公共财政职能（通用6篇）
篇1：公共财政职能
公共财政的职能
【内容摘要】
本文首先简述了公共财政的主要职能，然后结合我国的经济运行状况分析了公共财政职能的发挥情况及存在的问题，探讨了相应的改革方向并提出了相关措施，希望对更好地发挥公共财政的职能、促进社会和谐稳定地发展有所帮助。【关键词】
公共财政，职能
一、公共财政的职能
公共财政的职能，是指公共财政在社会经济生活中所具有的职责和功能，它是公共财政这一经济范畴本质的反映，具有客观必然性，一般来讲，在任何情况下组织收入都是财政最基本职能。在市场经济条件下，从财政宏观调控的角度看，可以把公共财政职能概括为三个方面：资源配臵职能，收入分配职能和经济稳定职能[1]P.15。
我们知道，公共财政是指国家（或政府）为主体，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政府职能、提供公共产品以满足社会公共需要的经济活动。公共财政的实质是市场经济财政[1]P.8，是以满足社会公共需要为主要支出内容的财政分配模式。其职能的发挥也是通过收（税收等）和支（购买公共服务、转移支付等）实现的。
二、我国公共财政的职能的演变
我国公共财政的职能是随着财政体制的变化而变化的。新中国成立以来我国财政体制经历了从高度集中到高度分权，再到中央集中与地方适度分权的演变过程。其变迁可以划分为三个阶段：“统收统支”阶段(1950～1979年)、“财政包干”阶段(1980～1993年)、“分税制”阶段(1994年至今)
[2]P.17。
其中，改革开放前的“统收统支”阶段对应了我国当时的高度集中的计划经济时代，其财政的职能也是包干一切，远远超过了现代公共财政的作用范围，不但提供公共产品和公共服务，更是直接参与到经济活动中去，直接参与了商品的生产和分配的过程。由于财政的公共职能没有得到充分的重视，财政的收入大多都投入了再生产，加上计划经济时代，财政体制在产权边界不清、激励与约束缺乏的统收统支的“大锅饭”形式下运作，财力的可能与需要之间存在的巨大缺口，造成制度性普遍短缺、资源配臵低效率，形成长期的财政压力，导致了公共服务和公共产品的普遍欠缺。
改革开放后的行政性分权型“财政包干”体制阶段下，各地方政府大力发展经济，增强了微观经济活力，促进了经济的增长，在初期显示出较好的激励效果，但由于没有真正触及旧的体制框架和既得利益，其激励效应呈递减趋势，对经济持续稳定运行产生的负面效应也日益明显，体制运行成本不断增加
[2]P.18
。这一时期的公共财政也没有发挥好配臵资源、稳定经济、保障民生的相 关职能，主要原因在于各地方政府条块分割，追求本地区GDP，重复建设导致了效率低下，对公共产品的投入不足等。
1994年开始的“分税制”体制和1998年的公共财政体制属于与国际惯例接轨的经济分权型财政体制，在很大程度上使原有体制弊端得以克服，减弱了地方与中央讨价还价的动机，确保制度环境的稳定和经济行为长期化；通过税种划分，使得中央和地方有了各自独立的税收体制，从而精力被转移到各自的财源培育上，使经济效率大大提高；税务机构的分设，减少了中央对地方征收机构的依赖程度，降低中央政府的监督成本开支，减少“道德风险”与“逆向选择”行为的发生；建立规范的转移支付制度，减少因制度寻租而产生的经济效率损失
[2]P.18，缓解了地区间财力差距的扩大。由此，公共财政也走入了新的时代，其职能的发挥也越来越符合现代公共财政的要求。
当前，我国经济受到世界经济和贸易低迷、国际市场动荡的影响，与国内深层次矛盾突显形成叠加，经济下行压力加大，实体经济困难，宏观调控面临的困难增多。我国的经济运行不再是以前的高速增长模式，转为中高速增长，进入了新常态。其中，2015年三季度的增长为6.9%。如何发挥好公共财政的职能，配合货币政策，稳定好经济，促进发展，是急需研究的课题。
三、我国公共财政目前存在的主要问题
我国于1998年提出建立公共财政框架，2003年十六届二中全会要求“健全公共财政体制”，十七大提出了“完善公共财政体 系”，十八大提出完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，十八届三中全会则进一步提出了建立现代财政制度，要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。
可见，我国的公共财政制度是在不断的深化改革中发展的，公共财政体制已具雏形，但还未完善。在公共服务均等化、收入再分配等方面存在着深层次的矛盾，影响了其职能的发挥。
1、各级政府财力和事权不匹配，分税制只是确定了中央政府和省级政府之间的财政关系，其他各级政府间的责任、权限难以明确细化，地方政府可配臵的主体税种缺乏，难以形成完整、稳定的地方税收体系，出现财权上移、事权下移，越到基层财政运行越艰难的普遍现象，导致基层政府的支出责任没有足够的财力予以保障[3]P.28。分税制还导致了同级政府间的竞争，地方政府为维持本地经济繁荣，保证财政收入稳定，努力扩充自身控制的经济资源，热衷于上大项目，特别是高税产品和预期价高的产品，盲目投资，重复建设，并采取税收优惠、地方保护等手段，吸引税收资源流人和限制外地资源进入本地市场，甚至保护、纵容造假和伪劣产品的生产和销售，严重阻碍了要素自由流动和市场化进程[4]P.50。这些都导致了公共财政职能的难以有效发挥。
2、国有资本经营预算未完全纳入政府预算体系进行管理，没有建立统一的政府预算平台。一些国有垄断企业存在部门利益高于国家利益的倾向。因此，无法发挥国有资本经营预算作为政府宏 观调控衍生手段的重要作用，不能支持并服务于公共财政的职能。
3、财政缺乏对初次分配的调节手段，如何充分发挥财政调节收入分配职能作用，逐步提高居民收入在国民收人分配中的比重，加大劳动报酬在初次分配中的比重，是迫切需要研究解决的问题。
此外，财政支出结构中真正用于民生的比例远远不够。如何调整财政支出结构，使更多的财政支出用于满足民生的需要是实现调节收入再分配的重要途径。
4、政府预算软约束，透明度不高。增强财政透明度可以使经济中交易成本最小化，是预防腐败和增强公共责任的前提条件。对政府预算的编制和执行进行有效监督，实现全口径预算管理，使体现政府职能的所有收支在政府预算体系中得到充分的体现，是发挥公共财政职能的基本要求。当前政府的预算约束还是形式大于内容。
5、地方债务问题也是公共财政面临的困境，由于财政激励和政治激励是地方政府推动经济发展的激励基础，地方政府承担了大量经济社会发展职能，这些职能是无法用预算内收入承担的，就产生了为地方财政行为融资的问题，地方政府的资产负债表反映出地方政府的金融行为已涉及到中国间接融资和直接融资的各个层面。这种财政金融体制安排的紊乱和错位是理解地方债务问题的关键[5]P.19。目前地方债务规模偏大，风险偏高，影响了公共财政职能发挥的空间。
四、如何充分发挥好公共财政的职能 2015年10月23日，李克强总理在中央党校就当前经济形势和重点工作做了报告。面对当前的困难，李克强总理提了八个方面的重点经济工作，其中涉及到创新宏观调控方式、深化改革以提高政府服务水平，增加公共服务、保住基本民生、充分调动中央和地方两个积极性，这些都与我国公共财政的职能发挥有密切关系。
我们知道，公共财政主要有三大职能：资源配臵职能，收入分配职能和经济稳定职能。下面，我就深化财政体制改革，健全公共财政体系，充分发挥好公共财政的职能提出一些个人观点:
1、优化分税制为基础的财政分权体制，完善转移支付制度，提高一般性转移支付比重，调节资源在地区之间、产业部门之间、以及政府部门和非政府部门之间的配臵。
