对地方政府发债难题待解的调研思考

对地方政府发债难题待解的调研思考（精选2篇）

篇1：对地方政府发债难题待解的调研思考

2009年3月27日，总量为30亿元的2009年****自治区政府债券（一期）作为首期地方政府债券由财政部代理公开招标。自此，总额为2000亿元的地方债陆续开始发行。那么，此举是中央将放开地方政府发债的积极探索，还是迫于当前扩大内需背景下缓解地方资金困难的无奈之举？人们将拭目以待。但是，不管怎样，此次地方债的发行，还是具备了

某种特殊的含义，在某些方面取得了实质性的突破，或许将开创我国地方政府发行债券的新纪元。如在预算管理方面，地方政府债券收入全额纳入省级财政预算管理，市、县级政府使用债券收入的，由省级财政转贷，纳入市、县级财政预算。地方政府债券收入安排的支出纳入地方各级财政预算管理。而允许届时还本确实存在困难的地方财政，经批准后可按一定比例发行1年～5年期新债券的规定，也为地方政府发债的常规化预留了足够的空间。

然而，与发行前的轰轰烈烈形成鲜明对比的是，地方债上市以后，二级市场反应冷淡。究其原因，除了市场普遍认同的利率、“流动性折价”等因素以外，地方政府对债券的承载能力以及地方政府过去的债务情况也是投资者在选择地方债时考虑的因素。因此，从当前我国地方债发行的现状和遭遇看，建立地方政府发债的常规机制，将面临两大难点与考验：

一是地方债难以从根本上解决地方政府财政困难窘境。目前我国地方政府收入的主要来源有：税收、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入和转移性收入等。当收入无法满足支出需要时，地方政府只能借助于债务融资。1994年分税制改革，在收入层面相对规范了中央和地方之间的分配关系，但在事权划分方面只作了原则性的规定，各级政府的支出责任划分也比较模糊。于是，在政策执行过程中，财权逐层上收，事权逐层下放，而转移支付制度尚不完善，导致的结果便是地方政府，尤其是县乡基层政府收支缺口不断加大，财政自给率低下，县乡财政困难现象愈发凸显。据统计，地方政府的财政自给率总体上呈下降趋势，由1993年的102%下降到2005年的59%，其中省级财政自给率从1993年的68%下降到2005年的57%，县级从1993年的77%下降到2005年的47%，乡级从1993年的140%下降到2005年的77%。因此，发行地方债对收支缺口如此之大的地方财政，尤其是县乡财政来说，无异于杯水车薪，治标不治本。而地方债本身，也难堪其重。

二是地方政府庞大的存量债务隐藏着巨大的财政风险，成为地方债持续发行的巨大障碍。尽管我国《预算法》明确规定，地方政府不得举借债务，但事实上，由于收支矛盾突出，各地区、各层级的地方政府都不同程度存在着举债行为，且其所负债务种类之多、负担之重问题，已经十分严重。从当前政府统计口径看，地方政府总债务中包括直接债务、担保债务和政策性挂账三个部分。据统计，陕西省2007年底债务总额达1272亿元，相当于其当年国内生产总值（gdp）的23.2%，其中直接债务886亿元、担保债务345亿元、政策性挂账约40亿元；河南省2007年底债务总额为2171亿元，占gdp的14.5%，其中直接债务1805亿元、担保债务158.2亿元、政策性挂账208亿元。因此，有学者估计，目前我国地方债务总余额在4万亿元以上，约相当于2008年gdp的16.5%、财政收入的80.2%、地方财政收入的174.6%。如此巨额的债务负担，大大削弱了地方政府的偿债能力，财政风险也因此不断加大，严重制约了地方经济社会持续、健康、和谐发展。正如国务院发展研究中心的一份报告指出，地方政府债务风险已经成为威胁我国经济安全的头号杀手。

从国际经验看，地方政府发债是市场经济国家的一种普遍现象，债务已经成为地方政府融资的重要来源和资本市场的有机组成部分，即便是发达经济国家也不例外。我国是市场经济国家，实行的是分税制财政体制，一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立。当地方经常财政收入不能满足地方支出需要时，允许地方政府债务融资具有一定的合理性和必要性。但在我国，要真正建立起公开透明的地方债制度，上述两大难题必须先行求解，这是地方债务制度顺利实施的前提条件。

