城市化过程中的城中村问题

城市化过程中的城中村问题（精选6篇）

篇1：城市化过程中的城中村问题

城市化过程中的城中村问题

摘要：工业革命以来,世界的城市化进程明显加快，城市化促进人类社会进步,为城市发展带来了空前的繁荣,然而社会经济的发展与生态资源的使用、生态建设等都出现相对失衡的现象,城市发展呈现无序景象。城中村是快速城市化进程中出现的特有现象,在中国城市发展过程中既普遍存在而又具有中国特色，是工业化和城市化发展时期的一个新事物，与中国城乡二元结构体制密切相关。其不仅是个经济问题，更是个社会问题，如果处理不好，会危及社会正常秩序，会导致社会矛盾的激化。

关键词：城市化，城中村，城乡二元结构，改革开放以来随着中国城市的快速发展和各类开发区的兴建，城郊地区农民土地由于全部或大部分被征用，农民原有居住村落逐渐演变成为居民区，从而成为都市里的村庄，即所谓的“城中村”。城中村具有农村和城市双重特征，是城市化进程中的历史产物。它与城市化的速度、城市化的质量、城乡土地资源的科学利用、城市产业结构调整都有着很大的关系，因而是中国经济社会可持续发展中的一个重大问题。如果解决不好，不仅会给城市的建设和管理带来很大的负面影响，而且还会阻碍未来的城市建设和经济发展。

城中村产生的原因

一是土地制度的二元性。很多学者都将土地制度作为城中村形成的最主要原因。认为土地制度的二元性是城中村形成的最核心因素。城中村的集体土地所有制与城市建成区的国家土地所有制差异明显,形成城市内部土地的二元结构,造成管理监控的困难。在这种二元结构下,城市选择了试图绕开村落这样一种规划思路,结果是使城中村逐渐成型。20世纪80年代末,我国开始实行城市土地有偿使用制度,土地市场的形成,有力地推动了城市土地结构的优化,也成为城市郊区化的基本动力。随着经济的高速增长,城市用地迅速向郊区扩展,城市面积不断扩张,许多昔日的乡村变为城区,原有的农业也被第二、三产业代替,村民也已生活劳动在城市里。20世纪90年代以来,中国城市进入了一个新的空间扩展时期,城市郊区作为扩展的前沿地带,其经济社会特征和空间结构受到强烈地冲击,呈现出多种变化。计划经济条件下的长期的城乡二元体制既是城中村形成的体制原因,同时也使城中村问题比其他城市问题更为复杂与棘手。我国长期的二元体制性障碍使这些被城市包围的村庄长期游离于城市的统一规划管理。

二是利益驱动。随着城市经济的快速发展,大量外来流动人口涌入城市，土地房屋升值,出租房屋成为获利丰厚的行当,在利益的驱动下当地居民最大限度地利用现有土地,直接后果是占地加大,楼层加高,导致建筑日趋拥挤,居住环境恶劣。

三是囫囵吞枣的城市化模式。在城市化过程中,为降低补偿成本,也为了避免处理与城中村相关的一系列复杂的社会管理问题, 城市在征地中有意避开城中村,多数开发商也刻意避开村庄选择耕地、空闲地，开发一片，留下一片。城市扩张形成的社区地理优势及土地价值的提升，再加上政策配套没跟上，城市化后失地农民的就业和社会保障等问题一时难以解决,没有生活来源,也同样使得“征地不征村”成了村民和村级组织的选择，他们更愿意保有宅基地、留置地，来实现失地农民在城市中的生存和发展。是城市化难以彻底的政策原因。另一方面,城市扩张时,往往只偏重于占用城郊农村土地资源,而不将村镇人口、村镇社区纳人城市管理序列,“只占地,不管人”,致使村镇土地转变为建城区之后,村镇人口、村镇居住聚落仍停留在松散的农村状态,没有同步实现村民的城市化与现代化。当城中村积累到一定数量,便导致城市社区与村镇社区处于隔离、对峙与分异状态。有人认为,在高速城市化过程中,受土地产权限制及拆迁补偿等因素的影响,原农村居民点开发成本提高,急于扩展的城市首先倾向于开发成本较低的周边地块,使原农村居民点逐渐成为都市海洋中的“孤岛”。城中村是以血缘和地缘为基础形成的社区,居民的乡土观念较重。很多居民都认为城中村房屋是他们的祖业,是要世代留传的。这种观念也成了维系城中村存在的社会心理基础。面对城市化带来的前所未有的冲击,“孤岛”上的原村民在自身传统的影响下逐渐走上了一条完全不同于周边地区的城市化道路,并最终形成了今天独具特色的城中村。

四是监管和调控不力。本来,政府部门对城中村房屋占地和楼层都作了规定,按照有关规定,城中村环境是有保障的。但是因为监管不力,有关规划没有得到贯彻执行，导致城中村问题更加突出。

五是城市的盲目扩张。城市盲目扩大将农村也包到城市里来了,形成了城中村。城市的快速发展及各类开发区的兴建是城中村形成的客观原因，随着城市经济的快速发展和人们物质文化生活水平的提高，需要兴建大量的工业与民用建筑、市政交通和公共服务等设施，原有的城市区域不能满足城市发展的需要，必然不断的向外扩展。另一方面，为了促进新兴产业的发展和满足企业的技术改造升级，需要在城郊附近另辟区域进行各类开发区的建设。这样一来，起初还在城市郊区，进而位于城乡结合部的村民居住地，随着城市规模的持续快速扩张，城郊农村土地被征收，逐渐地被包围在建成区内，而当地的农民仍然留在原居住地，并且保有一部分供他们建房居住的宅基地，形成了一种城市包围农村的态势，原有村庄由于不能得到及时的改造升级，进而形成了城中村。

城中村的问题

城中村的问题，是一个社会问题，表现出利益性和复杂性。“城中村”在城市的发展过程中，像雨后春笋般冒出，各地城市的发展情况不同，其具体现状也不一样，但都存在共同的特征。

(一)管理体制转型不够彻底

城中村名义上纳入了城市管理的范围，但现实中还游离在城市管理的边界之外，由于体制和管理的滞后，很多的城中村仍然没有撤销村民委员会，建立居民委员会，实现民主的居民自治。由于城中村的居民仍然固化在集体所有的土地上，基层组织调整难度较大，一方面，城中村依然保留着农村社区的格局；另一方面，居委会在行使社会管理职能的同时，还承担部分经济发展的职能，未能及时适应城市化的要求，彻底转型不如城市社区的管理模式。在行政管理上还是以村委会主导，村委会作为村中公共权力的执行者和维护者，实行半封闭式的村治管理。这就使农村集体经济组织在“城中村”管理中起主导作用，村委会成了村中一切大小事情的裁决者，成为村治的公共权力机构。城中村两委的选举换届，是村里的一件政治大事，但内容和形式上类似于农村的选举换届。

(二)租金是村集体组织和居民的主要收入

村党支部委员会和村民委员会都属于非营利性组织，是没有经济来源的，主要是靠出租土地、房屋等集体资产和上级政府的补助来维持两委的正常运转及两委委员工资的发放，很多城中村都充分利用土地、房屋等有偿使用的集体资源。大部分投入村公共基础设施建设的资金都来源于租金、土地征用后的赔偿、集体资产出租后的分红和从事第三产业的收入。由于城市的发展状况不一样，这个赔偿金和租金是有所差异的，由于土地赔偿金低和房屋租金廉价，城中村的基础设施建设总体上是薄弱的，城中村的道路、供水、供电、电讯、排水、垃圾处理一般没有纳入城市管理的范围，各种管道、电线杂乱无章，并且缺乏公共绿地与体育等基础设施。总体来说，以上两种主体很大程度上都是依赖租金收入维持生存与发展。

(三)道德价值的差异性和村民思想观念落后

由于城中村的流动人口比较多，人员构成相当复杂，造成了这个群体中人员的道德素质良莠不齐，利益观、价值观呈现多样性。由于生活方式和意识观念也不一样，现实生活中就有可能引发多种矛盾。总体上城中村村民的思想观念保守落后，生活方式跟不上时代和城市发展步伐，成为城市中的弱势群体；小农经济思想很严重，只图吃饱穿暖，满足于现状，缺乏竞争意识和开拓进取精神；思想道德素质和科学文化素质低，文明礼仪不讲究，不懂技术，角色上没有从村民彻底转变到市民，这样就非常难以融入现代文明的都市。与城市居民相比，在城市就业中处于明显弱势，村民发展面临许多困难。另 一方面由于房租收入颇丰，生活富裕，在就业观念上，普遍存在着高不成低不就的现象，村民大多游手好闲无所事事，靠租金度日，形成了一个庞大的租金食利阶层。

(四)社会治安欠佳，安全隐患突出

由于城中村人口结构复杂，比较低廉的租金吸引了大量外来人口租住城中村房屋，村民、外来人员、居民混合居住，“黄赌毒”等治安问题突出，社会综合治理压力很大，在一定程度上构成对群众生命财产安全的威胁。再加上管理滞后或不规范，警力巡查和监管有限，综合管理相对薄弱，“城中村”也就成了“问题村”，成为藏污纳垢的地方。有人将“城中村”称为城市中的死角、贫民区和犯罪发生区。根据相关调查发现“城中村”的案发率和犯罪率比城市的其他地区偏高。常年居住在城中村的居民，经常遭遇丢自行车、电动车或者手机、电脑等盗窃案。其次由于城中村内道路狭窄弯曲，导致消防通道严重受堵，消防安全隐患突出；住宅缺乏科学设计，没有考虑抗震要求，建筑质量总体不高，卫生环境较差，极容易引发各类疾病，存在公共安全隐患。

(五)身份没有明确，地位尴尬

城中村无法与城市同步协调发展，很多的城市专门为城中村的管理出台规章条例，把它们列为所谓的城市“特区”，这就使城中村更加难以融入大都市。城中村处在城市管理的边缘，由于政策、制度、条件的不成熟，管理的滞后，不能完全按照城市的管理模式，在一定程度上介于城市的管理范畴和农村管理行列之间。这样尴尬的管理定位，造成许多村民享受不到城市就业、养老、低保等相应的待遇，也享受不到农村的优惠政策。城中村的村民对自己的身份界定很困惑，有时办理有关手续、证明等相当麻烦。城中村的学生，如果他们属于农村的，又享受不到九年义务教育学杂费的减免；如果属于城市的，又享受不到城市教育的待遇和保障。

(六)建筑混乱，卫生条件差 城中村 私搭乱建现象严重，广大租房客的居住地，大部分属于违章建筑。在城市迅速扩张的过程中，村庄被高楼大厦快速包围，地价、房价、租价也水涨船高、大幅上涨，受房屋租金和拆迁补偿利益驱动，不少村民见缝插针，私搭乱建现象层出不穷、屡禁不止。而这些杂乱、陈旧、矮小的建筑影响整个城市的整齐美观和生机活力。

城中村环境卫生问题难以根治。由于建筑的混乱，没有整体性规划，许多的功能没有完善，特别是排污系统和垃圾的处理很随意，直接排放或倒在街道上，造成污水横流，臭气熏天。鉴于“城中村”的建筑物无序、卫生环境差，碰上雨天，城中村内道路泥泞，污水横溢。碰上夏天，蚊蝇丛生，空气质量较差，环境容量超标。“晴天蚊蝇乱舞，雨天浊水横流”，“室内现代化，室外脏乱差”，成了城中村的现实写照。与城市里的金碧辉煌的摩天大厦及清洁宽敞的公路形成鲜明的对比。

