三旧改造法律意见（共6篇）
篇1：三旧改造法律意见
“三旧”改造相关法律法规汇总
一、基础类法律法规
1.《中华人民共和国行政许可法》 【时效性】现行有效
内容包括：行政许可的设定、行政许可的申请、听证、变更与延续等。
2.《中华人民共和国村民委员会组织法(2010修订)》 【时效性】现行有效
内容包括：村民的认定、村民委员会的性质、居民委员会决定事项和程序、居民委员会财产的认定等。
3.《中华人民共和国城市居民委员会组织法》 【时效性】现行有效
内容包括：居民委员会的性质、居民委员会成员、集体事项决定程序、集体财产的认定等。
4.《中华人民共和国民法通则(2009修正)》及其司法解释 【时效性】现行有效
内容包括：民事行为能力、宣告失踪和宣告死亡程序、民事法律行为、行为、委托代理行为、婚姻关系、继承关系等。
5.《中华人民共和国物权法》
【时效性】现行有效
内容包括：所有权性质的认定、不动产所有权认定、不动产权利的注销方式、共有关系、土地承包经营权、建设用地使用权取得方式、宅基地认定、担保法律关系等。
6.《中华人民共和国合同法》及其司法解释 【时效性】现行有效
内容包括：合同订立主体的认定、合同效力的认定、合同转让、合同全面履行的认定、违约行为和违约责任的认定、租赁合同法律关系等。
7.《中华人民共和国婚姻法(2001修正)》及其司法解释 【时效性】现行有效
内容包括：结婚的法律效力、夫妻共有财产认定和分割等。
8.《中华人民共和国继承法》及其司法解释 【时效性】现行有效
内容包括：法定继承、遗嘱继承和遗赠、继承权丧失、遗产认定及分割等。
二、土地类法律法规
1.《中华人民共和国土地管理法(2004修正)》及《中华人民共和国土地管理法实施条例(2011修订)》
【时效性】现行有效
内容包括：土地所有权性质、国有土地所有权和集体土地所有权划分、土地使用权取得方式、土地利用总体规划、建设用地取得方式及土地征收征用补偿标准等。
2.《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》 【时效性】现行有效
内容包括：国有土地使用权出让的最高年限、出让方式、土地用途的变更等。
3.《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定(2007修订)》 【时效性】现行有效
内容包括：必须招、牌、挂的用地范围，招、牌、挂的程序等。
三、规划类法律法规
1.《中华人民共和国城乡规划法》 【时效性】现行有效
内容包括：城乡规划体系、城乡规划的修改、建设用地规划许可证的申请与审批、建 工程规划许可证的申请与审批、建设工程竣工规划验收、违法建筑的处罚等。
2.《土地利用总体规划编制审查办法》 【时效性】现行有效
内容包括：土地利用总体规划的编制、内容、审查和批准等。
四、建设类法律法规
《中华人民共和国建筑法(2011修正)》 【时效性】现行有效
内容包括：建设工程施工许可、建设工程发包与承包、建设工程质量管理等。
五、房产类法律法规
1.《中华人民共和国城市房地产管理法(2007修正)》 【时效性】已被修订
内容包括：土地使用权出让与划拨、房地产抵押办理、房地产权属登记发证制度等。
2.《房屋登记办法》 【时效性】现行有效
内容包括：国有土地范围内房屋登记制度和集体土地范围内房屋登记制度，如办 理程序、申请材料、房产证注销等。
3、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 【时效性】现行有效
内容包括：公共利益有严格界定、政府是征收补偿主体、征收补偿方案应公开且应注重公众参与、补偿应保证被征收群众居住条件有改善且生活水平不降低的原则、先补偿后搬迁、禁止以暴力等非法方式迫使被征收人搬迁、禁止建设单位参与搬迁活动、取消行政强制拆迁、政府申请人民法院强制执行等。
六、广东省“三旧”改造相关政策法规
1.《广东省农村集体经济组织管理规定(2013修订)》 【时效性】现行有效
内容包括：广东省农村集体经济组织的设立条件、组织章程修改程序、收益分配制度、应当履行的职责、享有的权利等。
2.《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府【2009】78 号）
【时效性】现行有效
内容包括：充分认识推进“三旧”改造工作的重要性和紧迫性；明确“三旧”改造的总体要求和基本原则；围绕经济社会发展战略部署，合理确定“三旧”改造范围、科学规划；统筹推进“三旧”改造、因地制宜，采用多种方式推进“三旧”改造；分类处置，完善“三旧”改造涉及的各类历史用地手续。
3.《转发省国土资源厅关于“三旧”改造工作实施意见（试行）的通知》（粤府办【2009】122 号）
【时效性】现行有效
内容包括：认真编制“三旧”改造规划及年度实施计划；符合条件的旧村庄集体建设用地申请转为国有建设用地；完善历史用地手续、安排“三旧”改造用地周转指标；边角地、夹心地、插花地的处理；分散土地归宗；明确部门职责；加强监督检查等。
4.《关于办理“三旧”改造涉及完善征收手续有关问题的通知》（粤国土资利用发【2010】 5 218 号）
【时效性】现行有效
内容包括：“三旧”改造涉及完善征收手续方案的上报方式、“三旧”改造涉及完善征收手续方案的审查部门等。
5.《印发< 关于加强“三旧”改造规划实施工作的指导意见>》（粤建规函【2011】304 号）
【时效性】现行有效
内容包括：充分认识加强“三旧”改造规划实施工作的重要意义、进一步凸显规划在“三旧”改造中的重要作用、进一步加强对“三旧”改造规划实施工作的管理、进一步完善“三旧”改造规划实施的保障机制等。
6.《关于减免“三旧”改造回迁安置房房屋所有权登记费的通知》（粤财综【2011】74 号）及《关于建立“三旧”改造地块标图建库动态调整机制的通知》（粤国土资试点发【2011】175 号）
【时效性】现行有效
内容包括：标图建库入库标准、标图建库调整资料要求等。
7.《关于“三旧”改造实施工作有关事项的通知》（粤国土资试点发【2011】199 号）【时效性】现行有效
内容包括：建立“三旧”改造地标图建库动态调整机制、加强对“三旧”改造规划实施的指导、规范“三旧”改造实施具体操作办法等。
8.《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》
【时效性】现行有效
内容包括：申请人民法院强制执行征收补偿决定案件管辖范围、申请机关向人民法院申请强制执行应提供的材料、征收补偿决定不准予执行的情况等。
9.《关于依法稳妥处理涉“三旧”改造纠纷案件的通知》（粤高法【2012】217 号）【时效性】现行有效
七、广州市“三旧”改造政策法规
1.《关于推进市区产业“退二进三”工作的意见》（穗府【2008】8 号）【时效性】现行有效
内容包括：适用范围、处置方式、利用原有建筑物从事除房地产开发以外的第三产业的办理程序、申请将工业用地纳入政府储备用地的办理程序等。
2.《中共广州市委办公厅广州市人民政府办公厅关于完善“农转居”和“城中村”改造有关政策问题的意见》（穗办【2008】10 号）
【时效性】现行有效
内容包括：关于“农转居”涉及土地征收政策问题、土地和房屋确权问题、社区配套建设问题、集体经济发展问题、人员户籍管理问题、人员就业问题、人员的社会保障问题 7 等。
3.《印发广州市推进节约集约用地试点示范工作实施方案的通知》（穗府办【2009】36 号）
【时效性】现行有效
内容包括：总体要求和工作目标、主要任务、实施步骤和保障措施等。
4.《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府【2009】56 号）【时效性】现行有效
内容包括：深刻领会省“三旧”改造工作指示精神、认真抓好贯彻落实；严格掌握好“三旧”改造政策范围，坚持依法依规办事；科学编制改造规划和实施计划，加快完成改造任务；遵循政府主导、市场参与的原则，分类推进“三旧”改造工作；充分发挥各区在“三旧”改造中的主体作用，调动各级积极性；切实加强组织领导，确保“三旧”改造各项工作顺利推进等。
5.《关于加强市“三旧“改造专项资金管理的意见》（穗旧改联字【2010】2 号）【时效性】现行有效
内容包括：使用范围和管理机构、专项资金来源、专项资金使用范围及管理程序、规划编制与研究和政策调研经费使用、基本建设投资经费使用、扶持专项补助资金使用等。
6.《关于加强旧村全面改造项目复建安置资金监管的意见》（穗旧改联字【2010】3 号）【时效性】现行有效
内容包括：适用范围和管理机构、旧村全面改造项目复建安置资金总额确定、复建安置资金监管和其他规定等。
7.《广州市“三旧”改造项目土地出让收入收缴及使用管理办法》（穗旧改联字【2011】3 号）
【时效性】现行有效
内容包括：使用范围、一般规定、土地出让收入收缴程序、土地出让收入使用管理等。
8.《关于印发进一步规范城中村改造有关程序的通知》（穗旧改办【2011】51 号）内容包括：改造项目启动程序、选择合作企业程序、改造方案编制和报批程序、改造方案实施程序、城中村改造中的监督程序等。
9.《关于印发《广州市“城中村”改造成本核算指引（试行）》的通知》（穗旧改办【2011】53 号）
内容包括：城中村改造范围内安置住宅复建总量的核定、城中村改造范围内集体经济物业复建总量的核定、城中村改造范围内规划的市政配套设施及公共服务设施等设施用地成本规划、历史建筑保护费用的确定、城中村改造中临迁费标准确定、城中村改造的主要改造成本构成等。
10.《关于印发< 国有土地上旧厂房改造方案审批权限下放工作指引> 的通知》（穗旧改办【2011】70 号）
内容包括：“自行改造、补缴地价”改造审批、“公益征收，合理补偿”改造审批、“公 9 开出让、收益支持”改造审批等。
11.《关于加快推进三旧改造工作的补充意见（穗府【2012】20 号）》
内容包括：强化政府引导、强化市场配置土地资源能力，优先储备、完善旧厂房改造项目收益分配机制、规范推进“城中村”改造等。
八、广州市“三旧”改造工作指引
1.《“城中村”改造范围和编制指引审批》《广州市“城中村”改造规划指引（试行）》 内容包括：规划目标、规划原则、工作流程、规划主要内容及要求、规划成果要求等。
2.《关于明确城中村改造纠纷有关问题处理意见的复函》（穗函【2008】16 号）内容包括：城中村改造方案、补偿标准等讨论表决的依据、因城中村改造引发的村集体经济组织与其成员间的纠纷的处理办法。
3.《关于发布城中村改造复建成本标准指引的函》（穗旧改函【2010】9 号）内容包括：城中村安置补偿标准、广州市三旧办关于拆迁复建方案的测算原则等。
4.《关于征询“三旧”改造的工作流程意见的函》（穗旧改函【2010】22 号）《“三旧”改造项目土地房屋权属确认工作指引》（2011-04-01）
篇2：三旧改造法律意见
2010-08-30 09:32:09 浏览次数：454
