农村合作医疗改革

农村合作医疗改革（共6篇）

篇1：农村合作医疗改革

湘潭大学土木工程专业选修课 《中国政府与政治》课程论文

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农村医疗改革之我所见

[摘要]作为大学生，我们应了解时事政策，其中与我们息息相关的便是新医疗改革。在我国，农村人口比例较大，农民的生活条件直接影响着社会的安定和团结，所以农民问题是首当其冲的大事。虽然政府已经取消了农业税收，但是“看病难”的问题给农村人口带来的仍是一个不小的压力。所以农村医疗问题是重中之重。但合作医疗在某些情况下并没有减轻农民的医疗负担，而且给农村的一些药店带来了危机。

[关键词]农村医疗改革医疗保障 重要性 意义 存在问题 解决方案

[正文]我国是一个社会主义人口大国，人口数量庞大，医疗医疗和卫生事业的发展，关系到数以亿计的民众的福祉，是一个重大的民生问题。由于我国还是一个发展中国家且域辽阔，而且贫富之间尚有一定差距，这就造成了一定程度上的城市和区域的不平衡发展医疗卫生，不合理的资源分配；公共卫生和农村，社区医疗卫生工作相对薄弱，卫生保健制度，药品生产和流通秩序不规范；医院管理体制和运行机制不完善，投资不足，政府卫生和医疗费用上升过快这类问题。倘若这些问题不得已妥善的解决，势必会影响到我国的社会主义和谐社会的建设和建设小康社会的宏远目标。由此可见，深化医疗改革是势在必行的。

在农村，“小病躺、大病扛、重病等着见阎王”的现象不时发生，往往一人大病一家穷，一次大病一世穷。提高健康水平，享受更好的医疗服务，成了广大农民的迫切要求。正是在这种情况下，党中央、国务院高瞻远瞩，作出了建立新型农村合作医疗制度的决定，通过采取农民自己拿一点、国家和地方财政补助一点的办法，解决农民的健康保障问题，使患病的农民能够得到有效的治疗，使农民的身体健康得到保障。随着我国经济与社会的不断发展, 越来越多的人开始认识到三农问题是关系党和国家全局性的根本问题。而不解决好农民的医疗保障问题, 就无法实现全面建设小康社会的目标, 也谈不上现代化社会的完全建立。大量的理论研究和实践经验也已表明, 在农村建立新型合作医疗制度势在必行。新型农村合作医疗是以保障农民健康为根本宗旨，通过合作医疗制度共同筹集、合理分配和使用合作医疗基金，为农民提供基本的医疗预防保健服务，满足农民的基本医疗服务需求，减少因病致贫，达到保障和增进农民健康的目的。我国新型农村合作医疗的现状及存在的问题；宣传引导工作不够深入, 农民参保积极性有待提高；医药费报销比例过低, 报销范围小, 报销手续烦琐, 报销时间较长, 不及时, 缺少吸引力；村卫生所医疗设备差, 医务人员的职业素质和技术水平低；监管组织建设有待加强, 监管职能履行需要规范。我国新型农村合作医疗改革的对策与思路研究，对农村合作医疗政策进行大力宣传引导要有针对性地开展宣传教育, 采取多种形式向农民宣传实行新型农村合作医疗制度的重要意义和具体做法, 使其家喻户晓, 人人明白, 从而引导农民不断增强自我保障和互助共济意识, 并最

终形成广大农民的自觉行动；加强合作医疗定点医院建设和加速培养农村卫生人才, 不断提高医疗质量和服务水平合作医疗、定点医疗应加大基础设施和医疗设备的投入, 改善医疗条件, 不断提高医务人员的医疗水平和服务质量, 加强农村社区卫生服务队伍建设, 出台优惠政策, 保证农村公共卫生人员编制和工作经费, 鼓励医学院校毕业生从事农村社区卫生服务工作, 开展卫生支农活动, 加强在职人员理论和实践培训, 建立人员的培养、准入、淘汰和更新机制；加强监管组织建设, 规范监管职能履行相关立法应注意在新型农村合作医疗制

度改革中管理者职能的归位，现阶段合作的参加者、组织者、服务提供者、政府四个方面的关系还远没有理顺, 而地方政府和乡镇卫生院成为矛盾焦点； 统一我国各县市合作医疗的赔付标准科学合理的利润率是巩固提高合作医疗成果的基础。利润率太低或者太高, 都会影响医疗机构和农民群众的参与热情和积极性, 所以必须制定出合理的补偿方案, 其方案主要包括起付线、封顶线、补偿比例和补偿范围等内容。新开展合作医疗的县(市、区)要在基线调查的基础上, 按照以收定支、收支平衡、略有结余的原则制定补偿方案, 努力提高参合农民受益水平。

[参考文献]

[1] 董伟，《卫生部长称六大问题长期积累造成看病贵看病难》，《中国青年报》，2006年2 月19 日。

[2] 高梦滔，《合作医疗改革的建议》，《中国卫生经济》，2004年第7期。

[3] 汪宏等，《中国农村地区农民参加合作医疗受益的公平性》，《中国卫生经济》，2005年第2 期。

篇2：农村合作医疗改革

一、改革开放前，中国医疗卫生事业发展的成绩非常突出

这一时期医疗卫生事业发展的基本经验之一是医疗卫生服务体系的布局与服务目标合理；基本经验之二是医疗卫生工作的干预重点选择合理；基本经验之三是形成了广覆盖的医疗费用保障机制。

改革开放前的农村合作医疗制度是新中国农民在自愿互助基础上建立起来的集体医疗保健制度，是中国农村卫生工作的主要制度之一。

农村合作医疗制度的初步建立中国共产党领导下的中国农村合作医疗制度的雏形，最早可以追溯到抗日战争时期在陕甘宁边区创立的保健药社和卫生合作社。在医疗上，患者就诊手续简便，随到随看，无需挂号手续，也不分节假日，对病情较重或行动不便的病人，医生可出诊到病人家里看病送药，并不另收取报酬。保健药社还实行医生轮流下乡巡诊制度，深入农村军民中去，因此受到边区群众的广泛欢迎。保健社实行看病、制药、卖药三位一体的运行模式，由中医应诊兼卖中药，而且药价较低。对灾民实行免费治疗、免费吃药，对抗日军人家属实行九折优惠。为了满广大群众的医疗要求，边区政府委托当时的商业销售机构———大众合作社代办成立了卫生合作社。卫生合作社采取“中西合作，人兽齐治”的方针，社内有中西兽医门诊和中西药房。和保健药社一样，卫生合作社医生不受办公时间限制，病人随到随诊，看病免费，药价只收低廉的成本费。改革开放前中国农村合作医疗制度的无病早防，有病早治，省工省钱，方便可靠的理想”，“为农村的预防保健工作建立了可靠的社会主义的组织基础”!。随后，人民公社化运动的兴起，为酝酿已久的合作医疗制度的发展提供了重要的体制基础。该制度要求社员每人每年交0.5元保健费、不足部分从公益金中补助的“大家集资，治病免费”的合作医疗制度。所有的保健站、保健室还为每人每户建立了医疗卡片和保健档案，基本上做到了“普通疾病不出社，一般小病不出区，工伤急病不出队”，同时借助于“大跃进”和人民公社化运动的推动，中国的农村合作医疗制度出现了较快发展。但是，正是由于这种快速发展是在“大跃进” 和人民公社化运动的推动下完成的，因此就不能不受到当时“左”的错误的影响。在人民公社“共产风”泛滥之时，作医疗也刮起了“ 共产风”，搞“供给制”，实行“看病不要钱”。这些不切实际的做法，脱离了农村现实的经济条件和农民的觉悟水平，使得合作医疗制度难以正常持久发展。随着中央对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”方针的不断深入，农村医疗卫生工作也不得不随之进行了相应调整，由于来自集体的投入急剧减少，全国除极少数相对富裕的地区外，多数社队的合作医疗都陷入了停顿或半停顿状态。合作医疗的覆盖率也大幅下滑。城市卫生人员开始到农村防病治病，开展巡回医疗，今后应当像干部参加劳动一样作为一种制度。实行合作医疗的四大好处，其中最根本的一条是“解决了贫下中农看不起病、吃不起药的困难”，使农民的身体健康有了基本保障。

这一时期医疗卫生事业发展中也存在问题

当时中国医疗卫生事业发展中存在的问题主要有：总体投入和专业技术教育赶不上医疗服务体系的迅速扩张，致使医疗卫生服务的总体技术水平较低；经济、社会发展的不平衡状况，导致地区之间，城乡之间，在医疗服务体系发展和医疗保障水平上依然存在很大差距；过分严格的政府计划管理，在一定程度上影响着医疗服务机构及医疗人员的积极性和创造性。

二、改革开放以后，新型农村合作医疗制度实施后中国的医疗卫生体制，在某些方面也取得了进展，但暴露的问题更为严重。从总体上讲，改革是不成功的改革开放以来，我国的医疗卫生体制的确发生了非常巨大的改变。变革的基本走向用一句话概况就是逐步商业化、市场化。在供给层面，各种资本都可以进入医疗服务领域，基本上不存在进入和退出限制，新建医疗机构的布局以及服务目标定位主要取决于市场需求状况。包括公立医疗机构乃至公共卫生机构在内的所有医疗服务机构，都已经成为实行独立经济核算、具有独立经营意识的利益主体。归纳起来，就是整个医疗卫生服务逐步走向商业化、市场化的服务方式。在需求层面，医疗卫生服务需求越来越多地演变为私人消费品。目前在城镇地区，医疗保障保险制度所覆盖的人群大约有１亿人左右，不足全部城镇从业人员的半数：在农村地区，则只有全部人口的１０％左右。另外，无论是农村还是城镇的医疗保障体制本身都不具有强制性。