城中村的性质

1、从经济上说，它是城市的低成本生活区。

来自全国各地流动人口住进了城中村，他们的收入水平、消费水平决定了城中村是城市的低成本生活区。需要注意的是，本地农民在村中并不贫困，而进入城中村的人们处在生活、就业、社会关系不断改善的过程之中。并且由于大量抱着城市生活希望的年轻人的进入，城中村表现出国外贫民区所没有勃勃生机。

2、从社会形态来看，它最初是本地村民的传统农业社会，然后逐渐演变成本地原村民社会和外来务工者暂住型移民社会，这两种社会在空间上的叠加。由于这两种人两个社会都处在城市化的过程中，两个社会中的经济水平相差巨大，但都在不断改善和变化，但是其社会结构却具有相当大的惯性。一方面，原住居民的传统社会关系没有根本改变，乡村精英是政府基层治理依靠的对象；而名义上的“村集体”所有的土地在按户分配的同时，其剩余部分在向着有钱有权的集体成员集中，原村民之间拉开了几倍乃至十数倍的差距；这是一个被动城市化的转型社会；

另一方面，外来人员的生活状况总体在逐步改善，一部分人在市场竞争中逐渐完成原始积累，走出了城中村。这是一个主动城市化的转型社会。这个二元社会的管理，最初是本地原村民的乡村自治，在叠加了廉租屋区功能之后，可以看做是政府对原村民集体的委托管理。管理的内容包括了从村内基础设施的投资建设，到日常的社会治安、卫生保洁、计划生育等全方位的内容。由于这种委托管理不具统一的标准，而外来人口数量十倍甚至数十倍于原村民，便造成了城中村的治理难题，两个社会之间出现隔阂，消防、环保、治安、卫生等等问题接踵而至。但这种管理又是低成本的，政府没花一分钱的情况下，奇迹般地建起了上亿平米的廉租屋区，并且由原村民集体以集体经济支出将其管理起来。

3、从空间形态看，城中村在城市出现之前，最初是由小巷瓦房构成的旧村。

在这种空间形态下，原来的农民新村中由村集体投资建设的、标准本来就不够高的基础设施，如雨污合流，由于几十倍于原村民的外来人口入住，就变得空前严峻，表现出“脏乱差”，例如造成了河流流经城中村即变成臭水沟的状况。

我们看到，上千万的流动人口在城市中找到了他们可以暂住的出租屋，由农民在征地返还的自住用地上所建设出的廉租屋区，但是，所有这些住房都是以“违法抢建”的形式建出的。城市中的种种法律规定都在重申这些城中村中的建筑是违法的。事实很清楚：是农民错了，还是立法的隐含前提错了？显然，农民土地的发展权，正是农民在城市化进程中的主动参与权。

2、外来人口享有什么样的市民待遇？

为什么全国各地对城中村的指责往往出于一些人大代表、政协委员？人民代表是户籍人口选出来的，和谐社会应该包括多少人呢？和谐社会理所当然是指全体社会成员。和谐社会假如仅仅指户籍人口，这个社会肯定是不完备的。在“国际化大都市不应有城中村”的误区背后，是现代化的城市应该控制“低素质人群”的观念。其实，国际化大都市中的低成本生活区、存储着大量历史记忆的老街旧巷，是非常普遍的现象。并且，没有哪个大都市视之为自己的耻辱。瑞典人引为骄傲的斯德哥尔摩，夕阳西下，夕阳年龄的人们在握手楼下沉思、发呆的生命状态，吸引了每年几百万的到瑞典的游客。看一看巴塞罗那的地图，南边是不断生长出来的城市，而北面是规划师画出来的城市。哪个城市有魅力？威尼斯则更是遍地的握手楼。如果把通风采光、消防问题解决了，握手楼有什么妨碍呢？

城市的活力从哪来的？城市的活力源于产业的多样化、就业的多样化、收入和消费偏好的多样化。当社会生态非常丰富的时候，城市的魅力就出现了。城市不能只有一种人，哪怕是高素质的人群。城市只有高素质人群跟城市只有低素质人群是一样没有魅力的。一 个城市中大多数人应享有什么样的市民待遇、财政待遇、社会保障，这个问题不应回避。当然，这也是需要国家统筹的大问题。但是城中村向我们发出了警号，一个不考虑多数人的城中村改造是不公正的。假如我们要建和谐社会的话，当代中国城市有一个不容推辞的使命，低素质人群只要市场接受了他，城市社会就应让他进来。在可能条件下尽量多地接纳低素质人群，因为只有城市才是他们学习城市化最好的学校。无论如何，我们要为走进城市的外来人口叫好，他们离开了家乡、离开了亲人、来到陌生的城市，自主地选择了风险更高、挑战更烈的生活，这是中国农村的希望所在。

3、政府在廉租屋区管理中的责任？

城中村社会的管理，在叠加了廉租屋区功能之后，依然交由原村民集体管理。其实这是一种低成本的制度安排。如前述，城中村中的社会管理的内容，包括了从村内基础设施的投资建设，到日常的社会治安、卫生保洁、计划生育等全方位的内容。如果都交由政府管理，财政支出将是一个天文数字。但是，农民管理的能力也是有限的。

首先是基础设施建设。农民在就地安置区里自己建基础设施，雨污合流，但是原来村里人口不多，危害也不大。当叠加了廉租屋区功能之后，村里涌入了十倍几十倍的人口，污水直排到附近河流中，深圳河流源头处水质都很好，为什么流经城中村短短几公里就变得臭不可闻，“污染主要来自城中村”。

但是治污的前提是把政府、村集体的各自财权事权厘清。这件事不做，大家就都把成本向外推，造成大量的应付帐和财务虚盈，受害的就是环境。

政府的适度介入显然是城中村管理的必须。说明政府管和不管大不一样城中村问题的解决方法对“城中村”加以改造是城市发展的必然趋势。被城市包围的城中村与城建区不相协调，脏、乱、差现象严重，影响着城市的形象，改造“城中村”应因地制宜，具体问题具体分析，“一村一案”，对不同“城中村”采取不同的改造方式，把每一个“城中村”都改造好。

城中村改造的方式：（１）全部拆迁改造。对那些因城市发展需要必须搬迁，或者与都市环境极不协调、社会效益差，或者采取其他方式经济上不合算的城中村应采取全部拆迁改造方式。（２）部分拆迁改造。对那些布局相对合理，交通、市政配套设施相对完善，对城市发展起着辅助作用，能大大降低城市化的成本的城中村应采用部分拆迁改造，或在原有基础上加以完善利用。（３）“有形改造”与“无形改造”相结合。城中村的问题复杂，涉及制度、社会管理、经济发展及空间形态等诸多方面，而且不同方面的问题互为因果，单方面的改造不仅不能全面解决问题，而且也难以成功。因此，在推动城中村物质空间有形改造的同时，也要推动人员素质、文化教育、社会和经济领域等的无形改造（４）在进行新的开发而征用农村土地时，应结合新农村建设，将村民居住村落纳入统一开发规划，避免产生新的城中村。城中村改造必须由政府统一组织，统一规划。政府应统一负责土地一级开发征地拆迁和市政配套工程建设，尽量不采取商业开发形式，避免造成很多后遗症和遗留问题。应该集思广益，群策群力，调动各方面的积极性，妥善解决各方面的利益冲突，减少矛盾和改造难度，才能把城中村改造这件好事办好。

城中村改造的建议

从国家构建和谐社会，统筹城乡发展，推进城乡一体化大局来看，“城中村”改造是时代的要求，符合国家和国民的利益；从一个城市的协调发展来看，“城中村”改造是提升城市品位，创建文明和谐都市的必然要求。

(一)加强政府宏观调控。对“城中村”实行综合管理

政府充分发挥国家公共行政权力管理者和城镇公共产品管理者的双重作用，在坚持公共性、公平性、参与性的前提下，统筹规划，协调各方面的利益，既要保障好村民的利益，也要考虑改造单位的利益，让市场参与商业性运作。在城区一级政府，废除旧的行政管理体制，组建综合性部门，提高综合协调能力和行政效率；防止条块分割，成立综合办公室，对“城中村”的经济、文化、教育、卫生、建设、安全、拆迁、安置等实行有效管理。

(二)改革城乡二元体制，对集体资产进行股份制改造

从体制上转变城乡二元结构，实现城乡一体化，将“城中村”的土地集体所有变为国家所有。只有土地国有：才能从根本上制止村民对土地的独立处理权，一切土地使用都归土地规划部门管理。在“城中村”实行集体资产股份制，这是我国改革的一个新探索，按股份制的原则改造集体经济，对村集体资产进行清查核算、资产评估，使村集体资产的产权明确清晰。经营管理上按照《公司法》的规定进行操作，量化资产，明确股权分配，村民按出资额大小来分红，个人所拥有的股份可以自行支配，有权利赠送、转卖给他人。村民获得了实惠，他们会很积极地参与到“城中村”的改造。

(三)加强立法。依法推进改造 由于“城中村”改造是前所未遇到的，涉及户籍、土地的变更，还有行政管理体制和城镇管理体制等复杂问题。国家的法律法规至今没有明确统一的规定，因而操作上也没有统一的方法，各地城市都是根据自己的实际情况，出台一些粗糙的管理条例。需要出台一些可操作性更细化的法律法规，以法律推进“城中村”的改造，以法律保障“城中村”改造的成果。(四)妥善安置村民，给予合理的补偿

“城中村”改造之所以那么困难，主要是利益问题没有协商解决好，安置或补偿没有达到村民的要求。村民的房屋被拆迁后，户籍划入城市管理，身份变为城市居民，给予合理补偿，应按照城市居民的管理标准保障村民的利益，解决好医疗保险、养老保险、失业保险、就业、子女上学问题等。只有以村民的根本利益为出发点，才能得到他们的支持，顺利、稳定地推进“城中村”改造。

(五)转变村民思想观念，提高素质，培养技能

村民在特定的群落聚居生活，由于受村俗传统文化的影响，思想观念还比较守旧，生活方式还比较单一，文化技术还比较低，缺乏竞争进取的精神。只有转变他们的思想观念，提高他们的科学文化素质，培养他们的技能，才能为“城中村”的改造减少阻力。比如免费举办一些扫盲脱产班或技能培训班，摒除陋习，使他们的脑袋充实起来，树立勤劳致富、科技致富的意识。知识素质高了，有了一技之长，生活就有了保障，利益得到了维护，村民对改造的抵触情绪自然就降低了。

(六)对城市的空间发展进行科学规划 “城中村”的形成有一个过程，开始时不给予足够的重视，造成“城中村”泛滥，问题恶化，这给我们后人很大的教训。因此，必须树立超前意识和前瞻性，规划好未来蓝图，对郊区、城市周围有可能将来再成为“城中村”的村庄、村群进行调查，了解它们的现状，在宏观上把它们划入城市管理范围，严格控制土地的投放，做到合理规划，不能让“城中村”在无序的状态下肆意发展，减少或杜绝一边改造“城中村”一边产生“城中村”。

城中村是城市发展过程中普遍的产物，是城乡发展不协调的代名词，制约了我国城市 经济健康发展，影响了社会的和谐发展，其问题的利益性和复杂性使我们面临很大的挑战，需要政府加强宏观管理，采取强有力的措施，让“城中村”真正融入都市之中

篇2：城市化过程中的城中村问题

内容提要：“城中村”问题是我国各地城市化推进过程中的现实“瓶颈”，而以集体资产产权关系调整为核心内容的股份公司制改革被认为是当前解决“城中村”问题的良方。然而，由于“城中村”问题的复杂性以及整体制度环境的不完善，这种制度选择，尚不足以完成“城中村”城市化的使命，其改革的路径仍需提供进一步的理论关照。