高效地配臵资源，实质上是对社会劳动和各种生产要素的合理分配和有效使用。市场经济体制下，市场配臵起主导作用，但仅靠市场机制也有缺陷，许多社会公共产品和公共服务无法通过市场配臵来有效提供，需要国家运用公共财政来配臵，从而达到整个社会资源优化配臵的目标。
政府债务也是财政政策的组成部分，是调节经济、配臵资源的手段之一，但是我国目前的债务结构不合理，地方政府债务总量偏大。虽然，普遍认为地方政府承担了更繁重的公共支出责任，然而，这并不意味着地方财权与事权存在绝对意义上的错配。地方政府的支出责任固然较多，但也同时支配了大量的财力。近年 来，全国财政支出的80％以上是由地方完成的。从这个角度说．地方的财权和事权是匹配的[5]P.2
2。问题在于，地方政府除了承担公共支出责任，还特别对基础设施、经济增长、招商引资等本来不属于地方责任的事项感兴趣。正是承担了这些本不应该承担的支出责任，而预算内的财政支出不可能覆盖这些项目，所以地方政府才会入不敷出，需要举债。
地方政府积极举债，实际上弱化了中央政府的财政政策效果，需要予以纠正，而目前分税制改革的呼声中，有一种要求是增加地方税种、甚至赋予地方政府一定的税收立法权。这对增加地方政府收入有一定帮助，但是对化解地方政府债务问题则是饮鸩止渴，甚至会加剧地方政府的举债搞建设的冲动。因此，深化税制改革应当和整个经济体制改革、行政体制改革相协调，改变地方官员唯GDP的考核体制，才能从根本上改变这一情况，真正发挥出财政的资源配臵功能。
2、发挥好公共财政的收入分配职能，其目标是实现公平分配。主要体现在：为全社会提供公共产品和服务；调节财税；调节居民个人收入水平（税收、社会保障支出等）；调节地区之间的差距等方面。
公共财政的收入分配职能，是通过收支两方面来实现的。收入这方面看，目前主要通过税收来调节收入分配，税制改革的重点是增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税、个人所得税这六大税种 [6]P.7
。其中，“营改增”、资源税等改革已经开始试点或实施，而民众普遍关注的房地产税和个人所得税改革，则还在研究中。这两个税种和居民收入密切相关，也是最能发挥收入调节职能的。因此建议政府加快其改革，更好地促进社会公平。
在支出方面，主要是完善预算管理制度，完善转移支付制度，降低三公经费，提供足够的公共产品和公共服务以满足民生的需求。2015年1月1日开始实施的《预算法》及一系列相关配套文件标志着我国加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了重要一步。对于加大预算统筹力度、保障民生支出有重大意义。
3、发挥好公共财政的经济稳定职能。
公共财政履行其经济稳定职能所要达到的宏观经济目标主要有：物价稳定、充分就业、经济增长和国际收支平衡。这四个目标是无法同时兼顾的。通常货币政策把物价稳定作为目标，因此财政政策的目标就以促进经济增长为要务了。要实现经济的稳定增长，关键是做到社会总供给和总需求的平衡。国家可以通过财政预算进行调节，交替使用赤字预算和结余预算，实现社会供求总量平衡。这样通过制度性安排，发挥了财政“内在稳定器的作用”。
五、结语
公共财政的职能主要有三方面：资源配臵，收入分配和经济稳定，其发挥依赖于整个经济体制。公共财政体制改革作为调整政府间财政关系的重要手段直接或间接地影响到各级政府财政职能的实现、公共服务供给水平的高低、国家大政方针的贯彻、甚至社会的稳定与可持续发展等诸多问题。公共财政建设要以深化改革、强化管理，服务于总体经济社会转型和经济社会发展战略目标，进一步提高人民收入，完善分配格局，完善民生保障，提高国家发展质量和促进社会和谐。
【参考书目】
[1]梁朋，《公共财政学》第三版，首都经济贸易大学出版社，2012.08 [2]吴胜泽，《我国财政体制的变迁及效率研究文献综述》，经济研究参考，2012年第70期
[3]吴晓玲，李灯强，《我国财政改革进程、现存问题及未来政策取向点》，地方财政研究，2008.12 [4]陈冬红，《国家治理体系下的财政分权治理结构》，南京社会科学，2015.01
[5]傅勇，《财政一金融关联与地方债务缩胀：基于金融调控的视角》，金融评论，2012.04 [6]编辑部，《财税改革正当时——十八届三中全会以来深化财税体制改革回顾》，财政监督，2015.8
篇2：公共财政职能
自然经济机制及严重越位了的计划机制之所以被市场机制取代，根本原因在于市场机制无可比拟的高效率。高效率是发展的物质基础和历史前进的动力，而发展是人类社会最大的需求，发展具有人本意义上的本原性动因。因此，效率成为任何一个社会形态都孜孜追求的两个最高目标之一。市场机制的前提是日益精细和广泛的社会分工与社会协作，产权的严格界定即有法律保障的生产者主权和消费者主权及其可分割和可流动（交易）性。因此市场经济是分散决策经济，即，经济运行的四个基本问题：生产什么、为谁生产、生产多少、怎样生产均由微观主体自主决策。自主决策的依据是供求关系决定的价格信号，价格的本质被亚当・斯密形象地概括为“看不见的手”；革命导师马克思则严密地概括为价值规律。其核心和内在动力则是对个体利益最大化的追求，这种追求是无止境的；供求关系及其内在规律又产生了巨大的不停止的外部压力，这就是竞争的压力；压力和动力互生并互相依存，这种最强化的动力和压力，使效率达到最大化；从根本上说，只有效率最大化才能产生最大化利益。在几千年的经济史上，市场机制是人类在经济社会活动中从不自觉到自觉地筛选出来的最有效率的资源配置和供求调节机制。因为唯有它才实现了激励相容即压力动力相容，收益和风险相容并且可以自动达到最大。上下几千年，纵横五大洲，不同民族，不同国度的人们都抱着同一目的（尽管他们的目的可能对立），自觉自愿运用最大智慧遵循同一个机制决定自己的行为并与他人交易，即使这种交易可能给自己带来风险和不幸。这就是市场经济的不可超越性和不可抗拒性的奥妙。迄今为止，人们还没有创造出比市场机制更高效的普适性最大的经济机制，亦即发展机制。资本主义把它的根本经济制度――产权制度和剩余索取权制度建在市场机制之上，或者说，把市场经济作为其制度赖以运行即生存发展的基本方式，从而获得了前所未有的高效率。邓小平把市场同计划都定性为一种方法，一种发展生产力（效率是生产力的核心）的方法，它们本身不存在姓资姓社问题，从而把它们同资本主义经济制度从根本上区别开来。这种在中国革命史和共产主义思想史上前无古人的理论勇气和深邃的睿智为建立社会主义市场经济清除了最大的思想障碍，也为社会主义公共财政奠定了最牢固的基石。在一个既定的社会形态里，只能有一个基础性资源配置机制。资本主义社会从一开始就将市场经济作为自己的基础性和主体配置资源机制。而由于国情和国际经济与政治的原因，我国社会主义制度创建之初，采用了计划经济体制，它的根本性运行特征是排斥市场机制，国有制经济在各个工商领域都占据统治地位，如果把农村的集体所有、集体统一经营管理包括在内，则公有制在整个国民经济中占绝对统治地位。这里的要害在于，国有制经济即使在完全竞争领域也居主宰地位，由此导致市场机制只起辅助性作用，这种经济体制从总体属性上看当然不属于市场经济。当我们以市场经济体制作为改革的目标模式，则其基本的制度要求必然是国有经济从一般竞争领域退出，从不完全竞争领域退出一部分，并且把竞争机制引进政府管制领域。这实际上是把市场最有效的领域还给市场，同时在国有经济中引进效率机制，使国有企业在市场经济的大环境中运作，而不再主要靠政府直接管理和保护生存发展。否则，建立市场经济体制便只能是空谈。