商业化、市场化走向的体制变革的成效主要在于：在供给方面，医疗服务机构的数量、医生数量以及床位数量都比计划经济时期有了明显的增长，技术装备水平全面改善，医务人员的业务素质迅速提高，能够开展的诊疗项目不断增加。此外，医疗服务机构及有关人员的积极性，内部运转效率有了普遍提高。部分社会成员特别是富裕群体的医疗服务需求也得到了更大程度的满足。

但体制变革所带来的消极后果，主要表现为医疗服务的公平性下降和卫生投入的宏观效率低下。在公平性方面，不同社会成员医疗卫生需求的实际被满足程度，由于收入差距的扩大而严重地两极分化。在２０００年世界卫生组织对成员国卫生筹资与分配公平性的评估排序中，中国列１８８位，在１９１个成员国中倒数第４。

在卫生投入的宏观绩效方面，全社会的卫生投入水平大幅度提高，２００２年，卫生总费用占ＧＤＰ的比重已经增至５．２４％，２００３年超过５．４％。但尽管如此，居民综合健康指标却没有明显的改善，但在某些领域特别是公共卫生领域，一些卫生、健康指标甚至恶化。改革开放前已被控制的部分传染病、地方病开始死灰复燃，新的卫生、健

康问题也不断出现。在世界卫生组织２０００年对１９１个成员国的卫生总体绩效评估排序中，中国仅列１４４位，结果令人深思。

公平性和宏观效率的低下，导致了消极的社会与经济后果。它不仅影响到国民的健康，也带来了诸如贫困、公众不满情绪增加、群体间关系失衡等一系列社会问题：多数居民在医疗问题上的消极预期，已经成为导致宏观经济需求不足的一个重要因素。长此以往，不仅影响经济发展，而且危及社会的稳定以及公众对改革的支持程度。

国务院发展研究中心2001 年对全国118 个村的医疗卫生状况的调查表明，疾病成为导致农民贫困的主要原因之一。为了减轻医疗支出给农民带来的经济负担，改变农民由于无钱治病从而 “小病拖成大病、大病在家等死”的状况，防止农民“因病致贫、医病返贫”现象的发生，2002 年10 月在《党中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》中提出建立由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和社会多方筹资，以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。

一、农民对医疗保障的需求

（一）从农民健康状况审视农民的医疗保障需求

调查结果显示，农民健康的整体状况并不容乐观，慢性病、重病的发病率较高。同时，不同经济发展水平地区农民的健康状况存在着明显的差异。在经济发展相对落后的贫困农村，大病重病的发生率更高，贫困地区的农民面临着更大的疾病和健康风险。

（二）从农民医疗行为审视农民的医疗保障需求

调查显示，经济困难已经成为阻碍农民获得医疗保健服务的一项主要障碍。详细情况见下表（见表1）。

表1 2004 年调查地区农村患者应住院而未住院的原因构成调查数据不仅显示出经济困难对于阻碍贫困地区农民就医行为影响更加明显，而且显示出由于经济困难而未住院的农民主要集中在贫困地区。在中国的农村地区存在着潜在的医疗卫生需求，而支付能力不足对医疗卫生服务的可得性具有负面影响。特别是对于贫困地区的农村居民来说，经济困难已经阻碍了医疗服务的获得。从这一点可以反映出，需要建立一项制度来缓解农民大病医疗的支出负担。

二、农民参与及所反映出的问题

（一）农民参与水平情况及其原因

根据本文调查的数据显示，制约农民参加新型农村合作医疗的因素大体可以归为两类：一类是农民自身因素而导致农民放弃参加新型农村合作医疗，另一类是新型合作医疗制度设计问题制约了农民参加新型农村合作医疗（见表2）。

表2 农民没有参加新型合作医疗的原因构成医疗制度设计的原因，然而，新型合作医疗制度本身不完善构成了制约农民参加合作医疗的主要原因。

（二）农民对新型合作医疗制度的认知程度

新型农村合作医疗在运行过程中面临的一个突出问题是农民对本村实行的新型合作医疗的补偿类型和范围理解与政策宣传的内容存在偏差。根据新型农村合作医疗的政策文件，在所调查的新型合作医疗的样本村中，参加新型农村合作医疗的农民可以报销门诊费和住院费。然而，根据农户的访谈，14%的农民认为他们参加的新型合作医疗仅能补偿门诊费，34%的农民认为仅住院费能够报销，43%的农民回答门诊和住院费都可以报销，还有近9%的农民说不清楚合作医疗到底能补偿门诊费还是住院费。

（三）农民从新型合作医疗制度中获益情况

新型农村合作医疗是否能够可持续的发展下去主要取决于农民从新型农村合作医疗制度中获益的大小。通过对参加新型农村合作医疗的农民医疗支出来源结构分析发现，合作医疗的补偿比例较小。所有参加新型合作医疗的农民的平均每人医疗开支为417 元，其中绝大部分是靠自家收入或积蓄进行支付，占88%，靠借钱或贷款来支付的部分，占6%，而新型合作医疗报销的医药费平均每人只有约14 元，仅占人均医疗总支出的3%。新型合作医疗补偿的最高额为2400 元，如果将这个最大的合作医疗补偿扣除，参加新型合作医疗的农民平均每人仅能得到10 元的补偿，这与农民交纳的新型合作医疗费基本相当。

造成这种情况主要是由于新型合作医疗刚刚起步，为了避免新型合作医疗基金出险，使其可持续运行下去，各地严格控制报销额度，积累资金。

三、农村合作医疗存在的问题

中国新型农村合作医疗制度从2003年开始试点到现在，从制度设计到运行还存在一些明显的缺陷和不足，主要表现在：

（一）宣传不到位，农民参加合作医疗的意志不强

（二）农村医疗条件落后

1.政府投入资金不足，基础设施简陋。

2.卫生资源的布局和结构不合理。3.基层卫生队伍素质参差不齐。

（三）资金筹集和管理存在不足1.新型农村合作医疗资金筹集困难。

2.新型农村合作医疗资金使用监管不力。

（四）制度不完善1.缺乏科学的管理机制。

2.以大病为主的医疗补偿政策存在缺陷。

三．现在医疗卫生体制变革的基本走向是商业化、市场化

在供给层面，基本形成了商业化、市场化的服务提供模式。各种资本都可以进入医疗服务领域，基本上不存在进入和退出限制，新建医疗机构的布局以及服务目标定位主要取决于市场需求状况。

篇3：新型农村合作医疗改革探讨

一、新型农村合作医疗改革过程中存在的问题

1. 宣传工作不到位。

自开展新型农村合作医疗工作以来, 宣传工作一直沿袭着“一年一宣传, 一年一发动”的形式来进行, 这样导致工作量大, 筹集资金时间仓促。而在这一过程中, 还有很多工作人员的培训不到位, 他们自身对新型农村合作医疗改革的相关体系和运行机制不甚了解, 致使基层对相关政策的宣传力度大大缩减, 从而广大农民对新医改的政策和好处认识不足, 甚至存在着误解, 保持观望态度, 对新医改的积极性和参与度不高。同时, 这种突击式的宣传工作不持久, 致使效果大打折扣。每年的宣传工作都是在筹集资金时才开始进行, 虽然整体上而言, 宣传规模宏大, 宣传方式也多种多样, 但每次都是筹集资金启动则标志着宣传工作开始, 筹集资金结束则意味着宣传结束。整个过程的进行中, 既没有前期的发动工作, 又没有后期的巩固工作。这种方式对农民而言, 虽然当时影响力巨大, 但过后容易忘记, 从而使得宣传效果事倍功半, 与新医改的工作要求有一定出入。

2. 农民的参保意识不高。

新医改很大程度上体现的是互助共济的精神, 它的作用大小与农民的参保数量成正比。但从目前情况看, 农民的参保比例不是很高, 这与宣传工作不到位有着一定的联系, 但同时农民自身的参保意识也不可忽视。很多农民的疾病风险意识很薄弱, 有些宣传人员在做动员工作时, 往往会遇到老百姓这样的答复:“我又没病, 干嘛交钱参加?”, “你是不是希望我得病啊!”“要是没病, 这钱不打水漂了吗?”存在诸如此类疑惑的老百姓不在少数。同时据调查了解, 很多参保的老百姓都是身体状况比较差的人, 而身体状况良好的人一般拒绝参保, 这在很大程度上体现了参保者的极大功利性。以上情况都充分印证了新医改正面临着老百姓参合逆向选择的考验。

3. 基层卫生院的医疗设施落后。

近年来, 随着社会保障体系的不断加强和完善, 各级政府和社会对乡镇卫生院的投入资金逐渐增大, 但大部分资金都用在了房屋的改建方面, 对医疗设备的投入相对减少, 这在很大程度上而言是治标不治本。很多医疗设备出现严重老化的问题, 有的甚至无法正常使用, 对一些就诊患者不能及时查出病因, 甚至出现错诊等情况, 导致患者的病情恶化。同时, 在服务质量方面, 由于乡镇医院医生待遇低, 就诊人数少, 导致医生在服务上没有积极性, 使得病人非常反感。这也是个别农民不愿参保的原因之一。