首先，要建立健全财力与事权相匹配的财政体制，降低地方政府对债务的依赖度。财政收入方面，要着力抓好地方税制改革，把地方税制的改革和完善作为下一步税制改革的重要内容，在继续完善共享税制度的同时，努力构建更加科学合理的地方税制体系，为地方政府履行自身职责提供更为坚实的财力基础；财政支出方面，要合理界定并明确划分中央与地方的事权和支出责任，针对农业、教育、社会保障和就业、医疗卫生等关系国计民生的重要事务，要将相关支出责任适当上移。与此同时，要转变地方政府职能，廓清政府与市场的边界，规范政府支出范围，切实解决政府越位问题，提高政府资金使用效率；转移支付方面，要加大转

移支付的力度和规模，优化转移支付结构，提高一般性转移支付的比重，调整专项转移支付的配套要求，根据不同地区的人均财力水平确定有差别的资金配套比例，减轻地方政府资金配套压力。只有这样，才能逐步缩小地方政府收支差额，提高财政自给率，降低其对举借债务的过度依赖。

其次，要逐步化解地方政府存量债务。一要准确统计地方政府债务（包括显性债务和隐性债务）存量数额，这是制定债务化解办法的基础。二要对地方债务进行清理、归类，按照债务成因、性质和用途等，分清责任，区别对待。三要建立化解地方债务的长效机制。在明确偿债规模和偿债责任主体以后，各级政府财政部门要统筹规划，每年从本级政府经常性预算收入中，拿出一定比例作为偿债资金，开辟较为稳定的偿债资金来源，形成目标明确、资金充足、实施有力的债务偿付机制。按照“化解存量，控制增量”的原则，逐步降低地方政府债务数额，消除财政风险。

篇2：对地方政府发债难题待解的调研思考

自上世纪80年代起至今, 中国掀起了一次又一次对“李约瑟难题”的研究高潮, 众多专家学者从经济、政治、历史、文化心理、科学技术结构、地理环境等方面对“李约瑟难题”进行了积极的阐释与试解, 形成了丰硕的研究成果。纵观这些研究成果, 对“李约瑟难题”的阐释与试解主要体现在对两个问题的探讨上:一是怎样理解“李约瑟难题”, 二是怎样回答“李约瑟难题”。

一、对“李约瑟难题”的理解

1945年, 李约瑟在《中国科学技术史》 (第一卷) 序言中, 首次提出这样的疑问:在1~15世纪, 中国的科学发明和发现遥遥领先于同时代的欧洲, 可是中国的科学为什么持续停留在经验阶段, 并且只有原始型或中古型的理论?欧洲在16世纪以后就诞生了近代科学, 这种科学已被证明是形成近代世界秩序的基本因素之一, 而中国文明却未能在亚洲产生相似的近代科学, 其阻碍因素是什么?[1]1964年李约瑟在《当西方的科学与社会》一文中将这一质疑表述为这样两个问题:一是“为什么近代科学只在欧洲, 而没有在中国文明 (或印度文明) 中产生?”, 二是“为什么在公元前1~15世纪期间, 中国文明在获取自然知识并将其应用于人类的实际需要方面比西方文明有效得多?”[2]后者成为学术界公认的对“李约瑟难题”的表述。

相比较可以发现, 这些疑问所探讨的内容可以简单表述为:在科学技术方面, 为什么中国古代遥遥领先于西方, 而近代以来却落后于西方。这是两个不同的问题, 后一个问题更具有现实意义, 但对后一个问题的解答需要探索前一个问题, 对前一个问题的解答最终也要归结到对后一个问题的思考。任何难题的提出都会基于某种或宏观或微观、或抽象或具体的现实需要, “李约瑟难题”本质上就是对“曾经辉煌的中国却在近代以来落后于西方”这一事实的反思, 是对中国现代化历程中所面临的种种困难的反思, 是基于中国现代化的深入推进以及中华民族复兴的现实需要而提出的。