根据马克思主义所揭示的客观规律，经济基础决定上层建筑。我国建立社会主义市场经济体制，则相应地要求作为上层建筑核心部分的政府必须转变自己的经济职能，从直接管理转向宏观间接调控和公共服务；由政府投资开办竞争性企业到退出对该领域的直接投资，使财政投资支出增量为零，并对存量进行改革改组改造，建立现代企业制度，进而逐步退出；总之由对该领域的资金供给转为制度供给和服务供给为主。为适应市场经济体制的运行和政府职能的转变，作为政府部门的财政则顺理成章地进行相应的模式转换，随同政府一道退出竞争领域，不再为提供私人产品而控制和配置资源，而是强化它在公共领域的职能作用，从而由计划经济体制下的集权式生产型财政转为兼顾分权与集权，适当侧重集权的公共财政。
建立公共财政不仅出于发挥市场机制的效率优势，同时也由于市场本身存在缺陷，政府必须运用财政手段去弥补市场失灵，弥补由此产生的效率损失，实现宏观经济效益和社会效益的最大化，并实现社会公平。市场失灵包括公共品供给困境或“公共的悲剧”（市场机制不能提供纯公共品，准公共品供给不足及“搭便车”），外部效益，分配不公，信息不对称，经济运行动荡不稳和因垄断而出现的效率损失、停滞倾向。市场失灵的领域属于公共需要领域或非竞争领域。既然属于市场失灵，自然不能由市场机制本身去自发解决，而必须由居于市场之上的一个带有权威性和强制性的公共机制去解决，唯有政府才能承担这一职能。市场经济中的财政职能内容便由此决定，成为满足公共需要、提供公共产品或公共服务的重要的宏观配置资源及调控机制，这就是公共财政。
发展中国家的市场经济发育尚不成熟，因此不仅需要政府及其财政弥补市场失灵，还要求政府及财政承担培育和完善市场的职能，这在我国表现更为突出。同多数发展中国家一样，我国的市场主体结构不很合理，国有企业从竞争领域退出，为市场主体结构的.合理创造了前提，但市场主体结构的真正完善还须依赖政府的制度和政策，其中主要是财政政策和信贷政策对市场竞争主体民营化的培育；市场要素结构的完善和空间结构的统一也必须有财税政策的参与。因此，财政职能的公共化是社会主义市场机制的一个重要的成长孵化器。
职能模式不仅被市场经济体制一般地决定，职能的具体内容也因市场经济成长的不同阶段而不同。我国的公共需要在具有普遍性内涵的同时，也有自己的特殊内容。美国著名财政学家马斯格雷夫在上世纪五十年代对西方（实即市场经济中）的财政职能作了经典概括，这就是至今广为引用的三职能说：配置资源职能、收入分配职能和稳定经济职能。马氏的配置资源职能是指财政的公共配置，即为提供公共产品配置资源。西方财政并非绝对不为生产领域配置资源，但比重很小，其中又以间接配置如对企业的财政补贴为主。我国的情况则大不相同，一方面，我们正在建立公共财政基本框架，财政将同国有企业一道逐步退出一般竞争领域；但另一方面，财政的直接性生产支出即在非竞争和不完全竞争的生产领域的配置中仍然占有重要地位，主要表现在国有企业在基础产业、支柱产业和高新技术产业中比重很大。
我国的公共财政为什么将在很长一段时间内仍然在上述三大生产领域保持强大的配置功能呢？这由两个客观因素决定。第一，我国初级阶段的市场经济发育不充分，市场配置力低。市场配置力是市场配置资源、催生企业、塑造和调节产业结构及调节总供求的能力。市场配置力是市场机制成熟的基本标志，市场配置力的逐步增强属于罗斯托提出的经济成长阶段的问题。基础产业和支柱产业的地位与作用就在于基础性和支柱性，基础产业多属支柱性产业或行业，因为它们有广泛而重要的产业关联度，如铁路、电讯、钢铁、石油、煤炭、电力等，但支柱产业并不一定就是基础产业，如汽车、建筑业，二者的重要区别是基础产业多处于产业链的上游，多为重工业。基础产业在西方发达国家并不主要由政府控制或政府所有，完善而强大的市场体系和强大的以垄断资本集团为核心的私有资本能够把它们纳入自己的配置和调节之中；而
在发展中国家则相反，其中主要原因是这两大产业部门中的企业都属资金密集型和技术密集型，建设周期长，高投资、连续投入性强，对管理的要求很高。这使得民间资本非常薄弱、市场体系尚不完善的发展中国家不得不由政府主办，造成国有经济居主导地位。如果由市场机制配置，则势必时效低，时滞长，甚至无能为力，不能满足在开放条件下进行国际竞争与国内三大结构（产业结构、区域结构、城乡结构）调整、重塑和完善的客观需要。举一个最简单的例子，我国的民间资本尚无力在正常建设周期内组建大型钢铁联合企业、电力企业、石油企业等基础产业中的企业集团，更不用说铁路民航这样垄断性较高的行业了。其实这就是发展中国家市场配置力低所产生的特有的市场失灵。市场失灵也是具体的、历史的、相对的，不存在一个世界各国同时代统一的市场失灵标准。而高新技术产业的高风险、科技高密集度并直接关系到国家信息安全和经济科技安全，使得政府必须在其核心部分、骨干部分保持强大控制力，这是我国国有经济在不短的时间里尚不能完全退出上述三大产业领域的客观原因。还必须指出，即使在西方发达国家，政府也对高新技术产业的核心部分保持一定程度的控制或垄断。
以政府作为配置主体决不等于各级政府都办这三大产业。党的十五大和十五届四中全会、五中全会对社会主义公有制及其地位作了界定，指出，社会主义公有制，特别是国有制的地位不取决于其数量，而取决于其质量和控制力；社会主义公有制的主体地位是就全国而言的；对国有经济政府要“抓大放小”，有所为有所不为。这一重大理论突破为国有经济战略重组，为市场结构的完善进而为社会主义市场经济模式的确立提供了锐利的思想武器，为国有经济从广阔的竞争领域退出，进入公共领域，并在基础产业、支柱产业和高新技术产业中保持控制性地位指明了方向和道路。当然，这里的国有企业也必须遵循市场经济规律进行自身改革，建立市场经济中的现代企业制度。推论是，随着我国市场机制的逐步发育成熟，市场配置力逐渐增强，民间资本日益壮大，市场环境日益改善，国有经济也将从上述三大产业中退出一部分，除极少数国有独资企业外，部分为国有控股企业，其余部分是国有资本不控股的企业，同民营企业共同竞争的开放性格局，只有在那样的环境中才能磨炼出强大的国有企业，才能提高国有经济的控制力。
第二，巩固发展我国的社会主义根本制度。社会主义公有制尤其是全民所有制是社会主义根本制度的经济基础。资源配置是社会再生产的决定性环节，全民所有制如果不在资源配置环节中占有控制性地位，则不可能在再生产即国民经济内部占据主导地位。在市场经济和公共财政基本框架下，国有经济不可能在一般竞争领域取得优势，从而占有控制性地位，而且一般竞争性产业部门大部分并不是国民经济中具有控制地位的产业。所以，无论从市场经济的客观需要还是从社会主义制度的历史使命来看，国有企业退出一般竞争领域都是十分必要和正常的。而基础产业、支柱产业和高新技术产业既是国民经济中占有主导性和控制性地位的产业部门，又是我国相当长一段时间里特有的市场失灵领域，也正需要政府及财政去弥补，同时就意味着国有经济配置资源职能的“进入”和“有所为”。结论是：国有经济退出完全竞争的产业部门，在不完全竞争的基础产业、支柱产业和高新技术产业中保持控制性地位，无论从哪方面说都具有现实的客观必要性和理论的科学性。