为规范和加强市“三旧”改造专项资金管理，提高资金使用效益，保障我市“三旧”改造顺利推进，现根据《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》(粤府〔2009〕78号)、《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》(穗府〔2009〕56号)的有关规定，制定本意见。
一、适用范围和管理机构
(一)本市市本级“三旧”改造专项资金管理适用本意见。
本意见所称市“三旧”改造专项资金(下称专项资金)是指市政府在“三旧”改造项目土地收益等财政资金中安排专项用于扶持“三旧改造项目的资金。
(二)市“三旧”改造工作办公室负责统筹管理和安排使用专项资金，市财政局等部门依法对专项资金使用进行监督管理。
二、专项资金来源
(三)专项资金实行专项管理。按照穗府〔2009〕56号规定的我市“三旧”改造财政支持政策，资金来源包括: 1.成片重建旧城改造项目土地增值收益属市分成部分的资金； 2.全面改造城中村改造项目土地纯收益属市分成部分的资金； 3.旧厂房改造项目土地出让纯收益属政府分成资金;4.市财政安排的其他用于支持“三旧”改造项目的资金。
三、专项资金使用范围及管理程序
(四)专项资金可用于“三旧”改造项目规划编制与研究和政策调研、基本建设投资、扶持专项补助以及垫付启动资金等专项经费支出。
(五)市“三旧”改造工作办公室应按照上述第(四)条规定的资金使用范围，结合工作
实际需要，统筹提出专项经费资金需求总计划，经市财政局审核、涉及使用土地出让金的会市发改委审核后报市“三旧”改造工作领导小组审定专项资金总计划，纳入部门预算的经费按照《关于印发<广州市本级项目支出预算办法试行办法>的通知》(穗财预〔2009〕123号)执行。
(六)规划编制与研究和政策调研经费使用。
1.按照上级部门的工作要求、根据市委、市政府关于“三旧”改造工作的总体部署和我市“三旧”改造工作实际需要，每年初由市“三旧”改造工作办公室负责提出规划编制与研究和政策调研项目计划，报市“三旧”改造工作领导小组审定。市“三旧”改造工作办公室应根据审定的项目计划编制项目经费预算报市财政局审定并纳入当年的部门预算管理。2.市“三旧”改造工作办公室负责按计划组织规划编制与研究和政策调研，并按部门预算专项项目经费管理要求向市财政局申请支付项目经费，市财政局负责审核支付。(七)基本建设投资经费使用。
1.每年初由市“三旧”改造工作办公室在充分调研的基础上，根据市委、市政府关于“三旧”改造工作的总体部署，统筹提出需市本级投资的安置房建设和城市基础设施建设等“三旧”改造基本建设投资计划，报市“三旧”改造工作领导小组审定后，由市“三旧”改造工作办公室下达计划。
2.市“三旧”改造工作办公室负责“三旧”改造基本建设投资管理，应参照市本级政府投资项目管理相关规定制定具体的投资管理细则。投资管理细则应明确“三旧”改造基本建设项目立项、初步设计、工程款支付、工程变更、竣工结算和财务决算等各投资管理环节的具体程序。
(八)扶持专项补助资金使用。
1.根据市委、市政府关于“三旧”改造工作的总体部署，各区或其“三旧”改造责任机构申请并结合我市“三旧”改造工作实际需要，每年初由市“三旧”改造工作办公室负责统筹提出市对区“三旧”改造项目的扶持专项补助计划，报市“三旧”改造工作领导小组审定。市“三旧”改造工作办公室负责根据审定结果下达“三旧”改造项目扶持专项补助计划。
2.属地区政府或区政府指定的机构根据项目进度需要提出补助资金拨付申请，经市“三旧”改造工作办公室审核同意拨付后，由市财政转移支付至区财政。
3.属地区政府或区政府指定的机构应在补助资金计划下达后及时编制资金使用详细计划和分期支付计划报市“三旧”改造工作办公室备案作为资金拨付依据。
4.属地区政府或区政府指定的机构应负责监督扶持专项补助资金按计划确定的用途专款专用。
四、其他
(九)专项资金计划在使用过程中需要根据实际情况作出调整的，应按原审批程序报批调整后执行。
(十)因改造项目终止或长期无法推进，已转移支付的扶持专项补助资金尚未使用部分应收回市本级专项资金管理。
(十一)市“三旧”改造工作办公室应定期检查各区扶持专项补助资金使用情况，对区不按规定用途使用的情况责令其限期整改;拒不改正的，市“三旧”改造工作办公室可在该区负责的其它“三旧”改造项目土地出让收益属于区留成部分中扣减等额资金抵做市本级专项资金。
(十二)各区应按照穗府〔2009〕56号规定要求设立区级的“三旧”改造专项资金，并制定相应的管理办法报市“三旧”改造工作办公室备案。(十三)本意见自发布之日起执行。
广州市“三旧”改造工作办公室
篇3：三旧改造法律意见
在土地资源日益紧缺,应对城市转型发展期土地压力大的瓶颈,“三旧”改造是推进国有土地储备、节约集约用地、盘活存量土地最有效的方法之一。据初步测算,到2012年,全省三旧改造投资将达1480亿元,“三旧”改造将增加1000多亿元投资和超过2000公顷建设用地,这相当于一个城市新区的发展规模,对城市未来的发展将起到至关重要的作用[1]。
然而,在看到优势的同时,已实施近一年多的“三旧”改造同样产生许多问题。基于现实背景,本文采用以问题为导向的方法,揭示出传统城市规划在与“三旧”改造运动的碰撞中显现的实际问题,并深入剖析产生问题的根源,由此探寻切实可行的解决之道。
1 旧城改造下城市规划的角色分析。
众所周知,旧城改造是一项相当复杂的系统工程,涉及到城市发展中的各个方面,需要协调好经济、社会、文化、环境等不同领域的利益矛盾。随着各地旧城改造的蓬勃发展,更新过程中滋生的新问题不断涌现,如更新中的暴力拆迁引发的恶性事件;补偿标准欠缺公平与公开;土地交易中的投机现象;历史文化遗产遭到毁灭等问题相互交织影响,危及社会稳定与发展。
总体来看造成这些问题的实质原因是旧城改造利益分配失衡所引起的各方利益冲突。在各种利益博弈过程中,政府制定的一系列制度与政策均具有至关重要的作用。如土地产权制度、居民安置制度、拆迁补偿办法、社会保障制度、历史文化保护、城市规划管理制度等,都从各个方面影响着改造结果。其中,城市规划是政府公共干预的方式之一,是基于公共利益的公共政策和公共管理,具有对土地的空间权益进行分配权力的管理制度。在旧城更新过程中,城市规划部门综合考虑各方利益诉求以及地区的发展条件,从设计和管理两个层面控制改造结果。因此可以看出,城市规划对旧城改造中利益分配的结果具有最后决定权,是保障旧城改造和谐发展的有力武器。但在实际过程中,城市规划却体现着核心权力与作用效果不相一致的失效性。在面对各方利益的诉求下,缺乏对空间权益的刚性管控,导致规划师与规划管理部门在权益分配时丧失自身的职业准则与正确的公共选择,逐渐沦为执行既定结果的技术工具,从而造成改造结果失意与规划话权失意。
图1,2,3,6为作者自绘;
2“三旧”改造的“进步性”与“缺陷性”
2.1“三旧”改造的“进步性”
“三旧”改造是指“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造。“三旧”改造是国土资源部与广东省开展部省合作,推进节约集约用地试点示范省工作的重要措施。相比以往的旧城改造,在国土资源政策方面有六大突破:一是简化了补办征收手续;二是允许按现状完善历史用地手续;三是允许采用协议出让供地;四是土地纯收益允许返拨支持用地者开展改造;五是农村集体建设用地改为国有建设用地,可简化手续;六是边角地、插花地、夹心地的处理有优惠2)。总体来说,是在土地产权的流转以及调动社会资金改造积极性两大方面进行政策优化,降低制度的交易成本,切实提高改造效率。
另一方面,地方的城市规划管理部门依据政策相继出台“三旧”改造编制细则,对于开发强度与公共利益等关键问题进行了一定的技术与制度创新,均体现出“三旧”改造的“进步性”。如东莞市在《关于“三旧”改造项目确定容积率和实施“拆三留一”等问题的意见》中提出的容积率确定办法与“拆三留一”策略。
2.2“三旧”改造的“缺陷性”
“三旧”改造虽然相比以往的旧城改造具有实质性的发展,但在具体实施过程中,仍存在众多问题。
首先是政策的负面影响。“三旧”改造过程的复杂性和目标的综合性使得政府的政策因素对旧城更新的影响十分巨大。如“三旧”改造提出“经营性土地使用权可采取协议方式出让”,打破了我国规定的“招拍挂”政策,增加了土地交易过程中的“道德风险”的问题;在3年的政策时限条件下,大规模、高效率的改造模式易造成市场预期过热、地价房价过高的问题;实物补偿导致开发容量过大、人口疏解不利、公建配套不足的问题;改造土地目标的倾向性不明确,而社会资金的积极性提高,促使市场化经营性土地的过度开发,使公益性用地(如保障性住房、公共设施、公共绿地等)的开发欠缺保障的问题。
其次是负责空间权益协调的城市规划管理的先天不足。一方面是自身空间权益体系没有系统的建构,缺乏明确的空间权益分配、协调技术与政策方法;另一方面是在高效率的改造要求下,规划短视所造成的低标准方案。两者结合使规划师在制定方案时,满足了开发商的利益诉求,实现了政府的政绩要求,解决了居民的回迁安置,但却丧失了地区的公共利益诉求。肇庆星荷小区“三旧”改造项目就是典型案例。
2.3 肇庆星荷小区“三旧”改造项目的实践分析
2.3.1 项目背景
星荷小区位于肇庆市中心,紧邻国家4A级旅游景点——星湖,是城市中心与星湖紧密衔接的地区,也是城市建设最为敏感的地区。该小区是二十世纪八九十年代开发建设的政府机关单位宿舍区。随着肇庆星湖岸线的开发建设,星荷小区低矮破旧的住宅与星湖景观极不协调,因此改造意愿油然而生。
2.3.2 项目过程——两次搁浅
该项目在2008年由政府主导启动,以城市设计的形式由设计方提供了几种发展的可能性方案,重点是对星湖西侧地区发展的整体考虑,在道路交通、公共节点、滨水环境等方面进行了详细的分析与论证,但政府并没有考虑到现状拆迁补偿的成本与可实施性的问题,使项目不了了之(图1)。
2010年,随着广东省“三旧”改造大力实施,肇庆也积极响应,相继推出多个城市建设重大项目。在“三旧”优惠政策的框架下,星荷小区作为“三旧”地块又再次摆上台面。但与之前不同的是,此次改造是由开发商主导,进行片区的整体拆迁和重建。开发商对现状做了较为详细的统计,提供了成本与收益估算,并确定采用回迁安置的方式,提出净容积率5.5的指标要求。在如此高容积率指标要求下,设计单位做了多方案的尝试,分别以基本平衡方案(图2)、理想方案(图3)和高强度方案供甲方选择,并试图在较高开发强度下提供更多的公共产品。但相比较08年的规划方案,容积率指标均已突破,且也超过了控规对该地区容积率指标的要求。开发商理所当然的选择最高强度的方案,但规划局立场鲜明的指出高强度方案对滨湖环境的破坏以及旧城人口的增加,这直接导致此项目再次搁浅。
图4,5为南华西地块保护规划项目图
2.3.3 项目思考——缺乏必要的管控机制