4. 报销的范围小。

由于文化水平的制约和经济水平的限制, 很多农民都只注重眼前利益。在他们看来, 每一次的投入都要得到回报才放心, 否则很难自掏腰包。目前的新医改主要是针对大病, 就是说老百姓生病后, 只有住院治疗期间的医药费才能得到一定比例的报销。而一般情况下, 患大病的农民毕竟只是少数, 大多只是头痛、感冒等小病时有发生, 这些不需要住院, 因此得不到任何医疗补偿。这就使大多数农民认为, 参保之后, 付出大于回报, 很不划算。由此在很大程度上降低了农民参保的积极性。正是由于参合农民的受益面很窄, 很多农民没有从中受益, 导致他们不愿参保, 给征收工作带来了很大难度。

二、进一步完善新型农村合作医疗改革的措施

1. 宣传工作做到位。

一个政策要得以落实, 关键是宣传工作要做到位, 确保政策措施家喻户晓。在新医改的宣传工作中, 首先, 要加强工作人员对政策措施的理解程度, 要吃透政策中的每一个要点, 这样才能让大家对相关机制有一定的认识深度, 有进一步参保的意念;其次, 要加强对农民疾病风险意识和互助共济意识的宣传, 通过摆事实、讲道理等方式增强农民的相关意识, 最大程度地提高农民的自觉参保意愿, 而不仅仅让农民停留在了解政策的层面上。

2. 提高新医改的补偿比例。

农民参保意识不高, 这和补偿比例过低有一定的关系, 因此需在补偿比例方面采取相关行动。首先, 进行前期的充分调查研究, 这一过程中要广泛征求广大农民的意见, 在此基础上制定科学的报销比例, 并且扩大报销范围, 让农民最大限度受益。除此之外, 新医改的补偿比例应做到在大病补偿的基础上, 额外增加门诊补偿, 从而使参保的农民切身体会到参保的优越性所在。

3. 加大对基层卫生院医疗设备方面的投入力度。

在一些乡镇卫生院, 医疗设备依旧比较落后, 在查诊方面存在着很多不便, 这就需要相关部门加大对其硬件设施的投资力度, 使乡镇卫生院有条件、有手段为参保农民服务。同时, 要加强乡镇现有医疗人员专业技能的培训, 以及医德医风的建设, 从而提高医疗人员的综合素质。

篇4：农村合作医疗改革

新农合支付方式改革，是通过推行按病种付费、按床日付费、按人头付费、总额预付等支付方式，将新农合的支付方式由单纯的按项目付费向混合支付方式转变，促使医疗机构调整医药费用收入结构，控制过度用药、过度检查等，实现规范服务、控制费用的目标。其主要内容包括门诊费用支付改革和住院费用支付改革。《关于推进新型农村合作医疗支付方式改革工作的指导意见》要求各地从2012年开始积极推进统筹区域内定点医疗机构和病种全覆盖的支付方式改革试点工作并逐步扩大实施范围，争取到2015年实现在所有的统筹地区全面实施的目标。

2．为什么要开展新农合支付方式改革？

实行支付方式改革，有利于巩固完善新农合制度，增进新农合基金使用效益，提高参合人员的受益水平；有利于合理利用卫生资源，规范医疗机构服务行为，控制医药费用不合理上涨，对于新农合制度持续、健康、稳定发展，让农村居民切实享受医改成果，保障参合农民权益具有重要意义。

3．如何确保新农合支付方式改革工作取得实效？

首先要坚持全覆盖的原则。新农合支付方式改革要力争覆盖统筹区域内所有定点医疗机构，覆盖所有住院病人以及享受新农合门诊（统筹）补偿的病人。只有实现全覆盖，才能避免医疗机构为控制费用而选择病人，才能避免医疗机构向未实行支付方式改革的病人转移费用成本，从而促进医疗机构之间的公平竞争，有效发挥支付方式改革的内在激励和制约作用。

二要结合实际，动态调整新农合支付标准。支付方式改革的直接目的是控制医药费用不合理增长。要保证支付方式改革的可操作性和可持续性，就要尊重当前医药费用的合理现实及未来医药费用的合理增长。因此，新的支付标准，要根据基线数据调查、既往医疗费用水平等因素合理测算。对不同级别医疗机构支付标准的确定，还应有利于引导参合人员常见疾病在基层就医。同时，支付标准也要根据经济社会发展、补偿方案调整、医疗服务成本变化、高新医疗技术应用以及居民卫生服务需求增长等因素，结合实际定期调整。

三要兼顾多方利益，确保持续发展。要逐步建立新农合管理经办机构与定点医疗机构的谈判协商机制，协商确定付费标准及其他相关事项。新农合管理经办机构在考虑基金支付能力、医疗费用的个人负担的同时，也要充分考虑改革过程医务人员的积极性，保证医疗机构获得合理的补偿，保障医疗机构的正常运转和持续发展。

四要强化质量监管，保证服务水平。支付方式改革的根本目标之一就是提高参合人员受益水平。在提高参合人员保障水平的同时，也要保证其享受的医疗服务质量和水平的提高。管理经办机构将发挥卫生部门统筹管理医疗服务和新农合的优势，联合医疗管理部门，结合经办、服务监管协议，建立和完善支付方式改革考核评价体系，确保实施支付方式改革后医疗机构服务内容不减少，服务水平不降低，服务质量有保证。

4．如何对新农合支付方式改革进行监管和评价？

在實施门诊总额预付中，对费用控制情况监督评价，对定点医疗机构门诊服务数量、质量、转诊情况以及患者满意度定期进行考核评价。

篇5：农村医疗改革

从2000年2月开始，卫生部与世界卫生组织合作，把乡村卫生服务一体化管理作为《提高中国农村基层卫生组织服务能力的试点研究》项目。前不久，国务院办公厅转发的《关于农村卫生改革与发展的指导意见》中明确指出，要建立具有预防保健和基本医疗功能的农村卫生服务体系。安徽省肥西县作为该项目的试点县，效果如何？本报记者作了专题采访———

为了农民看病不再愁

———透视安徽肥西县农村医疗改革

本报记者 蔡小伟

农民防病治病困惑多

安徽肥西县孙集乡英塘村农民程志明至今还在困惑和后悔。去年，他因农药中毒找一名个体医生治疗。这名庸医治疗时大量使用阿托品，导致程志明阿托品中毒，不仅额外搭上400多元医药费，还留下了后遗症。

面对农村就医不方便、看病质量无保证的现状，像程志明这样困惑的农民为数不少。

肥西县是一个有90万农民的大县。截至1999年6月，全县村级医疗点中约40％无执业许可证，执业人员中约45％没有专业学历。卫生资源无序分布，有些村有两个或两个以上的诊所，有些村却连一个医疗点也没有。

县卫生部门在对董岗、严店、丰乐等乡镇的村级卫生机构状况作调查时发现，村级卫生机构在医疗质量、医疗范围、医疗时间、医护人员素质等方面存在严重问题：董岗乡有13家村卫生室，调查时有8家门锁着；抽检24种药品，不合格的有6个批次，还看到有些药贩上门推销来路不正的药品；13家卫生室均没有高压灭菌设备，没有紫外线灯管；抽检14份消毒标本，竟有12份有致病菌生长，有的诊所注射器只用热水烫烫就给病人注射；价格混乱，收费奇高，平均每张输液处方比国家规定多收22元。这样差的卫生医疗条件，治病效果可想而知。1999年，肥西县农村孕妇死亡率高达万分之六。

肥西县卫生局局长、中国农村卫生院运营机制研究课题组负责人徐杰说：“村级卫生服务必须具备安全性、有效性、综合性、可及性、持续性和非营利性，可目前一些村级卫生室却做不到这一点。这样的医疗管理体制一定要改革和完善。”基于此，肥西县从去年开始在全县农村推行医疗改革，走上了乡村卫生服务一体化管理的道路。

一体化管理造就“联合舰队”

瘦瘦的金永生一身白大褂，服务证端正地戴在胸前。这位曾是个体医生的严店乡苏小村卫生站站长，对村级卫生服务一体化管理深有体会。他开个体诊所时每天的病人仅两三个，只好半休，久而久之，病人越来越少。而现在他管理的卫生站面积近200平方米，病房明亮洁净，4个临床医生分工明确；药由乡卫生院供应，实行24小时开诊，一天要接待80多名病人。金永生告诉记者：“我是一路闯关才挂上这块服务证的，别小看这服务证，它使我们有了乡卫生院医生的责任感和信誉度。”

肥西县推行的乡村卫生服务一体化管理，指的是乡镇卫生院通过全面管理村级卫生服务，使乡村两级卫生服务相辅相成。

他们按照5000人口或半径2000米的社区设置一所卫生站的标准，以几个自然村为一个服务单元，对居民的卫生服务作出统筹规划。卫生站面积要不少于80平方米，内部结构应有诊断室、治疗室、药房、观察室、值班室、资料室。卫生站执业人员为3至4人，通过在乡村医生中考试、考核择优录取。全县由原先的813个村级诊所、929名从业人员整编为200个村级诊所、720名执业人员。调整后，乡与村之间建立了一个管理链，并通过这个管理链来实现对农民卫生服务的改善。卫生站是独立的核算单位，但人事、财务、药品、资产、培训、诊疗等由乡卫生院统一管理。