具体而言:首先, 近代以来中国落后于西方最直接的表现就是国防的落后, 而国防落后的最直接与最直观的原因是科学技术的落后, 这就使得中西之间科学技术的差距成为近代以来触动中国人最深刻的东西, 也使得科学技术成为了中国实现现代化最直观、最迫切的问题。“李约瑟难题”研究的对象是科学技术, 因此“李约瑟难题”能够引起中国人的广泛重视, 能够引起中国人对中国近代以来的落后的原因以及中国现代化进程中诸多问题的反思。其次, 中国近代以来科学技术落后之所以引起深刻反思, 一方面是因为现实的需要, 另一方面是因为与中国古代科学技术的发达相比较而产生的巨大落差感。换言之, “为什么近代科学只在欧洲, 而没有在中国文明 (或印度文明) 中产生?”这一问题之所以重要是因为“为什么在公元前1~15世纪期间, 中国文明在获取自然知识并将其应用于人类的实际需要方面比西方文明有效得多?”这一问题的存在。再次, 近代以来, 人类对待历史不仅仅是单纯的记录, 而是开始有意识地、主动地、系统地回顾历史并规划未来。任何现实问题都具有历史性, 不但有其历史渊源, 而且也是在历史中继续展开。“李约瑟问题”从根本上讲是基于对历史的研究而提出的一个历史学问题, 虽然对该历史学问题的回答具有很强的现实意义并且可以从不同的学科角度来回答。但笔者认为最重要的还是要在历史发展的角度进行历史性的回答。

总之, “李约瑟难题”一方面具有很强的现实意义, 它是中国近代为什么落后以及中国怎样实现现代化赶超这个大问题下一个重要的具有代表性的子问题。另一方面, 对这个问题的“回应”应该站在历史的高度来进行系统的历史性的回答。

二、对“李约瑟难题”的各种试解

虽然“李约瑟难题”是一个关于“科学技术发展”的问题, 但无论是对问题本身的理解还是对问题的解答, 都不能局限于“科学技术”这一狭小的范围内。现有的对“李约瑟难题”的试解就是从政治、经济、社会、文化心理、环境、数理逻辑、思维方式等各个角度入手的, 形成了一个过于庞杂的局面。但笔者认为这些试解可以概括为两类:一是通过对科学技术发展的内在规律与逻辑的分析而进行的试解。二是通过对科学技术发展的外部环境的分析而进行的试解。前者是内部因素, 后者是外部因素。

(一) 内部因素

有的学者认为, 汉字是具有整体结构的象形文字, 属于综合性, 导致中国人的思维也具有综合性。而西方的拼音文字则属于分析性的文字, 使得西方人擅长于分析, 这正是近代科学发展所必须的思维方式。[3]也有的学者认为, 中国古代数学既没有向符号代数转化, 也没有形成严密的演绎体系, 形成的理论只是经验的总结。[4]并且中国独有的有机自然观阻碍了中国产生近代实验科学。[5]在思维方式方面, 有的学者认为, 东西方人种思维方式的巨大差异是形成东西方不同科学技术发展曲线的根本原因。[6]也有的学者指出, 东西方科学思维方式至少在早期并不存在巨大差异, 中西方科学思想具有极大的对应性。西方做到了各种相反思想和思维方式之间的平衡或协作, 而中国古代哲学一元化的畸形发展则导致了中国近代科学技术的落后。[7]西方科学的本质特点是“察异”, 中国科学的本质特点是“察同”。东西方科学的不同特点是中国科学能在早期领先, 而西方科学却能后来居上的原因。[8]

(二) 外部因素

首先, 在社会的经济、政治制度方面, 中国长期以来的封建小农经济、重农抑商和自给自足的观念对数学发展造成了不利影响。[9]李约瑟认为中国大统一以后的封建制度是一种官僚封建制度, 这种体制最初非常有利于科学的成长, 但却阻碍了重商主义价值观的形成。所以, 它没有能力把工匠们的技艺与学者们发明的数学和逻辑推理方法结合在一起。因此中国未能产生近代科学。[10]此外, 中国人多地少, 农业的平均回报高于工业的平均回报, 资金向农业集中, 造成工业缺少资金, 这是中国未能工业化的真正原因。[11]秦代以来出现的中央集权官僚专制政治。使得中国文化的每一个因素, 如学术、思想乃至教育, 都沦为政治的工具。以地主经济为物质基础的中国官僚政治, 抑制了社会生产力的发展, 导致中国社会长期停滞在封建阶段, 未能及时向新的生产方式转变。[12]