项目两次搁浅值得进行深刻的思考与反思。该项目区位优势明显,改造时机也日趋成熟,但最终搁浅反映出典型的利益矛盾难以调和的问题。政府由于资金短缺,无法承担拆迁安置的高额费用,只能求助于开发商实现城市形象的改善;开发商的最终目的是实现开发利润,势必要提高土地利用强度;原居民坚持要求原址回迁安置,这又使该地区承载量进一步加大;而规划师在方案设计层面虽做出诸多努力,但仍受困于乙方的服务现实,自身规划的价值观受到了甲方经济利益平衡的驱使,导致理想方案也突破了该地区的控制要求。多方利益难协调最终导致的是城市旧区无法改善。这个案例一方面突出的反映了作为利益分配工具之一的城市规划缺乏必要的协调机制,无法对“三旧”改造予以“给力”的技术支持;另一方面也反映出“三旧”改造项目对利益协调机制上的迫切需求。星荷小区项目如在具有利益协调机制的前提下,可采取如区域平衡、以“新”养“旧”的开发策略,既完成了政府提升城市旧区形象的目标,保障了滨湖岸线资源的公共利益,实现了居民的回迁安置,同时又通过新区的补偿政策满足了开发商所需要的经济利益,最终可实现多方共赢的局面。
因此可以看出,“三旧”改造的“进步性”主要体现在政策简化、提高效率方面。但在“三旧”改造如此高效率的情形下,如何避免旧改过程中的恶性开发,保障良性运转,城市规划干预机制却并不完善。主要体现在面向旧改的城市规划在空间权益的分配、公共利益的保障和改造结果的标准这三个核心要素的公共干预不足。
3 构建公共干预机制的“必要性”与“优越性”
基于目前“三旧”改造的发展现实、以及肩负使命的城市规划陷入核心权力与作用效果不匹配的困境,笔者提出构建城市规划视角下的“三旧”改造公共干预机制。在此,公共干预机制是指城市规划管理部门以实现改造地区整体利益最优为目标,通过刚性与弹性相结合、技术与政策相协调的空间权益管控体系对“三旧”改造地区的开发过程进行必要的公共干预。该机制的建立有助于全面理解“三旧”改造的本质、优化并完善城市规划自身技术体系、保障“三旧”改造的顺利实施,最终实现多方共赢。下面以广州市”南华西-草芳围“地块改造项目为例,简要说明公共干预机制的“必要性”与“优越性”。
南华西、草芳围同为广州市海珠区的两个规划改造地块。其中南华西地块是极具保护价值的岭南历史街区。项目开始阶段是对南华西这一独立地块进行规划研究,试图寻找历史文化保护与改造成本的平衡点。设计方虽努力尝试,但由于改造成本压力过大,设计方案在基本平衡的前提下依然破坏了该地区的整体风貌。就在设计师、政府部门与开发商陷入项目无法进行的困境时,与之同步进行的草芳围地块引起了各方的关注。草芳围地块位于海珠区已开发的两个滨江高层楼盘之间,为一线滨江地块,具有极佳的区位优势,而现状多为破旧厂房,改造成本相对较低,在原控规容积率指标下改造利润已经较大,因此考虑将南华西改造地块保护成本的容积率转移至仍有容积率空间的草芳围地块,以实现历史街区的保护和开发价值的最大化(图4、5)。经多次协商,政府与开发商达成一致,促成了两个地块的联动发展。但也可以看出,此过程的实现需要同时具备多方面的条件,如容积率输出地区的保护价值、具有合适的容积率接收地区、土地开发权的统一以及各方的发展意识等,并且对于协议结果也缺乏必要的保障。
因此,当前改造项目中不可避免的面临开发量超出地区承载力、改造条件苛刻使实施过程不顺或难以实施。虽然规划师凭借自身的专业经验与理论,积极的在政府与开发商之间进行协调,但苦于缺乏必要的合法机制,成败往往依靠于政府与开发商自身的意愿,而且博弈结果也因为缺乏保障而具有随意性。因此,有效的、系统的公共干预机制是促成“三旧”改造的顺利运行,保障地区开发综合效益最优的有力保障。
4 城市规划视角下的“三旧”改造公共干预机制
在此,笔者依据城市规划的核心管控要素形成公共干预机制的基本框架。主要包括空间权益分配、协调机制与公共利益保障、优化机制两大机制。这两大机制既相互独立、又彼此联系,构成推动“三旧”改造规划良性发展的制度框架体系。
4.1 空间权益分配、协调机制
随着社会利益主体的多元化,不同利益群体对城市空间资源的争夺加剧,使城市规划的空间权益分配和协调功能的重要性得以显现,尤其体现在利益关系复杂的“三旧”改造中。因此,在“三旧”改造中如何科学的分配、协调空间权益,是城市规划迫切需要解决的关键问题,也是城市规划的核心权力所在。当前“三旧”改造中的开发强度确定方法多依赖于改造成本与收益基本平衡的核算方法,并以已有控规作为基本指标依据。如东莞市提出“拿地成本=土地市场价值”3)的容积率计算公式。但在操作过程中往往是开发商故意做大成本,导致改造容积率大大超过控规容积率,而先前控规容积率又缺乏科学合理的制定依据,使得规划部门在容积率这个“权力指标”的管控上一直处于被动地位,逐渐丧失了城市规划对于容积率的管控权。同时,“三旧”改造单元划分后,各地块独立开发成井喷现象,并且基本上均超过原控规容积率指标,在扩大尺度的街区总量上缺乏有效控制,直接导致地区人口的大量增加和基础设施负担过重。
有鉴于此,笔者认为应充分发挥规划先行的旧改理念,建立既保障公共利益,又兼顾公平与效率的空间权益分配、协调机制。首先,在编制“三旧”改造单元规划之前应开展以控规管理单元为基本尺度的地区开发总量研究,并以产权边界作为改造单元的划分依据,进而通过合理的分配标准确定各改造单元的开发容量,再与“成本核算”法相结合,明确土地开发的附加条件,最终确定公平、合理的开发容量指标。
其基本技术路径为:(1)综合考虑城市发展和地区的环境容量承载力,控制地区的开发总量;(2)对该地区进行详细的建筑、环境评估,初步确定拆除建筑总量,并依据该地区旧改经验确定拆建比,得出完全改造后的开发总量;(3)两个总量指标进行比较研究,最终合理确定地区改造后的开发总容量。(4)在总量确定的情况下,对各改造单元的改造诉求以及改造条件进行调查,以满足地区发展需求和保障公共利益为前提,对总量进行初次分配。(5)初次分配的结果同本单元的现状成本进行核实,按照改造压力高低程度对分配结果进行适当调整,但仍应以地区发展需求和公共利益为原则,最终确定各改造单元的开发容量。(6)此开发容量作为各改造单元开发的基准指标,与按照详细的“成本核算”法得出的开发容量指标进行核实,核实结果以及最终刚性指标的确定分以下两种情况:对差值较大的单元,应以总量容积率作为刚性指标,并辅以合理的改造单元额外开发条件。如某单元的成本容积率低于基准容积率,则该单元应优先考虑作为多余容积率接收地区或负担一定的公共设施建设;如高于基准容积率,则该单元多余容量应转移至区内成本容积率低于基准容积率的地区,相应的转移价值差额可采用货币补偿等方式协调解决,如控规管理单元内无法解决,则可在城市范围内统筹解决。对差距较小的单元,为保证项目开发的可实施性,应以成本容积率为刚性指标。基准容积率与成本容积率的差值标准应根据当地实际情况而定。
综上所述,公共干预机制中的空间权益分配、协调机制旨在为城市规划的核心权力提供有力的技术保障,限制开发商在成本和利益的驱使下对空间发展权的不合理追求,并有效的杜绝了开发商之间相互扯皮、只顾追求低成本高收益的不公平现象,实现了地区总成本与总收益的适度平衡。
4.2 公共利益保障、优化机制
针对“三旧”改造过程中公共利益难保障问题,笔者积极借鉴东莞市提出的先进理念,并加以优化完善,提出可操作性强的公共利益保障、优化机制。该机制体现“公共利益量化”的基本技术理念,其内容主要包括:人均得地率、拆留比、公共性程度三个技术指标。
人均得地率:人均得地率是用于限制容积率的新指标。受改造成本与改造用途的影响,“三旧”改造的容积率往往较高且以居住用地为主,随容积率的上升,建筑密度差别不大,看似保障了开敞空间的面积,但居住人口却明显增加,损失的是人均得地的指标。以广州楼盘统计数据可以看出,随着容积率的升高,人均得地的指标明显下降(表1)。而国家规范在人均居住用地层面往往制定上限,目的是杜绝铺张浪费,体现集约用地原则,但对于下限却没有明确规定,造成高容积率下的拥挤环境。因此,此指标的合理确定不仅有助于限制旧改产生的高容积率,也切实的保障了人均足够的公共活动空间。
拆留比:东莞市在关于印发《关于“三旧“改造项目确定容积率和实施”拆三留一“等问题的意见》的通知中明确提出“拆三留一”政策。“拆三留一”是指为通过“三旧”改造提升城市品质、完善城市功能、增加公共用地,以拟拆迁项目用地面积为基数,拆迁改造后应提供不低于1/3比例的公共用地,用于道路、市政、教育、医疗、绿化等公共用途的一项政策4)。此举有效的保障了“三旧”改造过程中公共产品的数量,并为城市建设公共设施和营造公共空间提供了条件。因此笔者建议各地方规划管理部门应根据当地城市建设用地的实际情况制定“拆留比”的指标及规则,有效保障地区公共利益的实体化。同时,针对当前“拆三留一”的尚存缺陷,笔者认为应加强两点:一是“拆留比”指标应先与控规管理单元总量研究相结合,在区域层面保障一定“拆留比”的公共用地;二是“拆三留一”中的“一”应保障其较高的公共价值,杜绝目前已出现的“边角地”用作公共用地的现象。
公共性程度:首先,建立公众参与方案评选。设计初期,规划师应积极进行多方案的设计,并由多方利益群体共同参与方案比较,重点在于对各方案的公共性程度与综合效益进行评价,尤其强调居民及大众对多方案的评选结果。其次,建立专家评价体系。根据改造地块的既有条件,确定影响方案公共性程度的因子,如公共用地比例、人均得地率、公共界面率、公共空间集中度等,建立公共性程度的评价指标体系,由专家依据此体系进行多方案评价,结合民意评价结果最终确定改造方案。
公共利益保障、优化机制通过公共利益量化的技术路径,切实解决旧改过程中公共利益难以保障的问题,并加强大众在方案设计阶段的公众参与力度,增加专家对公共性程度的评价体系,结合经济效益、文化效益、社会效益的评价,最终确定整体效益最大化的改造方案,保障改造结果的高标准。
5 结语
广东省“三旧”改造的先试先行,使我们看到了珠三角地区由土地扩张式发展转变为土地释放式发展的决心,但在快速发展下如何避免市场过热导致城市空间结果失意的现象,政府的公共干预尤为重要。城市规划作为政府公共干预方式之一,对城市空间的管控具有不可推卸的责任,但目前在应对如火如荼的“三旧”改造运动中却力不从心。因此迫切需要完善城市规划自身的公共干预技术体系,切实提高空间权益与公共利益两个核心要素的精细化管理水平,充分发挥对“三旧”改造的公共干预作用,使“三旧”改造真正成为高效率、高品质的旧改模式。
摘要：本文以传统城市规划与“三旧”改造这一新型城市运动的碰撞为研究契机,一方面揭示了城市规划在应对策略上存在着权力与作用不匹配的现实困境,另一方面也体现出“三旧”改造在利益协调上迫切的机制需求。因此,本文通过对典型案例的实证分析,揭示出造成双重困境的技术根源在于:城市规划作为旧改当中最重要的公共干预方式,由于其内部体系缺乏必要的、明晰的空间管控机制,导致在“三旧”改造过程中无法体现出有效的公共干预作用。由此提出构建以增强城市规划在“三旧”改造中的公共干预作用为基本目标,以空间权益协调、分配机制和公共利益保障、优化机制为核心技术体系的公共干预机制,以期引导“三旧”改造运动的良性发展。
关键词：“三旧”改造,城市规划,公共干预机制
参考文献
[1]关于印发《关于“三旧”改造项目确定容积率和实施“拆三留一”等问题的意见》的通知.东莞市城乡规划局.2010.
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[5]刘阳恒.论旧城更新过程中的公共干预[J].城市规划汇刊,1995,(5).