在县卫生局和乡卫生院里，记者看到一张红蓝线条的示意图，上面清楚地标明了乡镇卫生院和村卫生站的管理程序和各自的权利义务。同时，对原有的人事制度、分配制度进行改革。建立这个管理链的中心目的是借助县级医疗机构、乡卫生院在卫生服务管理上的辐射和扩张功能，通过抓大带小、抓大帮小把农村卫生站带起来，形成一支优势互补的“联合舰队”。

孙集乡卫生院一直想对全乡的农民进行一次乙肝病的普查，但苦于无人力进行宣传和动员。实行乡村卫生一体化管理后，各村卫生站发挥了巨大的作用。今年夏天，他们深入农户家进行宣传，有4900多名农民主动到乡卫生院进行了乙肝普查和预防接种。

看得好病，看得起病

严店乡卫生院院长告诉记者，过去他们乡的诊所集中在农村小集镇，而偏远地区医疗网点非常缺乏；在医疗结构上，集中于能够赚钱的行医买药项目，那些无利可图但却是极其重要的卫生服务如防疫、保健、健康教育、公共卫生等服务资源却严重不足。这种弊端在实行一体化管理前是无法解决的。

如今，肥西的农民看病方便多了，一般不出2公里都能找到卫生站，24小时有医生候诊。许多卫生站还公开承诺：“让农民看得好病，看得起病。”

今年9月上旬，记者在苏小村卫生站遇到外来打工的农民单世珍。她说，回到家发现女儿病了，急忙把孩子送到苏小村卫生站。经过治疗，很快就医好了女儿的病。她搂着宝贝女儿，拿出张药方递给记者，上面标明的批价为6元6角钱。她说，两年前她也生过一场病，当时村里的个体医生卖了上百元的药给她，吃后却引起药物反应，差点出大事。

通过推行一体化管理，在肥西县农村，不仅治疗条件改善了，而且疾病预防工作也加强了。肥西县强调“非医疗卫生服务”，鼓励和引导村卫生站在这一领域拓展，服务向站外延伸。他们为农民建立健康档案，在全县推行集中接种，进行大规模的卫生宣传等等，使农民的疾病预防得到了加强。

前不久，红星村农民胡成会突然觉得右下腹痛，他想到症状和卫生宣传上说的阑尾炎相似，急忙来到慈山卫生站，经检查果然是阑尾炎，病情很快得到了控制。他笑着说，常听听卫生站的宣传，自己也快成为半个医生了。

点评：整合资源是步好棋

王斌来

平时要防病，病了要就医，这是再简单不过的道理，可在乡村，农民防病治病却不是件简单事。医疗费用太高，附近找不到合适的医疗点，医护人员水平参差不齐，医疗设施简陋，卫生条件差……桩桩都是烦心事。面对这样的现状，农村群众难免会困惑：得个头痛脑热怎么办？到城里医院看病，又搭工夫又费钱；找个小诊所看看或干脆忍着，又怕延误治疗变成大病。

肥西县推行乡村卫生服务一体化管理这步棋走得好，不但解除了农民看病的后顾之忧，而且拓宽了农村卫生服务的层面，填补了预防保健这一空白。

肥西县的农村医疗服务之所以呈现出医患双方均满意的良性循环局面，得益于整合农村卫生资源。通过新中国成立50多年来的发展，我国农村卫生事业已初步建立了一批医疗网点，培养了一批医护人才。农民看病难，主要是农村医疗资源没能充分发挥其应有的作用。

从肥西县的改革看，在没有大幅度增加卫生投入的前提下，813个村级诊所整编为200个村级诊所，929名从业人员减成720名执业人员，非但没有削弱医疗力量，反而大大加强了卫生服务，经济效益和社会效益双丰收。整合医疗资源后，出现了一连串的变化：精减了不合条件的诊所和医护人员后，医疗水平有了较大改观；通过合理布局，有限的医疗资源得以集中使用，充分发挥每个医疗网点和医护人员的作用，效率大大提高；强化乡镇卫生院对村卫生站的指导与监管，有效地保证了医疗质量和服务态度。

乡镇卫生院、村卫生站所是非营利性医疗机构。实践证明，完全用市场化的办法或完全由政府部门统起来管理效果并不好。应该说，肥西县在提高乡村卫生机构的综合服务能力方面作了比较成功的探索。当然，这一管理体制还需要进一步完善。但毋庸置疑的是，随着农村医疗卫生体制改革的深入，今后会有更多的农民不再为看病发愁。

《人民日报》(2001年09月24日第二版)

农村医疗改革任重道远

文章来源：

2005-12-19 16:06:49

鲍卫华 罗 旭 杨志平周 琳 2005-12-13 13:04:27 中华现代医院管理杂志 2004年10月第2卷第10

期

【摘要】 通过对农村医疗现况的分析，找出农村医疗存在的问题，其中尤以经费不足，布局不合理，个人支付能力有限及农村医疗人才缺乏为著，同时还暴露出应对突发事件能力不足等问题。其关键之处还在体制，及农村医疗保险不够健全。

关键词 农村医疗 农村医疗救助体系

农村医疗保障水平的现状

1.1 农村人均卫生资源严重不足，城乡之间分布不合理。1990～2000年，占中国总人口60%70%的农村人口，只消耗了32%～33%的卫生总费用。以2000年为例，农民人均卫生总费用为188.6元，城市居民人均卫生总费用为710.2元，前者仅为后者的1/4。农村卫生事业费占全国卫生事业费的比重仅为32.72%。政府卫生预算支出在城乡之间的分配极不合理。1991～2000年，政府农村卫生预算支出仅占政府卫生总预算支出的15.9%，政府卫生预算支出增加额中用于农村的卫生支出仅占12.4%。2000年居民个人卫生支出占总医疗费用比重已达到60%以上，而农民个人支付的医疗费用则达到90% ［1］。

1.2 医疗费用上涨，个人支付力有限。近年来，由于多种因素的共同作用，农民增收减缓，一些地方甚至出现负增长。而医疗费却急剧攀升，导致部分农民因病致贫，因病返贫。据统计，从1990～1999年，我国农民平均纯收入由686.3元增加到1509.8元，增长了2.2倍，而同期农民每人次平均门诊费用和住院费用，分别由10.9元、566.9元增加到79元和2891元，增长了6.2倍和5.1倍。“城里人都死在医院，农村人都死在家里。”是当前反映农村医疗卫生状况最流行的一句话。仅就2000年5岁前儿童死亡前治疗情况为例，农村56.6%的孩子是死在家里，而城市91.3%的孩子是死在医院里。至此农村医疗出现这样一句话“小病拖，中病磨，大病来了无着落。”因病致贫，因病返贫现象十分突出 ［2］。

1.3 农村人口变动及疾病谱的变化。近年来由于农村经济发展相对缓慢，东部沿海地区经济发展迅速。大批农村劳动力外出打工，家里留下老人小孩。这样一来，老年病及儿科病相对较多，而且这两类人群也是发病的高危人群。部分农村的地方病和传染病发病率还很高，如结核病、乙型肝炎、艾滋病尚未得到有效控制。以艾滋病为例，预防医学专家估算，全国100万艾滋病病毒感染者中，有80%左右在农村。同时，大骨节病、地方性氟中毒、血吸虫等重点地方病分布很广，危害很大，现症病人总数达到5100万。与此同时又面临一些新的疾病的困扰，如老年痴呆症，心血管系统疾病在老年人中的发病率越来越高 ［2］。

1.4 农村应对突发公共卫生事件能力非常薄弱 2003年暴发流行的“非典”给中国社会带来了非常大的冲击，对卫生部门的考验和挑战最为直接。“非典”没有首先大面积地攻击农村可以说是不幸中的大幸。但是，农村防疫的压力仍然不小，尤其是贫困地区的农村。农村防治“非典”的第一个压力是一旦出现病例，乡村医疗机构是否有能力控制医院内感染，阻止病毒流向社区。另一个主要的压力是农民预防疾病意识的淡薄和相关知识的缺乏。

现在的“禽流感”也一样，面临威胁最大的依然是农村。建立一个有效的应急体制是当务之急。原因分析

2.1 政府投入不足。据统计，国家财政在卫生事业费中用于农村医疗保障的补助费1979年是1亿元人民币，到了1992年，下降到了3500万元，仅为卫生事业费的0.36%，农民人均不足4分钱。更严重的是，由于地方财政的原因，有些农村根本没有拿到政府财政对其医疗保障的补助费。山西有家中心卫生院提供了这样一份清单:上世纪六七十年代，国家投资了3540元;九十年代，国家没有投资。现在这家卫生院年久失修，外面下大雨，里面下小雨，纯属危房，设备也已经落后。2.2 农村三级医疗救助体系存在不合理之处。目前农村三级卫生服务网中，县级卫生机构凭借其人才、设备和中心地位的优势，具有较强的活力和生机;而直接承担9亿农民的乡村两级卫生组织却各自为阵，发展苦乐不均。现有的村卫生组织绝大多数为私人诊所，它们凭借其价廉、便捷和灵活的优势被多数农民作为治疗小病之首选。作为农村三级卫生服务网络枢纽的乡镇卫生院，因农民小病留村大病进城而经营很不景气，大多面临着生存的难题 ［3］。可以说，乡镇卫生院的发展问题是目前我国农村卫生事业存在的最突出问题。乡镇卫生院是保障农民健康的根本所在，是农村卫生改革和发展的关键，目前存在的问题主要集中在以下几个方面:投入不足，设备落后，人才缺乏，管理无方，服务错位。