公共财政的另一职能是稳定经济职能。马氏仅提“稳定经济”，它适应了也概括了西方发达的市场经济基础上的“纯”公共财政的调控性。但套用到我国初级阶段市场经济中带有明显生产性的公共财政上，就远远不够了。我国著名财政学家陈共教授首次把这一职能表述为稳定与发展职能（注：陈共主编：《财政学》修订本，四川人民出版社1994年版，第37页。）。仅补充了“发展”两字，却深刻而准确地把握了我国国情和我国财政职能的特殊性。我国财政的发展职能同我国财政配置资源职能中的生产性配置和对科学文卫事业的公共配置都紧密依存。发展是经济社会结构的改善和不断优化，是素质和效益的提高，生活质量的改善和社会进步。我国财政的生产性配置，重点在于三大结构的塑造和调节，“科学技术是第一生产力”（注：《邓小平文选》第3卷，第377页。），教育和培训已成为人才养成的基本途径。科技与教育既是发展的重要内容，更是可持续发展的根本动力。发展科教事业已成为党和政府的重大战略方针，成为财政公共支出的重点。因此，发展职能是我国财政的特殊性，也是它的优势。如果说对资源的公共配置是公共财政职能的主体，那么，发展则是我国社会主义公共财政的核心和本质。因为发展是社会主义的本质规定性，是“硬道理”，是解决我国所有问题包括改革成功的关键（注：《邓小平文选》第3卷，第265、373、377页。）。我国财政的模式特征是发展型公共财政，政府必须承担规划和组织发展的职责。中央政府启动和组织了西部大开发，政府的财政投入驱动着西部大开发就是明证。西部大开发是集中了三大结构的塑造和调节，推进公共产品大体均等化的大手笔。当然，随着市场配置力的增强，财政的发展职能的内容范围也将有所改变。
我国公共财政也有收入分配职能，通过收入手段如税收和支出手段如社会保障来实现社会公平。但在社会公平的内涵上，社会主义财政有更高的更彻底的动态标准，这就是邓小平提出的“共同富裕”。共同富裕被邓小平列为社会主义本质属性的核心和归宿，共同富裕是社会主义所追求的根本目标，是解放生产力，发展生产力的目的，当然必须是政府及其财政进行收入分配的根本职能目标。社会主义财政学的财政职能理论如果只简单照搬马斯格雷夫的三职能说，作一般地套用阐述，固然不无必要，但既不指出其产生的特定制度背景和体制内涵，又不分析它在中国土地上的必然改变和发展，把西方发达国家的财政职能毫无辨别地等同于发展中的社会主义国家的财政职能，还有多少长久的理论价值和实际意义呢？
不论是成熟的西方市场经济国家还是发展中大国，公共财政及其职能都有层次性划分。这种划分有两个客观依据，一个是公共品本身的层次性分类：全国性公共产品和地方性公共产品；另一个是政府及其公共职能的层次性划分；中央政府及其职能，地方各级政府及其职能。这两者统一的表现形式便是分级分税的预算管理体制。这是一般规律，我国的公共财政自然不例外。但是，我国公共财政职能的层次性划分又有自己特有的客观依据和突出特点。这一特点在很大程度上从国有经济的战略分布上产生：中央政府所属的国有资本和地方国有资本。国有经济的战略布局为我国公共财政及其职能的层次性划分增添了新的内容。由于国有经济中的资本部分主要由大中型骨干企业组成，他们不仅是必须创造经济效益的企业，更是政府进行宏观调控的重要平台和工具，还是科技“国家队”的主要阵地。因此，国有企业必须主要集中在中央一级，以充分发挥其基础性、支柱性和控制性等全局性功能。
省财政是地方财政中主导性的环节，又是中央财政和地方财政之间的枢纽，既是公共财政，又有一定的生产建设性投资支出。第一，省财政的职能内容为满足地方公共需要。在分税制财政中，地方支出是大头，只有地方支出具有公共性，才有财政的整体公共性。我国财政的生产建设性主要体现在中央财政支出上。由此，省财政应坚决、积极、稳扎地从一般竞争领域完全退出，把一般竞争领域的地方国有企业
全部逐步民营化，把主要财力投入地方公共需要的满足，改善地方经济环境与自然环境，投入科教文卫、人力资源开发和社会保障体系建设，促进地方社会事业发展，推进共同富裕进程。如果省财政不完全退出一般竞争领域，则建设公共财政基本框架便成为一纸空文，而且势必重蹈低水平重复建设的覆辙，重演区域产业经济同构化和“诸侯经济”的恶性竞争。在我国加入WTO，直接融入国际大市场的环境下，这无疑不仅是地方财政的风险，更会汇集成中央财政的风险。在21世纪前半叶，我国国有经济将在基本完成“三改一加强”后，进入新的增长和发展时期。这必然对基础设施、生态环境和教育科技条件提出更大更高的要求，其标准将是世界当代水平的。为了实现未来的大发展，我国产业结构必须加紧调整升级，中央财政将面临国有大中型骨干企业固定资产大规模更新的巨大压力。因而在基础设施、环境建设等方面的投入相当大一部分肯定会成为地方财政的重头戏。地方财政向公共财政转轨，是我国下世纪中叶实现三步走战略目标的必要条件。
第二，今后不短的时间内仍有必要在省（集中于中心城市）一级保留少量国有资本。中央所属国有企业以为宏观经济运行服务的大中型骨干企业为主，而省属少量非完全竞争领域的国有企业则以地方受益的中型为主，不排除拥有个别面向大经济区或全国乃至国际市场的大型地方国有企业；就其功能来说，省属经营性国有企业应该有明显的地方特点，作为构筑中观（区域）特色产业布局的支柱而发挥作用，为区域市场和地方经济发展服务。
第三，同我国的区域经济分工和产业特色相适应，我国地方公共财政在很长时间里将不可避免地带有明显的地区差异。由于历史的原因，我国经济带和地区之间经济社会发展很不平衡。国有经济在各省（区）经济中的比重存在较大的差异，对各省的改革开放及地方经济特色产生了深刻的影响，也必然会制约我国的区域财政分配关系。从全国范围看，省级公共产品和准公共产品的供给尚难以在较短时间内均等化，我国的区域财政关系是不同步富裕财政与共同富裕财政的辩证统一；共同富裕也是有层次的、渐进的。邓小平多次指出，一部分地区首先富裕起来，是实现共同富裕的必由之路和必要条件。发展区域经济之间的产业分工，既有利于大力发展特色经济，也有利于整个国民经济竞争力的增强，作为区域经济支柱的少量地方国有骨干企业就显得十分必要。
市县财政不仅要完全退出竞争领域，而且要退出基础工业，建成公共服务型“纯”公共财政。在市场经济条件下，市县的自然资源条件（较大规模的自然资源多为国有或省属），科技、人才条件及财政实力，都不允许支撑资金和技术密集型产业及与市场风险相伴随的竞争性地方国有产业的运转。目前市县所属企业大多数为一般竞争领域的小企业，而抓大放小是国家向社会主义公共财政转轨时对国有企业进行战略改组的大政策；市县财政尤其是县财政普遍比较困难，主要原因之一也在于市县国有企业的大面积亏损，这还不包括对“五小工业”所产生的严重污染的治理。因此可以说，市县财政完全退出竞争领域和基础工业是振兴地方财政、完善地方基础设施，建设市县公共财政的，前提。地级市和县城是今后几十年我国城市化的重点和主体，市县两级的城市化对我国农村近两忆剩余劳动力的转移和国内市场的扩大将具有决定性意义。城市硬件基础设施和软件环境建设，都属于公共产品供给，城市化为民营经济的发展提供了广阔空间，又培育了极为深厚的税源。城市化更加需要公共财政的支撑。
乡镇财政是我国财政的最基层。镇和乡虽属同级，但建制镇的建设与发展对公共品供给的要求同县城大同小异，而与乡财政职能内容在今后相当长时间里将有很大差别，在职能建设上必须予以高度重视。与市县财政相比，乡财政公共供给的内容相对简单。由于乡政府职能财力有限，直接面对农村、农业和农民，因此满足乡公共需要，主要表现在为基层政权建设和确保一乡平安服务，为“三农”提供公共服务，并不直接介入农业生产经营。目前乡镇财政是职能最不成熟最不规范的一级财政，事权大于财权，机构职责过多，人浮于事，不适应农村市场经济的发展和产业结构的调整，也使农民负担居高不下。因此，乡镇宜进一步归并，一个县（市）下辖五六个镇（乡），机构砍一半，人员也砍过半，凡不属纯公共服务的机构一律撤消，使乡镇的公共服务职责或事权同财权真正对应起来。
【参考文献】
[1] 萨缪尔森，诺德豪斯.经济学（16版）[M].华夏出版社，.