篇4：三旧改造法律意见
经济社会进一步发展的用地瓶颈制约突出，全市60%以上的镇街没有超过500亩的可集中建设地块。从2009年开始，东莞市便积极推动“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造工作，动员社会各方介入其中，先后投入资金400多亿元，完成改造1万余亩，正在实施改造2.8万亩，保障了经济社会发展的用地需求，改善了城乡环境。
一、操作主体多元化，积极引导各类主体进入更新改造
“三旧”改造涉及非常复杂的利益关系，早期的改造大多采取政府主导的模式，即由政府先完成土地征收和拆迁，再通过公开市场出让土地。这种方式往往造成政府财政压力大，且容易形成与被拆迁群众的直接矛盾。
因此，东莞市积极引导各类主体参与“三旧”改造，减轻城市更新改造带来的政府财政压力，也通过多元化的操作主体平衡复杂的利益关系。比如，东城区牛山钟屋围村的旧村改造是由开发商与村集体联合开发，东坑镇三甲工业城则由当地的商会会员组成开发公司合股联建，位于市中心区的东城万达广场则是由政府主导。
二、改造业态多元化，从注重商住开发到注重产业升级
由于商住项目盈利大、收益快，前期启动的“三旧”项目超过八成为商住项目。2012年后，东莞市就对“工改工”、产业转型升级类的项目给予政策倾斜。一是在“三旧”改造专项规划中确定“三旧”改造用地规划为商住用地的比例，市区不高于60%，各镇不高于40%；二是给予“工改工”项目最高1000万元的财政补助；三是鼓励建设高层工业大厦，允许其按栋、层分割销售。2013年以来，“工改工”成为东莞市“三旧”改造的重要方向，近半新增项目为“工改工”项目，其中既有增资扩产、高端制造，也有研发设计、检验检测、企业孵化器等2.5产业。同时，东莞市实施“拆三留一”政策，具体为按拆迁面積计算，预留不低于1/3的用地作为道路、市政、教育、医疗、绿化等公共用地，目前已预留公共用地约4700亩。
三、资金来源多元化，大力动员社会资本介入改造
“三旧”改造项目需要投入的资金量较大、项目周期较长，完全由政府投入所带来的财政压力非常大。截止2015年5月底，东莞市“三旧”改造已投入资金达到405亿元；其中，政府投入67亿元，社会投入338亿元，二者的比例为14：86。社会投入包括村集体自筹与开发商投入两部分。村集体自行改造项目一般由集体经济组织自筹资金，村企合作改造项目以企业筹集资金为主，村集体则以土地等资产作价入股。
四、利益分配多元化，政府在土地价款和税费分配上大幅让利
不同的改造项目在收益分配上各不相同，由镇街政府主导改造的项目，土地出让价款和税费市级分成部分返还给镇街政府；由原权利人自改项目补缴的土地出让金，市、镇、村按4∶2∶4或3∶3∶4分成；村集体自改项目和村企合作改造的旧村庄项目，土地出让金先缴后返；村企合作改造的“工改居”项目，按基准地价的70%计缴地价，市、镇、村按2∶4∶4分成；村企合作改造的“工改商”项目，按基准地价的70%计缴地价，市、镇、村按2∶3∶5分成。市一级分成部分则全部注入“三旧”改造资金，补助“工改工”项目。
五、开发方式多元化，将城市更新与地下空间开发及轨道交通有机地结合起来
位于中心城区的万达广场项目南侧地下空间采取挂牌出让的方式，于2013年出让9802平方米，开发范围为地下2层。该地下空间的出让年限为40年，主要用于商业开发和停车场建设。更重要的是，万达广场与周边的卓越商业广场、枢纽站地块的地下空间全部连通，并与轨道站点出口接通，形成一个地下步行网络，未来还在这些商业综合项目之间规划了二层步行连廊系统，从而形成一个立体步行环境，步行区域将建设超过20万平米商业设施，极大地提升了空间利用价值。
篇5：三旧改造法律意见
穗府〔2009〕56号
各区、县级市人民政府，市政府各部门、各直属机构：
为深入贯彻落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》，着力推进我市旧城镇、旧村庄、旧厂房(以下简称“三旧”)改造工作，加快建设现代化宜居城市和国家中心城市，现根据省政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》(粤府〔2009〕78号，以下简称《若干意见》)有关精神，结合我市实际，提出如下意见。
一、深刻领会省“三旧”改造工作指示精神，认真抓好贯彻落实
“三旧”改造是在当前土地资源供需矛盾日益突出的情况下，拓展建设空间、保障发展用地的重要途径，是推进节约集约用地工作的重要内容，也是改善城市面貌和人居环境，提升居民生活品质，建设宜居现代城市的必然要求。为推进该项工作，省政府专门下发文件，在补办征收手续、补办农用地转用手续、补办供地手续、土地出让收益、农村集体建设用地改变为国有土地，以及边角地、插花地、夹心地的处理等六个方面实现了“突破”，为我市推进“三旧”改造工作提供了历史性契机。对此，各级、各部门要认真组织学习《若干意见》，深刻领会省“三旧”改造工作指示精神，进一步提高对推进“三旧”改造的思想认识，增强抓好“三旧”改造的责任感和紧迫感，掌握“三旧”改造工作目标、原则和总体要求，切实把“三旧”改造工作摆上当前工作的突出位置，使我市“三旧”改造工作真正取得成效。
二、严格掌握好“三旧”改造政策范围，坚持依法依规办事
“三旧”改造政策性强、影响面广，涉及诸多方面的利益。为此，省政府文件对“三旧”改造的范围及享有的政策条件作了明确规定，这是各级、各部门推进“三旧”改造的依据。各级、各部门要严格依法依规办事，科学制订出台符合广州实际的“三旧”改造专项政策，合理确定“三旧”改造范围，紧紧围绕产业结构调整和转型升级、城市形象提升和功能完善、城乡人居环境改善、社会主义新农村建设等战略部署，进一步提高土地节约集约利用水平和产出效益，加快推进“三旧”改造工作。对申请列入“三旧”改造范围的项目，要严格按照省政府文件精神逐一进行对照，不符合条件的坚决不能列入，对已列入“三旧”改造的项目，必须编制控制性详细规划和改造方案，执行好省政府文件规定的政策措施，确保省“三旧”改造政策不滥用，使重点改造项目能够得到有效保障。
三、科学编制改造规划和实施计划，加快完成改造任务
由各区政府牵头，会同相关主体，立即着手开展“三旧”用地的调查摸底，全面掌握每宗“三旧”用地的土地、房屋、人口等现状情况，并分类列表造册、落图标注。继续发挥好土地利用总体规划、城乡规划和主体功能区规划的引领作用，按照经济社会发展战略要求，以“结构升级、集聚发展、分类引导、节约集约”为导向，对“三旧”改造项目进行统一规划，尽快编制完成区域内所有“三旧”改造项目的规划和实施方案，科学合理地确定改造范围、规划功能和具体设计条件，促进现代产业发展和公益事业建设，增加生态用地和休闲用地，优化城乡环境，提高用地产出效益。依据“三旧”改造规划，制订全市“三旧”改造近、中、远期目标任务和实施计划，力争用10年时间基本完成我市“三旧”改造工作，用3年至5年时间基本完成位于城市重点功能区的旧城成片重建改造工作、“城中村”全面改造工作，以及不符合城乡规划的旧厂房搬迁改造工作。
四、遵循政府主导、市场参与的原则，分类推进“三旧”改造工作
“三旧”改造是一项复杂的社会系统工程，需要动员各方力量共同参与。政府是“三旧”改造的责任主体，应切实加强在规划、计划等方面的统筹引导，统一组织、加强监管、严格执法，确保“三旧”改造计划的顺利实施。要坚持市场运作、多方共赢的方针，积极用足用好政策，在市的权限范围内实行税费减免和返还优惠政策，营造富有吸引力的经济条件和政策环境。要拓宽融资渠道，以土地有形市场为平台，公开吸引市场主体全面投资“三旧”改造项目。要积极探索选择有社会责任、有品牌、有实力、有经验的开发企业参与“三旧”改造项目。要建立公平、合理的利益补偿、分配和平衡制度，激励原用地主体参与改造，在符合政策法规和一定条件的前提下，允许“三旧”改造项目的原用地主体采取合作合资等方式自主实施改造。
五、充分发挥各区在“三旧”改造中的主体作用，调动各级积极性
各区政府是“三旧”改造的第一责任主体，各区党委应切实加强组织领导。市有关部门应积极支持区加快推进“三旧”改造工作，大力推进事权下放。在集中审批的前提下，将控制性详细规划范围内推进“三旧”改造的决策权、市政府储备土地以外的改造收益权、维护稳定实行行政强制的决定权等依法委托或授权各区，构建重心下移、权责一致、统筹高效的职能分工体制。要按照集中、高效、简化、优化的原则，加快制订出台“三旧”改造办事流程、工作时限和规划控制指引，对“三旧”改造项目涉及的审批、审核事项实行并联办理，尽量缩短办理时限，提高工作效率，为“三旧”改造工作营造高效的行政服务环境。
六、切实加强组织领导，确保“三旧”改造各项工作顺利推进
为加强“三旧”改造工作的组织领导，市成立“三旧”改造工作领导小组，由市政府主要领导担任组长，分管副市长担任副组长，各区政府和各相关部门为成员单位。成立市“三旧”改造办公室(正局级)，作为市“三旧”改造工作领导小组日常性工作机构，以及统筹全市“三旧”改造工作的常设性工作部门，负责集中办理“三旧”改造项目市级权限范围内的立项、国土房管、规划、建设等各项审批、审核事项，实行“一站式”服务。有关区应相应成立“三旧”改造机构，负责本区域“三旧”改造组织实施工作，并组织各有关街、镇协同推进。要严格目标责任考核，将“三旧”改造工作纳入效能监察和目标责任考核范围，对在“三旧”改造中做出突出贡献的集体和个人给予奖励，对工作不力、推诿塞责的依规问责。要加强宣传引导，按照团结、稳定、鼓劲和正面宣传为主的方针，利用多种形式，加大对“三旧”改造工作的宣传力度，不断提高各级各部门对“三旧”改造工作重大意义的认识，激发社会各界对“三旧”改造的关注和参与热情，营造有利于“三旧”改造工作的良好舆论氛围。
广州市人民政府
二○○九年十二月三十一日
附件1
关于广州市推进旧城更新改造的实施意见
为积极实施“中调”战略，加快推进我市旧城更新改造工作，提出如下意见。
一、目标任务和职责分工
(一)目标任务。越秀、海珠、荔湾、天河、白云、黄埔区政府应当从实际出发，抓紧对本区域的旧城区进行网格化、片区化、全覆盖性梳理、调查，根据梳理、调查的基本情况，在会商市“三旧”改造办公室意见的基础上，结合房屋危破状况、土地利用效率、环境条件、历史文化等因素，明确拆(成片重建模式)、改(零散改造模式)、留(历史文化保护性整治模式)的选址范围和更新改造方案，尽快组织编制完成本区旧城更新改造规划和计划，并将改造规划和计划提交市“三旧”改造工作领导小组审定后执行。
各区政府、各有关部门应当严格按照市“三旧”改造工作领导小组批准的改造规划和计划推进各项工作，争取用3年至5年时间，基本完成越秀、海珠、荔湾区等重点区域的重点成片重建改造项目的动迁工作，使旧城更新改造工作初见成效。
(二)市、区分工。旧城更新改造工作实行政府主导、以区为主、部门服务、属地负责。有关区政府是本区旧城更新改造的责任主体，负责改造前期摸查、编制改造方案和拆迁补偿安置方案、拆迁安置、行政强拆、建设本区就近安置房、土地储备整理、项目运作、建设管理、维护社会稳定等工作。有关区政府主要领导是本区旧城更新改造工作的第一责任人，改造工作情况实行目标责任制管理，纳入政绩考核范围，并接受人大、政协的监督以及社会各界、市民群众的监督。
