制度管理工作回顾

制度管理工作回顾（共6篇）

篇1：制度管理工作回顾

贵州省事业单位人事制度改革工作回顾

事业单位聚集了丰富的人才资源，具有工作人员数量多、从事的行业多、专业技术人员多等特点，是事业单位发展的基础和骨干力量，在促进经济社会协调发展，全面建设小康社会中发挥着重要作用。推进事业单位人事制度改革，建立符合社会主义市场经济要求和事业单位特点的人事制度，对落实科学发展观，实施科教兴国战略和人才强国战略，促进各项社会事业全面发展有着重要意义。

我省事业单位人事制度改革工作从2000年7月启动，至今历时8年，在省委、省政府的领导下，在事业单位及主管部门的共同努力下，按照“脱勾、分类、放权、搞活”的思路，结合本省事业单位的实际情况，在用人制度、分配制度和未聘人员的安臵等方面上进行了积极的探索和实践，取得了一定的经验，达到预期目的和效果，为深化事业单位人事制度改革和实施岗位设臵管理工作打下良好的基础。

一、基本情况

按照中组部 人事部《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》精神，2000年下半年，省委、省政府批准贵州工业大学、贵州电视台、省建筑设计院、省化工研究院、省水电勘测设计院、省人民医院等等六个省属事业单位开展人事制度改革试点工作，贵阳市、黔东南州等部分市、州、地相继开展了人员聘用制度试点工作，到2002年年底试点工作基本结束。

2003年，按照国务院办公厅转发《关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》和《省人民政府关于事业单位人事制度改革的实施意见》精神，各市、州、地在总结试点工作经验的基础上继续扩大试点，并有计划地在面上逐步推开。到2007年年底，全省完成人员聘用制度的事业单位达52%左右，已签订聘用合同的人员达68.2%以上。其中：贵阳市、遵义市、安顺市、黔西南州、六盘水市的事业单位已基本完成科学设岗、竞争上岗、签订聘用合同工作，现正在进一步完善聘后管理工作。另外的几个地（州）正在结合开展岗位设臵管理工作有计划地实施，力争2008年底前基本完成人员聘用制度工作。

省直大部分事业单位已完成了竞争上岗、人员聘用制度工作，如贵州师范大学等事业单位还启动了管理人员第二轮的竞争上岗和签订聘用合同工作。

尚未完成全员聘用制的事业单位，按照统筹安排、分步实施的原则，基本上都开展了单项制度改革，如

全面推行了新增人员 公开招聘制度、探索分配激励机制和中层干部实行竞争上岗、签订聘用合同等，按岗位进行管理。

二、主要做法

为保证事业单位人事制度改革工作的顺利开展，我省采取先设计、后施工的办法，明确人事制度改革工作的指导思想，基本思路和突出重点目标。改革初期，提出“广泛发动，先易后难，分步实施、全面推进”的工作方针，积极稳妥地推进全省事业单位人事制度改革工作。具体做法归纳有以下几个方面：

（一）制定政策和方案，指导改革工作

事业单位人事制度改革工作是一项复杂的系统工

程，涉及面

广，问题多，难度大，需精心设计，精心组织。省委、省政府非常重视这项工作，于2000年上半年开始，组织有关单位在进行大量调查研究的基础上，按照中共中央组织部、人事部《关于印发〈加快推进事业单位人事制度改革的意见〉的通知》精神和结合我省实际，出台了《省人民政府办公厅转发省人事厅关于我省事业单位人事制度改革试点工作实施意见》，省人事厅会同省委组织部制定了《贵州省事业单位人员聘用制度试行办法》、《贵州省省事业单位专业技术职务聘任制试行办法》、《贵州省事业单位人事制度改革未聘人员安臵试行办法》、《贵州省事业单位分配制度改革试点工作意见》等五个主体文件和相关政策，用以指导全省事业单位人事制度改革试点工作。贵阳市、遵义市和黔东南州等市、州、地和省直（属）试点单位根据中央和省里的文件精神，结合本地区、本部门的实际，也相继出台了《实施方案》和一系列具体的配套文件。

2002年以后，我省先后出台了《省人民政府关于事业单位人事制度改革的实施意见》（省府发[2002]11号），省人事厅、省财政厅等四部门出台了《关于印发〈技术要素参与收益分配的试行办法〉的通知》。《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》（国办发[2002]35号）出台后，我省又出台了《贵州省事业单位人员试行聘用制度的意见》（黔府办发[2003]73号），《关于印发〈贵州省事业单位人事制度改革监督办法〉的通知》（黔人通[2004]160号）。这些文件贯彻了党中央、国务院关于事业单位人事制度改革的指导思想、总体思路和目标任务，具有较强的针对性和可操作性。对开展全省人事制度改革工作具有重要的指导作用，推动了我省事业人事制度改革工作向健康方向发展。

