机构以及社会组织采取了灾后应急行动，有效地遏制了灾害的进一步扩散。例如，美国国家档案与文件署令其下属的国家历史记录与出版物委员会为受灾州紧急拨款25000美元，并积极与其他相关机构展开协作，从多种渠道筹措救灾物资。[8]同时，路易斯安那州的国家人事记录中心开设了快捷服务，为退伍军人和退休公务员处理档案文件的相关问题。[9]除了档案部门以外，美国各地社会档案组织也展开了积极的救援行动。例如，美国档案工作者协会致信联邦政府，向其提供相关建议，并与西南档案工作者协会等社会组织通过互联网发布档案救灾的相关信息。

（四）充分拓展社会公共关系

在卡特里娜飓风事件中，美国档案部门充分拓展社会公共关系，为档案抢救工作和灾后恢复工作争取了广泛的社会支持。一方面，美国档案部门从自身的职能入手，与政府相关部门建立良好的协作关系，确定档案文件的损坏情况，迅速地从档案系统中调度资源；另一方面，美国档案部门积极与社会组织合作，向社会报道相关信息，为争取救灾资源打开了社会渠道。

三、美国档案应急管理带给我国档案应急管理工作的启示

（一）加强档案应急管理预案体系建设，完善档案应急预案功能

1.情景设计。重大灾害往往会引发一系列次生灾害，因而档案部门面对的是复合灾情。情景设计就是根据地方灾害特点，设计多种可能发生的复合灾情的情景模式，通过研究讨论，系统模拟等方式进行档案应急预案的制定与完善，从而加强档案应急预案的战略性和精确性。

2.备份预案。面对不可抗力的重大灾害或者出乎意料的重大灾情时，制定多套备份预案是应对复杂防灾形势的有效手段。建议档案应急预案分为A、B、C三个层次：A层次为常规档案灾害，即允许人力在灾中介入的普通灾害；B层次为不可抗力灾害，即人力无法在灾中介入的重大灾害；C层次为紧急应变措施，即处理救灾过程中突发险情的原则、办法、规定等。

3.定期演习。随着时间的推移，档案工作人员、档案建筑、防灾形势都会发生变化，原有档案应急预案难免会不适应当前形势。通过定期演习可以及时发现原有档案应急预案的不足之处，增强档案应急预案的可行性和可操作性。

4.区域协作。事实上，任何一种应急预案都离不开区域化背景，档案应急预案也不例外。因而档案部门应将档案应急预案纳入区域应急预案体系，充分考虑与各区域子系统应急预案的高度协调性，使其在结构和功能上达到“1+1>2”的效果。

（二）加快档案机构职能结构改革，完善档案应急性职能设计

加快档案机构职能结构改革是档案机构形成应急性职能设计的重要前提，也是档案部门充分发挥应急管理职能的重要基础。目前，我国大部分档案机构实行“局馆合一”的管理机制，对档案应急管理来说，该机制容易混淆档案馆和档案局的管理职能，很难有效调动档案系统的应急管理资源，最终使档案应急管理出现“跛脚”现象。笔者认为，从长远来看，正确定位档案局与档案馆的性质与地位，实行政事分开，是时代对我国档案事业发展提出的硬性要求。这不仅需要国家从顶层设计的角度对档案事业的职能结构做出整体规划，还需要各地档案机构根据具体情况做出微观调整。从近期来看，档案应急管理需要一个平稳过渡的中长期方案。各地档案部门可以建立严谨明晰的责任制度和奖惩制度，对档案馆和档案局的应急管理职责做出清晰的界定与规划，将应急职责落到实处。

（三）建立完善的档案应急响应机制，减少灾害风险与损失

1.设立档案应急管理专项资源。档案应急管理专项资源包括应急资金，应急物资，人力资源，智力资源，场地资源等。档案部门可以通过签订合同，聘用专家，建立基金等方式筹建各类档案应急管理专项资源。

2.设置高度灵活的应急指挥体制。灵活的应急指挥体制是提高档案应急响应机制效率的关键因素。档案部门可以组建行政资源丰富的应急领导小组，通过高度集中的行政权力来打破档案系统中存在的行政壁垒。此外，简化办事程序，特事特办，也是提高应急指挥体制灵活性的有效途径。