市“三旧”改造办公室负责制订出台全市“三旧”改造相关的配套政策，负责编制各区“三旧”改造计划，负责审核改造项目方案，统筹资金平衡，负责集中办理“三旧”改造项目涉及市级权限范围内的立项、规划、国土房管、建设等各项审批、审核事项，实行“一站式”服务，负责指导、协调和监督各区“三旧”改造工作，负责办理市“三旧”改造工作领导小组交办的其他工作。
市、区各有关部门应根据市“三旧”改造工作领导小组确定的工作分工，在各自职责范围内，做好旧城更新改造的各项工作。
二、旧城更新改造模式
(三)成片重建改造模式。对危破房分布相对集中、土地功能布局明显不合理或公共服务配套设施不完善的区域，应以改善人居环境、完善公共服务配套和优化城市功能布局为目的，按照现行城市规划和节约集约高效用地的要求实施成片重建改造。
(四)零散改造模式。对零散分布的危破房或部分结构相对较好但建筑和环境设施标准较低的旧住房，可结合街区综合整治，采取修缮排危、成套改造、高层房屋加装电梯、立面整饰等多种方式予以改造，消除居住安全隐患，完善各种生活设施，改善居民的生活条件。
(五)历史文化保护性整治模式。对历史文化街区和优秀历史文化建筑，应严格按照“修旧如旧、建新如故”的原则进行保护性整治更新，按照“重在保护、弱化居住”的原则，参照拆迁管理法律法规，合理动迁、疏解历史文化保护建筑的居住人口。探索采取出售文化保护建筑使用权或产权的方法，引进社会资金建立保护历史文化建筑的新机制。
(六)旧城更新改造项目公共服务设施建设。结合“五个一”工程，加快改善旧城更新改造项目范围内路、水、电、气、排污、环卫、通讯等公共服务设施，解决区域水浸隐患，实现“雨污分流”和“三线”下地。公共服务设施建设计划应优先安排，并与更新改造同步建设、同步配套。
三、旧城更新改造资金筹措方式
(七)成片重建改造项目的资金筹措。成片重建改造项目由区政府为主体，建立投融资平台，采取市场开发方式进行运作。成片重建改造项目原则上由区政府组织拆迁补偿完毕后，通过土地公开出让回笼资金。在确定开发建设条件和有效控制拆迁、开发风险的前提下，鼓励各区探索采取将拆迁及拟成片重建改造的土地使用权一并通过公开出让的方式，确定开发建设单位。
(八)零散改造项目的资金筹措。零散改造项目原则上由业主负责修缮改造，其中直管房修缮改造和街区公共设施整治费用由区政府出资，与直管房难以分割的私房修缮改造费用区政府可给予一定补贴。
零散改造项目的私房业主愿意搬迁的，可适用旧城更新改造拆迁补偿安置政策。
(九)历史文化保护性整治项目的资金筹措。历史文化街区和优秀历史文化建筑保护性整治更新项目中，已纳入成片重建改造项目的，按照本意见第七条规定筹措改造资金，其余项目按本意见第八条规定筹措改造资金。
(十)财政资金扶持和资金平衡政策。
成片重建改造项目土地公开出让收入扣除按规定计提、上缴的专项资金后，将土地储备成本先行拨付给区政府。
除市政府土地储备项目外，越秀、海珠、荔湾、天河、白云、黄埔区未来5年的旧城更新改造项目的增值收益(土地公开出让收入扣除土地储备成本及按规定计提、上缴的专项资金)按8：2的比例由市、区分成。区留成部分应设立专项资金，用于“城中村”整治改造和旧城更新改造，以及改造项目周边的市政基础设施、公共服务设施建设等用途。旧城更新改造项目由各区政府在本区域内实现改造资金统筹平衡。
各区在编制财政预算时，应安排旧城更新改造资金投入。
(十一)更新改造税费优惠政策。按照“拆一免一”的原则，在市的权限范围内，对成片重建改造项目实行税费减免和返还优惠政策，充分发挥各区政府的积极性和主动性，吸引社会资金参与改造。
四、旧城更新改造拆迁补偿安置政策
(十二)完善旧城更新改造拆迁补偿安置办法。旧城更新改造范围内住宅房屋的拆迁补偿安置，试行以被拆迁房屋的市场评估价为基础，增加一定的改造奖励、套型面积补贴和搬迁奖励。对补偿安置后居住仍然困难的被拆迁人，符合本市住房保障条件的，可优先申请保障性住宅解决居住困难。
全市旧城更新改造拆迁补偿安置指导政策由市国土房管局另行制订。
(十三)实行多种补偿安置方式。旧城更新改造范围内的住宅房屋，被拆迁人可以选择货币补偿、本区域就近安置和跨区域异地安置3种补偿安置方式。货币补偿、本区域就近安置、跨区域异地安置的补偿安置标准基本等同。
(十四)多渠道筹措动迁安置房源。市、区政府和各相关部门应当按照“先安置、后改造”的原则，根据旧城更新改造计划和动迁房源需求情况，多渠道筹措动迁安置房源。
市政府结合中心镇建设，抓紧选址建设适配、紧凑、节地型的跨区域异地安置社区，加大、加快配套安置商品房建设。
异地安置社区建设过渡期内，市、区各部门应统筹使用好各种政府存量房源，调整限价商品住房现行销售范围，将适配的房源优先用于旧城更新改造拆迁安置。各区政府可以根据房地产市场发展情况和动迁居民的实际需求，收购适配的中低价位普通商品住房，供动迁居民选择安置。
各区政府应当在本区域范围内，选址建设适配、紧凑、节地型的就近安置社区。
异地安置房和就近安置房可以通过土地公开市场引入社会资金进行建设。
(十五)实行“阳光动迁”。试行旧城更新改造事前征询制度，开展两轮征询，全面、及时、动态地公开各种拆迁补偿安置信息，充分尊重改造区域居民的参与权和知情权，使其真正成为旧城更新改造的主导者和推动者。
第一轮，征询改造区域居民意愿，同意改造户数的比例达到90%以上(含90%)的，方可启动改造，并办理地块改造前期手续，第二轮，征询改造区域居民对补偿安置方案的意见，在规定时间内，签订附生效条件的房屋拆迁补偿安置协议的居民户数达到2/3以上(含2/3)的，方可具体实施拆迁。
(十六)明确动迁实施主体。各区政府可以成立区属国有动迁公司，承担旧城更新改造项目的动迁工作，着力提高动迁队伍服务水平和动迁效率，建立科学动迁机制，规范动迁工作。
(十七)多渠道保障安置房用地供应。市、区国土房管和规划部门应进一步落实异地安置房和就近安置房用地，纳入土地供应计划优先保障。
鼓励企业提供存量土地建设就近安置房。闲置土地、“烂尾地”、前置审批用地、划拨用地等存量土地(纳入全市“退二进三”计划的用地除外)的用地单位愿意配合建设就近安置房的，可在符合城市规划的情况下，合理调整土地用途，适当增加地块开发强度，减免土地闲置费等相关税费，并可采取招标方式确定建设单位。
(十八)完善异地安置房配套建设。在抓紧推进异地安置房建设的同时，同步推进异地安置房项目的市政、公建、公用、公交等配套设施建设，通过动迁导出区与导入区的分工合作，积极引进优质的教育、医疗、商业等社会资源，切实解决异地安置居民的后顾之忧。
(十九)行政裁决和行政强制。对于两轮征询后少数未签订拆迁补偿安置协议的被拆迁人，依法启动行政裁决程序，并委托区政府组织采取行政强制执行依法生效的行政裁决决定，切实维护社会公共利益和最广大群众的合法权益。
(二十)加强动迁监督管理。积极探索第三方参与房屋拆迁监督的新方法，可邀请人大代表、政协委员、社会工作者、法律界人士和被拆迁人代表，参与房屋拆迁全过程监督。监察部门要加大对动迁工作的监督检查力度，对在动迁工作中存在的滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等损害被拆迁人合法权益的违纪违法行为，依纪依法予以查处。
五、本意见自印发之日起施行。本市以往发布的有关旧城更新改造的规定和政策与本意见不一致的，以本意见为准。
附件2
关于广州市推进“城中村”(旧村)整治改造的实施意见
为进一步加快推进我市“城中村”整治改造，在《中共广州市委办公厅 广州市人民政府办公厅关于“城中村”改制工作的若干意见》(穗办〔2002〕17号)和《中共广州市委办公厅 广州市人民政府办公厅关于完善“农转居”和“城中村”改造有关政策问题的意见》(穗办〔2008〕10号)的基础上，提出如下意见。
一、目标任务和职责分工
(一)目标任务。力争用10年时间基本完成全市在册的138条“城中村”的整治改造任务，其中52条全面改造的“城中村”(见附件)力争用3年至5年的时间基本完成改造任务。
(二)明确职责分工。
1．市“三旧”改造工作领导小组负责审议决定重大政策措施，审批整治改造规划和实施计划，审核整治改造专项资金收支计划，审批“城中村”改造方案，研究决定其他相关重大事项。
市“三旧”改造办公室建立实行定期联席例会制度，负责全市“城中村”整治改造的指导、协调、督办工作，负责制订“城中村”整治改造政策，审核“城中村”改造方案，负责集中、统筹办理“城中村”整治改造涉及的市级审核和审批事项，负责定期通报和考核各区“城中村”整治改造工作，承担市“三旧”改造工作领导小组交办的其他工作。
2．区整治改造领导和工作机构。
“城中村”整治改造以区为主，区政府负责统筹组织本区“城中村”整治改造工作，编制本区整治改造规划和实施计划，统筹本区整治改造专项资金收支管理，拟订“城中村”改造方案，统筹协调区各部门办理“城中村”整治改造审核和审批事项，督促检查村集体经济组织及区各部门的工作，负责建立“城中村”整治改造基础数据库和动态监控信息系统，承担市“三旧”改造工作领导小组交办的其他工作。
二、整治改造模式
(三)全面改造模式。对位于城市重点功能区、对完善城市功能和提升产业结构有较大影响的52条“城中村”，应按照城乡规划的要求，以整体拆除重建为主实施全面改造。
(四)综合整治模式。对位于城市重点功能区外，但环境较差、公共服务配套设施不完善的“城中村”，以改善居住环境为目的，清拆违章、抽疏建筑，打通交通道路和消防通道，实现“三线”下地、“雨污分流”，加强环境整治和立面整饰，使环境、卫生、消防、房屋安全、市政设施等方面基本达到要求。
三、“城中村”全面改造政策
(五)改造的总体要求。全面改造的“城中村”按照“改制先行，改造跟进”的原则，将农民转为居民，村委会转为居委会，村集体经济组织转制为股份制企业，土地转为国有，纳入城市管理和保障体系。
全面改造的“城中村”纳入市级整治改造目标责任管理。各区政府应当会同村集体经济组织及相关部门，在符合土地利用总体规划和城市总体规划的前提下，按照因地制宜、合理布局的原则，尽快编制完成本区全面改造项目专项规划、拆迁补偿安置方案和实施计划。“城中村”全面改造专项规划、拆迁补偿安置方案和实施计划应当充分听取改造范围内村民的意见，经村集体经济组织80%以上成员同意后，由区政府报请市“三旧”改造工作领导小组审议，其中涉及完善征收土地手续的，需在市“三旧”改造工作领导小组审定后，报请省人民政府批准。
(六)改造主体和运作方式。全面改造原则上以所在村的集体经济组织为主体，根据经村民同意并报市“三旧”改造办公室批准的全面改造项目专项规划、拆迁补偿安置方案和实施计划具体组织实施。
全面改造项目立足于市场运作，除村集体经济组织自行改造外，应当通过土地公开出让招商融资进行改造。鼓励村集体经济组织自主实施改造。
(七)规划管理政策。全面改造项目专项规划应当对地块开发强度进行综合协调和平衡，在符合所在区域控制性详细规划要求的前提下，合理统筹考虑本行政区域旧城更新改造安置房建设需要。鼓励“城中村”全面改造项目参与建设旧城更新改造安置用房。
(八)土地利用政策。
1．全面改造项目用地范围原则上以旧村的用地范围为基础，结合所在地块的特点和周边路网结构，合理整合集体经济发展用地、废弃矿山用地、国有土地等周边土地资源，实行连片整体改造。连片整体改造涉及的边角地、夹心地、插花地等，允许在符合土地利用总体规划和控制性详细规划的前提下，通过土地位置调换等方式，对原有存量建设用地进行调整使用。