[2] 穆斯格雷夫.美国财政理论与实践[M].北京：中国财经出版社，1987.
[3] 罗森.财政学（第四版）[M].北京：中国人民大学出版社，.
[4] 陈共.财政学[M].北京：中国人民大学出版社，1999.
[5] 张馨.公共财政论纲[M].北京：经济科学出版社，1999.
篇3：浅谈我国公共财政职能问题
一、对我国公共财政职能的认识
公共财政职能是国家职能的重要组成部分。从理论上讲,在市场经济条件下,政府职能范围应主要限于“市场失灵”领域,在市场不能做到,或者做得不尽如人意的地方,政府这只“看得见”的手就可利用其拥有的财政等经济杠杆发挥积极作用,对市场进行干预。“市场失灵”主要表现在:资源配置领域的市场失灵;经济稳定领域的市场失灵;收入分配领域的市场失灵。
在社会主义市场经济体制下,公共财政具有资源配置职能、收入分配职能、稳定经济职能及国有资本金管理职能。
1、资源配置职能。
简单地说,财政的配置职能是指政府为满座社会需要而提供特定的物品和服务,并为这些支出融资而征税。在经济体系中,市场提供的商品和服务数量有时是过度的,有时又是不足的,整个社会的资源配置缺乏效率。财政的资源配置职能表现在宏观和微观两个方面。宏观层次上的财政职能是指改变公共部门与私人部门之间的资源配置状态;微观层次上的财政配置职能是指对市场提供过度的商品和服务数量进行调整,而对市场提供不足的产品和服务进行补充,以实现社会资源的有效配置。
2、收入分配功能。
财政的收入分配职能或说财政的再分配职能是指政府对市场活动产生的收入分配进行调整,通过收入转移或减税增加某些人的收入,所以,一般来说,财政收入分配职能的目的是实现规模收入分配的公平,实现国内各收入阶层之间个人收入的适当分配状态。
3、稳定经济职能。
财政的稳定职能是指政府在失业和经济萧条时期实行赤字财政,在充分就业和通货膨胀压力很大时期实行盈余财政,熨平经济波动。具体来说,财政的经济稳定职能包括两方面:一是使社会不存在非自愿失业现象;二是使社会不发生物价的持续上涨现象,当然,价格稳定是指平衡价格水平的基本稳定。并不意味个别日用品的价格不随各自的供求变动而自由波动;充分就业也不表示每个人在任何时候都就业,而是指只要在愿意接受现行工资率的情况下可以很快找到工作,就可以说是充分就业。
4、财政的国有资本金管理职能。
财政的国有资本金管理职能,是由于我国实行社会主义市场经济体制和公有制为主体,多种所有制经济共同发展的基本经济制度决定的,如果说前述资源配置、收入分配,稳定经济是公共财政有的三大职能,那么国有资本金管理则是我国社会主义公共财政特有的职能。其目的是实现现有资本金保值增值。
二、我国财政职能存在的主要问题
在当前我国经济的转轨时期,公共财政职能的调整已经有所进展,但按建立和完善社会主义市场经济体制的要求和我国加入WTO后所面临的挑战及经济全球化大发展的趋势,我国公共财政职能还存在明显不适应的地方,这主要表现在:
1、财政供给制分配方式尚未完全打破,政府财政仍然包揽过多“越位”问题,仍然存在。突出表现为:一是财政补贴仍过于沉重。如财政仍承担着数额巨大的粮食价格补贴。二是财政支出范围过宽,不仅包括了公共需要范围里的开支,而且还承担一些竞争性领域里的开支,如补充企业的资本金,重点企业生产建设性支出及本应由市场解决的机关后勤服务支出等等。
2、预算管理粗放,约束力不强,政府财政预算应是规范财政收支活动的基本手段,是一项非常严肃,具有法律效力的制度。但在我国财政预算执行中的管理一直存在着严肃性和约束力不强的问题,往往有很大的随意性。
三、我国公共财政职能的实现
1、把保证公共支出需要作为财政的首要任务。这是实现社会主义市场经济的基本要求。在财力有限和需求不断增长的情况下,应参照国际经验和我国实际,合理确定公共支出范围,并实施坚决而有效的管理,国家财政要逐步退出一般竞争性领域,逐步减少对企业经营性发展项目、应用性研究项目以及可以利用社会资金发展的事业投资,加大对科技、教育、卫生、公共安全、社会保障、基础建设等公共需要的保障力度。
2、主要通过国家预算、税收、国债等手段调节宏观经济、促进地区经济协调发展。加强和改善中央财政的作用,为经济的可持续发展创造条件。建立中央财政对地方财政的转移支付制度,改善国家的分配结构和地区经济发展结构。
3、矫正市场配置资源的偏差,体现产业政策,推动资源优化配置,适度而有效地运用财政力量,弥补市场缺陷,尽可能合理配置资源。
4、依法促进公共分配。以通过财政立法,贯彻公平分配,依法理财原则以促进收入分配公平合理,社会保障能力增强,市场竞争平等有序。
5、财政职能的管理方式要从非规范向规范转变。从预算的编制、审议、批准到执行中必要的调整,都应建立严格的程序,对各个环节都要规定明确的责任,并且必须运用特定的合理方法,财政部门应将主要精力转到依程序办事和研究把握政策规则的大事上来,并加强对财政形势和财政经济政策执行情况的跟踪分析,充分发挥国家财政宏观调控职能。
6、政府对公共产品的供给要由直接生产力为主转为组织协调为主,公共产品政府供给并不必然要求政府安排生产,在市场经济条件下,公共产品向生产可以并应尽量地采取民营形式财政通过政府采购的科学化、合理化,可以更有效地协调非生产部门的产出与公共部门的投入之间的衔接。以实现公共产品与服务供给结构的优化。
7、明确财政与银行职能分工,保证财政职能到位。财政和银行在社会再生产中具有不同的地位和作用。必须明确分工,合理调整二者在宏观经济运行与调整中的关系。
摘要：财政职能问题是我国财政基本理论问题之一,它对我国财政实践产生了重要影响。本文从对公共财政职能的一般认识入手,分析了我国公共财政职能存在的问题并进而提出了有效实现公共财政职能的方式。
关键词：财政,公共财政职能,市场失灵
参考文献
[1]、张馨.我国财政职能观评述[J].财经问题研究,2001,(11).