2.3 农村高素质卫生人才缺乏。据调查，农村乡镇卫生院卫生技术人员中有本科及以上学历的只占1.4%，中专学历占53%，高中及以下水平占36.4%。而且现在我国农村很多地方“赤脚”医生仍是重要的医疗力量之一。据调查，在被调查农村卫生人员中40.2%文化程度在中专或中专以上;51.2%的人看病有记录和处方;81.4%的人在从医后接受过专业培训;79.8%的人实际担负着村里的卫生保健工作 ［4］。几点建议

3.1 改变农村三级医疗救助体系，建立新型医疗救助体系。由于农村三级医疗救助体系存在不合理之处，主要表现在乡镇卫生院。不如缩减乡镇卫生院规模，甚至去掉这一级医疗机构。把省下来的资金，人力，物力加到两头去。这样一来就可以把有限的资金合理地利用，不至于资金重复使用，落得个两头空。人力如果加强到农村卫生员之中，必然会缓解农村卫生员医疗素质不高的现状。

如果乡镇卫生院被精简，那么三级医疗机构将不复存在。农村卫生服务网络必将在疾病预防和控制以及应对突发事件上出现问题。为了很好的解决这个问题，在乡这一级应该建立一个办公室，主要负责疾病的预防和控制及应对突发公共卫生事件，这个机构可以和计划生育办公室很好的结合起来，一起发挥作用。简单地说就是不直接从事医疗服务工作，而是从事疾病预防和控制，完善各种补助核实等等。

3.2 加大政府投入，建立合理的医疗布局。投入不足是农村医疗落后的重要原因之一。筹集资金是解决问题的一个手段。首先必须确保政府投入力度，必须做到专款专用。其次建立农村医疗保障基金，从社会各处筹集资金。

资金到位固然重要，但是合理利用更重要。改变了三级医疗救助体系，相对于其他两级的投入固然增多，但在改变这种布局时，必须因地制宜。比如有的农村，离县城特别远，如果乡镇卫生院被精简，其实是加大了农民就医的难度，弊大于利。对于这种情况我们必须建立合理的医疗布局，因地制宜，建立一些有实力的县级直属医院，对其进行合理布局。

3.3 建立新型农村医疗救助制度。发展多层次、多形式、多种类的医疗保障运作模式。长期以来，合作医疗是我国农村医疗保健制度的主要形式。然而农村合作医疗制度自建立以来经历了几起几落，时至今日，大部分地区的合作医疗已走向衰落。农村经济问题已经成为制约我国实现社会主义小康的一个重要问题。农村经济问题的一个重要原因是农民因病致贫，因病返贫。党中央已高度重视这个问题。2003年11月18日民政部、卫生部、财政部关于实施农村医 疗救助的意见已经说明这一点。因此一种新型的农村医疗救助制度将出台。从意见的原则和目标看，农村医疗救助制度是政府拨款和社会各界自愿捐助等多渠道筹资，对患大病农村五保户和贫困农民家庭实行医疗

救助的制度。各省、自治区、直辖市在全面推行农村医疗救助制度的同时，可选择2-3个县（市）作为示范点，通过示范指导推进农村医疗救助工作的开展。力争到2005年，在全国基本建立起规范、完善的农村医疗救助制度 ［5］。

建立农村医疗救助制度，要从当地实际出发，医疗救助水平要与当地经济社会发展水平和财政支付能力相适应，确保这项制度平稳运行。农村医疗救助从贫困农民中最困难的人员和最急需的医疗支出中开始实施，并随着经济的发展逐步完善农村医疗救助制度。

从我国实际情况看，新型的农村医疗救助制度关键在保大病，保贫。当然有条件的地方可以做得更好。还有资金来源问题，还是多方筹集，以政府，个人和社会为主。其实这种农村医疗救助制度与改革后的农村三级救助体系相一致，小病基本不保，农民在村卫生室解决就行，关键是管好这级机构。大病可以直接上县和县直属医院看病，这样一来报销保障之类的也好解决。当然农村医疗保障制度还有很长的路要走，让我们试目以待。

参考文献 邹建峰.构建农村医疗安全网.中国经济信息，2003，12:4-8.张晓雯.加强农村卫生事业建设的思考与对策.中国卫生事业管理，2003，9（183）:566-567.3 蒯世安.我国农村卫生事业发展中存在的主要问题与对策.农村卫生事业管理，2003，4（172）:16-18.4 康楚云，王晓莉，李子贵.105个项目县村卫生人员状况研究.中国农村卫生事业管理，2003，2（232）:46-48.5 民政部卫生部财政部.民政部卫生部财政部关于实施农村医疗救助的意见.2003，11:18.作者单位:1200433上海第二军医大学长海医院医教部 2200433上海第二军医大学卫勤系卫生事业管理教研室 3116021大连解放军210医院医教部

关于农村医疗改革调查报告作者：佚名 资料来源：网络 点击数：610 关于农村医疗改革调查报告-文章来源 莲山 课件 w ww.5 Y K J.CO M 4

关于农村医疗改革调查报告 最新一份农村医疗改革网路调查报告显示对农村医疗改革的有所认识的人占到65.4%，而一无所知的人占到23.1%；医改给人们带来益处的只占到39.4%，56.7%的人认为没有带来什么益处；有56.7%的人认为现今的医改不尽人意，觉得医改成功的人只占1%。

农村合作医疗制度不仅是推进我国农村卫生事业发展的重要内容, 也是促进我国社会主义新农村建设的基本政策之一。面对农民医药费用得不断攀升,农村医疗机构服务质量低下,因病致贫现象的不断增加;面对全面建设小康社会、和谐社会得宏伟目标,如何建立起一个人人可及而又有效的农村医疗卫生体制,解决农民就医难、就医贵的问题已成为理论界和实践界的当务之急。

2011年两会上卫生部长陈竺对农村医疗和公立医院改革表示不满意。在农村医疗改革上政府的财政投入非常重要，我国医疗资源总体比较短缺，尤其是优质医疗资源，“十年树木，百年树人”，医务人员的培养也非常的不易。从去年到今年，农村医改的成就也是有目共睹的，尤其是总理提到保障制度的进步、基层服务能力也在逐步增强。60%基层目前正在推进基本药物制度，药价降低了30%，老百姓切实得到了实惠。但是还有很多地方做的不足，譬如农村欠账太多、公立医院改革是在太复杂。目前的医改工作路线不太清晰，在公立医院深层次问题上，比如四个“分开”等问题也并不十分简单。县级医院能力不够等等问题。

从开始的调查报告显示，随着社会老年化的加剧，人们对于切身医疗保障的意识的加强，人们开始普片关注医疗问题，但是政府对于医改的宣传方法不够合理并且宣传力度不够致使还有相当一部分的人不了解医改，尤其是农民这样文化层次相对较低的人群。从切身与医改有过接触的人来说，感到带来益处的人只占1/3，一半以上的人并没有感觉到医改给他们带来的好处。由此绝大部分的人都认为政府农村医疗改革是不力的。

从我了解我当地下塘镇的农村医疗改革情况如下：

一、长丰县医疗改革基本情况

有一次，我家人出了点车祸，由此便和医院有了深层次的接触。从中我了解到一些基本的情况。新医疗改革实行以后，说实在的看病也没少花多少钱。烧了的钱是乡村镇卫生所里的药变成最基本的了，说白了就是没有好药新药，只是由于现在药品分配都是县级及以上的医院分配的，为了降低药品价格，便只给下面的小卫生院分配低廉的基本药物。这本来是件好事，禁止医院私自购药，降低药品价格。却也带来个些负面的影响。比方说现在的流感在中国有60%的变异，这在欧洲些国家只有4%，这和我国消炎药乱用滥用所致，而现在乡村医院里的基本流感药物和消炎药却大部分都是无效的或者效果差。如果有个人出了车祸腿部大面积受伤，这种村镇的小医院根本没法医治，这种情况是综合所致的，医院里没有好的药物给予治疗，基础设备差，医疗改革后这种医院的医生工资低了很多，医院医生流失严重，已经形成了一个恶性循环。医院为了维持基本的运作，最终还是得向患者下手，不管什么病，进去就是三项检查，然后才给你看病。在大医院里在办理入院手续的时候，医院会问你有没有参加新农合，新农合是从2003年起逐步实行的，旨在减轻农民的负担，解决一定的农村看病难问题，但是一般农民都不愿意说自己参加了新农合，即使他已经参加过。这方面的原因很耐人寻味。这是我的亲身经历的事。

二、制约农村医疗改革的主要问题

全国绝大多数乡镇逐步把合作医疗补助经费纳入财政预算，许多干部在成绩面前没有抵住诱惑，开始侵吞医疗专款，更多的却是政府工作者的不作为。在医疗改革中牵涉到许多复杂的利益问题，政府不愿意彻头彻尾的来个“斩草除根”，当然这也有政府的难处。从上世纪六七十年代毛主席提出的“赤脚医生”大大降低了行医者的门槛，对当时的农村医疗情况有了一定的改观，但是这些医生的水平是没法和一个正规的医生相比的，现在中国有8亿的农民，这也为现在的遗留下了很大的隐患。中国医疗卫生发展是种畸形的成长，农村医疗在最初的联产承包责任制时期，由公共卫生所负责农村村民的基本医疗，这还是个社会服务型行业。之后，随着联产承包责任制的改变，公共卫生所基本上由乡村医生（赤脚医生）充当，此后，逐渐演变成私人诊所，医疗设备因为资金匮乏、医疗观念落伍等因素影响，未能形成一系列整体性的医疗器械和一套完整的医疗服务体系，农民的医疗再次出现“看病难、看病贵”的问题。这是种长期积累下来的沉疾，现近改革只是把这些“赤脚医生”聚集到村镇卫生站来，结果只是双败不是双赢，这些“赤脚医生”也因工资低而离去，最后卫生站只不过是个空壳而已。