全面改造项目具体用地范围由区政府会同市“三旧”改造办公室确定。
2．全面改造项目采取土地公开出让融资模式的，可以实行现状出让。
3．全面改造项目公开出让可以在保障村民和村集体经济组织长远利益的前提下，公开、公平、公正、择优选择投资主体参与改造。
4．全面改造的“城中村”土地，符合有关规定的，可登记为国有土地。
5．全面改造的“城中村”中，在2007年6月30日前现状为建设用地，且符合土地利用总体规划的，可以按现状确定地类。位于“城中村”居民点范围内、一定面积的水面、绿地可按照城市人工水面、绿地确定地类。
6．全面改造的“城中村”项目涉及新增建设用地的，应当依法办理农用地转用或按照建设用地增减挂钩政策办理，其新增建设用地指标应当纳入全市土地利用计划优先予以保障。
(九)财政支持政策。
1．全面改造项目通过土地公开出让融资的，土地公开出让收入中的改造成本部分，在土地公开出让后先行拨付给村集体经济组织。
2．全面改造项目未实行土地公开出让，由村集体经济组织采取其他方式融资改造的，需缴交的土地出让金可以适当延期。
3．除市政府土地储备项目外，未来5年全面改造项目的土地纯收益(土地公开出让收入扣除土地储备成本及按规定计提、上缴的专项资金)的60%支出用于支持村集体经济发展。剩余的土地纯收益由市、区政府按8：2的比例分成。区留成部分应设立专项资金，用于“城中村”整治改造和旧城更新改造项目，以及改造项目周边的市政基础设施、公共服务设施建设等用途。
(十)全面改造项目的公共服务设施的同步更新改造。加快“城中村”全面改造项目范围内道路和公交线路建设，改善“城中村”居民出行条件。加快全面改造项目范围内水、电、气、排污、环卫、通讯等公共服务设施的建设，解决区域水浸隐患，实现“雨污分流”和“三线”下地。道路、公交、公共服务设施建设应当与全面改造项目同步建设、同步配套。全面改造范围内的公共服务设施由改造实施主体负责组织建设。
四、“城中村”综合整治政策
(十一)项目计划管理。综合整治项目原则上由区政府编制整治规划和实施计划，报市“三旧”改造办公室备案后指导各村集体经济组织具体实施。
(十二)综合整治投融资模式。综合整治项目以村集体经济组织自主融资开发为原则。在符合城市规划、留用地管理政策和经80%以上村集体经济组织成员同意的前提下，允许村集体经济组织按照城乡规划和“三旧”改造政策，通过旧厂房、旧商铺等低效空闲存量土地升级改造，适用集体建设用地使用权流转政策，自主进行综合整治招商融资。
(十三)综合整治的财政支持政策。区财政根据综合整治改造工作任务和改造进度，安排专项资金，用于综合整治项目的公共服务配套设施建设。
(十四)综合整治范围内历史建筑物产权登记发证。纳入“城中村”综合整治范围内，在修建性详细规划中保留的部分建筑物，经全面整治且通过市“三旧”改造办公室审查的，可办理房地产登记发证。
(十五)综合整治项目转为全面改造。未纳入全面改造计划的村，村民自愿进行全面改造的，经市“三旧”改造工作领导小组同意，可以补充纳入全面改造计划。
(十六)综合整治项目适用全面改造政策。涉及局部拆建的综合整治项目，经所在区政府同意，并报市“三旧”改造工作领导小组批准，可以适用全面改造项目的政策。
五、“城中村”整治改造的拆迁补偿安置办法
(十七)补偿安置方式。“城中村”整治改造范围内的原有合法产权的房屋，被拆迁人可以选择复建补偿、货币补偿，或者二者相结合的补偿安置方式。
(十八)确定住宅房屋拆迁补偿安置基准建筑面积。“城中村”整治改造范围内住宅拆迁补偿安置的基准建筑面积，可由区政府或其会同村集体经济组织根据改造范围内村民现状住房面积、整治改造成本等因素综合确定。
基准建筑面积是确定“拆一补一”复建补偿面积和货币补偿金额的依据。
(十九)复建补偿标准。确定拆迁补偿安置基准建筑面积的改造项目，住宅房屋被拆迁人选择复建补偿的，被拆迁房屋的建筑面积在基准建筑面积以内的按“拆一补一”给予安置，不足基准建筑面积部分，被拆迁人可以按安置住房成本价购买，超出基准建筑面积部分不再实行安置，按被拆迁房屋重置价给予货币补偿。在村民自愿的基础上，超出基准建筑面积部分的货币补偿可折算成股份参与集体物业收益分红。
没有确定拆迁补偿安置基准建筑面积的改造项目，住宅房屋被拆迁人选择复建补偿的，被拆迁房屋属合法建筑的部分，按“拆一补一”给予安置，合法建筑外的部分，按建设成本给予货币补偿。
被拆迁合法的非住宅物业原则上由改造主体按“拆一补一”进行等面积复建补偿。
(二十)货币补偿标准。货币补偿标准应根据被拆迁房屋的面积、区位、用途等因素，由区政府或其会同村集体经济组织确定，其中住宅房屋基准建筑面积以内的货币补偿标准不得低于我市集体土地住宅房屋拆迁补偿最低单价。
(二十一)非本村村民房屋拆迁补偿办法。非本村村民建造或购买的房屋，且已领取房地产权证的，可以参照“城中村”整治改造的拆迁补偿办法，原则上按产权面积予以货币补偿。
(二十二)安置住房建设。在“城中村”全面改造中，改造主体应当优先建设复建补偿安置房，确保被拆迁人及早入住。旧村未拆除、安置房未建成的，除公建配套和消防工程外的其他建设项目不得开工建设。
可以实行自住性和经营性安置房分开建设、经营性安置房集中经营，团购、团租安置房用作旧城更新改造安置房或保障性住房等模式。鼓励在“城中村”整治改造中配建旧城更新改造安置房，配建旧城更新改造安置房的，可全额免收市级权限的行政事业性收费，税收市级留成部分予以全额返还。
(二十三)安置房确权和交易。全面改造项目的安置房(含非住宅复建安置房)可以办理国有房地产权证，并注明未办理土地有偿使用手续。安置房交易转让时，房屋业主应当按照基准地价的30%缴交国有土地使用权出让金。
(二十四)拆迁安置争议的解决。对不履行村集体经济组织成员决定通过的拆迁补偿安置方案的，村集体经济组织可以依法提起诉讼。
六、其他保障措施
(二十五)整治改造规费优惠政策。按照“拆一补一免一”的原则，在市的权限范围内，实行税费减免和返还优惠政策，吸引社会资金参与全面改造，激励村集体经济组织和开发建设单位建设旧城更新改造安置房，引导现代产业在“城中村”改造区域集聚发展。
(二十六)加强违法违规整治工作。根据整治改造专项规划和实施计划，对纳入改造计划的“城中村”，尤其是全面改造的“城中村”，给予一定时间的整治改造过渡期，超期未实施整治改造的，对违法用地和违法建设依法查处，对违规出租行为加大处罚力度和消防整治力度，加强工商和税收等综合执法稽查。
(二十七)加快纳入城市管理和保障体系。加快将“城中村”整治改造后的教育、医疗、交通、治安、消防、环卫等管理工作纳入城市管理体系。抓紧实现改造改制后居民纳入全市社会保障体系，切实做到“同城同待遇”。深化村集体经济组织转制改革，加快剥离其承担的社会公共服务职责。
七、未列入138条在册“城中村”范围内的“城中村”整治改造项目，经市“三旧”改造工作领导小组批准，可适用本意见。
八、本意见自印发之日起施行。本市以往发布的有关“城中村”整治改造政策与本意见不一致的，以本意见为准。
附件：全市52条全面改造“城中村”名单
附件2之附件
全市52条全面改造“城中村”名单
越秀区：杨箕、登峰、西坑、瑶台(4条)，海珠区：官洲、琶洲、沥滘、红卫、东风、三滘(6条)，荔湾区：花地、茶滘、东漖、西塱、坑口、坦尾、河沙、五眼桥、西郊、东塱、南漖、沙洛、海南、海中、海北、增滘、龙溪、葵蓬(18条)，天河区：猎德、冼村、石东、林和、石牌、棠下、棠东、小新塘(8条)，白云区：三元里、萧岗、江夏、陈田、棠下(5条)，黄埔区：文冲、横沙、下沙、长洲、深井、茅岗、南岗(7条)，萝岗区：黄陂、玉树、暹岗、华沙(4条)。
附件3
关于广州市旧厂房改造土地处置实施意见
为进一步加大市区产业结构调整力度，更好调动原土地使用人实施旧厂房改造的积极性和主动性，根据《若干意见》和市政府《关于推进市区产业“退二进三”工作的意见》(穗府〔2008〕8号)精神，按照尊重历史、统筹兼顾、利益共享、公平公正、促进改造的原则，对市辖区内“退二”企业用地及国有和集体低效利用的旧厂房、旧仓储、旧站场、旧市场等(以下统称旧厂房)产业用地，提出如下处置意见。
一、国有用地的处置
(一)处置方式。
经划拨、出让等方式合法取得使用权的国有土地、符合登记确权条件(含1987年1月1日前已使用)的历史国有土地，可按以下方式进行处置：
1．自行改造，补交地价。
依照本市修订的城乡规划，申请改造地块可单独开发、无需纳入政府统一储备开发整理的，可由企业自行开发改造(商品住宅除外)，并按规定补交土地出让金。原址建筑经文化部门认定属工业遗产的，应按规划要求成片保留使用。
改作教育、科研、设计、文化、卫生、体育等非经营性用途和创意产业等，不符合划拨用地目录的，按综合办公用途基准地价30%计收土地出让金，改作保险金融、商贸会展、旅游娱乐、商务办公等经营性用途的，按新旧用途基准地价的差价补交土地出让金。
2．公开出让，收益支持。
具备开发经营条件的原址用地，可由土地储备机构收购，也可由企业自行搬迁整理土地后，政府组织公开出让。原土地使用权人可选择以下一种收益支持方式计算补偿款：
方式一：规划(毛)容积率在3．5以内(包括3．5，下同)的，按土地出让成交价的60%计算补偿款，超出规划(毛)容积率3．5的，按(毛)容积率3．5以内部分用地产生的土地出让成交价的60%计算补偿款，超出部分产生的土地出让成交价不再计算补偿款。
方式二：规划(毛)容积率在3．5以内的，按原址用地、房屋及设备收购评估价格、加上土地出让成交价扣除收购价款后的土地纯收益的40%计算补偿款，超出规划(毛)容积率3．5的，按原址用地、房屋及设备收购评估价格、加上(毛)容积率3．5以内部分用地产生的土地出让成交价扣除收购价款后的土地纯收益的40%计算补偿款，超出部分产生的土地纯收益不再计算补偿款。
补偿给原土地使用权人的土地收益包含土地整理、修复费用，由土地储备机构负责房屋拆卸等工作的，相关费用应从补偿给原土地使用权人的土地收益中扣除。
纳入政府收购储备，选择方式一的，由土地储备机构先按新规划用途基准地价60%预支补偿款，并在补偿土地收益时抵扣，选择方式二的，由土地储备机构按原用途土地、房屋和设备的评估价格预支补偿款。
旧厂房在2010年底前完成搬迁、拆除的，按成交价10%追加补偿比例，在2012年底前完成搬迁、拆除的，按成交价5%追加补偿比例。
土地出让成交后因规划调整使地价款发生增减的，收益补偿不再调整。
3．公益征收，合理补偿。
原址用地中规划控制为道路、绿地及其他非营利性公共服务设施的用地占总用地面积50%以上且不具备经营开发条件的，由政府依法收回并给予合理补偿。原土地使用权人可选择以下一种方式计算补偿款：
方式一：按同地段1．8(毛)容积率商业基准地价的60%计算补偿款。另外，旧厂房在2010年前完成搬迁的，按上述基准地价的10%追加补偿，在2012年前完成搬迁的，按上述基准地价的5%追加补偿。
方式二：按原用途评估价加工业基准地价奖励计算补偿款。土地及地上建(构)筑物收购价格按照工业用途进行评估，不可搬迁的机器设备按资产折旧评估价格进行评估。对于异地搬迁重建企业，机器设备拆卸、运输、安装、管理费用等纳入补偿范围，并给予同地段工业用地基准地价100%的奖励。另外，旧厂房在2010年前完成搬迁的，按上述工业基准地价60%追加补偿，在2012年前完成搬迁的，按上述工业基准地价30%追加补偿。