关 键 词：城中村 股份公司制改造 制度悖论

作者：轩明飞，山东大学副教授、博士。（济南：２５０１００）

“城中村”问题的表象与实质

改革开放以来，随着城市化进程的迅猛发展，城市边缘区域近郊农村城市化的进程也随之加快，从而形成了既非农村、也非城市的社区形式——“城中村”①。城中村是中国城市化变迁中的一种特有现象，其实质是城乡二元结构依然存在的情况下农村被动城市化的产物。在现实层面，“城中村”与城市发展的矛盾日益突显，已经成为城市化推进过程中的巨大障碍。

“城中村”问题是我国作为发展中国家在“晚发外生型”现代化进程中所具有的“迟发展效应”，是所谓传统社会与现代社会长期并存的“二元”社会结构特征的一个微观体现。当前，“城中村”问题表明由政府推动的城市化规模扩张的速度过快，而城市边缘区域的适应性相对滞后。然而，这还只是问题的表象，“城中村”问题在我国城乡分治的制度化产物——城乡二元结构的制度背景下有着更为复杂的面向，与以下几方面的制度化因素有着密切的关联：

一是严格身份限制的村民身份终身制。１９５８年１月，全国人大常委会第九十一次会议讨论通过了《中华人民共和国户口登记条例》，该条例第十条第二款对农村人口进入城市作出了带有约束性的规定，这标志着我国以“严格限制农村人口向城市流动”为核心的户口管理制度的形成。人民公社条例的问世则进一步固化了这种身份控制并形成了“世袭制”。村民身份终身制一方面使村民与土地之间的纽带固化，强化了村社区的内聚封闭性；另一方面造成了城乡之间在就业、医疗、教育、社会保障等方面一系列的生存差异。

二是土地资源的非商品性与政府垄断性。我国宪法总纲第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”“国家为公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”这些规定意味着，一旦城市化推进需要扩大城市版图，其扩容的土地必须面临土地所有权依照非买卖关系原则的改变。这里潜伏的矛盾在于，城郊的土地不仅有绝对地租，而且还存在着级差地租，而集体土地的非市场化征用，从某种程度上来说，剥夺了农民级差地租收益的享受。但同时，城郊土地尤其是宅基地的商品化使用已经非常普遍。宅基地制度的存在，使“城中村”的土地所有权仍属农村集体所有，使得村民可以低价甚至无偿取得土地的使用权，从而加剧了住宅建设的混乱，也使得“城中村”的改造更难于城市中旧城区的改造。因而，如何解决城郊土地的合法、合理使用与保障“农转非”后农民的土地收益问题，成为城郊城市化的一个核心问题。

三是产权关系模糊的村集体经济。城郊农村社区集体经济的突出特征是产权关系高度不清晰，“人人有份，人人没份，人人不知道自己在其中有多大的份”是其真实写照。上个世纪９０年代以来，乡镇、村（居）企业迅速发展，村（居）集体资产，包括由土地级差地租带来的土地承包收益迅速增加；然而，大量的集体资产在一些地方实际上是由村（居）“两委”班子及不足１０％的人（多是村干部亲属）经营，并支配其收益。大多数村（居）民拥

有对集体资产的所有权，却得不到应有的收益，甚至连知情权也没有。这种少数人控制集体资产及其收益，并缺乏有效监督的状况是中国乡村集体经济的普遍现象；而产权关系模糊则成为村社利益矛盾冲突的总根源。

四是封闭的村（居）建设与城乡分割的管理模式。城市和城郊农村在建设上截然不同。城市社区由作为基层政府派出机构的“街道办事处”管理，管理的一切费用由政府财政承担；而村落社区由作为村民自治组织的“村民委员会”管理，管理的一切费用由村集体承担。前者具有统一规划、开放式流动格局，统一建设与管理；后者则以村为单位，视人口、财力和领导思想而采取不同程度的封闭建设，管理上往往各自为政，在生活设施、社会设施（教育、文化、卫生等）上自成体系。由于城市边缘区域既是城市的边缘又是乡村的边缘，无论是城市政府还是乡镇政府，对边缘带的管理通常不太重视；因而使得处在城市边缘区域的“城中村”常常陷于城乡两不管的制度“真空”，即表面上两种管理体制都在实施管理，而实际上谁也管不着，谁也管不好，使得“城中村”和城乡结合部地区的规划与社会管理长期处于混乱和低水平的状态。

当我们把上述制度背景与现实问题结合起来，可以清楚地发现，一方面城市扩张与土地征用正在使农民逐步丧失最重要的生存资源——土地，另一方面“农转非”户籍身份的改变并没有给其带来相应的社会保障，而产权不清使属于村民的那一部分集体资产形同虚设，农民融入城市的个体选择举步维艰。

农民的现实困境使得他们一方面固守土地（宅基地）不放，一方面开始提出重新分配集体资产的要求。前者以“城中村”的形态出现，阻碍了城市近郊集体土地的集约化经营，制约了第二、第三产业的发展和城市化进程，造成了土地利用与城市规划之间的重重矛盾。后者则以“村民上访”的形式出现，严重的干群纠纷与群众集体越级上访使得村（居）政权建设与思想政治基础十分脆弱，进而成为影响城郊地区社会稳定的重要因素。土地问题暴露了国家与农民之间矛盾的症结，上访问题反映出集体经济下乡村治理结构的痼疾，这两个阻碍农村现代化的根本问题在城市快速扩张形成的“城中村”中凸显和激化。当土地资源被无限制的征用，当集体资产被无限制的瓜分，“城中村”自我依赖型的后续发展也将成为一句空话。“城中村”问题在根本上是一个利益结构关系的调整问题，“城中村”问题的破解需要一个制度创新的过程。

“城中村”问题阶段性对策与实践的不足

一、从计划经济时代到市场经济时代，我国各地就“村改居”与“农转非”的问题曾采取过不同的解决办法。计划经济时期，许多地方政府在城市扩容征地中，实行征地带人“农转非”，再安置到国营企业就业的办法。然而，在计划经济末期，由于国企的一些弊端逐渐显露，其作为蓄水池“转非”安置的能力明显削弱；加之商品经济的活跃下许多城郊村民开始自谋职业，此时出现的新做法是：照样征地带人“农转非”，但不再安置，村集体经济从所得征地款中拨付一笔买断费，此后任其自谋生活。改革开放以来，珠江三角洲一带出现了“预留地”制度，即政府征用“城中村”土地作非农利用时，保留一定比例（如８—１５％）的征用土地由村级经济自我征用，按城市规划的要求发展非农产业，这部分土地今后的使用权归村级经济，政府视同已征用，并办理相应手续；同时，大力发展培育村级经济实体，以企带村，为“村改居”后组织农民平稳进入城区经济做准备。然而，上个世纪９０年代以来，全国乡镇企业由于出现了以产权模糊导致的机制性衰退为特征的大幅度滑坡，过度依赖乡镇企业、村级经济的村（居）模式随之出现了农民社会保障随企业效益低下而缺失的问题。近年来，上海松江区为村（居）改革中转非的４５岁以上中年农户办理社会保险，每月生活费不低于３８０元，并将其纳入城市的社会保障体系；同时对于“转非”又愿自谋发展的村民，给予一定的资金支持（３万元左右），形成了所谓的“松江模式”。然而，这种模式对于就业不充分、经济不太发达的城市显然缺乏适用性。

上述种种措施分别从土地补偿、安排就业、发展集体经济、提供社会保障、鼓励自谋发展等不同方面试图解决农民失地后的利益保障问题。然而这些措施往往仅仅关注了问题的某一个侧面，却共同忽略了以“农转非”、“村改居”为基本表现形式的农村城市化是一个复杂的系统工程，它所需要的不是短时期的应急措施，而是可持续发展的制度安排。因而这些办法不是夭折，就是只能在局部适用。

二、事实上，“城中村”城市化问题的核心是农村社区利益关系的调整问题，在此，效率与公平需要兼顾的原则尤为突出。针对土地收益分配及集体资产产权关系纠纷所带来的效率与公平问题，我国各地曾经普遍施行农村社区股份合作制。在商品经济发展较早的城乡结合部“城中村”中，这种吸收了部分现代市场元素的经济组织形式，曾经发挥过重要的作用。然而，社区型股份合作组织的产生大都起因于社区成员对分享集体经济收益的要求，这一制度安排“天生”具有重分配的价值取向，人们把大量精力都花在如何搞“第二次分配”② 上，忽视了产权制度的建设。社区股份合作制所保留的集体股，社区成员所拥有的股权仅是一种分配依据，即只有收益权，不得继承、赠送、抵押、转让和买卖，带有浓厚的福利性和封闭性。

由于产权主体缺位与产权不清的问题没有得到根本解决，再加上其本身缺乏足够的法律依据，社区股份合作制尽管关注了分配公平，却没有真正成为推动集体经济可持续发展的有效制度。

三、２０００年以来，济南槐荫区、广州天河区、石家庄裕华区等城市的“城中村”改造，吸取了以往制度安排的经验，实行了以对集体资产进行股份公司制改造为主要内容的村（居）综合配套改革。股份公司制改革以集体资产所有权虚化为突破口，将资产量化，确权到人；按照《公司法》的有关规定，成立有限责任公司，建立了完整的现代企业管理制度；在现有法规的基础上，对土地使用权评估并合理作价进入公司资产，实行集约经营；村民以土地使用权入股，村民变股民，实行按居民出资额分红；在对原集体资产全面清产核资和产权界定的基础上，将净资产进行合理配置，按一定比例分为量化资产（量化股）、公益福利资产（福利股）、购买风险资产的配送资产（风险股）和奖励资产（奖励股）等４个部分。股份公司制改革力图避免社区股份合作制过分关注收益分配、忽视产权制度建设的不足，直接从产权关系的调整入手，使城中村社区组织的改造具备了比较完整的市场化形式，并在一定程度上对“城中村”村民失地后的社会保障问题、集体产权虚化与集体经济可持续发展的问题、社区公益建设的基金来源问题以及集体领导人的责权收益问题给予了整体性的关照。目前，股份公司化的改革模式已经成为我国各地“城中村”改造提倡的一种制度安排，并得到了较为广泛的推广与应用。

从表面上看，股份公司制的改革模式似乎可以解决“城中村”城市化面临的一系列问题；然而，其仍然存在着极大缺憾。所谓福利资产的保留实际上是集体股份的保留，村民可以获得的量化股、风险股在大多数地区仍不具备完整的产权，只能在社区内部有限度地流转。集体资产的这一部分产权不清，而产权不清又是村办企业的社区性不可回避的问题，因为对于我国大多数村办企业来说，为社区提供福利是其依托集体资产与社区资源发展的前提。这进而造成了两个前后关联的结果，即由于企业社区性的存在，一方面“村庄单位化”的现象无法破除，所谓现代企业制度的建构成为一句空话，股份公司制只是虚拟的股份合作制；另一方面村干部往往兼任公司董事长，所谓“三驾马车，一套班子”的传统村社管理模式无法根本破除，从而为村庄精英的牟利行为创造了机会。

问题还不仅如此。当村民以地权换股权，将土地资产评估作价入股时，他们可以从土地上获得的相对稳定的收益开始由企业的经营效益来决定；然而，由于绝大多数“城中村”村办企业对特定的地缘优势与政策优势的依赖性很强，一旦这种优势丧失，他们大多不具备现代企业的强势竞争力，因而一旦企业经营失利，其风险最终都会转嫁到“城中村”村民身上。事实上，将“城中村”的土地资产作价评估进入公司资产，再以公益、风险、量化、奖励等股份来分配，表面上兼顾了村民、村庄精英与“城中村”社区发展等方方面面的利益，实际上可以说只是土地征用的一种制度化的怀柔方案。这种方案由于村办企业的市场不成熟性和村庄治理结构中的社区性、家族性、牟利性等问题而存在极大的风险。当这种风险由于“城中村”社区企业的脆弱性而不能承担时，又必然会衍生新的矛盾，成为“城中村”城市化进一步推进的阻碍。