三、对农村医疗改革的意见

政府在在医疗公共产品方面不应缺位，政府应主动承担的公共产品的服务。加强政府在医改方面的监管，防止某些官员在医改方面不作为或者挪用医改公款，让属于农民的每一分钱都落实到实处。加强农村医疗改革的资金投入，可以由政府投入和社会募集相结合，社会募集资金保守在每年3000亿左右，加强资金投入用以改善村镇医疗的基础医疗设备和医务人员的招募上。在全国建立全面的互联的医疗信息网，医院资金的流动和用途向社会公开，保证透明公正的原则。改革乡镇卫生院管理体制，转变乡镇卫生院服务模式。由上级直接领导，实现“四个分开”。

四、总结

医疗改革是世界性的难题，对中国这样的农业大国来说，对农村医改也正处于一个艰苦探索的过程中。在实行医改后还是有一定的成效的，60%的基层目前正在推进基本药物制度，药价降低了30%，老百姓切实得到了实惠。但是还有很多重大的挑战需要我们政府和人民去面对。我们相信新的农村医改一定取得成功的，改变现有的看病难，病则返穷的现状。陈竺说现代医院管理最终将走向董事会体制，大医院和基层要形成良性互动关系。

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莲山课件

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2008-02-27 21:33:52 来源: 中国政府网 网友评论 3 条 点击查看

加快卫生事业改革和发展。今年要全面建成疾病预防控制体系，基本完成突发公共卫生事件医疗救治体系建设。切实把医疗卫生工作的重点放在农村，加强农村卫生基础设施和卫生队伍建设。推进新型农村合作医疗制度试点，探索建立医疗救助制度。加强重大传染病及地方病、职业病的防治工作。认真落实各项预防、救治、关爱措施，坚决遏制艾滋病蔓延。开展城市医疗服务体制改革试点。大力发展社区卫生服务。积极发展中医药事业。深入整顿和规范医疗服务收费和药品购销秩序，切实解决群众看病难、看病贵的问题。

农村医疗卫生工作的调查报告

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最近，我们对我县农村卫生工作进行了一次全面调查，从调查的情况看，我县卫生事业近年来发展虽然较快，但存在的困难和问题仍相当突出，改革、发展、稳定的任务十分艰巨。我们认为，在全面建设小康社会的实践中，加强农村医疗卫生工作不但十分重要，而且刻不容缓。

一、我县农村卫生改革取得的成绩令人瞩目

近年来，我县认真贯彻《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》和《国务院办公厅关于农村卫生改革和发展的指导意见》精神，突出抓了农村卫生改革和发展，取得了较好成绩，全县卫生工作在困难中发展，在发展中壮大。

一是全面推进了农村卫生院体制改革。理顺了乡镇卫生院的管理体制，人、财、物由县卫生行政主管部门主管；从XX年7月开始，乡镇卫生院院长、防疫专干、妇幼专干的工资纳入了县财政全额拨款，确保了队伍稳定；妥善解决了农村卫生院干部职工的养老保险问题，解除了他们的后顾之忧；积极稳妥地推进了人事制度改革，对乡镇卫生院院长、防保专干实行竞聘上岗，激活了乡镇卫生院的人事机制。

二是疾病预防控制和妇幼保健工作成效显著。取得了抗击“非典”的全面胜利，没有出现一例非典病例和疑似病例。在抓好以“非典”、霍乱为重点的重大传染病防治的同时，我县进一步抓了麻风病、地方病、结核病、性病、病毒性肝炎、麻疹、流感等疾病的防治，特别是农村计划免疫工作得到了进一步加强。继续推进“降消”工作，提高了全县妇幼保健水平。住院分娩率提高到85.07%，比上年提高5%，孕产妇死亡率为61.36/10万，婴儿死亡率为17.96‰。

三是乡镇卫生院建设得到进一步加强。全县25个乡镇均建有卫生院，其中乡镇卫生院21所，中心卫生院4所，乡镇卫生院占地面积33961m2,业务用房建筑面积15366m2,有294个村设有卫生室442个。朗江、岩头、金子岩、王家坪卫生院新建了业务综合楼；堡子、团河、广坪等三个中心卫生院被列入国家和省中心卫生院建设发展项目，每个卫生院投入20万元对房屋进行维修改造和添置设备；蒲稳、坪村、若水、岩头等卫生院去年共投入30余万元维修房屋，添置设备，农村医疗卫生条件得到一定改善。

四是农村卫生网络建设步伐加快。我县对农村卫生机构实行分类管理，将医疗机构分为盈利性医疗机构和非盈利性医疗机构，每村设一个非盈利性医疗机构，负责本辖区的预防保健工作，将其责、权、利有机地结合起来，加强了专干的责任心，调动了他们的工作积极性，全县农村医疗卫生网络建设不断完善。

二、我县农村医疗卫生工作存在的问题不容忽视

1、农村医务人员综合素质较低。全县乡镇卫生院298名在职干部职工中，从职称上看，具有中级职称、初级职称和无职称的人员分别为17人、219人和62人，（转载自本网http://，请保留此标记。）所占比例分别为6%、73%和21%，中级以上人才太少，无职称人员太多，而且分布不合理，高职称人才主要集中在几个中心卫生院；从学历上看，卫生院专科、中专和无学历人员分别是29人、187人和82人，所占比例分别是10%、63%和27%，村卫生室中专学历60人，大专学历3人，无学历人员379人；从取得执业资格上看，取得执业医师资格和执业助理医师资格的分别是69人和67人，分别占总人数的23%，村卫生室取得执业医师资格的仅2人，取得执业助理医师资格的13人，部分医务人员是半路出家、子承父业，村卫室基本上属“土郎中”坐堂；从年龄层次结构上看，医技人员的“老、中、青”搭配不合理，业务水平较高的医技人员基本上是50岁以上的老医生，已接近退休年龄，年轻的骨干医生还没有培养起来，出现“青黄不接”的现象。

2、基础设施建设严重滞后。一是医疗设备相当陈旧。目前大多数卫生院主要还是靠“老三件”（即体温计、听诊器、血压计）来开展工作，已配备“大三件”（即心电图、x光机、b超机）的为数不多，配备x光机的有10所卫生院，心电图的9所卫生院，b超机的13所卫生院，而且绝大多数设备是上世纪80年代中期购置，使用时间过长，诊断准确性差；配备其他更高档一点设备的卫生院更是少之又少。二是房屋破损严重。绝大多数卫生院使用的房屋是上个世纪60至70年代修建的，年久失修。据统计，目前卫生院业务用房面积15366.3m2，其中危房面积达3808.6m2，占整个用房面积的25%。还有两个卫生院连住房都没有（即马鞍镇卫生院和洒溪乡卫生院），工作无法正常开展。

3、投入严重不足，农村医疗卫生单位生存举步维艰。根据《中共中央、国务院关于加快卫生改革与发展的决定》规定，卫生事业投入应占到当地国民生产总值的5%，而我县仅2%左右，且呈逐年减少之势，如XX年财政预算为72万元，XX年68万元，XX年64万元，XX年60万元。这些资金用于防保专干和退休人员的工资开支后，能够用于农村卫生事业的建设资金所剩无几。同时，由于历史原因或内部管理不善、人员包袱重、业务量小，乡镇卫生院负债累累，生存十分艰难。据初步统计，全县卫生院负债达200万元，部分卫生院已资不抵债，其中朗江博爱卫生院、沙溪卫生院、岩头卫生院和王家坪卫生院负债分别达34万元、18万元、20万元和22万元。目前收支略有节余的卫生院仅有4所，收支平衡的7所，14所卫生院亏损。

4、医疗市场混乱，医疗环境较差。无证行医、非法行医现象突出，部分卫生院门诊过多过滥，特别是农村诊所使用假冒伪劣药品、过期失效药品等现象较普遍。由于农村地域广，农民居住分散，卫生监督监测工作存在一定难度和漏洞。医疗市场的混乱，既对农村卫生机构造成严重冲击，又直接威胁人民生命财产安全。同时，一些部门对农村医疗卫生机构的“四乱”现象比较突出，扰乱了他们的正常经营秩序，加重了基层和群众的负担。

三、加强我县农村医疗卫生工作的对策建议

1、切实把农村医疗卫生事业摆上更加重要的位置。农村医疗卫生事关广大人民群众的身体健康和生命安全。各级各部门要站在实践“三个代表”重要思想的高度，充分认识加强农村医疗卫生工作的重大意义，把加快发展农村卫生事业作为落实科学发展观的具体行动，作为全县经济社会发展的重点，摆上各级领导的重要议事日程。要把发展农村医疗卫生事业纳入领导干部任期政绩考核的重要内容，作为全面建设小康社会的重要指标，切实搞好规划，落实工作措施，确保农村卫生事业长足发展。