篇4：公共财政职能
关键词：公共财政；服务“三农”；发展
“十二五”期间，安徽省滁州市市县两级财政部门深入贯彻党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕中央、省、市“三农”工作部署，积极发挥公共财政职能，强化支农投入，创新资金管理，为农村经济社会健康发展提供有力支撑。
一、主要措施
（一）增加支农投入，夯实发展基础。一是强化预算编制，增加本级投入。市县两级财政认真贯彻中央一号文件精神，紧紧围绕市委、市政府“三农”工作部署，积极调整支出结构，不断加大支农支出投入，确保了各项重点工作有效落实。五年来，全市农林水事务预算达到109.03亿元，其中市县财力安排71.15亿元。二是推进项目管理，做大投入规模。2013年起，随着审批权限的不断下划，市县财政加强与农口主管部门的工作协调，主动做好项目指南发布、专家评审、立项公示等工作，规范项目管理，加快资金支出，推进惠农政策有效落实。“十二五”期间，全市农林水事务支出总量达到222.05亿元，较“十一五”期间支出总量57.34亿元增加164.71亿元，增长287.25%。
（二）创新资金管理，引导各方投入。一是引导银行信贷资金投入。来安县于2012年起，财政先后安排600万元、农业主体筹措400万元，为农业经营主体贷款担保，由县农村商业银行按1∶5的比例配套5000万元信贷额度。天长市从2013年起，设立500万元农业担保基金，由民生村镇银行按1︰6配套3000万元信贷额度。2015年，来安县、南谯区进入省级融资风险补偿基金支持农民合作社、家庭农场发展试点；明光市、凤阳县列入市级试点，融资贷款已陆续发放。2015年，市本级设立林业贷款专项担保基金1000万元，经过财政、林业及合作银行密切配合，担保贷款当年发放605万元。涉农专项担保基金的设立和运行，为建立健全农业担保体系建设摸索了路径，对进一步增加“三农”信贷投入将产生积极作用。二是撬动社会资金投入。按照“政府引导、农民主体、社会参与”的原则，充分运用好市场的手，广泛吸引社会资本投入农田水利、美好乡村建设和实施森林增长工程等。
（三）完善制度建设，健全管理机制。“十二五”期间，市县两级财政制定、修订农业财政专项资金管理办法70余项，将制度管理贯穿于资金申报、分配、使用、监督等环节。2014年，针对项目管理存在不足、管理水平亟待提高的问题，滁州市出台了《关于建立财政农业项目库工作意见》和《财政农业项目市级专家评审管理暂行办法》。《项目库意见》按照“信息公开、市县联动、动态管理”的原则，以公开征集入库项目的形式完成市级项目库建设。明确财政扶持农业项目原则上均从项目库中评审产生；对连续申报、多头申报等行为进行界定。2014年起，财政、水利、扶贫等部门先后完成市级项目库建设并得到了应用，取得了一定成效。《评审办法》按照“公正、独立、保密、回避”的原则，通过涉农主管部门推荐、面向社会公开征集的方式，建立市级专家库。同时还对评审专家的基本条件、职责、评审内容、评审流程等进行明确，完善了专家年度履职评价制度。2014年，滁州市建立了共有68名专家的农业项目评审专家库，成为市直农口单位项目评审的共享平台。
（四）提升整合水平，增强使用效益。“十二五”期间，滁州市进一步健全县级财政支农资金整合工作考评体系，深入推动县级财政支农资金整合。一是以预算编制为整合引导。各地为深入推进支农资金整合，在预算编制环节按照“开源节流、优化支出、调整结构”的原则，对重点工作进行统筹考虑，调整财力予以支持。市财政在2014、2015年度，分别整合5000万元，集中支持农业示范区建设。二是以行政推动为整合动力。各县（市、区）政府分别成立以政府主要负责同志任组长，财政、发改、农业等部门为成员的领导小组，为整合工作提供了组织保障。三是以规划实施为整合平台。各县（市、区）依据本地农业、水利“十二五”规划，围绕主导产业发展、美好乡村建设等中心，树立“一盘棋”思想，组织力量精心编制年度的整合方案，统筹安排小农水重点县等重点项目，集中财力组织建设。四是以制度健全为整合保障。各地财政部门主动牵头或与有关部门联合制定出台管理制度，为整合工作提供了制度支撑。五是以财政资金为整合撬动。各地制定财政奖补政策，鼓励社会力量投入农业，同时完善融资平台建设，吸引金融资本投入。据统计，2015年全市共整合涉农资金28.17亿元，引导社会投入19.12亿元，进一步推动了美好乡村、现代农业示范区建设和主导产业发展。
（五）加强资金监管，确保资金安全。一是认真组织各项检查。“十二五”期间，我们先后组织了强农惠农资金专项清理检查“回头看”活动、2011年度财政支农资金和项目检查、2011—2012年财政专项扶贫资金检查、全市涉农资金领域预防职务犯罪专项行动、2013年度财政支农资金和项目检查、“水利资金管理提高年”活动、涉农资金专项整治行动等多项重点检查工作。通过检查工作的开展，进一步宣传了强农惠农政策，增强了各主管部门责任意识。二是发现问题积极整改。在各项检查中，对发现的问题进行及时认真整改，促进了涉农资金的规范管理。仅在2015年涉农资金专项整治行动中，共整改问题61件，整改金额8848.4万元。
二、成效
（一）农业基础设施有效改善。一是水利建设步伐加快。“十二五”期间，投资10.50亿元，完成小水库除险加固540座；投资22.74亿元，对小泵站、小水闸、中小灌区、塘坝、河沟、末级渠系等为重点的小型农田水利工程改造提升；投资4134万元，完成5条小流域综合治理，治理面积29.3平方公里；投入6.04亿元，先后实施小农水重点县项目27个，通过实施沟、渠、涵、闸、路、桥等工程，治理田间工程52.23万亩。二是农机装备水平提高。全市共兑付农机购置补贴6.14亿元，有力推动了全市农机装备水平的提高。2015年底，全市农机总动力达到690万千瓦，比2011年增加146万千瓦；全市农作物耕种收获综合机械化水平达80%，比2011年提高5.6个百分点。三是粮食产量稳步增长。通过大规模农田水利基础设施建设，进一步改善了农业生产条件，结合农业实用技术推广应用，进一步强化了粮食综合生产能力。2015年，全市粮食产量达到89.01亿斤，较2010年77.5亿斤增长14.85%。
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（二）农业经营主体健康发展。“十二五”期间，滁州市积极筹措资金，支持农业产业化企业、农民专业合作组织和家庭农场发展，进一步增强农业发展活力。市、县两级分别制定了《家庭农场认定办法》，出台了《示范合作社奖补办法》，安排了农业产业化龙头企业技改贴息专项资金，实施了农村土地规模流转奖补政策。据统计，仅市级以上农业综合开发、财政扶持合作社发展资金即达5600余万元，农业产业化专项资金6500余万元。截至“十二五”末，全市共认定家庭农场3000户、农民专业合作社5090户；市级以上农业产业化龙头企业达到237户，其中国家级3户。