(二)原址用地性质不符合规划控制要求，但近期内未纳入储备计划或实施规划建设的，经批准可临时用作除商品房开发建设以外的第三产业，并按规定补交临时使用年期的土地出让金。将来仍符合自行改造或公开出让条件的，仍可按自行改造、补交地价和公开出让、收益支持的方式进行处置。因规划控制为道路、绿地及其他非营利性公共服务设施等原因需征收企业土地时，可按公益征收、合理补偿方式进行处置，企业应当配合政府开展征收工作。
(三)纳入旧城区成片改造范围、且不具备独立开发的旧厂房用地，由政府依法收回，并按照处置方式中的公益用地标准予以补偿。
(四)无合法用地手续，用地行为发生在1987年1月1日之后、2007年6月30日之前(不符合历史用地登记确权)，且土地实际使用人已与村集体或农户签订了征地补偿协议并进行补偿，符合土地利用总体规划和改造规划的，按照用地发生时的土地管理法律法规落实处理(处罚)后，由土地实际使用人按照《若干意见》第十七条的有关规定先行完善用地手续后，按上述(一)的3种方式进行处置。
二、村集体用地的处置
(一)处置方式。
用地行为发生在1987年1月1日之前，或已取得《同意使用土地通知书》或《建设用地批准书》的集体建设用地，可按以下方式处置：
1．自行改造。
(1)村集体经济组织可依规划自行改造用作除商品住宅开发以外的经营性开发项目。村集体经济组织自愿申请转为国有土地的，暂缓收取土地出让金。发生转让的，转让前须按规定计收土地出让金。
(2)集体旧厂房用地用于商品住宅开发的，应当转为国有土地。其中连同旧村一并改造的，可补办协议出让手续，并按规定计收土地出让金。
2．公开出让，收益支持。
集体旧厂房用地转为国有用地后，商品住宅以外的经营性项目用地，村集体经济组织可申请交由政府组织公开出让。用于商品住宅开发且不与旧村一并改造的，必须由政府统一组织公开出让。
土地公开出让后按照出让成交价格的60%补偿给村集体经济组织，用于“城中村”改造、村庄整治、村内基础设施和公益事业项目建设。
土地出让成交后因规划调整使地价款发生增减的，已确定的土地收益补偿款不再调整。
3．依法流转改造。
集体旧厂房用地可依法流转后由其他主体进行改造。保留集体土地性质的，按照集体建设用地流转的相关规定办理，转为国有土地后转让的，转让前须按规定计收土地出让金。
4．依法征收。
集体旧厂房用地规划控制为道路、绿地及其他非营利性公共服务设施用地的，由政府依法征收，并按现行征地补偿的有关规定给予补偿。
(二)结合村留地管理和“城中村”改造。
无合法用地手续，用地行为发生在1987年1月1日之后、2007年6月30日之前，符合土地利用总体规划和改造规划，按照用地发生时的土地管理法律法规落实处理(处罚)后，符合以下条件之一的，可在完善集体建设用地审批手续后，按上述(一)的3种方式进行处置。
1．补办手续的用地用于兑现留用地指标，2．留用地指标额少于(含无留用地指标)改造项目用地面积，但改造项目符合现代产业发展要求，且仍有未征用的农用地可预支留用地，3．纳入“城中村”改造范围与旧村改造一并规划、平衡成本、统筹实施的村集体旧厂房用地。
不符合上述3个条件的集体旧厂房用地，由区政府征收为国有建设用地后统筹使用，优先用于其辖区内农村留用地落地、现代产业用地和拆迁安置房建设。区政府统筹后仍安排给本村集体经济组织作产业用地使用的，办理协议出让手续，并按规定计收土地出让金。
三、其他规定
(一)按城乡规划需要整合旧厂房用地以外的边角地、夹心地、插花地的，应一并列入改造范围，由改造主体承担相应的改造费用。
(二)经原土地使用权人同意，政府可先行组织地块出让后再实施搬迁。
(三)原土地使用权人与实际使用人不一致时，由原土地使用权人与实际使用人达成补偿协议后，再向有关部门提出土地处置申请。实际使用人的搬迁补偿由原土地使用权人与其协商解决。
(四)原址用地已补办出让手续并已缴交土地出让金的，补交土地出让金时剩余年期的土地出让金可作抵扣，采用公开出让、收益支持方式处置的，剩余年期的土地出让金另行返还。
(五)2007年6月30日以后的违法用地，应严格按《中华人民共和国土地管理法》和我市留用地管理的相关规定办理农转用和土地征收手续。
(六)在本意见出台前已列入我市“退二进三”目录并已实施搬迁补偿的旧厂房用地，可在不变更既定搬迁补偿方式的前提下，适用本意见的有关规定。
四、按工业、仓储、市政设施或基础设施等用途申请用地后未实施建设或项目在2007年6月30日后才建成，现改为商业金融、办公、文化娱乐、居住等用途的，相关处置意见另行制订，不适用本意见。
篇6：三旧改造法律意见
促进节约集约用地若干意见的实施意见
各区人民政府，市政府有关部门、直属有关机构:
为深入贯彻落实省政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号，以下简称《若干意见》），确保我市“三旧”改造工作规范有序推进，实现严格保护耕地和节约集约用地的目标，经市政府同意，并结合我市实际，提出如下实施意见：
一、进一步提高对“三旧”改造工作重要性和紧迫性的认识
推进“三旧”改造工作，是我市经济社会实现可持续发展的必然选择。改革开放以来我市用3倍的建设用地增加率换取30倍的经济增长，土地资源对经济社会的快 速发展起着关键的支撑作用。但是，目前我市国土资源开发强度已达到33%，不可能继续沿用土地规模扩张换取经济发展的老路子。与此同时，我市已利用土地普 遍存在着低效、粗放的用地现象，通过“三旧”改造，激活土地的再次利用，进一步提升土地集约化利用水平，这必将成为我市经济发展的二次动力，对加快实现 “现代制造基地、产业服务中心、岭南文化名城，美丽富裕家园”的发展目标，实现经济社会的可持续发展有的重大的现实意义。省委、省政府高度重视大力推进 “三旧”改造工作，出台了《若干意见》，为我市推进“三旧”改造工作指明了方向。我市是广东省“三旧”改造试点市，国土资源部主要领导也要求我市坚定不移 地走下去和先行先试。因此，我市各级党委、政府要积极组织宣传发动，层层召开动员大会和经验交流会，学习贯彻《若干意见》精神，在原有工作的基础上，进一 步加强领导，强化责任，落实目标任务，全力以赴推进“三旧”改造工作向纵深发展。
二、总体要求和基本原则
（一）总体要求
以科学发展观为指导，按照经济社会发展总体规划的要求，围绕提升经济社会发展承载能力和综合竞争力的需要，切实转变发展观和用地观。着力盘活存量建设用 地，进一步挖掘潜力，节约集约利用土地。遵循“全面探索、封闭运作、结果可控”的原则，在不突破土地利用总体规划确定的耕地保有量、基本农田面积和建设用 地总规模的前提下，积极稳妥推进“三旧”改造工作。将“三旧”改造与农村土地整治有机结合，统筹规划、全面推进土地综合整治。以推进“三旧”改造工作为载 体，实现建设用地“二次开发”，统筹城乡发展，优化人居环境，改善城乡面貌，完善城市功能和提升城市形象，努力建设生产发展、生活富裕、生态良好、文化繁 荣、社会和谐、人民群众充满幸福感的新佛山。
（二）基本原则
1、政府引导，市场运作。政府统一组织，制定专门政策，充分调动政府、集体、土地原使用权人及相关权利人的积极性，吸引社会各方广泛参与，实现多方共赢，确保国有、集体资
产的保值、增值。政府要正确引导，加强监管，确保改造规范推进。
2、明晰产权，保障权益。调查摸清“三旧”现状，做好“三旧”土地的确权登记工作。属于“三旧”改造的房屋和土地，未经确权、登记，不得改造。正确处理“三旧”改造过程中的经济、法律关系，切实保障土地权利人的合法权益，维护社会稳定。
3、统筹规划，有序推进。统筹经济社会发展和资源环境保护，依据国土规划、主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划，科学制定“三旧”改造规划，并强 化规划的统筹管控作用。严格界定“三旧”改造范围，对列入改造范围的，必须编制控制性详细规划和改造方案，有序推进。严禁擅自扩大“三旧”改造政策的适用 范围。
4、节约集约，提高效率。通过市场运作和公开规范的方式，强化市场配置土地，促进土地高效利用。严格执行土地使用标准，提高土地使用强度。创新机制方法，强化土地资源、资产、资本“三位一体”管理，实现土地利用效益的最大化。
5、尊重历史，客观公正。既要做好与国家法律政策的衔接，防止发生新的违法违规用地行为，又要兼顾各地发展历史和土地管理政策的延续性，妥善解决历史遗留问题。要科学合理地制定改造方案和配套政策，改造利用与完善手续相挂钩，做到公开、公平、公正。
三、合理确定“三旧”改造范围
（一）合理确定“三旧”改造范围
围绕产业结构调整和转型升级、城市形象提升和功能完善、城乡环境改善、建设社会主义新农村等战略目标，在有利于耕地保护、土地进一步节约集约利用、产出和效益进一步提高的前提下，我市下列土地列入“三旧”改造范围：
1、根据城市规划建设需要，进行城中村改造的用地；
2、因城市基础设施和公共设施建设需要或实施城市规划要求，进行旧城镇改造的用地；
3、布局分散、土地利用效率低下和不符合安全生产和环保要求的工业用地；
4、产业“退二进三”企业的工业用地；
5、须按产业调整、城市规划、消防、环保等要求进行改造的集体旧物业用地；
6、国家产业目录规定的禁止类、淘汰类产业转为鼓励类产业或以现代服务业和先进制造业为核心的现代产业的原厂房用地；
7、布局分散、不具保留价值、公共服务设施配套不完善的村庄；
8、因城乡规划已调整为商服用地或其他用途，不再作为工业用途的厂房（厂区）；
9、国土资源部“万村土地整治”示范工程确定的示范村或列入“村居整治”工程的村；
10、城乡建设用地增减挂钩试点中农村建设用地复垦区域；
11、其它经区级或以上人民政府认定属“三旧”改造范围的用地。
（二）“三旧”改造项目的认定应同时符合以下条件
1、拟改造项目用地符合土地利用总体规划和年度实施计划、“三旧”改造专项规划、城镇规划和我市产业发展规划及环境保护要求；
2、拟改造项目属于“三旧”改造或属于市或区人民政府认定的“节能减排”范围；
3、拟改造项目用地在土地利用现状图或卫星影像图（或航片、正射影像图）上显示为已有上盖建筑物的建设用地。
四、科学编制“三旧”改造规划和年度实施计划
（一）开展全市“三旧”用地的调查摸底工作，将每宗“三旧”用地在土地利用现状图和土地利用总体规划图上标注，并列表造册，建立数据库。
（二）根据“三旧”改造工作总体要求和原则，市人民政府负责组织编制《佛山市“三旧”改造专项规划》。各区人民政府要根据《佛山市“三旧”改造专项规划》 认真组织编制“三旧”改造地区的控制性详细规划和改造方案，以指导“三旧”工作的开展。今后，根据实际情况确需对“三旧”改造专项规划作局部调整或修改 的，由区人民政府报市人民政府批准后实施。
（三）各区人民政府根据“三旧”改造专项规划编制“三旧”改造年度实施计划。各区“三旧”改造年度计划报市“三旧”办备案。
（四）“三旧”改造不涉及完善土地征收手续和集体建设用地转为国有土地的，“三旧”改造方案由区人民政府审批；“三旧”改造涉及完善土地征收手续和集体建设用地转为国有土地以及城乡建设用地增减挂钩的，“三旧”改造方案由区人民政府编制，逐级上报审批。程序如下：
1、各区根据“三旧”改造专项规划按项目或分片区制订“三旧”改造具体实施方案报市人民政府审核；