“城中村”制度选择的悖论与启示

制度是人类设计的一种强制，用以把人与人之间的相互作用系统化。诺斯认为，制度作为博弈规则，组织对制度变迁具有代理人的作用，从而勾划出制度变迁的方向。以往“城中村”城市化改造的措施是简单的规则制定，忽视了组织创新这一关键性的环节。而社区股份合作制虽然是以农村社区组织改造为依托的一种制度创新，却在产权关系建设这一核心要素上存在缺陷。新的股份公司制关注了组织创新与产权变革，从而使“城中村”改造的制度变迁具有了诺斯意义上的“适应性效率”③；但是，它又因何存在着种种制度悖论呢？这是因为，“城中村”处在城市边缘区，它是生态空间与社会经济环境交互作用的特殊区域。“城中村”问题的表现形式是多方面的，“城中村”改造所面临的制度难题也是多面向的，而这些问题之间又存在着千丝万缕的联系。因此，试图单纯依托“城中村”社区组织创新来实现多元制度建构的任务，其本身就是一个结构功能错位的选择。我们看到，“城中村”改造所需要解决的土地归属关系的无冲突转变、“城中村”村民的就业与社会保障、村集体资产的合理分配、村集体企业的持续发展、村（居）管理制度的有效衔接、村民与外来人口的社区融合、村民到市民的转变、社区生态环境的改善等等问题，无法单凭公司化组织形式的股份划分方案得到全面的解决。此外，经济制度的建构“嵌入”在复杂的社会关系网络中的现实，还常常衍生事与愿违的新问题。

事实上，“城中村”改造牵扯的利益主体是多元的，包括国家、地方政府、村庄精英与村民，只有当他们在“城中村”城市化变迁的利益博弈中都让渡一部分利益，或都提供一部分支持，才有可能获得多赢。而在现实的改造过程中，由于多元利益主体往往都在追求个体利益的最大化，一方面使得彼此牵制、问题重重的局面一直无法得到有效的解决，另一方面这些问题又被一股脑地塞给了“城中村”社区自己解决。在这里，效率与公平的原则出现了多元悖论。

从更宏观的背景上看，社会变迁中的物质变迁往往快于文化变迁，城市化的最终体现不是城市规模的扩大与城市人口的增加，而是城市生活方式的普及，城市生活方式的有效支撑是现代化的社会制度的完善。正因如此，“城中村”里的高楼大厦、“农转非”后的身份改变，“村改居”中的组织调整都不足以代表“城中村”城市化的最终实现；那些深藏在表象背后的社会保障、土地、就业、教育、市场、企业、城市管治等等一系列制度的成熟，以及作为一种现代市民社会下的社区文化氛围的形成，才是“城中村”实现城市化的有效保障。“城中村”城市化给我们带来的启示是，我国城市化问题的根源是制度障碍与缺失；城市化的制度变迁无法单靠一种组织形式的改变与产权关系的调整来实现；作为一个社会生态系统的城市化转型也无法靠单一行动主体进行多元制度的建构来完成；一种看似可以实现多元利益主体共赢的制度安排，由于缺乏相应的宏观制度背景的有效支撑往往会衍生出新的问

题，从而降低了其适应性效率；宏观制度背景的完善与社会发展现代化水平紧密相关，无法一蹴而就。在这个意义上，“城中村”城市化的问题困境与制度悖论会交替存在。

注释：

① 李培林认为，“城中村”大体可以分为３种类型：一是处于繁华市区、已经完全没有农用地的村落；二是处于市区周边、还有少量农用地的村落；三是处于远郊、还有较多农用地的村落。详见李培林“巨变：村落的终结——都市里的村庄研究”一文，刊于《中国社会科学》２００２年第１期。

② 从事实际工作的基层同志称实行家庭联产承包制后农民得自独立承包经营或劳动的收入为“第一次分配”，而从集体经营收益所得的收入为“第二次分配”。他们认为，农村社区型股份合作制主要是解决社区集体经济对成员的“第二次分配”。详见傅晨“论农村社区型股份合作制制度变迁的起源”一文，刊于《中国农村观察》１９９９年第２期。

③ 制度创新提供适应性效率的原则表明，它必须为组织变迁的未来发展提供预期以及相应的前提，从而最大程度地避免形成新的制度障碍。

参考书目：

〈１〉罗荣渠． 现代化新论——世界与中国的现代化进程． 北京大学出版社，１９９３：２０１

〈２〉诺思． 制度、制度变迁与经济绩效． 上海三联书店，１９９４：１０８－１０９

〈３〉张文茂． 郊区城市化过程中农村经济组织调整的若干问题探讨． 城市问题，１９９７（３）

〈４〉李笠农． 集体所有制、合作制和股份合作制的比较研究． 经济经纬，２０００（３）

篇3：城市化过程中的城中村问题

山西省晋城市由城区和南五县组成, 城区是经济、政治和文化中心, 共占地51.7km2, 共有78个社区、67个村。随着城镇化的深入发展, 形成了十几个村庄散落在城中的局面。侯匠村就是其中一个典型。这些城中村最为严重的问题主要表现在环境方面脏乱差, 公共基础设施匮乏, 对城市品位的提升产生了重大影响, 更是制约着城中村村民的生活水平和质量。

侯匠村地处晋城市东部, 新市东街东段, 毗邻富士康工业园区, 为晋城开发区五个行政村之一。侯匠村现有需要改造的面积368hm2, 拆迁总面积0.085km2, 共有居民478户, 1 928人。目前, 整个村庄公共基础资源无法满足需求, 功能不全, 建筑乱搭乱建, 环境混乱不堪。随着城市规划的推进和侯匠村的地理位置的优势, 该现状已严重影响到晋城市国际花园城市的形象, 所以, 侯匠村的旧城改造必须采取行动, 而其中教育城市化又是改造过程中的重要环节。

1 城中村改造中村民子女教育存在的问题

众所周知, 在基础教育阶段, 我国普遍实行城乡二元教育, 是随着现代化和城市化的发展形成的城乡二元社会结构导致的。义务教育阶段中, 晋城市普遍实行就近入学, 虽然城中村经济有了很大发展, 但目前城乡教育还是存在较大差异。比较城市的学校, 师资、设备、环境等无论在硬件还是软件方面都没有得到较大改善。比较过去, 现在城中村家庭在教育理念和教育价值观发生了很大转变, 城中村子女教育方面确实出现了较大变化, 尽管有些变化有好的一面, 例如更加关注孩子的教育, 但随之产生的教子无方, 沟通困难等问题也很常见。下述城中村子女的教育问题, 或许有的和处于同一阶段的城市子女的教育问题相仿, 更多的在于在社会变迁中这些问题更加突出, 甚至相比原有农村子女出现了更多的新问题。笔者主要从城中村村民子女、城中村家长、城中村周边环境三方面分析城中村子女教育现状级存在问题。

1.1 城中村子女成绩普遍不理想

通过作者调查发现, 侯匠村村民子女义务教育阶段中, 从整体成绩上看, 小学阶段城乡各科成绩差别不大, 且大部分处于中等和优等水平, 但到了中学阶段城中村子女成绩大部分处于中等和差等水平。从具体科目上看, 城中村子女英语成绩普遍较差, 一方面与本身的学习基础薄弱有关, 更与城中村学校的英语教学能力脱不了关系;另一方面, 物理化学实验操作成绩普遍较差, 这与城中村学校设施不完备和设备利用率不高有关。从性别上看, 城中村子女中的女生成绩普遍远远好于男生, 这由双方价值观取向不同导致。从心里上看, 城中村子女普遍表现为, 没有明确目标, 态度不端正, 竞争意识较差, 上进心不强, 缺乏意志力, 小农意识较强。从行为表现上看, 城中村子女普遍表现为, 课上没有兴趣, 经常聊天睡觉, 甚者忤逆老师, 扰乱课堂秩序, 课后无所事事, 甚者打架斗殴, 沉溺网吧。

1.2 城中村父母教育方式不合理

由于侯匠村家长的文化素质和文化水平普遍不高, 大部分为初中文凭, 虽然在经济方面大部分家长表示没有过多教育负担且更加关注子女的教育问题, 但由于小农思想根深蒂固, 家长的家庭教育理念、教育价值观、生活方式基本上还保留在农村, 笔者进行综合概括为以下几个不合理的教育方式。其中棍棒式教育是城中村教育方式中最多的模式, 过分溺爱式教育愈演愈烈, 放任自留式教育也不在少数。

1.2.1 棍棒式教育。

在传统观念中普遍认为“棍棒底下出孝子”“不打不成器”。在学习上, 家长普遍希望孩子能考上大学但却不在实际行动中予以支持, 当子女成绩不理想时, 虽然有少数家长会和孩子沟通交流, 分析原因并予以支持和鼓励但大部分家长大加责骂, 甚者大打出手。在生活上, 更是将自己的价值观强加于子女身上, 忽略了身心的健康发展, 一旦犯错就一味的嘲讽, 说教, 甚者毫无顾忌进行人格上的侮辱。这样长期下来, 由先前的忍耐会逐渐演变成后来的对立, 反抗, 最终会导致暴力倾向严重, 厌学、弃学甚至走上犯罪的道路。

1.2.2 过分溺爱教育。

溺爱, 就是过分宠爱。自计划生育实施以来, 农村独生子女政策优惠, 当前晋城市侯匠村大多数家庭都将孩子视为中心, 一切围绕孩子转, 为孩子包办一切, 甚至纵容孩子的无理要求。除此之外赵晓会曾提到在“4+2+1”的模式下, 表现的更加夸张和过分, 不仅有父母的过分娇宠, 更有爷爷奶奶外公外婆格外的疼爱, 长期下去, 孩子不仅变得自私自利, 以自我为中心, 目中无人, 等踏入社会连最基本的生活自理能力都有限。

1.2.3 放任自流式教育。

放任自流, 就是对孩子不闻不问, 听之任之, 对孩子不加干涉。青春期是青少年身心发展的重要时期, 对世界的看法和认识在周围环境变化中会发生极大地变化, 当孩子犯错误时, 如果家长不即时予以纠正和辅导, 只是一味的不理睬, 一方面可能导致孩子对人冷漠, 胆大妄为, 另一方面会导致孩子无法无天, 无法控制, 甚至走上犯罪的道路。

当然, 在实际生活中, 父母会采取多种教育方式, 但究竟该怎样教育孩子还是最大的难题, 鉴于此, 笔者会在下文提供一种“脊梁式教育”予以参考。

1.3 城中村周边环境不乐观

俗话说“近朱者赤近墨者黑”。环境因素在青少年成长中扮演着非常重要的角色。在城中村改造过程中, 生活环境环境脏、乱、差, 街巷狭小、垃圾横陈、人口流动大、鱼目混杂, 违章滥建建筑密集, 安全隐患较多, 公共资源无法满足等问题, 更有可能成为违法犯罪分子藏角的地方。

作者从晋城市公安局了解到, 目前侯匠村不仅自然环境恶劣, 人文环境更是不堪, 主要表现在“七小场地”混杂和违法犯罪活动频发。盗窃、抢劫、诈骗、抢夺屡屡多见, 严重扰乱农村的社会稳定。;收赃销赃、制假贩假、涉黄涉财更是隐匿在其中。“七小场地”包括小旅馆、小洗头房、小网吧、小游戏机室、小酒吧、小废品收购场所、小棋牌室, 大多数无证经营抑或证件不全。长期生活在其中, 这将势必对城中村子女产生不良影响。