2、积极稳妥地推进农村卫生体制改革。要推进卫生院人事制度改革，打破“铁饭碗”，砸烂“铁交椅”，大力推行公选院长制、竞争上岗制，并对院长、防保专干继续实行末位淘汰制管理，进一步完善院长、专干的业绩考核机制，建立科学的考评体系，将淘汰的岗位向社会公开招聘，择优录取。要创新乡镇卫生院的经营模式，促进医疗卫生单位参与市场竞争，改变过来由政府包办包揽的局面，并可考虑在稳定公益性营运机构的基础上，推进农村医疗卫生单位的产权制度改革，鼓励能人领办乡镇卫生院，用市场的办法促进乡镇医疗卫生机构优胜劣汰，还可考虑把村级卫生室纳入乡镇卫生院的管理范围，探索一体化经营模式，进一步加强卫生院对村卫生室的业务指导。要深化卫生分配制度改革，实行按岗定酬，按业绩定酬，调动广大职员的积极性和创造性。要建立合理的人才流动机制，推动人才资源在全县范围内的统一配置，保证各乡镇均有比例合适的技术骨干，保证农民群众“小病不出乡，大病不出县”。要逐步开展合作医疗、大病统筹或其它医疗保障制度，改变目前农民群众“小病拖、大病挨，重病才往医院抬”的现状，确保农民看得起病。

3、加大卫生事业投入力度，提高整体功能。据测（转载自本网http://，请保留此标记。）算，初步建好全县乡镇卫生院共需1651万元，其中添置设备793台件、需资金953万元；改扩建房屋1080m2，需资金596万元；培训各类卫技人员68人，需资金102万元。解决经费投入不足的问题，筹措数额这样巨大的资金，必须多管齐下，既要调整县乡财政支出结构，逐步增加卫生事业费的预算比例，又要积极申报项目，争取上级资金支持，还要大力招商引资，鼓励能人、老板和科研人员参与发展农村医疗卫生事业；既要突出重点，抓紧建好四个中心卫生院，加强配套设施建设和人员配备，使其成为负责区域内医疗预防、保健的技术指导中心和紧急救护中心；要统筹兼顾，分批次地完成乡镇卫生院的房屋、设备、人员培训等配套建设，完善其整体服务功能。

4、加强卫生法制建设，规范医疗服务市场。增强法制意识，切实加强卫生监管，强化医疗机构、从业人员、卫生技术应用等方面的准入管理，从源头上规范医疗服务市场。继续开展医药市场专项整治工作，坚决取缔无证行医和零售药店坐堂行医，纠正超范围行医，严厉打击游医药贩。整顿和规范卫生院门诊过多过滥的问题，一个卫生院最多只能设1—2个门诊，并实行统一管理。纠正医药购销不正之风，规范药品采购渠道，实行药品集中招标采购，切实降低群众医疗成本。

篇6：农村合作医疗改革

度改革研究

院系班级 姓名 学号

我国新型农村合作医疗制度改革研究

【摘要】

改革开放近三十年，我国在经济发展和社会进步方面取得了长足的进步，人民生活水平不断提高，但是与此同时，我们在改革中也面临着许多不得不解决的问题。在比较严重的城乡二元化结构的社会形态下，农村和城市之间的差距日益扩大。其中之一就是广大农民的医疗保障问题，如果这个问题得不到解决，那么它将会损害我国这些年来所取得的成果并制约着我们以后的经济发展。新型农村合作医疗制度的提出和试点，一定程度上减轻了农民的医疗负担，改善了农村的医疗环境，取得了可喜的成绩。然而该制度本身仍然存在着很多缺陷，导致制度实施效果不理想、运行困难。本文将结合参考大量的文献资料，为我国新型农村医疗合作制度的改革提出些建议。

【关键词】

新型农村；合作医疗制度；医疗基金；道德风险

一、我国新型农村合作医疗制度的建立

2003年1月16日，国务院办公厅转发了卫生部、财政部、农业部《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，该意见对新型农村合作医疗制度作出了界定：新农合是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助制度。同时，该意见还要求：“从2003年起，各省、自治区、直辖市至少要选择2—3个县（市）先行试点，取得经验后逐步推开。到2010年，实现全国建立基本覆盖农村居民的新型合作医疗制度的目标。”此后，新型农村合作医疗制度的试点工作在全国迅速展开。到2010年，新型农村合作医疗制度已全面覆盖农村地区，参保人数达8.35亿，参保率达95%，报销最高限额达到当地农民人均年纯收入的6倍。

二、我国新型农村合作医疗制度建立的理论基础

（一）社会保障法的基本要求

社会保障法是调整社会保障关系的法律规范的总称，一般认为社会保障包括社会保险，社会福利，社会救济三个大部分。农村合作医疗问题属于社会保障的分支社会保险的一个重要组成部分。

（二）农村合作医疗保险制度的发展

我国是一个农业大国，农村人口占总人口的70%，作为人口中的主体，广大农民的健康问题一直困扰着农村的发展，影响着国民素质的提高和经济社会的协调发展。党的十六大提出了在本世纪头二十年“全面建设惠及几十亿人口更高水平的小康社会”的目标。而这一目标的实现，在很大程度上取决于农民的生活状况如何，其中农民的健康状况更是一个不可忽视的关键因素。在历史上也存在着农民医疗保障问题，而我国的主要对策就是农村合作医疗保险制度，现在逐渐演变成为了新型农村合作医疗保险制度。

（三）保障农民基本人权的需要

农民和城镇居民一样都是我国的公民，那么相应地国家就有义务像保护城镇居民的人权一样来保护农民的人权，首当其冲的就是要保护他们的生存权。按照我国宪法规定，国家应该给予所有公民以一视同仁的保障。农村合作医疗制度可以理解为国家提供给农民的一个保障表现，是国家的义务。虽然在不同的历史阶段情况不尽不相同，就目前而言，新型合作医疗是构建新型农村社会保障制度的重要内容，在农村实施社会保障的目的不仅在于保障受疾病威胁的那一部分农民的基本健康和基本生活，它着眼于为全体农民提供生活的安全感和发展条件，维护农民的人格尊严。

三、我国新型农村合作医疗保险制度的现状

新型农村合作医疗制度(简称新农合)是在政府组织、引导、支持下，农民自愿参加，个人、集体和政府等多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。从2003 年起，各省、自治区、直辖市至少要选择2 至3个县市先行试点新农合，取得经验后逐步推开，到2010 年，实现在全国建立基本覆盖农村居民的新农合制度的目标。2003 年，新农合试点工作在全国陆续展开，制度实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制，全国只有333 个县开展试点，8000 万农民参加。到2008 年底，东部地区有810 个县(市、区)开展新农合，参合人口达到2.89 亿，参合率为95.7%；中西部地区有1919 个县(市、区)开展新农合，参合人口5.26亿，参合率为89.9%。截止到2009 年9 月底，全国开展新农合的县(市、区)数达到2729 个，覆盖了所有含农业人口的县(市、区)，参加新农合人口是8.33 亿，参合率为94%。从总体来看，新农合试点工作进展

顺利，参合农民、卫生服务提供者以及政府都有收获：一方面，农民就医通过新农合获得一定补偿，对减轻农民医疗负担、缓解“因病致贫、因病返贫”状况、保障农民健康方面有重大的促进作用;另一方面，医疗机构尤其是乡镇卫生院，收入、年诊疗人次数、病床使用率均有提高，服务质量、效率也有很大改善；另外，政府通过新农合制度的运行密切了与农民群众之间的联系，促进了社会的和谐发展。

四、我国新型农村合作医疗制度存在的问题

（一）制度本身运行机制不健全

1.资金沉淀问题。新型农村合作医疗实行“以收定支、量入为出 ”的原则，但是试点县大多将补偿标准定得比较保守，因而出现资金沉淀现象。很多地方还处在新型农村合作医疗试点初期，由于担心超支，因而一般报销控制的较严。由于财政补助资金往往难以根据规定足额及时到位，导致基金管理部门难以确切计算资金流量，因而在下半年甚至年底财政资金到位以后，又出现了大量资金沉淀问题。

2.自愿原则问题。目前，在推进新型农村合作医疗试点方面，国家的政策一直强调要坚持自愿的原则，尊重农民的参合意愿。但是自愿参合方式本身就违背了社会保险强制性这一基本原则，导致制度在参合机制上存在着漏洞，难以有效约束农民参合时的逆向选择行为。

3.信息不对称问题。首先，在新型农村合作医疗制度的三方主体中，农民与医疗机构这两方，由于信息不对称，是最具容易诱发机会主义行为的；其次，医疗卫生市场是一个具有典型的信息不对称特征的市场，使得各方利益主体的机会主义行为更容易出现且更难以识别；再次，我国新农合还没有形成以农村医疗卫生实际状况为基础、包含逐级转诊、医生考核、定点医院资格评估等多方面内容在内的监控医患双方行为的监管体系。

（二）制度保障体制不完善

1.对医疗资源的配置安排不当。新农合在医疗资源配置上把大部分的建设资金投向了县级医疗机构，没有重视建设乡镇卫生院、村卫生室这两类与农民距离最近的医疗机构，造成了整个农村地区医疗资源分布不合理、医疗卫生服务可及性差的状况，同时，对农村初级卫生保健工作建设滞后，对重大疾病的预防控制