3.应急管理布局纵深化。布局纵深化是指在灾区以外地区设置部分档案应急管理与档案应急服务窗口，灾民的亲属好友可以通过当地档案系统的服务窗口或者互联网窗口办理相关档案应急服务，以此来减轻灾区档案应急管理的压力。例如，A地发生重大灾难，A地灾民可以通过验证信息、亲属关系证明等方式委托B地的亲属好友为其办理相关档案应急服务。

（四）加强社会公共关系建设，提升档案应急管理的社会影响力

从根本上讲，提升社会档案意识是加强社会公共关系的关键途径。其中，加强档案宣传教育是提升社会档案意识的核心工作。各档案机构可以制定特色鲜明的档案宣传教育计划，充分发挥主观能动性，积极创造宣传契机。此外，青少年阶段是培养社会档案意识的黄金时期。各档案机构可以深入各中小学，通过实地展览，授课讲座等形式宣传档案的价值与意义。

从信息传媒的视角来看，叩开大众的信息视野是档案应急管理有效拓展社会公共关系的重要课题。今天，信息传媒的影响方式已经逐渐从电脑转移到移动终端（手机、平板电脑等），档案部门应及时洞悉这一趋势，在加快档案数字化的同时，尝试在移动终端建设综合性的档案信息服务体系，通过发挥移动终端的集成服务功能来提高档案信息服务质量，以优质的服务质量提高档案应急管理信息的传播效果。

从职能关系的角度来看，有效的信息沟通机制是档案应急管理维持社会公共关系的基本前提。档案应急管理的信息沟通机制可以分为自上而下的指令传达机制，自下而上的信息反馈制度以及同级之间平行的信息通报机制。对于指令传达机制和信息反馈制度，档案部门可以通过简政放权、特事特办等方式提高信息传递的效率。对于同级之间的信息通报机制，档案部门可以通过建立档案应急管理热线、签署备忘录等形式在灾前做好充分的信息沟通准备。

（五）积极培育社会档案组织，增强档案应急管理的社会救助能力

社会档案组织主要包括私人档案机构、档案学会、档案志愿者组织等，它们是档案应急管理的重要后备军。因此，激活社会档案组织的活力与创新力是档案应急管理发展的重要组成部分，可以有效增强档案应急管理的社会救助能力。首先，针对我国社会档案组织发展层次不均以及重理论轻实践的现状，国家档案部门可以适度鼓励应用型社会档案组织以及复合型社会档案组织的发展，为档案应急管理培养面向应用实践的档案人才。其次，私人档案机构的档案工作是国家档案工作的重要补充方式，孕育面向现代化的私人档案机构需要政府引导性政策的扶持，以及学界对行业规范的科学研究制定。此外，健康的市场竞争机制可以促进私人档案机构不断创新，进一步推动档案应急管理的社会救助能力。最后，档案部门可以通过申报课题，举办档案实践活动等方式吸引高校档案人才，特别是学生群体，参与档案理论研究与档案实践活动，为社会档案组织奠定人才基础。

*本文为湖南省社科基金项目“档案部门自然灾害应急管理体系建设研究”（项目编号：13YBA315）、湖南省普通高等学校教学改革研究项目“参与式模拟型教学法在《公共危机管理》课程中的实践”（湘教通[2013] 223）、国家档案局科技项目“大数据时代数字档案馆风险管理能力研究”（项目编号：2015-X-12）的研究成果之一。

注释及参考文献：

[1]陈竞亚.美国“卡特里娜”飓风对档案馆防灾救灾的启示[J].天津档案， 2007（1）：33-34.

[2]胡红霞.发达国家档案自然灾害防治及其启示——以美国、日本为例[J].现代情报， 2013（9）：140-144.

[3]宋冰梦.第一保护者计划[N].中国档案报.2012-8-30（3）.

[4]Allen Weinstein.Disaster Preparedness and Recov ery[R/OL].2006.http：//www.archives.gov/about/speeches/2006/08-05a-06.html.

[5]杨安莲.国外档案机构应对突发事件的主要做法及其借鉴意义[J].上海档案， 2009（2）：71-74.

[6] [7]Tara E. C. McLoughlin.Ready Access[J/OL]. Proloyue Magazine.2008.http：//www.archives.gov/publi？ cations/prologue/2008/spring/frc.html.