2 城中村角色转变引起的教育问题之成因

作为一种特殊的社会现象, “城中村”是随着我国城镇化和现代化的推进产生的。家庭教育、学校教育、社会教育共同构成了我国的国民教育。三者在人生的各个阶段发挥的作用不同。家庭教育是基础教育, 不仅在第一阶段发挥着重要作用, 更是始终贯穿人的一生。学校教育是关键, 不仅承接家庭教育, 对青少年的认知技能进行系统加强, 而且也为社会教育奠定了一定的基础。社会教育是二者的延伸和扩展, 重在复杂的环境中培养人的社会化的过程。而这三者在城镇化过程中, 没有能够很好地引起足够的重视, 就算是意识到了问题所在, 也普遍感到无能为力。加之我国特有的城乡二元结构, 在现代化过程中城市对城中村的兼容能力有限, 出现了明显的断裂, 即“现代化的断裂”。突出表现为三者教育滞后于城中村自身的社会变迁。晋城市侯匠村村民子女之所以存在上述几方面的问题, 究其根本原因在于社会变迁。而社会变迁较明显的表现为城中村角色的转变, 主要包括城中村村民子女的转变, 城中村家长的转变和城中村自身环境的转变。笔者将于以下几个方面予以阐述。

2.1 城中村子女由贫到富的转变, 忽略了价值观的建设

人生价值观是关于怎样看待真善美, 想要成为什么样的人的认知和判断。它指导着我们今后的实践行为。正确的价值观可以让我们分清是非和善恶。并且青少年的价值观会随着生活方式和生活环境的改变而改变。在急剧变化的环境中把握青少年的价值观至关重要。城中村子女学习成绩普遍不理想, 道德缺失与其角色在转变过程中, 家长、学校和社会忽略了价值观建设直接相关。由于征地赔款、第三产业分红、房租收入等城中村村民经济生活水平有了质的飞跃, 城中村村民子女由原来的上不起学, 买不起课外书, 请不了家教转变为一身名牌, 手机、电脑电子产品配备齐全, 穿梭于网吧等各种娱乐场所。经济基础决定上层建筑。随之价值观也发生了很大转变。过去, 村民子女鲤鱼跃龙门的唯一方式就是靠读书, 想要摆脱贫困的生活只有积极上进、刻苦努力、好好学习。实际上很多我们看到的很多成功人士都是在贫困中走出来的。而如今, 家境优越的他们, 却陷入了迷茫, 失去了人生方向和目标, 价值观出现严重偏离。很多青少年认为“反正家里有好几套房子, 不用奋斗, 在家当房东就能轻轻松松挣到钱”, 家长和学校确实也还是希望孩子能考上大学, 增强自己的素质和能力, 但大部分都集中在学习和技能上的关心, 没有及时很好的进行价值观的导向, 致使在城市化进程中, 村民子女不仅没能保留原来的优点, 还增添了一些新的问题, 使子女的教育问题困难重重, 举步维艰。

2.2 城中村家长由忙到闲的转变, 忽略了家庭榜样示范教育的重要性

家庭教育为学校教育和社会教育奠定了一定的基础。由于原来农村家庭相比城市家庭经济上不是很富裕, 所以大部分家庭的父亲都会选择外出打工以便补贴家用, 随之家庭的务农负担都落到了母亲身上, 虽然, 现在的农业技术已经很先进, 但为了多省些钱, 多数还是会选择起早贪黑的干农活。这样家长每天基本上都在为生计奔波。现如今, 原本地处城郊的农村土地被征用, 农民虽然成为失地农民, 但生活水平有了很大的提高, 靠着房租也可以轻松应对生活, 每天就是打牌、喝酒、聊天, 整日无所事事, 在家更是无所顾忌。根本没有认识到家长榜样示范的作用。虽然只是作为一种休闲娱乐方式, 殊不知给孩子做出了错误示范, 造成了恶劣的影响, 加之只是一味的说教, 没有付诸于实际去影响孩子, 更是失信于孩子, 威信全无。此外, 由于文化体育设施不完善, 文化活动较少, 大部分村民都选择打牌, 打麻将, 赌博之风盛行, 不利于孩子的健康成长。父母是孩子的第一任老师, 当父母选择用暴力手段沟通时, 孩子就在潜意识里认为暴力可以解决一切问题。当父母选择满足孩子的一切要求, 过分娇宠, 孩子就会忽视纪律和法纪, 甚至走上违法犯罪道路。同时, 孩子是善于模仿的, 父母的言行举止无时无刻无不影响着孩子的实践行为。试想一下, 每天听到的看到的都是喝酒, 打牌的画面, 孩子怎么可能认真做作业, 好好学习。当然, 最重要的是, 想着可以靠房租就可以颐养晚年过上安逸的生活, 是根本不正确的, 他们并没有认识到“卖地富不过两代”, 随着城中村改造的逐步深入和完善, “亦城亦村”的现象终会消失。很多家长也都反映, 之前也并没有对孩子进行过多的教育, 孩子也都好好学习, 帮忙做家务, 怎么现在就变得不爱学习, 非常叛逆呢?其实, 虽然过去和现在父母的文化水平都比较低, 但子女们每天看到父母早出晚归, 辛勤劳作, 潜移默化中就领悟到了生活的艰辛, 无形中就起到了良好的榜样示范作用。可现如今, 城中村子女都不差钱, 又很难亲身体验到父母的艰辛, 如果还持有原来的教育理念, 采取原来的教育方式是不利于子女的身心健康发展的。很多城中村子女的教育问题也由此产生的。

2.3 城中村由破到新的转变, 忽略了文化、精神的提高

随着晋城市开发区的建立, 侯匠村附近高楼林立, 道路宽广, 基础设施逐渐得到完善, 并且随着城中村的改造与治理, 侯匠村较之前的面貌已经焕然一新。部分村民已入住高层, 没入住的住户, 水电气暖问题已基本得到解决, 村民的生活水平得到了极大地改善。但是位于城市中的农村, 教育环境却远远落后于城市。家庭中大部分家长不是整日无所事事, 就是打牌, 打麻将、喝酒和聊天, 学校的周边环境也不容乐观, 青少年没事就呆在网吧, 空气质量差, 灯光暗淡, 存在较多的安全隐患。政府和相关部门更多的在于关注征地赔款, 房屋置换, 改善基础设施, 却忽略了对村民文化精神价值的提高, 尽管村委会为村民建设了体育文化活动中心, 也定期举办一些文艺晚会和邀请一些戏剧进行表演, 但图书阅览室、棋牌娱乐室, 运动器材大多数都没有很好利用起来。过去农村的传统文化是为人谦和, 善待睦邻, 知足常乐, 现在已经被金钱至上, 追求物质想用所代替, 却没有真正吸收诸如民主政治, 社会法治等先进的品质, 同时带给城中村青年的就是过早的接受了世俗的社会化教育, 社会化教育是每个青少年成长都会经历的教育, 但如果过早的接受, 消费不属于自己身心发展的价值观念和物质享受, 承担了过多的压力, 也就面临更多的迷茫, 如果稍有些变动, 就有可能导致诸如叛逆, 犯罪, 自杀等严重后果。

3 构建城中村子女教育问题解决的互动机制

城中村子女的教育问题能否得到有效的解决, 不仅关乎子女个人的身心健康发展, 更加关乎家庭的和谐幸福和国家的稳定与未来。现阶段社会正处于转型升级时期, 社会各方面正发生着重大变化, 同时带来了更多的问题, 加之青少年有其自身的身心发展特点, 同样也处于可塑性最强的时期, 使得这一群体的问题更加棘手, 所以必须更加重视这一群体的教育。城中村子女的教育问题是全方位的, 不能仅仅单方向依靠学校教育或家庭教育, 而应该是教育体系的整体完善, 是家庭教育、学校教育、社会教育在各自发挥自己的功能外, 更应该相互配合共谐有序发展, 共同致力于有效解决出现的一系列问题。

3.1 政府、村委会与非营利组织通力合作共建文化氛围

易天姿认为政府在城中村改造过程中起宏观指导作用, 是法律法规的制定者, 政策的执行者、反馈者和监督者。村委会是最基层的做切近村民的自治组织, 可以及时反映村民的现实问题和传达政府的最新政策和指示, 是政府和村民的协调者和沟通者。非营利组织在国家发展过程中同样也起着不可替代的作用, 良好的教育环境和文化氛围的建立不仅要依靠政府和村委会, 更需要非营利组织的补充和辅导作用的发挥。所以政府、村委会与非营利组织应该通力合作, 方向性与灵活性结合, 理论与实践结合共同建设健康、和谐、繁荣、稳定的充满生机与活力的文化氛围。

3.1.1政府要合理配置教育资源。为了保证每一个学生都能有书可读且能读好书, 政府应经过调研和实际分析, 合理划分生源地, 采用小班教学, 避免出现由于生师比过高, 而导致教师工作量大忽略学生成长的现象。此外, 政府还应加大对学校的资金投入, 完善硬件设施。例如, 实时检查和维修学校的体育设备、实验室器材, 多媒体设施等。

3.1.2 村委会要开展形式多样的文化活动。

村委会应根据村民的兴趣和需要, 开展充满正能量的文化活动, 让村民积极参与到活动中感受文化的魅力。例如:在一年一度的庙会上, 邀请戏剧文艺团做表演, 满足戏迷村民的需要。在六一儿童节的时候, 可以举办亲子比赛, 拉近父母与孩子的距离等。

3.1.3 非营利组织要构建心理平台。

针对城中村孩子出现的迷茫与困惑, 任性、攀比等心理问题, 非营利组织要发挥自己的优势, 争取让每个学生都能接受到正确的心理辅导, 以便更好地应对各种变化与挑战。例如:设置网上心理沟通交流平台, 面对陌生的心理老师, 青少年能很好地表达自己的困惑, 再加上心理老师的专业性, 从而使问题得到更好地解决。

3.1.4 三者要通力合作共创文化氛围。

首先, 需要政府加大对城中村环境的整顿力度, 要做到两集中和两全面, 两集中指:集中打击“城中村”突出违法犯罪活动和集中整治“城中村”的“七小场所。首先, 需要政府严厉惩处突出的违法犯罪活动和规范“城中村”的众多违规小场所, 加大对城中村环境的净化, 还要对“城中村”的房屋出租、流动人口、公共安全进行全面管理。其次, 村委会要做好沟通者的角色, 定期收集和归纳城中村村民子女的教育问题, 并及时提交到政府, 寻求专家学者的帮助, 使问题能得到有效解决。最后, 非营利组织应配合政府和村委进行亲子教育的宣传和组织, 开展亲子教育讲座, 提升家长的素质和能力, 开展文明社区、示范家庭评选活动, 激发村民的积极性等。

3.2 家庭与学校密切配合共创精神家园

青少年在社会中扮演者很多角色, 在家是孩子, 在校是学生。他们在接受家庭教育的时候逐步形成了自己的个性, 培养了自己的责任心。家庭教育相比较学校教育来说, 是出于第一位的, 是基础性教育。学校教育在青少年成长过程中起到了第二位作用, 是整个教育阶段的关键, 同时又是作为家庭教育的补充和延伸。学校教育和家庭教育对青少年成长是必不可少的, 但是仅仅依靠家庭和学校单方面的力量还是不够的, 所以, 只有家庭和学校双向交流与合作, 共同创建积极进取, 乐观向上的精神家园, 才是解决城中村子女的教育问题最有效的方法。