缺乏，造成农村整体健康状况难以改善，也增加了参合农民逆向选择及新农合基金收支失衡的风险。

2.对医疗卫生市场的监管不力。新农合在医疗卫生市场的监管上缺乏对医疗用品供给和农村医务人员行医资格监控方面的措施，导致农村地区假药、游医等现象屡禁不止，农民难以用合理的价格换取安全的医疗服务。例如不少地方开大处方，重复做检查的现象时有发生，更有甚者，医方凭借其在专业技术上的信息优势，向农民提供超出基本医疗保障水平的服务，造成了相同病情参合反比不参合贵的怪现象，既增加了参合农民的医疗费用支出，也加重了新农合基金运转的压力。

（三）制度变迁过程中政府的地位和作用不明确

1.缺乏相应的法律保障。新型农村合作医疗制度提出至今，仍然主要依靠政策性文件的保障，缺乏规范性的法律保障，因此，新型农村合作医疗制度主要是建立了制度的框架，制度具体实施过程中的许多法律问题仍有待通过法律进一步规范。

2.缺乏稳定的筹资机制。目前，地方政府都普遍规定了最低限度的新农合参合率，而且越是层次低的政府所规定的参合率指标越高，导致基层工作的干部为了争取更多的农民参保，不得不动用大量人力、物力直接向农户收取参保资金。造成筹资成本的加大。其次，农民参保资金与政府补贴比例方面缺乏稳定的机制，政府补贴比例各地很不相同，补贴的具体数额又具有很大的随意性，不利于新农合基金形成稳定健康的筹资机制。

3.缺乏有效的管理体制。目前，新型农村合作医疗制度实行卫生部门参与管理新农合基金的体制，由于大多数县市新农合经办机构设在卫生局，机构的人、财、物基本由卫生局管理，并不是一个独立的事业机构。在这样一种隶属关系下，卫生局和经办机构对定点医疗机构的管理、约束往往只能停留在表面上，一些管理方面的政策、做法，甚至与约束定点医疗机构的目标背道而驰。

4.缺乏有力的基金监管机制。自2003年起在全国实施的新型农村合作医疗制度是政府给农民编织的一道医疗保障“安全网”“新农合”，基金也因此被称作农民的“救命钱”。但在广西、河南、吉林等地自2010年以来诈骗、套取 “新农合”资金的案例有增多趋势，一些农民和定点医院工作人员不惜铤而走险，采

取开具虚假病历、假发票、假证明、大处方等方式，将“新农合”基金作为套取、诈骗目标并屡屡得手，令人担忧。

五、完善“新农合”制度的建议 1．巩固 “三个试点”工作成果

2008年和2009年新农合关键词应该是三个课题或三个试点, 即新农合以地市级为统筹层次、大病统筹与门诊统筹相结合和新农合与城镇居民基本医疗保险相衔接三个试点。目前三个试点工作正在紧锣密鼓地进行中, 试点地区成功经验也有不少, 比如焦作经验、公安经验等, 同时课题报告、实证研究也纷纷面世。但是, 由于时间短、学术研究成果相对较少, 所以无法做出系统性的经验总结和意见建议, 只望各地政府、卫生行政部门以及试点地区的农民积极配合试点工作, 并提供各种方便条件, 使专家们能够尽快地完成试点工作的经验总结, 并将经验拓展、应用至全国。

2扩大筹资渠道, 提高筹资水平

从新农合开展到现在, 我国政府已经向农村及农村卫生事业投入了大量的资金, 这表示了政府预解决农民看病难、看病贵问题的决心.但是由于农村人口数量庞大,这些资金均摊到每个人后已经杯水车薪,必须要动用社会的力量。政府可以通过各种媒体广泛宣传新农合的重要性, 鼓励和动员集体和社会团体扶持与捐助, 并通过减低营业税、公开表扬等方式给扶持和捐助单位以激励, 城乡彩票市场潜力巨大, 可以引导人们将剩余的资金投入到风险性小的村卫生事业发展彩票中去。当然, 筹资水平不是越高越好, 它要与当地农村的具体情况相符合, 绝对不能为了提高农民的医疗基金水平需多缴保费而成为农民的负担。我们只能说, 在条件允许的情况下, 扩大筹资渠道, 提高筹资水平, 提高参合农民的补偿率, 提高农民的参合积极性, 最终实现农民医疗保障逐渐提高的目标。

3落实补偿制度和二次补偿制度

各地新农合在充分考虑起付线、封顶线、农民受益面、新农合的运营成本和风险资金预留等问题基础上, 遵循以收定支、收支平衡、略有结余的原则开展具体工作, 可结果是, 新农合医疗基金相对结余的情况比较严重。医疗基金结余在某种程度上来看有利于新农合的持续发展和阶段性的稳定, 但是从另一角度来看, 医疗基金没有物尽其用, 致使农民需要的医疗服务与保障得不到满足。所以，在基金有结余的地方, 适当的留存后要进行二次补偿, 即将剩余资金充分用于提高农民的受益面, 比如适当提高某些病种的门诊补偿率。目前, 很多地区已经制定出自己的二次补偿办法, 要将该办法真正落到实处, 保证结余资金不落入个别人的口袋。

4改自愿原则为半强制原则

在新农合政策的实际运行过程中, 自愿参加的原则会导致一系列问题, 比如动员和收缴费用的难度很大、医疗保障的需求方存在逆选择的行为等。我国新农合具有社会保险的性质, 其应具有适当的法律强制性, 但是,完全强迫执行目前来讲显然不能为人们所接受,更可能会物极必反,所以,半强制性的参合原则是目前乃至将来一段时间内较为可行的方案。可以将新农合建设成多标准、可选择的设计方案,使农民有一定的选择权, 即在是否选择新农合问题上具有强制性, 而在选择何种新农合方案问题上具有自愿性,充分考虑到农民的意愿。

5．建立多模式的合作医疗制度

我国国土辽阔, 各地农村由于所处的地理条件和历史、文化背景不同而发展各异, 造成各地农民收入、医疗服务的支付能力、医疗需求、当地医疗供给(包括药品、护理、床位)都有很大差别。因此,新农合政策要充分考虑到这些条件, 国家应给予各地卫生行政部门更大的自主性, 总的新农合宏观政策要体现方向性和指导性,而不能将思路固定在几个县、几套模式上。同时,各地卫生行政部门要积极发挥能动性, 积极制定适合本地区、具体的新农合政策, 其中包括各个指标的定值、特殊人群的参合办法和如何做好农民的参合思想工作等。

6．加快新农合法制化建设,提高农民参合意识

随着新农合工作的深入, 我国急需出台一部农村合作医疗方面的法规, 比如全国统一的农村合作医疗法, 其中规定农村合作医疗的实施办法、参合农民的权利和义务以及村级合作医疗卫生所医生的选拔方法等等, 同时, 各省、市也应该在此基础上制定适合本地区特点的实施办法和细则。2008年12月22日, 在第十一届全国人大常委会第六次会议上,新农合已被写入社会保险法(草案)医疗保险专章。这表明农村合作医疗单独立法已经迈出了关键性的一步。

加快法制化建设还有另外一个积极方面的作用,那就是,各级政府通过立法表现出建立农村医疗保障的迫切性和重要性, 以此来带动全体农民和相关主体 的热情, 也只有通过政府的正确宣传和引导, 通过立法的形式, 农民才能真正地认同和积极参与到“新农合”中来。

7．鼓励商业保险机构参与地方“新农合”日常管理

目前, 我国很多地方的农村合作医疗都有本地商业保险机构的参与。在新农合中引入商业保险机构有其独到之处,双剑合璧主要有以下几方面的优点:(1)由商业保险机构管理医疗基金可以使基金运作相对规范,有利于克服传统合作医疗管理上的弊端,有效地保障了农民的权益。(2)商业保险机构拥有遍布城乡各地的营业网点, 有规范化、专业化的保险服务队伍,因此, 广大农民可以享受到优质、高效的服务。(3)商业保险机构的行为不属于政府等相关行政部门的行为, 所以从某种意义上来讲,商业保险机构第三方可以通过对基金支付的管理和控制, 成功实现对医疗服务提供方的监督和引导。这样不仅可以对其不合理的过激行为进行制约,而且可以通过相应的支付措施促使卫生机构降低卫生费用。

8．完善农村药品市场

政府重视“新农合”制度主体改革的同时,也应注重农村药品市场等配套措施的建设和完善,只有二者齐头并进, 才能取得事半功倍的效果。比如,中医药由于具有简、便、效、廉的特点,因此它既符合防病、治病的要求,又符合当前新农合筹资水平相对较低的现实条件,所以它可以被广泛地包含在新农合的药品目录中另外,各级政府配合逐步完善农村药品(无论是西药还是中药)市场工作的同时,各地的医药企业也要承担起一定的社会责任,主动维护农村药品市场秩序, 以较低的价格向新农合医疗机构供应药品, 降低医疗机构的成本,最终受益者还是农民。

9．加强营利和非营利性医疗机构的管理,重视培养农村医疗卫生人才 加强营利性医疗机构的业务和资金监管,动员广大群众共同监督医院的行为, 对于多开药和进行不必要的医疗检查等项目,农民群众可以举报至当地的卫生监管部门,监管部门应该向举报人给予相应的奖励。除此之外,每个进行一次医疗机构的评审活动,通过下发给农民的新农合满意调查单来了解每个医疗机构的医疗服务水平和医疗服务质量、药品价格,从而了解医疗机构上报材料是否属实。最后根据评审结果为每一个医疗机构定级, 级别高的医疗机构以后的就诊量自然会增加,级别低的医疗机构很可能因为贪图一时之快而面临无人就医,以至于

倒闭的危险。