此外, 林毅夫认为, 在前现代时期, 人口规模的大小是科学技术的决定因素, 而中国的人口数量在14世纪以前一直高于欧洲。中国在现代时期落后于西方世界, 是因为中国的技术发明仍然靠经验, 而欧洲在17世纪科学革命的时候就已经把技术发明转移到主要依靠科学和实验上来了。而中国没有成功地爆发科学革命的原因, 大概在于中国科举考试的课程设置和其激励结构使知识分子无心从事科学事业, 尤其是做可控实验或对有关的自然假说进行数学化分析这类事情, 因而从原始科学跃升为现代科学的概率就大大降低了。[13]

三、对“李约瑟难题”各类试解的思考

首先, 无论是“李约瑟难题”本身还是“李约瑟难题”所表述的内容, 已经成为了一个“历史事实”, 对这一事实的回应必然不会局限在“难题”所论述的对象———“科学技术”这一狭小的范围内, 因此对其的试解会呈现出“杂乱无章”的局面, 并且很难用一个恰当的标准将其整理归类。

其次, 很多试解并不是专门针对“李约瑟难题”本身进行的, 并且试解的结果往往促进了其他学科———如政治学、历史学、经济学等的发展, 这也是“李约瑟难题”的魅力所在。

再次, “李约瑟难题”出现在近代以来东西方文明激烈碰撞这一特定的历史时期, 这一方面保证了“难题”在很长一段时期内研究的现实意义, 另一方面也使得其必然会随着历史的发展而逐渐得到“消解”。“李约瑟难题”所描述的是一个“历史事实”, 这种事实“只有一次”的特性使得我们很难科学地证明其存在与发展的“必然性”以及“规律性”, 这种“偶然性”始终会困扰着我们对“事实”的研究, 这就使得我们的研究始终摆脱不了反证历史的嫌疑。所以说, 对“李约瑟难题”的“消解”并不等于对难题的“解决”。对一个难题的“消解”, 只是随着历史的发展, 难题本身不再具有现实的研究意义;或者研究意义尚存, 但随着学科的深化与细化以及现实的需要, 难题被分解到各个不同的领域进行研究, 不再专门就难题本身这一狭小的范围进行研究。

就“李约瑟难题”而言, 一方面, “李约瑟难题”所表述的历史事实已经被人们所接受, 现实的需求使得人们很难去考虑难题“为什么出现”的问题, 更多的去考虑难题“怎么解决”的问题, 人们越来越着眼于具体问题的解决。对“李约瑟难题”人们更多的是抱以一种“接受事实、寻找出路”的态度, 而不再去过多地考虑这一事实“为什么出现”。人们对“李约瑟难题”表现出逐渐淡忘的态度。另一方面, 对“李约瑟难题”这样的“历史事实”, 对其研究只能从某个单一的学科角度切入才能深入下去, 也才能应用到具体的实践中。因此随着哲学、政治学、心理学、经济学等学科的兴起, 这些学科会分解“李约瑟难题”, 分解后的“李约瑟难题”虽然也是一种对“难题”的回应, 但更多的是服务于所在学科本身以及研究者想要论证的其他观点。

总之, 作为一种“历史事实”的“李约瑟难题”永远得不到准确的解答, 其存在的意义在于对难题的种种试解本身, 以及这种种试解所产生的对其他学科与社会整体发展的促进作用。故“李约瑟难题”会在历史发展中被人们对难题的种种“试解”所“消解”。而这种“消解”才是“难题”最好的归宿, 也才是社会进步的体现。因此, 对于本文所研究的“李约瑟难题”我们还必须不断进行试解。只有当其被消解为仅仅是个纯粹的历史学问题的时候, 难题才真正得到了解答。

摘要：“李约瑟难题”自产生起就引起了国内外学者的广泛重视, 对“李约瑟难题”的研究可以分解为“怎样理解李约瑟难题”以及“怎样解答李约瑟难题”这两个子问题。国内外学者从不同角度对李约瑟难题进行了试解, 取得了丰硕的成果。李约瑟难题本质上表述了一个“历史事实”, 应对其进行历史性的研究, 但其永远得不到准确的解答, 而其存在的意义就在于对“难题”的不断试解本身, 最终, “李约瑟难题”会在历史的发展中被其自身的种种“试解”所“消解”。