3.2.1 学校要充分发挥学校平台的作用。

首先, 要做好教师培训工作。使其认识到现在教育的严峻形势, 和自己的责任, 并掌握解决青少年成长过程中的常见问题的能力, 还要不断学习以便增强自己的人格魅力。其次, 要发挥班主任的作用。作为青少年在学校的监护人, 班主任要经常与学生沟通, 特别是存在道德问题的学生, 多与学生一起聊天、做游戏, 在学习和生活的各个方面给予关爱和鼓励, 使学生感到归属感和认同感。同时作为家长和学校的桥梁, 要做好每个学生的成长手册, 及时让家长了解孩子的学习和生活动态, 共同解决孩子的成长问题。最后, 要开展形式多样的活动。应根据青少年的特点, 身心发展规律和存在的问题, 开展有益身心的集体活动和户外活动。例如帮助智障儿童, 组织植树活动, 举办校园达人秀活动, 旨在激发学生的潜能, 培养学生的集体意识, 合作意识和荣誉感。

3.2.2 家庭要努力构建和谐的氛围。

首先, 家长要接受培训, 更新教育理念, 改进自己的教育方式, 学习“脊梁式教育方式”。脊梁式的教育是在家长所划定的不超过基本法律与道德的大前提下, 尽可能的予以孩子充分发展的自由空间。一方面, 父母要做到了尊重孩子, 并非一味的打骂、讽刺、指责孩子, 而是能设身处地的站在孩子的角度去想问题, 尽可能花更多的时间去陪伴孩子;另一方面, 父母也不是对孩子放任自流, 当孩子犯错误时要及时规范与指导, 让其形成健全的人格和良好的品质, 而不是顺其自然、不加约束和干涉, 更不是过分宠溺娇宠或过多干涉, 而是给孩子自由的成长发展空间。其次, 家长要树立好榜样。孩子在父母的言行举止间就会学到很多, 如果家长在家经常读书看报而不是喝酒打牌, 自然而然孩子就会对学习感兴趣, 而不是消遣娱乐, 只有家长不断提高自己的知识素养和文化素质, 注重言传与身教并重, 才能在孩子面前树立威信, 形成榜样。最后, 要培养孩子良好的学习习惯。用著名的教育学家叶圣陶的话说, 教育就是养成良好的习惯。例如, 要养成独立自主学习习惯, 即自主预习、自主完成作业、自主组织复习的习惯, 要养成问题探究习惯, 即发现问题, 提出问题, 解决问题的习惯等。

3.2.3 两者要密切配合共建精神家园。

首先, 要成立家长委员会。可以请一些有知识、有文化的家长做指导, 并积极鼓励城中村家长参与其中, 让家长参与到教育管理中来, 和学校共同管理班级, 协助学校各项活动的实施, 充分发挥家长委员会的作用。其次, 要开好家长会, 在期末和期中定期举行。改变原来家长会只是总结会和批评会的形式, 更多的在于客观分析孩子学习的进步和退步, 道德的好坏, 讨论如何进行更好地教育, 相互分享和借鉴自己的教育经验等。最后, 要做好家访工作。教师在课余时间要进行个别家访, 特别是一些特别难管理的学生家长。及时向家长反映学生的学习状况和在校表现, 学校和班级的教育计划和教育活动, 和家长共同商讨每一个孩子的具体问题, 并作出正确的指导和给出合理的建议, 帮助孩子度过青春期。

3.3 优秀大学生与子女多方面交流共同塑造价值观

正如张威所说青少年的成长仅仅依靠家庭和学校的力量是远远不够的, 还必须借助于其他社会组织和个人的协助, 例如优秀大学生。优秀大学生接受过系统的高等教育, 具备一定的教育资质, 同时也经历过和青少年类似的境遇和困惑, 更和青少年有着相互懂得的世界, 沟通起来无障碍。这样的先天和后天优势无疑在帮助青少年走出人生困惑, 确定生活目标, 好好学习等方面有很大的作用。所以, 要通过优秀大学生和城中村子女的多方面交流, 来共同塑造正确的世界观、人生观和价值观。

首先, 要解决负面的心理问题。优秀大学生通过分享自己在青春期的经历, 或忍耐, 或叛逆, 或心酸, 或后悔, 对城中村子女面临的迷茫与困惑予以理解, 并耐心疏导, 争取消除对家长的对立和学校的排斥情绪。其次, 要培养正确的价值观。优秀大学生可以多为青少年讲讲外面的世界, 开阔青少年的眼界, 带青少年参观大学校园, 感受一下高素质人才的魅力, 帮助青少年确定目标, 并积极鼓励, 树立自信, 为自己的美好未来而奋斗。最后, 要帮助青少年提高学习成绩。优秀大学生可以在周末和寒暑假期间, 和村委会合作, 成立志愿课辅班, 一方面辅导学校的基础课程, 另一方面培训学生新概念英语, 书法和绘画等课程, 实实在在的解决城中村子女学习上的问题。

综上所述, 现代化和城市化是社会发展的趋势, 城中村子女的教育问题迫切需要解决, 但问题的解决不是一蹴而就的, 必须依靠现阶段的国情和实际逐步推进, 立足长远, 建立长效机制保证实施。与此同时, 只有政府和非营利组织、家庭和学校、优秀大学生和子女间相互配合, 和谐共生, 使其形成纵向连续和横向互补的有序系统, 才能推动城中村改造的和谐发展。

参考文献

[1]李俊夫.城中村的改造[M].北京:科学出版社, 2004.

[2]金一鸣.教育社会学[M].江苏:江苏教育出版社, 1992.

[3]陈向明.质的研究方法与社会科学研究[M].北京:教育科学出版社, 2000.

篇4：城市化过程中的城中村问题

摘 要 随着近些年城市化步伐的加快,位于城市和农村交界地带的城中村日益兴起,它的发展一方面给社会的进步和经济的繁荣做出了贡献;另一方面在发展过程中遇到了不少问题,给社会的和谐和安定带来了隐患。积极应对和解决好城中发展过程中遇到的问题将会促进社会的进步和良性运行。

关键词 城中村 问题 原因 对策

改革开放以来,我国城市规模不断扩大也带来了城乡边缘带的迅速城市化。位于其中的村庄逐渐被城市包围起来,形成了半城半乡特色的二元结构,变成了都市里的村庄——城中村。城中村是我国城市化进程中的一个特殊现象。解决城中村发展中存在问题已经成为必然。

一、城中村发展存在的问题

(一)治安方面

1.治安隐患突出

一是基层组织软弱涣散。城中村在开发初期,城市管理介入滞后,社区管理水平较低。一些已撤村改居的城中村社区自治管理体系尚未建立或尚处于初期摸索阶段,人员不足、业务不精,对社区服务、治安调解等工作内容不熟悉,对群众的教育管理职能和社会调控能力不足。

二是由于管理体制制约及相关配套法律尚不健全,一些职能部门监管滞后,履行职责不到位,增加了社区不安全隐患,一些场所甚至发展成为藏污纳垢的窝点,严重影响了社区的稳定。

2.管控力度不够

随着城市化进程的快速推进,政府一些职能部门的关注点、注意力大多投入到城市繁华地带、重点地区。对城中村的重视程度、投入力量、管理力度必然有所减弱。

一是参与社会治安管理的警力不足。受社会治安形势大气候的影响,繁华、重点地区的110警情、刑事(治安)案件等牵扯了民警的精力,城中村的一些基础性工作就顾之不及。

二是经费保障缺口较大,导致防范设施不足,一些防范措施难以落实,治安管理存在漏洞,难以实现对社会的有效掌控。

(二)健康方面

1.生理健康

城中村村民生理健康突出表现在两个方面:传染病的传播和流行以及生殖健康和孕产妇保健。

第一,由于房屋和人口密集,人口流动性大,空气对流不充分,垃圾遍地,污水横流,污染严重。再加上有些人尚未进行免疫接种以及吸毒贩毒、卖淫嫖娼等现象的存在,造成结核、疟疾、性传播疾病(STDs)及急慢性传染病的传播和流行。

第二,无论是村民还是外来人员素质均较低,缺乏生殖健康知识,对孕产妇保健重视不够,生殖感染率高。三陪小姐等特殊服务行业和未婚青年同居现象造成人工流产现象普遍。这些都是公共卫生问题。

2.心理健康

城中村村民心理健康主要表现在两个方面:心理不安全感和身份认同感差。

第一,大量管理混乱的出租屋成为犯罪之源,入室盗窃、黑社会团伙、吸毒贩毒、卖淫嫖娼等现象屡见不鲜,这些不安全因素对城中村人群的心理健康产生一定的影响。

第二,由于本地人和外地人在观念上区分明显,外来人员面对陌生的环境,会感到无所适从,加上生活、工作巨大压力,以及受到本地人歧视,存在身份认同危机,产生许多心理问题。本地人物质上的相对富裕也并不能直接拉近他们与都市人的距离。

(三)就业方面

1.就业不充分

就业不充分是劳动力利用在数量或质量上的不饱满,是劳动力资源利用不协调的表现。“据有关资料调查显示,郑州市城中村学生家长就业率只有13.1%”。可见,城中村村民就业不充分的现象在多数地区是普遍存在。

2.就业不稳定

据调查,城中村村民的就业主要渠道:

一是通过“招工安置”。这种工作表面上看似稳定,但是有些人会随着企业转制、技术进步以及企业用工制度的市场化,因自身缺乏知识技能而下岗和失业。

二是“自谋职业”。这些在本地企业务工、开店经商或从事个体经营的具有自主创业、自谋职业的人在城中村村民中所占比例极小,同时又面临资金支持不足、经营不善等风险。

三是“临时性”工作。多数人选择跑运输、干零活、摆小摊或者城市绿化、交通协管等临时性的工作,但这种工作由于受季节性或市场需求等因素的影响,从业人员往往面临随时失业的危险。

二、城中村发展中存在问题的原因分析

(一)城中村治安问题产生的原因分析

1.流动人口多

城市的拓展为流动人口提供了广阔的就业、谋生空间,也为原住居民将闲置房屋出租提供了条件,外地人员的落脚谋生使城中村人口急剧膨胀,迅速演变为流动人口聚居区。由于居住地地理位置便捷、房租低廉,使一些居民不顾市政规划,违法强建、私搭乱建房屋,由此引发一系列潜在的治安隐患。

2.配套设施不足

由于城中村尚未进行开发建设或还没有纳入市政建设规划,结构不合理,布局杂乱无章,建筑密度大;社区处于开放状态,防范难度大;街道胡同内违章建筑、乱堆乱放等现象较为普遍;环卫、市政等配套设施建设标准低且陈旧老化;市政道路、商贸及娱乐休闲等公共配套设施严重不足;防火通道被挤占甚至堵死,火灾隐患突出,公共卫生环境质量与城市管理要求形成巨大的反差。

(二)城中村健康问题产生的原因分析

1.社会适应和社会交往差

城中村私房巨大的收益以及文化素质较低使得城中村阶层与城市其他系统没有信息和资源的交流,具有较大的封闭性。而外来人口与本地人只是房东和租客的租赁交易关系,不能享受到本地人的待遇,很难和城中村村民和城里人融合,也从经济上、身份上、生活方式上形成了一个封闭的系统。

2.医疗保障缺失

合作医疗制度规定,凡是非农化的村民,都有资格参与社区合作医疗,获得在就医和保健上的优待。但对占人群大多数的外来人员来说,很少甚至没有任何医疗保障,一些打工人员无法负担去正规医院看病的高昂费用,导致一些无证诊所泛滥。“黑诊所”严重危害了人们的身体健康。

(三)城中村就业问题产生的原因分析

1.就业观念落后

城中村村民缺乏就业意识,尤其年龄较大者长期从事农业生产使他们养成了保守、安于现状、不思进取的思维意识,不愿改变多年的生活方式,因而面对城中村城市化所带来的变化和激烈竞争的就业市场,缺乏寻找就业机会的胆识。

2.文化素质低下

城中村村民无论是种地还是出租房屋都不需要有很高的技术与文凭,只需要有自己的房屋和本村户口就可以生活下去。“在这一代人中,尤其是上个世纪8O年代以前出生的人,高中以下文化的比例相当高。据调查显示,城中村村民高中以下学历的占89.8%。”较低的文化素质成为他们就业的最大障碍。