2、市人民政府将各区的“三旧”改造方案单独或汇总报省人民政府审批；
3、改造方案批准后，各区根据批准的方案分类办理供地手续，有关供地方案报市国土资源局备案。
五、因地制宜，采用多种运作方式进行“三旧”改造
（一）政府为了城市基础设施和公共设施建设或实施城市规划进行旧城区改造需要调整使用
土地的，由政府依法收回、收购土地使用权，纳入政府土地储备。纳入土地储备的具体程序、价格确定，按市及各区有关文件规定执行。
（二）旧城镇改造范围内，在符合土地利用总体规划、城乡规划和“三旧”改造规划的前提下，鼓励原土地使用权人自行进行改造。但原土地使用权人须拥有改造范 围内全部土地权属才能申请。自行改造方案由区“三旧”办牵头组织各成员单位审核同意后报区人民政府批准。涉及的划拨土地使用权和改变土地用途（包括经营性 用途）以及延长土地使用年限可免土地收购储备和公开交易，采取协议出让方式出让，并按现行规定缴纳土地出让金。规划、国土、建设等部门根据区政府的批复意 见分别办理相关手续。
（三）旧城镇改造范围内，在符合土地利用总体规划、城乡规划和“三旧”改造规划的前提下，各地块的使用权人可共同成立项目公司联合自行改造；或市场主体与 其他土地权利人协商签订土地转让合同，在落实相关补偿安置措施的前提下，自行收购改造范围内的多宗地块及地上房屋建筑后，申请对收购的地块取得拆迁许可后 进行集中改造，改造的相关规定和办理程序与上述原土地使用权人自行改造一致。区以上国土资源部门根据收购人的申请，将分散的土地归宗，为收购人办理土地变 更登记手续。收购改造范围内的多宗地块涉及出让年限不一致的，应统一出让年限，涉及补交地价款的按规定办理。
（四）属于“三旧”改造和“节能减排”项目的旧厂房在符合规划前提下改为经营性用途的，原用地单位可向区“三旧”办提出自行改造的申请，改造的相关规定和办理程序参照上述原土地使用权人自行改造规定办理。
（五）“三旧”改造涉及收回或者收购土地的，原则上以货币方式补偿，确实需要以置换方式置换土地使用权的，由区国土资源部门审核同意并报区人民政府批准后实施。
（六）土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内的旧村庄改造，农村集体经济组织申请将集体建设用地转国有的，经村民（代表）大会表决同意后向区国土 资源部门申请，按程序逐级上报省人民政府批准。区人民政府根据“三旧”改造规划组织实施。其中，确定为农村集体经济组织使用的，在建新必须拆旧的前提下，交由农村集体经济组织依照规划自行改造或与有关单位合作开发建设。
（七）土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围外的旧村庄改造，在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，除属于市、区人民政府应当依法征收的外，可由农村集体经济组织或者用地单位在建新必须拆旧的前提下依照规划自行组织实施，并可参照旧城镇改造的相关政策办理。
（八）旧村庄改造涉及拆旧建新腾挪的合法用地，确能实现拆旧复耕的，可根据国土资源部的相关规定，纳入城乡建设用地增减挂钩试点，涉及新增建设用地和占用农用地（耕地）的，由市国土管理部门安排专用周转指标。周转指标的具体使用和管理按照国家和省的规定办理。
（九）“三旧”改造涉及的农村集体建设用地用于房地产开发的，必须转为国有土地并按规定缴纳土地出让金；该房地产用地转让时（包括联建合建），按规定须在土地交易中心公开交易。
（十）农村集体自行出资开发其名下的集体建设用地和国有建设用地，或其名下的集体建设用地和国有建设用地过户到该农村集体全资拥有的项目公司名下时，在村民（代表）大会表决同意的前提下，经区“三旧”办牵头有关成员单位讨论同意并报区人民政府批准后，可免公开交易。
（十一）经批准自行改造的“三旧”改造项目，工程未竣工验收前不得转让（包括股东变更）。确实无法完成的，由政府按改造前土地用途的基准地价收回建设用地使用权。
六、关于分类完善“三旧”改造中涉及的各类历史用地手续问题
（一）没有合法用地手续且已使用的建设用地
1、用地行为发生在1987年1月1日之前，依照原国家土地管理局1995年3月11日发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》进行确权，经公告无异议后直接办理建设用地确权登记发证手续。
2、用地行为发生在1987年1月1日至1998年12月31日之间，用地时已与农村集体经济组织或农户签订征地协议，且未因征地补偿安置等问题引发纠 纷，迄今被征地农民无不同意见的，依照1988年修订的《中华人民共和国土地管理法》有关规定，落实处理（处罚）后按土地现状完善征收手续。
3、用地行为发生在1999年1月1日至2007年6月30日之间，按照1998年修订、2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》有关规定，落实处 理（处罚）后按土地现状完善征收手续，凡用地行为发生时法律和政策没有要求听证、办理社保审核和安排留用地的，在提供有关历史用地协议或被征地农村集体同 意的前提下，无需听证、办理社保审核和安排留用地。
4、完善各类用地手续的处罚标准
“三旧”改造中涉及的各类历史用地，凡用地行为发生在1987年1月1日之后至2007年6月30日之前的，完善用地手续时按下列标准进行处罚：
（1）禅城、南海、顺德区按用地面积不低于5元/平方米；
（2）三水、高明区按用地面积不低于3元/平方米。
（二）农村集体建设用地转为国有建设用地
原农村集体申请将农村集体所有的有合法用地手续的建设用地转为国有建设用地的，在农村集体提出自愿改变为国有申请和村民代表大会表决同意的前提下，办理征收手续。
（三）完善“三旧”改造中涉及的各类历史用地手续工作应当在2012年完成。2007年6月30日之后发生的违法用地不适用上述办法完善用地手续。
七、关于“三旧”改造涉及边角地、夹心地、插花地等问题的处理
“三旧”改造中涉及的边角地、夹心地、插花地以及旧村庄改造中的空闲地，可一并纳入“三旧”改造。
现状为建设用地的边角地、夹心地、插花地，以单块面积3亩为标准，3亩以下（含3亩）由区人民政府处理：属原批文范围的直接确权，不属原用地批文范围而属 于集体性质的，由区国土资源部门审核后报区政府批准给农村集体组织使用；不属原批文范围但无法证明是集体性质土地的，均认定为国有建设用地，由区国土资源 部门审核后报区政府直接批准使用，也可以收回后重新公开交易或以协议方式出让。单块面积超过3亩或多块累计面积大于改造总面积10％的边角地、夹心地、插 花地按规定办理有关用地手续。
现状为农用地的边角地、夹心地、插花地，以单块面积1亩为标准，1亩以下（不含1亩）、多块累计面积小于或等于改造总面积10％的边角地、夹心地、插花地 由区人民政府处理并报市人民政府备案；面积1亩以上、多块累计面积大于改造总面积10％的边角地、夹心地、插花地按规定办理农地转用、完善用地手续和转为 国有土地审批手续，并可在“三旧”改造方案中一并报批。
八、关于“三旧”改造涉及土地置换问题的处理
为满足“三旧”改造需要，允许在符合土地利用总体规划和控制性详细规划的前提下，通过土地位置调换等方式调整使用原有存量建设用地。“三旧”改造范围内土 地之间或“三旧”改造范围内、外地块之间土地的置换，包括集体建设用地与集体建设用地之间、集体建设用地与国有建设用地之间、国有建设用地与国有建设用地 之间的土地置换。土地置换手续由区以上国土资源部门办理，办理时限为7个工作日。
九、关于“三旧”改造中涉及的土地出让金优惠政策及财政扶持政策
（一）农村集体使用的集体建设用地或国有建设用地（留用地），在符合城市规划和土地权属不发生转移的前提下，农村集体可按城市规划用途自行开发使用，且可 以采用划拨方式供地。集体建设用地依法改变用途且土地使用权不发生转移的，只要土地使用者与土地所有者一致，也享受本条规定的优惠政策。
（二）农村集体将国有留用地或集体转为国有的土地自行开发或通过招商引资合作开发而发生土地使用权转移的，转移部分应按规定办理土地出让手续，缴纳土地出 让金。政府按规定收取的土地出让金全部上缴财政后，在扣除按规定计提的农业土地开发资金、出让业务费等专项资金后，余额最高不超过60％按《国有土地使用 权出让收支管理办法》（财综〔2006〕68号）有关规定，由财政列支，专项用于包括保证被征地农民原有生活水平补贴支出、补助被征地农村居民社会保障支 出以及农村基础设施建设支出等。
（三）市、区人民政府通过征收农村集体建设用地实施旧村庄改造进行经营性开发的，土地出让纯收益可按最高不超过60%的比例返拨给原农村集体经济组织。
（四）鼓励、支持“2＋5”组团城市规划城区内效益差、能耗高、污染大的企业搬迁。搬迁企业用地由当地政府依法收回后通过招标、拍卖、挂牌方式出让的，在扣除收回土地补偿费用后，其土地出让纯收益可安排部分专项支持企业发展，具体由各区人民政府结合实际情况制定。
（五）对“三旧”改造涉及的城市（城镇）公共基础设施建设，应从土地出让金中安排相应的项目资金予以支持改造。
（六）鼓励各地探索利用社会资金开展“三旧”改造，政府组织实施的“三旧”改造项目，在拆迁阶段可通过招标方式引入企业单位承担拆迁工作，拆迁费用和合理 利润可以作为收（征）地（拆迁）补偿成本从土地出让收入中支付；也可在确定开发建设的前提下，由政府将拆迁及拟改造土地的使用权一并通过公开交易方式确定 土地使用权人。
（七）工业用地在符合城乡规划、改造后不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。
（八）属政府产权的公共建筑面积，不参加容积率计算，不收取土地出让金。
（九）在符合城乡规划和“三旧”改造专项规划前提下，经区“三旧”办报区人民政府批准，企业在原厂房内设立区域总部、研发中心、科研机构以及产品设计和动漫制作产业，不视为改变土地用途。
十、加强对“三旧”改造的检查监督
市监察局对市三旧改造办、市相关职能部门履行职责情况以及各区政府开展“三旧”的情况进行监督检查；各区监察局对辖区内的改造办和相关职能部门履行职责的 情况进行监督检查。各区要将“三旧”改造项目审批纳入电子检察系统进行管理，并作重点标注，以便监察机关履行监督。市相关职能部门要认真对照本实施意见对 各区“三旧”改造进行监督，发现违反“三旧”改造规定的行为要及时进行纠正。凡是弄虚作假，擅自将不符合“三旧”改造范围的用地纳入改造范围或不按“三 旧”改造报批程序进行报批的，由市、区监察机关依照有关规定严肃查处。
十一、其它
（一）各区可以按照本意见精神，结合自身实际制定具体实施办法。
（二）本意见发布前，市政府、政府各有关部门和各区已公布的一系列“三旧”文件中，其它方面的优惠政策与本意见无冲突的，仍然适用。
（三）本意见发布前，各区人民政府根据先行先试原则已经审核确认的“三旧”改造项目和方案有效，无需再另行报批。
附件：1.“三旧”改造方案申报表
2.“三旧”改造项目用地情况表
3.“三旧”改造项目申请、审批流程
4.报批“三旧”改造方案需提交的材料
5.分类完善“三旧”改造中涉及的各类历史用地手续需
提交的资料
6.置换土地报批需提交的材料