（三）农民收入增长得到促进。“十二五“期间，滁州市以现代农业示范区建设为抓手，不断提升现代农业发展水平。近三年，市本级整合农业专项1.2亿元，直接支持示范区建设。至“十二五”末，全市各级现代农业示范区共有103个，其中国家级1个、省级6个、市级15个。南谯区积极发展“城郊型农业”，大力发展滁菊、茶叶等，初步形成了以示范基地为核心、以龙头企业为纽带、以园区建设为亮点的特色农业发展之路。全市适用技术推广面积达1280万亩次，主要农作物良种覆盖率达95%以上；新增无公害农产品认证506个、有机食品11个、绿色食品215个。农业科技进步贡献率达到50%以上，新品种、新技术、新机具的推广应用，大大提高了全市农业生产水平。2015年，全市农民人均可支配收入10070元，较上年增长9.8%。
（四）农业保障体系不断完善。滁州市认真落实各项强农惠农政策，促进农业保障体系进一步完善。“十二五“期间，共发放农作物良种补贴、综合补贴及粮食直补资金52.29亿元；政策性农业保险稳步推进，种植业共承保4498.2万亩，养殖业共承保563798头，应付保费7亿元，支付理赔款4.8亿元，其中种植业4.5亿元，养殖业0.3亿元；一事一议财政奖补实施项目10953个，累计投入资金11.9亿元。
（五）资金监管体系进一步健全。“十二五”期间，市县财政部门在省厅的指导下，不断完善涉农专项资金管理制度，规范项目申报审批、资金分配和拨付、项目实施、竣工验收和资金使用监督等重点环节，着力提升资金使用效益。一是规范流程管理。严格执行项目法人制、招投标制、建设监理制、合同管理制、资金报账制和竣工验收制，实行全程公开、阳光操作。二是规范资金管理。所有财政支农资金严格按方案实施，涉农补贴类资金一律由主管部门进行登记造册，张榜公布，由财政部门通过“一卡通”直接打卡到户；非补贴类的项目严格按照项目管理和项目批复内容实施，确保资金使用效益。五年来，全市通过“一卡通”共发放各类补贴资金100.92亿元。
虽然“十二五”期间财政支农工作成效显著，但不能忽视存在的问题。项目分散、多头管理，难以形成合力；部分地方对整合的认识不足，影响支农资金整合；支农项目要求配套过多，地方难以做到；项目管理要求不断提高，与项目实施难度不断增大形成反差，部分经办人员的申报意愿下降。
三、建议
（一）建立健全规划引领机制。各地应以农田水利建设、农业产业发展规划、美丽乡村建设、扶贫开发、农村道路建设等分项规划为基础，编制县域农村经济社会发展总体规划，切实以规划为引领，扎实推动农村经济社会健康发展。同时，随着涉农项目审批权限的不断下划，为各地推进涉农资金整合创造了条件；通过合理布局涉农项目，科学整合涉农资金，又为规划有序实施提供了便利。
（二）切实加强涉农工作领导。由于涉农项目的多部门管理，使涉农资金科学整合存在困难，各地应予高度重视。在政府层面，探索建立涉农项目统一管理的领导机制，可以减少多部门管理的不协调，降低规划实施难度，进而提高涉农资金使用效益。
（三）调整项目管理方式。为规范涉农资金管理，各地各部门不断强化涉农资金管理，项目管理从“四制”升至“六制”，客观上影响了项目实施进度和资金使用效率。因此，要调整项目管理方式。一是提高项目“村民自建”比例。对以村集体为实施主体的部分公益性项目，可以在一定监督的前提下，鼓励以“村民自建”的方式实施，能增强群众自我服务的主体意识。二是对以合作社、家庭农场为主体的小额补助项目，在完成实施内容确认等相关手续后，即可直接支付补助，不必经过招标、采购及审计等程序，以减轻项目主体负担。
（四）建立涉农工作激励机制。由于涉农项目管理程序强化，使涉农项目实施难度增大，部分经办人员不愿申报项目。鉴于涉农项目管理这一新问题，各地政府应采取一定措施，帮助解决涉农项目实施中遇到的困难；建立涉农工作激励机制，切实调动工作人员的积极性，创造涉农项目实施的良好环境，不断提升涉农资金使用效益，推动农村经济社会健康发展。
（作者单位：安徽省滁州市财政局）
责任编辑：洪峰
篇5：公共财政职能
公共卫生事业健康发展
王仲阳
公共卫生是一种有组织的集体活动,通过社会群体的共同努力,达到改善生活环境、卫生条件、预防、控制传染病和其他疾病流行,培养良好卫生习惯和文明生活方式。公共卫生是全社会的问题, 因而,对其的财政投入需要全社会和政府的共同关注,解决其中存在的问题,才能促进公共卫生事业稳定的发展,造福人民群众。
公共卫生的财政投入关系到我国卫生事业的发展方向,也关系到我国社会主义和谐社会的建设。党中央日益重视公共卫生事业的建设,不断加大公共卫生的财政投入,促进了我国公共卫生事业的发展,提高了广大人民群众的健康水平。然而,社会的变迁,科学技术的发展,人们的生活环境却日益恶劣,也使得公共卫生的财政投入中存在的问题日益突出,急需政府及社会各界的重视,探索良策,解决问题。发挥公共财政的作用,促进公共卫生事业的发展,为人民的健康生活提供有力保障。
一、公共卫生的基本内涵和功能
（一）、公共卫生（Public Health）最简单的定义为“3P”，即Promotion(健康促进)、Prevention(疾病防御)、Protection(健康保护)。
1988年，艾奇逊报告将公共卫生定义为：“通过有组织的社会努力预防疾病、延长生命、促进健康的科学和技术。”这一概念高度概括了现代公共卫生的基本要素。
这些定义表明：公共卫生的最终目标是促进居民健康，研究的重点是整个人群。公共卫生作为一种有组织的集体活动，其实质是公共政策，离不开政府强有力的参与。世界卫生组织的经济学家EyitayoLambo就认为，以政府为主体的公共部门对于公共卫生承担重要责任。(二)公共卫生的功能
公共卫生是通过计划、组织和实施手段，来实现疾病预防、重点人群（儿童、妇女、老人、职业等）保护和健康促进的目标，尤其是对重大传染病和突发公共卫生事件。因此，公共卫生通常被认为是政府的职责。
二、目前公共财政在公共卫生投入存在的主要问题 公共卫生是卫生事业的重要组成部分，具有很强的社会公益性，向社会提供公共卫生服务，政府是唯一的供给者，政府财政的介入保证了卫生机构的资金来源和功能的实现。近年来，政府财政对公共卫生投入虽然逐年增加，可公共卫生服务的质与量却没有得到有效地改善，仍存在着一些严重的问题，严重制约了公共卫生事业应有功能的发挥，影响了公共卫生事业的发展。
（一）、公共卫生财政投入产生的效率较低
政府财政对公共卫生的投入，其优点是稳定性高，交易成本低和方便质量控制，但由于公共卫生资源的配臵不合理，通常情况城市的财政收入水平都会高于农村，城市公共卫生机构员工的收入、技术、设备普遍高于农村公共卫生机构，从而导致了基层公共卫生服务机构缺乏有资质的专业技术人员，技术和设备相对落后。而且，责任有时不到位，使员工缺乏主动服务的动机，于是出现了财政高投入，产生的效率低的现象。
（二）、公共卫生的财政投入方式不完善 在计划经济体制下，由政府直接以计划性财政拨款形式向供给方进行投资，这是公共卫生机构获取费用的主要渠道。随着改革开放的深入，特别是在加入世贸组织以后，我国社会、经济得到了很大程度的发展，但人们的生活环境却日益恶劣，对公共卫生的服务要求也日益增多，如果我国政府对公共卫生财政投入仍是采用这种方式，我国的财政预算不但不科学，而且无法满足人们的需求。因此，我国的公共卫生财政必须重新布局，抓住公共卫生发展的特点，不断完善其投入方式来满足社会发展的要求。