3.就业期望过高

城中村村民由于有特殊的地理环境和村域经济为依托,又有出租房屋租金的稳定收入,长时间的无忧生活使其农民身上本具有的内在品质边缘化。一方面,与农民工相比,稳定收入和富裕生活使他们吃苦耐劳的农民品质异化,不愿接受对劳动者素质要求较低的脏累工作。另一方面,与城市居民相比,他们又缺少城市居民善于拼搏的竞争意识。因此,就业就会陷入“高不成低不就”的境地。

三、解决城中村发展中存在问题的对策

(一)解决治安问题的对策

1.齐抓齐管,共同治理

一是全面强化基层组织建设,特别是加强基层居委会、治保组织建设。各级党委政府要切实加强对基层组织的领导,公安机关要加强对基层治保组织的监督指导,发挥治保组织在社区治安防范工作中的牵动作用。

二是由基层镇(街)综治部门牵头,协调公安、民政、工商、城管、卫生、计生等部门,按照各部门承担的职责实施综合治理,通过政策导向,不断引导、规范人们的行为意识,堵塞城市管理中存在的漏洞,提高城市管理水平。

2.清理整治,净化环境

一是要加强对犯罪活动规律特点的分析研判,通过多种途径延伸信息触角,扩大获取犯罪线索的范围。坚持与刑侦专业队密切配合,以大案和入室盗窃、入室抢劫等多发性侵财犯罪以及团伙犯罪、流窜作案为突破口,强化打击工作,增强人民群众的安全感。

二是强化阵地控制,对城中村地区废旧物资回收行业、中小旅店、公共娱乐场所和出租房屋等易发案、高发案地区,坚持连续、反复、及时的清理整治工作。

三是强化人力情报信息网建设,形成公秘结合、覆盖整个社会面的情报信息网络,及时发现不稳定因素和违法犯罪线索,为实施精确打击提供有力保障。

3.开展社区警务

一是抓好人口管理。社区民警坚持深入住户进行调查,全面了解掌握辖区人员情况和社会关系,抓住重点人口、刑嫌等违法犯罪的高危人群,逐人建立档案,制定控制措施,实行重点管理、重点监控、重点帮教。

二是畅通治安纠纷调解的“绿色通道”。城中村矛盾纠纷多、治安问题多,基层派出所要紧紧依靠基层组织和广大群众,组建纠纷调解中心,积极调解处理、化解矛盾纠纷,力争做到“小事不出门、大事不出社区”,有效避免“民转刑”案件的发生。

4.加强流动人口和出租房屋的管理

基层派出所要紧密依托区、镇(街)、村(社区)三级管理网络,加强流动人口和出租房屋的管理。

一是落实“以证管人”的工作思路,积极探索建立新形势下集常住人口和流动人口为一体的实有人口现居住地管理服务工作新机制,实现流动人口与本地居民的和谐相处。

二是要进一步提高信息化管理水平,积极推进流动人口和出租房屋信息平台建设,实现跨部门、跨系统的资源共享,更好地发挥政府职能部门的管理服务效能。

(二)解决健康问题的对策

1.加强对外来人群健康教育

对外来人口进行健康教育对改善该社区人群健康问题意义重大。落实流动人口户口申报制度,派出所、街道、村委会等加强流动人口户籍申报,准确掌握流动人口动态情况。制定相应的流动人口卫生管理制度。

2.提高社区医疗服务

“行政、卫生部门及城管部门等一方面要根据本地区的实际情况,定期对本地区城中村主要负责人、安全卫生负责人进行安全、卫生知识及有关法律法规知识培训,加强对色情等不健康服务业的管制,保证社区生活和谐。另一方面,投资建设正规社区医疗中心,开展常见病、多发病等的基本医疗服务,解决收入低下人群看病问题,并加大对“黑诊所”查处的力度,严惩无证行医者,切实保障医疗安全。”

(三)解决就业问题的对策

1.参加就业培训

首先,通过培训把村民原来的小农意识转变为现代市民精神。其次,通过开展一系列技能培训使村民掌握一种或多种技能,提升他们的可持续就业能力。再次,进行创业技能培训,对参与培训的村民给予政策优惠,如有条件的可在培训后安排工作等。

2.开发就业岗位

把扩大就业与社区服务结合起来,依托社区阵地,发动和组织社会力量开展社会化服务,适时开发社区就业岗位并有意识地扶持这些岗位,以满足村民就业。

解决城中村发展中存在的问题是个系统的工程,需要社会各界的支持和努力,有关部门也必须做好多方面的协调和配合工作。此外,注重村民自身素质的提高也将对城中村自身的发展起到至关重要的作用。做好城中村的发展工作对我国和谐社会的发展和进步势必起到推动作用。

参考文献:

[1]马桂平.城中村村民就业问题与对策.郑州牧业工程高等专科学校学报.28(2).

[2]陈刚,吕军,张德英.流动人口妇女儿童卫生保健服务现状及对策研究概述.中国全科医学.2006.9:541.

[3]丁洪建,刑海峰.城中村的问题、成因及管理对策.中国房地产.2007(12).

篇5：城市规划原理b 城中村问题论文

城市规划101

** 201011002109

浅谈城中村的问题及改造

“城中村”是城市化发展过程的产物，是城市建设过程中遇到的新事物。“城中村”问题的存在影响了社会的和谐，制约了城市经济的发展，阻滞了现代化建设的进程，鉴于此，引起社会各方面的关注，特别是政府的高度重视。文章在分析“城中村”产生的原因、现状、主要存在的问题的基础上，提出可行的解决举措。只有把“城中村”纳入城市的管理范围，以人为本，维护弱势群体利益，才能统筹城乡协调发展，构建和谐社会。

一、“城中村”的定义

对于“城中村”的定义，没有统一公认的定义。城乡二元体制给出的定义是：城中村是城市郊区农村城市化进程中的特殊现象，是在城乡二元土地管理体制下，城市建设急剧扩张与城市管理体制相对滞后的矛盾所引发的，是指在城市规划用地内仍然保留了部分农村社区的外观形态、人际网络、组织制度、管理模式、历史文化及生活方式的特殊城市社区。因为在城乡二元政策的影响下，才导致了城市的急剧扩张，为了城市经济发展的需要而将部分农村用地划为城市工业用地，由此才导致了城中村的出现。

二、“城中村”的种种弊端。

1、空间结构不协调，机理混乱

2、损害城市景观

3、恶化居住环境

4、影响城市发展

5、潜伏安全隐患

6、人口管理困难

三、“城中村”形成的原因

1、土地的所有权不同，实现统一困难。

2、城市政府无力且不愿承担村民转制后的社会保障等问题。

3、体制不顺，管理缺乏。

4、村民没有成为城市居民的强烈要求。

·村民依恋土地，不愿改变现在的生活方式。

·村集体经济分红具有极大的吸引力。

·城中村的“租房经济”成为村民稳定的经济来源。

·生存方式单一，不利于融入城市社会。

5、外来务工人员缺乏管理。

四、“城中村”存在的问题

“城中村”的问题，是一个社会问题，表现出利益性和复杂性。“城中村”在城市的发展过程中，像雨后春笋般冒出，各地城市的发展情况不同，其具体现状也不一样，但都存在共同的特征。

(一)管理体制和政治选举还保留农村模式

“城中村”名义上纳入了城市管理的范围，但现实中还游离在城市管理的边界之外，由于体制和管理的滞后，很多的“城中村”仍然没有撤销村民委员会，建立居民委员会，实现民主的居民自治。

(二)租金是村集体组织和居民的主要收入

村党支部委员会和村民委员会都属于非营利性组织，是没有经济来源的，主要是靠出租土地、房屋等集体资产和上级政府的补助来维持两委的正常运转及两

委委员工资的发放，很多“城中村”都充分利用土地、房屋等有偿使用的集体资源。

(三)道德价值的差异性和村民思想观念落后

“城中村”的流动人口比较多，人员构成相当复杂，造成了这个群体中人员的道德素质良莠不齐，利益观、价值观呈现多样性。由于生活方式和意识观念也不一样，现实生活中就有可能引发多种矛盾。“城中村”村民的思想观念保守落后，生活方式跟不上时代和城市发展步伐，成为城市中的弱势群体；小农经济思想很严重，只图吃饱穿暖，满足于现状，缺乏竞争意识和开拓进取精神；思想道德素质和科学文化素质低，文明礼仪不讲究，不懂技术，角色上没有从村民彻底转变到市民，这样就非常难以融入现代文明的都市。

(四)社会治安欠佳

“城中村”管理滞后或不规范，警力巡查和监管有限，综合管理相对薄弱，赌博、吸毒、卖淫、打群架、超生等行为时有发生，“城中村”也就成了“问题村”，成为藏污纳垢的地方。有人将“城中村”称为城市中的死角、贫民区和犯罪发生区。根据相关调查发现“城中村”的案发率和犯罪率比城市的其他地区偏高。

(五)身份没有明确，地位尴尬

“城中村”无法与城市同步协调发展，很多的城市专门为“城中村”的管理出台规章条例，把它们列为所谓的城市“特区”，这就使“城中村”更加难以融入大都市。“城中村”处在城市管理的边缘，由于政策、制度、条件的不成熟，管理的滞后，不能完全按照城市的管理模式，在一定程度上介于城市的管理范畴和农村管理行列之间。这样尴尬的管理定位，造成许多村民享受不到城市就业、养老、低保等相应的待遇，也享受不到农村的优惠政策。

(六)建筑混乱，卫生条件差

村民不规范建筑，形成了“握手楼”、“接吻楼”、“贴面楼”、“一线天”等这样的“城中村”典型的建筑景观，而这些杂乱、陈旧、矮小的建筑影响整个城市的整齐美观和生机活力。由于建筑的混乱，没有整体性规划，许多的功能没有完善，特别是排污系统和垃圾的处理很随意，直接排放或倒在街道上，造成污水横流，臭气熏天。

五、城中村改造

（一）、城中村改造的必要性

通过分析我国城中村的现状可以发现，城中村的存在，站在开发商和政府规划部门的角度来看，可以说已是城市规划的顽疾。它因人口密度大，外来人员相对集中，违法建设、违章建筑和私搭乱建严重，市政基础设施匮乏，房屋破旧，环境脏乱，社会管理混乱，城市公共安全隐患多等诸多问题，给政府部门的管理带来很大困难。同时城中村的存在，会给城市的道路规划，基础设施的健全造成阻碍，而导致城市区域间无法联系起来，不利于城市化进程的发展。

站在城中村居民的角度来看，城中村地处城市内部或者边缘地带，若不服从改造则无法与已开发的城市区域共享各种基础设施。教育、医疗、交通、治安等社会条件跟不上周边区域的发展，于己不利。若对城中村进行改造，服从政府的统筹安排，使城中村真正融入城市。居民不仅可以得到一定补贴，同时自己的生活环境也可以得到很大的改善，可以享受与城市居民同等的社会福利。这是一个双赢的局面，但是这种局面是建立在政府部门能够严格把关，真正做到让利于民的基础上的。

通过以上分析，可以说无论从城市发展的要求还是从城中村自身发展的选择出发，对城中村进行改造都是势在必行的。

（二）、改造流程

1、规划：（申请—立项—审批）

申请：各区政府（开发区管委会）提出城中村改造项目申请。立项：由市规划局会同市发改委、国土局、土地储备中心初步审查，符合条件的，由市规划局出具规划设计预条件，报市政府批准后由市发改委下达项目立项批复。审批：城中村改造项目控制性详细规划由各区政府（开发区管委会）会同市规划局组织编制，报市规划委会审定。