篇5：美国家庭让孩子了解的应急预案

保证安全的4个步骤

1．了解可能发生的灾难

一旦确定在某个地区长期居住，住下来的第一件事情就是要与当地政府部门以及红十字会等机构联系，或者向常年居住在当地的邻居打听，了解以下信息——

● 咨询当地最可能发生的灾难会是什么以及应该为不同的灾难做些什么样的准备。

● 熟悉各种警告信号，当听到这些警告信号时，能准确地断定究竟发生了什么以及应该怎样行动。

● 咨询当灾难发生时，家养的宠物应该怎样得到保护？因为考虑到可能影响家人健康，出现紧急事件时，宠物可能不允许进入紧急避难所。

● 如果家里有老人以及行动不便的人，应了解灾难发生时怎样给予他们帮助。

● 了解在其他各种场所，比如家人工作的地方，孩子上学、上幼儿园、托儿所以及家人经常去的地方，应该制定什么样的紧急预案。

2．制定相应的紧急预案

和家人一起讨论为什么要为可能发生的灾难做准备，尤其要向宝贝解释火灾、地震、暴风雪等灾难带来的危害。制定家庭紧急预案之后，要以家庭为单位进行演练。家庭紧急预案一般需要考虑以下内容——

● 和家人包括宝贝一起讨论可能发生的灾难类型，并详细向他们解释不同灾难发生时应该怎么做。

● 选择两个灾难发生时家人汇合的地点：

1）当火灾发生时可以选择在自己家外面的某个安全的位置汇合。

2）当灾难发生没法回自己家时，可以选择在邻居家外面的某个安全的位置汇合。

注意：一定要确保每个家庭成员都清楚这个安全的汇合地点，还要让宝贝记住家庭地址和电话，以便在他与父母失去联系时可以有效地寻求他人的帮助。

● 请求一个在外地的亲戚朋友作为灾难发生时的联系人，让每个家庭成员都要牢记这个朋友的联系电话。灾难发生后，失散的家庭成员就都可以跟这个指定的朋友联系，想办法让家庭每个成员都明白各自的处境以及所在位置。

● 讨论灾难发生时应该怎样撤退，选择什么样的撤退路线，撤退时注意些什么事项，撤退时怎样为宝贝、行动不便的人员以及宠物提供保护等。

● 和邻居商议应付灾难的对策，当灾难发生时，大家可以互相帮助，更好地应付灾难。

● 了解自己和邻居的特殊技能，也许这项特殊技能能在灾难发生时发挥特殊的作用，帮助大家减轻灾难带来的损失或者有效地规避危险。

● 和邻居商议，制定一个某家父母不在家遭遇灾难时保护独自在家的宝贝的计划。

特别提示：

为了确保每个家庭成员不会忘记灾难发生时需要牢记的重要事项，最好制作一张“家庭紧急预案”卡片，内容包括两个紧急汇合地点（在自己家外面、在邻居家外面）、家庭电话、家庭住址、灾难发生时联系人姓名和电话，切记一定要把家庭电话和工作电话都记下，保证无论白天夜晚都能跟灾难发生时的联系人及时保持联系。

3．减轻灾难的预防措施

如果事先做好各种准备，了解灾难发生时可以采取哪些措施，并将这些措施传达给每一位家庭成员，包括年幼的宝贝。即便宝贝没有能力身体力行去做点什么，但是他们可能会在关键时刻给父母一些提醒。这样，我们就能赢得时间，减少出现疏漏的可能，防止灾难导致的各种继发事件带来的延伸性损害，有效地保障家庭成员安全，降低财产损失——

● 牢记各类常用的紧急电话，如火警电话、匪警电话、急救电话等等。

● 给宝贝解释，什么情况该怎样拨打911或者急救电话寻求帮助。

● 让每个家庭成员都了解什么情况下该切断水源、煤气或天然气、电源等的总开关。

● 确定是否购买相关的保险。

● 检查家里是否存在安全隐患。

● 让每个家庭成员都学会使用灭火器，并且确保他们都知道灭火器所在的位置。

● 确保家里每一层尤其每个卧室都安装有烟火探测器。

● 储存应急的生活必需品和应付灾难的各种工具、装备。

● 确定最佳的疏散路线，每个房间都要有两条这样的安全疏散出口。

● 找出各种灾难发生时，家里最安全的地点，以便灾难发生时为家人提供庇护。

● 如果你认为不安全，灾难发生时最好不要开启电源，使用火柴等照明用具，而要使用手电筒。

● 和邻居一起协同应付灾难，可以更好地挽救生命，保护家庭财产。

4．进行家庭应急预案演习

尽管已经制定了各种应急预案，但是当紧急事件发生时，家人常常还是会慌了手脚，脑子里一片空白，不知道怎样面对突然发生的一切，所以和宝贝一起进行应急预案演习可以帮助我们在遇到紧急情况时本能地采取正确的.应对方式——