（三）、政府财政投入的结构不合理 目前，我国中央财政支出在公共卫生费用中所占的比例逐年下降，而地方财政的支出比重却逐年上升，而且政府注重对医疗机构补助，对公共卫生、预防保健机构的投入相对薄弱，造成了 公共卫生资本存量逐年萎缩。另外，随着社会的进步、经济的发展，居民个人的医疗卫生费用也跟着飞速上涨，许多地方医疗机构对大型医疗设备的引进超过了实际需求，而对疾病的预防、检测所需的经费却相对不足，导致了公共卫生设备落后，技术水平低下，无法应对突发公共卫生疾病。如2003年的“非典”，暴露了我国公共卫生体系技术落后、疾病预防控制体系薄弱和应急反应能力不足等问题。
（四）、政府财政投入的区域结构不合理
1、公共卫生费用支出偏重城市。公共卫生资源分配偏重城市，资金、设备、医务人员有80%以上都投入了城市，其中2/3集中在大医院。大城市的一些高、精、尖医疗设备的占有率已经达到甚至超过了发达国家水平。与之形成鲜明对比的是，市县以下公共卫生机构，特别是许多乡村卫生机构缺乏基本的公共卫生服务设备。据测算，1993年，农村卫生费用占到全国卫生总费用的34.9%，1998年为24.9%，而2000年仅为22.5%。7年里下降了十多个百分点，平均每年以近两个百分点的速度递减。
2、公共卫生费用支出东高西低。公共卫生费用的支出结构失衡还表现在地区失衡。不同地区卫生资源配臵极不平衡。东部地区的医院数、医院床位数和卫生技术人员数占全国的比重，均大于其总人数占全国的比重。相反，西部地区却低于其总人口数比重6个百分点。由于我国卫生事业费用主要来自地方财政预算，中央调剂的比重很小。因此，地方财力决定了地方财政支持卫生事业的能力。而地方经济实力是地方财政能力的决定因素。地区间经济差距的拉大，加剧了地区间卫生支出的失衡。而且，政府卫生支出比重下降带有明显的累退行，经济越穷的省份，政府卫生支出下降越快。
三、加大公共卫生财政投入的重要性、必要性
随着科学技术的进步，社会、经济、精神文明达到了前所未有的发展高度，人们的生活水平不断提高，健康意识也得到了不断地增强，对医疗卫生服务的需求不断增加，在这样的环境下，政府也应加大公共卫生投入的力度，满足人们的需求。从全球范围来看，实践经验表明，公共卫生的财政投入影响着卫生事业的发展，合理的投入并有效地利用可以促进卫生事业的发展。根据 世界卫生组织关于卫生系统的改善健康、增加反应能力和筹资公平性三大目标的观点来衡量卫生事业的健康发展至少应包括健康水平和生命质量的提高、公平性、效率、质量和可持续等方面。改革开放促进了我国社会经济的迅速发展，公共卫生的财政投入逐年增加，也取得了可喜的成就，有效地防治如“非典”、“甲流”等传染病及其它疾病，有效地改善了人们的生活环境，改变了低收入人群因经济原因而无法就医或是因医致贫的局面，而且大大提高了我国医疗卫生服务的技术水平，为全面健康创造了有力条件。从这些论述中，我们不难看出加大公共卫生财政投入的重要性，但财政投入必须以社会经济发展水平、居民健康状况为依据，加以合理控制，才能充分发挥出它的积极作用，促进我国社会地和谐发展。
四、更好的发挥政府财政的职能、作用，保障和促进公共卫生事业健康发展的基本对策
（一）、加快卫生立法，建立公共卫生财政投入的长效机制。由于公共卫生涉及到广大人民群众的切身利益，且卫生改革比较复杂，因此，卫生事业的发展与改革须有明确的方向和稳定的政策。这要求建立财政投入的长效机制，通过立法，明确各级政府的职责和卫生经济政策，为加大公共卫生事业财政投入提供法律保障。
（二）、发挥财政的主导作用
1、确定公共卫生领域的财政主导地位。我国政府应在公共卫生领域发挥主导作用，财政应当加大对具有纯公共品性质的健康教育、疾病控制、预防保健、妇幼保健、特困医疗救助、食品药品安全和具有准公共品性质的卫生检疫、基本医疗服务、医疗保险等方面的投入。
2、建立多渠道的筹资机制。政府应建立以财政预算为基础，以民政部门、红十字会、民间团体、个人捐赠、国外贷款等为补充渠道的筹资机制。
（三）、明确各级政府的职责
1、合理分担卫生事权，界定各级政府投入责任。首先，要明确中央政府在公共卫生投入中应承担的主要职责，包括：对于公共卫生，如计划免疫、传染病控制等大部分应当由中央予以承 担，筹资以中央财政为主；全国性公共卫生事件的处理；健康教育以及支持重大的基础性医学科研活动；重大卫生项目、卫生专项计划、设施的基本建设费用等；农村地区、落后地区的卫生经费补助。其次，省级政府承担的卫生投入职责包括：地方性疾病预防，公共营养服务，尤其是危害严重的地方性疾病和传染病，如麻风、克山病等；针对常见病、多发病和疾病控制，实行省以下垂直管理，适当扩大疾病预防和控制机构的行政授权，独立收集、披露公共卫生信息，处理相关事务。最后，县级政府的公共卫生事权主要包括：承担本地区范围内的疾病控制、社区卫生服务、初级卫生保健的职责，负责乡镇卫生院的日常经费保障；结合当地实际情况，对常见病和多发病提供基本的医疗保障；对经济贫困群体进行医疗救助。
2、规范和完善政府间转移支付制度，以解决地区间卫生资源配臵不均衡的问题，缩小城乡间卫生服务水平的差别。这要求落实落后地区公共卫生的经费来源，同时确保贫困人口享有基本的初级医疗保障。从2007年起，中央财政开始对中西部地区发展社区卫生服务按照一定标准给予补助，以实现在东、中、西部不同地区间基本卫生服务的均等化。省级财政则应把卫生事业的重点从城市转向农村，提高农村的投入比例。
（四）、提高公共卫生财政投入的效率。
1、财政投入重点从治疗转向预防保健。世界银行的数据表明：同样的资金投入到疾病预防领域，比投入疾病治疗领域会产生更大的效益。预防保健投入低，效益显著，应成为公共卫生投入的重点。卫生部部长陈竺表示，医学领域的科研应注重预防。财政部应安排转项支出进行全民健康教育，并提高防治防疫费在整个卫生事业费中的比重
2、财政投入的重点转向基层医疗机构。基层医疗机构承担着居民就医的主要任务，财政应加大对这些机构的经费支持力度，以提高医疗服务的可及性。在城市，要加快发展社区医院；在农村，要加强乡镇卫生院、村卫生室等基层卫生站点的建设，加强农村医疗设施和卫生从业队伍的建设，提高乡村医务人员的专业技术水平，有效建立起县、乡、村三级卫生服务网。
篇6：公共财政职能
义务教育真正免费了
自2007年我国农村义务教育阶段中小学生将全部免收学杂费，同时对贫困家庭的学生将实行“两免一补”的政策。即免收学杂费、免费提供教科书，并补助寄宿生生活费。2008年秋全国城市也实现了义务教育阶段免收学杂费。这样一来，多年来我国义务教育由消费者承担部分成本的现象终于解决了，义务教育终于实现了国家买单。
请分析案例中体现的我国公共财政的职能。
在社会主义市场经济条件下，公共财政职能主要有：资源配置职能、收入分配职能、经济稳定和发展职能。义务教育实现了国家买单体现了教育公平，教育公平是社会公平价值在教育领导的延伸和体现，包括教育权利平等和教育机会远行两个基本方面。教育公平是社会公平的基石。机会公平的最低要求是每个公平都有接受教育，尤其是义务教育的机会，这是宪法赋予公民的基本权利，是人人平等的起点，更是现代化社会公平基本人权的体现。教育公平还是解决社会贫富差距的最终手段。
没有教育公平，公民就不可能接受良好的教育，社会就无法创造出强大的中等收入人群，和谐社会也将推动坚实的社会基础和社会保障。教育公平的实现有赖于政府的作为，教育公平理当是公共财政体制教育投入的最终目标。