（2）、土地收储

土地收储过程主要包括以下三个方面内容：城中村改造范围内的土地由市土地储备中心收储；涉及集体土地的，由市土地储备中心会同各区政府办理土地征收申报手续；城中村改造范围外的零星土地，因城市规划和城市建设需要，应当就近纳入城中村改造范围，实行统一规划、统一拆迁

（3）、拆迁

拆迁过程按以下六个步骤进行：制定拆迁补偿安置方案；集体债务审计；前期开发费用支付；编制改造用地供应方案；进行城中村改造房屋拆迁补偿安置；改造范围内的其他情况。

（4）、建设

首先必须制定建设方案并审核。城中村改造拆迁安置房和公共设施建设规模与标准由市规划局会同市建委、审计局、土地储备中心及各区政府（开发区管委会）核定。建设方案审核通过后方可开始建设，可选择自行建设或合作建设，即由村集体自行建设或者委托开发商代办及合作建设。

（三）、“城中村”改造造成的严重后果

1、土地资源浪费，收益流失严重

2、城中村改在的合法性受限制

3、非法建设泛滥

4、环境质量低下

（四）、“城中村”改造的建议

从国家构建和谐社会，统筹城乡发展，推进城乡一体化大局来看，“城中村”改造是时代的要求，符合国家和国民的利益；从一个城市的协调发展来看，“城中村”改造是提升城市品位，创建文明和谐都市的必然要求。

1、加强政府宏观调控。对“城中村”实行综合管理

政府充分发挥国家公共行政权力管理者和城镇公共产品管理者的双重作用，在坚持公共性、公平性、参与性的前提下，统筹规划，协调各方面的利益，既要保障好村民的利益，也要考虑改造单位的利益，让市场参与商业性运作。在城区一级政府，废除旧的行政管理体制，组建综合性部门，提高综合协调能力和行政效率；防止条块分割，成立综合办公室，对“城中村”的经济、文化、教育、卫生、建设、安全、拆迁、安置等实行有效管理。

2、改革城乡二元体制，对集体资产进行股份制改造

从体制上转变城乡二元结构，实现城乡一体化，将“城中村”的土地集体所有变为国家所有。只有土地国有才能从根本上制止村民对土地的独立处理权，一切土地使用都归土地规划部门管理。在“城中村”实行集体资产股份制，这是我国改

革的一个新探索，按股份制的原则改造集体经济，对村集体资产进行清查核算、资产评估，使村集体资产的产权明确清晰。

3、加强立法。依法推进改造

由于“城中村”改造是前所未遇到的，涉及户籍、土地的变更，还有行政管理体制和城镇管理体制等复杂问题。国家的法律法规至今没有明确统一的规定，因而操作上也没有统一的方法，各地城市都是根据自己的实际情况，出台一些粗糙的管理条例。需要出台一些可操作性更细化的法律法规，以法律推进“城中村”的改造，以法律保障“城中村”改造的成果。

4、妥善安置村民，给予合理的补偿

“城中村”改造之所以那么困难，主要是利益问题没有协商解决好，安置或补偿没有达到村民的要求。村民的房屋被拆迁后，户籍划入城市管理，身份变为城市居民，给予合理补偿，应按照城市居民的管理标准保障村民的利益，解决好医疗保险、养老保险、失业保险、就业、子女上学问题等。

5、转变村民思想观念，提高素质，培养技能

村民在特定的群落聚居生活，由于受村俗传统文化的影响，思想观念还比较守旧，生活方式还比较单一，文化技术还比较低，缺乏竞争进取的精神。只有转变他们的思想观念，提高他们的科学文化素质，培养他们的技能，才能为“城中村”的改造减少阻力。

6、对城市的空间发展进行科学规划

“城中村”的形成有一个过程，开始时不给予足够的重视，造成“城中村”泛滥，问题恶化，这给我们后人很大的教训。因此，必须树立超前意识和前瞻性，规划好未来蓝图，对郊区、城市周围有可能将来再成为“城中村”的村庄、村群进行调查，了解它们的现状，在宏观上把它们划入城市管理范围，严格控制土地的投放，做到合理规划，不能让“城中村”在无序的状态下肆意发展，减少或杜绝一边改造“城中村”一边产生“城中村”。

六、昆明四区城中村改造方法

1、五华区：征地拆迁范围内的常住人口，处于就业年龄段内，在“城中村”改造后失业的有就业愿望、有劳动能力的人员，将全部纳入五华区城镇失业人员登记范围，不仅为其开发就业岗位，提供免费职业指导、职业介绍等，还将对自主创业、持有《失业证》的失地失业人员，给予3万元以内的小额担保贷款，并给予50%的贴息。“城中村”的成年居民可根据自身经济收入情况自行选择参加城镇灵活就业人员基本医疗保险，缴费标准以上年度昆明市社会平均工资为缴费基数，按10+2%的比例自行缴纳，每年可享受19.9万元（含医疗4.9万元，大病保险15万元）医疗保险待遇，连续缴费期限为30年。达到法定退休年龄，补缴满30年后不再缴纳医保费。

2、官渡区：《办法》规定，经依法批准划拨的用地，按25万元／亩给予补偿；对非国有出让土地上未改制企业或特困企业的土地征购，除按25万元／亩标准给予补偿外，拆迁人应与企业的上级主管部门认真研究企业生产设施，企业职工及家属的搬迁安置方案，做好此类企业的拆迁安置补偿工作，解决好企业职工的后顾之忧；集体经济组织建设用地土地征收补偿，按照每亩25万元标准给予补偿；根据市政府规定，由拆迁单位按每亩3万元标准缴纳社保基金，由地方政府按照有关文件规定，以被拆迁农村社区办事处为基本单位，建立健全失地农民基本养老保险制度。

3、西山区：将采用“一村一策”及吸引社会资本等方式，改造区内126个“城中

村”。会上，71家企业与西山区政府签订了意向性协议，欲参与该区“城中村”改造。上半年，西山区将完成55个“城中村”改造片区的地籍调查、房屋测绘等调查工作，同时结合西山区总体规划、主城区12个片区的控制性详细规划。下一步，西山区将向社会公布55个城中村改造片区的详细情况。同时，适时召开“城中村”改造项目招商引资推介会，以划定的片区为单位进行招商引资。会上，有71家企业与西山区政府签订了意向性协议，欲参与该区“城中村”改造。

4、盘龙区：按照全市的统一规划布局，在城中村原址建起一个个与昆明市经济社会发展协调的城市新社区，其中，绿化、城市道路、市政基础设施、社区配套学校、医院等配套设施都要在改造重建过程中体现出来。同时，还将解决好城中村居民今后的待遇、收入替代、就业岗位、居住过渡等问题。

七、总结

篇6：城市化过程中的城中村问题

摘要： 随着我国经济的快速发展，城市化进程不断加速，“城中村”问题日益凸显出来，思想政治工作尤为重要。这是社会和人发展不平衡带来的新问题。本文通过对城中村改造中所存在的思想问题进行剖析研究，提出解决这些问题的方法和建议。确保我国在大力推进经济建设的同时，解决好这一社会问题。

关键词：城中村 改造 思想政治工作

城中村，从狭义上说，是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区。从广义上说，是指在城市发展进程中，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。城中村具有农村和城市双重特征，但其属于“城中有村，村里有城，村外现代化，村里脏乱差”的地区。它严重制约了我国城市化的健康发展，已成为困扰城市发展和建设的重要问题，发挥城市规划对城中村改造的引导作用显得十分必要。在某种意义上来说，城中村改造工作的顺利与否就取决于思想政治工作成效。在处理城中村改造工作涉及的诸多主体关系上，要全面的考虑政府、开发商、村集体及村民、还有城市居民之间的利益平衡，争取实现城中村问题解决过程的和谐化。

一 改造中思想工作的方法

对于全村人员普遍摸底，了解每一户的具体情况，并记录下村民对改造的态度、想法和建议。根据第一轮记录的数据，制定有针对性的工作方法再进行后一轮的思想动员工作。在进行摸底的时候，我们要选择群众都在家时做工作，例如上午或者傍晚，这不同于我们正常的工作时间，需要我们耐心的完成。同时开展以下三个方面的宣传工作，针对有疑惑、观望、抵触等各种思想的群众给予积极向上的引导。

第一，开动各种宣传工具，大张旗鼓的宣传拆迁的重大意义，形成强有力的宣传声势。编制拆迁宣传小册子，派发各家各户；组织大家一起观看有关城中村改造的电影；利用条幅、标语、宣传车等工具广泛的宣传，形成浓厚的宣传气氛，做到家喻户晓、妇孺皆知。

第二，动用各种新闻媒体资源，形成全方位、广覆盖的宣传攻势。第一时间报到拆迁进展，大力宣传改造给人们生活带来的新变化，同时把握舆论导向，抑制有可能出现的负面报到，及时发现、疏导并化解，为城中村拆迁改造营造健康向上的舆论气氛。

第三，选择典型，运用身边活生生的例子教育群众。要加大对正面典型的例子的挖掘和宣传，对先一步进行城中村改造的地方系统的做总结，在全村推广。及时发现拆迁涌现出来的好人好事，给予奖励。

二 改造中思想工作的方法的建议；

1、宣传改造城中村的意义

思想政治工作的任务就是向村民说清楚“城中村”存在的危害，使他们从心底里愿意进行改造，愿意融进城市，愿意成为市民。例如“城中村”的规划滞后、管理落伍、市政建设和公共设施严重缺乏，社会治安问题十分突出。由于“城中村”村民和外来人口素质普遍不高，加上出租等手段获益比较容易，“城中村”村民普遍表现出游手好闲、不思进取的状态，并缺乏对文化和专业知识技能的重视。同时，村内居住人员复杂，大量的外来人口居住，加上城乡管理的混乱，形成一些社会不安定因素，如“黄、赌、毒”现象比较严重，偷盗、打架甚至凶杀等刑事案件时有发生，火灾事故也是屡禁不止，这给“城中村”社会治安带来很大压力。

2、宣传城中村改造的政策、法规和制度

要增加村民对城中村改造工作的信任度，“城中村”拆迁、改造是一件新生事物，“城中村”的农民依附土地的传统观念较难改变，担心集体土地逐步减少，日后生活无着落。“城中村”农民还担心既得利益受到影响，例如可收取出租房屋的租金，怕一旦改造后经济损失得不到相应的补偿，收入减少。这就要求政府工作人员不仅要针对城中村改造的方案进行深入研究，制定出合适相应的政策、法规和制度，而且还要提前与村民做好思想沟通工作，取得他们的信任。才能在宣传的同时得到群众的支持拥护。

3、宣传城中村改造的方案、规划、图景和范例

要鼓舞村民对城中村改造的憧憬，激发他们的热情，鼓励村民参与改造。出台“城中村”改造政策，广泛听取村民和关心改造的市民意见，为政策或措施的顺利实施铺路架桥。在制定好改造方案和规划后，一些参与改造的群众会为此自豪。使得他们对未来的生活环境充满期待。

4、宣传城中村改造的复杂性、艰巨性和长期性

城中村改造是相当的复杂的工作，究其原因还是农民的思想问题没有解决。首先，城中村的改造是一个“制度改造”的过程，要改变这种二元体制需要一个复杂、长期的过程。其次，城中村的改造是一个大型“建筑改造”的过程。往往需要分阶段，分区域地进行多期建设，最终才能达到政府规划的目标。最后，城中村改造还是一个“文化改造”的过程。“十年树木，百年树人”，对城中村村民进行“文化融合”周期很长，政府应该为城中村的后几代居民提供接受高等教育的优惠政策，使其有更多机会接收高等教育，逐步从思想上改造城中村村民，达到彻底改造城中村的目的。

【参考文献】