● 每6个月和宝贝一起来一场演习，以确保他们不会忘记应急预案内容。

● 训练宝贝逃离火灾现场的技巧。

● 每3个月更换一次储存的饮用水，每6个月更换一次储存的食物。

● 按照说明书定期检查烟火探测器及其电源是否完好。

● 每月测试一次烟火探测器，每年更换一次烟火探测器的电池。

家庭应急必需品的储备

最好准备足够全家人使用3天的生活必需品，将这些物品整合到一起，放在一个结实、便于携带的容器比如旅行背包、特别结实的垃圾袋等里面，方便随时拎上出门。一般需准备以下应急必需品——

● 可供3天使用的不会腐烂的食品和饮用水（饮用水一般以每人每天1加仑的标准准备）。

● 每人1套换洗的衣服，1双备用鞋，1条毛毯或者1个睡袋。

● 一个装有家庭成员常备药物的小药箱。

● 带电池的收音机、手电筒和大量的电池。

● 一套额外的车钥匙以及信用卡、现金和旅游签证。

● 卫生用品如纸尿裤、给宝贝擦屁股和小脸蛋的柔湿巾、手纸、餐巾纸、湿纸巾等。

● 备用的墨镜等物品。

检查各种家庭安全隐患

当灾难发生，家里一些很平常的物体也会成为伤害家人的罪魁祸首——

● 那些可以移动，可能坠落、粉碎及易燃的物体都是灾难来临时可能引发更多危险的因素。

● 热水器可能被碰倒或者震倒，导致热水洒出来烫伤家人，应采取措施固定。

● 书架有可能倾倒，或者里面的书本滑落砸伤宝贝等，因此最好上锁固定。

● 每个家庭每年至少进行一次全面检查，彻底清除可能带来的各种家庭安全隐患。如果对这些不了解，可以请教一些专业机构。

● 使用热水器时要记得用鼻子仔细闻闻，看是否有煤气或者天然气泄漏。一旦发现煤气或者天然气泄漏，迅速关闭总闸，切断煤气或者天然气，打开窗户，将宝贝抱到室外。

把握安全疏散的诀窍

当听到安全疏散的指令时，立刻疏散，疏散时应注意以下事项——

● 认真倾听收音机，严格按照地方政府有关部门或机构发布的消息行事。

● 保持镇定，不要慌张，按照预先制定的方案行事。

● 记得清点人数，看看有没有被遗漏的家庭成员。

● 穿戴具有防护作用的服装和结实的鞋子。

● 记得带上准备好的生活补给品。

● 锁上房门。

● 按照权威部门提供的旅游路线疏散，不要抄近道疏散，因为某些路段可能无法通行甚至会有危险。

如果确信还有足够的时间离开危险地带，可以考虑——

● 离开房间前关上水源、电源和天然气的开关。

● 留下一张便条，告诉他人你们什么时候离开以及准备去往哪里。

● 将宠物安顿好。

篇6：强化应急管理 提高应急能力

神东公司是神华产业链的源头和重要组成部分，地跨蒙、陕、晋三省区，现拥有17个矿井，产能超过2亿吨。1985年开发建设以来，神东公司坚持“高起点、高技术、高质量、高效率、高效益”的建设方针，依托神华集团矿电化路港航一体化运营模式，形成了以“生产规模化、技术现代化、队伍专业化、管理信息化”为特征的千万吨矿井群生产模式，创建了以“本质安全型、质量效益型、科技创新型、资源节约型、和谐发展型”为核心的煤炭生产企业，安全、生产、技术、经济等主要指标已达到国内第一、世界一流水平。自开发建设以来，神东公司一直把安全作为各项工作的重中之重，作为安全管理的一部分，应急管理工作得到不断加强。现将有关情况汇报如下：

一、健全应急管理组织体系，不断强化管理责任

开发初期，神东公司就形成了由神东公司应急指挥中心、应急指挥中心办公室、现场应急救援指挥部、应急救援专业协调组和基层单位应急救援指挥部、应急救援指挥部办公室和基层单位救援专业组组成的应急组织体系。特别是2014年，神东公司专门成立了公司应急管理办公室，具体负责制度建设、队伍管理、物资储备、预案编制与审核、培训与演练等日常应急管理综合业务，指导基层单位设立了兼职应急管理办公室，形成了自上而下的应急管理体系，实现了一级抓一级，层层抓落实的工作格局。应急管理办公室的成立，开启了神东公司应急管理的新局面，使得神东公司应急管理水平迅速提升，应急管理工作步入正规化和常态化。

二、完善应急管理制度，确保工作有序开展

神东公司根据管理现状和灾害特点，制定了《神东煤炭集团应急管理办法》，对应急管理组织机构、应急预案、应急培训、应急演练、应急队伍和应急物资等方面都作了具体要求和规定，并不断对管理办法进行修改和完善，为应急管理各项工作的开展提供了制度保障。基层单位建立了工作例会制度、应急值守制度和应急职责履行情况检查制度等15项应急管理制度，确保了基层应急管理工作的有序开展。

三、加强应急队伍建设，不断提高应急救援水平

近年来，神东公司加大投入，狠抓日常管理，不断加强救护消防大队和总医院建设，并推动各煤矿单位成立兼职矿山救护队，与地方救援力量建立了应急联动机制，形成了“统一领导、协调有序、优势互补、保障有力”的应急救援体系。神东救护消防大队拥有力量雄厚、装备精良、技术精湛、训练有素的7个中队，按照矿井分布合理划分机动区域，救援力量覆盖整个神东矿区，主要承担矿区及周边地区的应急救援责任和义务，并于2011年6月挂牌为国家矿山救援鄂尔多斯基地。建队至今，共处理各类事故2000余起，抢救遇险遇难人员600余人，挽回直接经济损失约3亿元。

四、加大应急投入，持续增强物资保障能力

神东公司应急物资装备建设主要包括公司应急物资储备、基层单位应急物资储备、救护消防大队应急救援物资和六大系统建设。神东公司和基层单位都建立了应急物资专用库房，并依据风险评估，制定了《神东煤炭集团应急物资储备计划》，确定了高瓦斯管理矿井、水文地质条件复杂矿井和一般矿井等不同类型矿井的应急物资储备标准与公司应急物资储备标准，规范了应急物资储备、维护及配套管理，优化了资源配备，减少了资源浪费，保障了突发事件时应急物资能用、好用，够用。截止2014年，神东公司已累计投入超过6亿元用于应急装备和系统建设，使公司应对突发事件的能力不断提升。

五、优化完善应急预案，确保预案能用、管用、好用

近两年，在国家安全生产应急救援指挥中心指导下，神东公司对应急预案进行了结构性、系统性地优化，通过有机结合将综合预案与专项预案一体化，按照“不同场所、不同位置、不同灾害、不同处置措施、不同避灾路线”的思路编制现场处置方案,提炼预案精髓编制系列化的应急响应流程册和应急处置卡，形成了由公司应急预案、基层单位应急预案和基层区队现场处置方案构成的新应急预案体系。

应急预案编制的再好，没有经过检验，也是纸上谈兵。应急预案优化完成后，神东公司进行了全员培训、突击性实战演练和现场考核。根据应急培训、演练效果和员工反映，优化后的应急预案更加简洁明了，易记易懂，更加具有针对性、科学性、可操作性和实用性。

六、强化应急培训和演练，持续提升应急响应能力

历年来，神东公司一直注重应急培训，将应急培训纳入安全教育培训工作中，并列入年度大纲，明确培训学时。通过开展“分级、分类、分层次”的培训活动，极大地增强了员工的应急意识和应急响应能力，促进了公司应急管理能力的提升。2014年10月份，根据国家安全生产应急救援指挥中心的要求，神东公司结合全国煤炭行业应急管理实际，从一线员工应知应会的角度出发，整理编写完成了《煤矿井下从业人员应急知识手册》。手册在公司内部下发学习后，得到了广大员工的一致欢迎。

应急演练方面，神东公司每年都根据基层单位灾害特点，有针对性地编制年度应急演练计划，制定科学的演练方案和严格的评估标准，并要求演练单位、救护队、公司应急管理办公室分别形成演练总结评估报告，认真分析应急演练中存在的问题、并提出整改措施和应急预案修改意见，促进了应急预案优化工作和公司整体应急处置能力的持续提升。