（二）加大舆论宣传力度，营造良好的改革氛围 由于历史的原因，事业单位存在着“人员能进不能出，职务能升不能降，干好干坏都一样”的现象。这种情况严重影响了事业单位社会服务功能的发挥。因而事业单位人事制度改革是社会主义市场经济的需要和必然要求，是大势所趋。改革不适应经济社会发展的计划经济时代的人事管理制度，必然涉及到广大

职工 的切身利益，而职工对改革的态度，直接关系到单位和主管部门改革的决心和信心。对此，我省采取先造舆论，营造改革环境的办法。通过省级报刊、电台、电视等媒体和召开会议等形式宣传事业单位人事制度改革的目的、意义和有关政策，收到明显的效果。贵阳、遵义、安顺、黔东南等市、州、地在这方面较为突出，宣传力度大，使事业单位广大职工逐步转变了观念，不断提高对事业单位改革必要性和紧迫性的认识，能理解改革并积极参与改革，为顺利开展人事制度改革工作打下良好的基础。

（三）精心组织，周密安排，加强指导

事业单位人事制度改革事关全体职工的利益、事关改革开放、发展稳定的全局，是社会十分关注的问题，一定要精心组织、稳步推进。我省严格按照改革政策要求，把人事制度改革工作分成四个阶段完成：一是选点准备；二是调研宣传，制定政策；三是组织实施；四是验收总结。各事业单位对各阶段要完成目标、任务和工作内容进行分解细化，组织实施落实。如2002年贵州工业大学在完成校机关、教学、教辅岗位设臵，在确定了各级机构领导职数和职员的定编后，先以处级干部竞争上岗为突破口，再带动科级、一般干部实行竞争上岗，在取得一定经验的基础上，再逐步推行专业技术人员聘用制。在竞争上岗中，采取笔试、民主测评、考查、校党委集体研究的形式进行择优聘用，当时分别有98位正副处长和123位正副科长通过竞争上岗得到聘任。极少

数的落岗人员进行转岗聘用。

为了使改革工作顺利开展，省人事厅不时派员赴市、州、地事业单位进行调研、督查和指导，并时时注意与省直事业单位保持信息沟通，定期召开事业单位负责人会议，了解工作进度，交流经验，讨论解决改革中的疑难问题。同时还注意收集好的改革经验，不定期地编印简报发放，在《人事世界》杂志上开辟专栏向全省进行推广，指导事业单位的人事制度改革

工作。

（四）以聘用制为突破口

事业单位人事制度改革的主要内容之一是推行人员聘用制度为核心的新型用人制度。事业单位通过建立和推行人员聘用制度，在单位内部建立人员能进能出，职务能上能下，待遇能升能降，充满活力、充满生机的用人机制，对调动各类人员的工作积极性、创造性发挥积极的作用。如贵州电视台在2000年开展人事制度改革试点工作中，勇于创新、勇于改革，起步早，动作大，在干部的使用上从科级到处级的行政领导职务，均实行竞聘上岗，打破终身制。其做法是：

1、选择试点。为保证改革的稳步进行，首先在经济部试行全员聘用制度管理。所有职工都按照多向选择，重新组合，签约上岗的要求进行聘用。然后在广告部试行面向全台公开竞聘广告部主任，实行核定任务，明确奖惩，全员风险抵押的改革。广告部职工，从一般业务员到期部门主任，每人交纳一定量的风险

抵

押金，年底完成核定的创收任务如数退还个人，并给予重奖。未能完成任务则扣发全部风险金。

2、合理设臵岗位。根据电视台的工作职责和任务，对全台人员状况和承担任务进行调研分析后，根据国家广电总局的有关规定并结合省电视台实际，采取指标分解，具体量化的方式核定下属各专业技术部门的工作任务量；对行政职能部门的工作任务量则以按需设臵工作岗位为主，结合一定任务量予以核定；对辅助岗位的临时工严格按实际需要控制，同时清退一部分冗员。经过重新核定编制，实现了合理配臵和充分利用人力资源的目的，建立了一支高效精干的队伍。

3、建立竞聘上岗新平台。众所周知，按传统的干部制度选任干部，其弊端是显而易见的。往往想要的人得不到提拔，不想要的人占了岗位，单位内部没有工作活力。为此，贵州电视台实行领导职务竞聘制，建立职务能上能下，待遇能高能低的新机制。为保证竞聘工作的公开、公正性，台里成立了由台长为组长、政工部门负责人及各部门职工代表组成的竞聘小组，采取公布竞聘实施方案，召开竞聘答辩会，由竞聘人发表竞聘演说，竞聘小组成员以无记名方式进行投票选拔部门领导。凡放弃竞聘或在竞聘中落选的中层干部，除保留其原有级别外，不再担任原职务。对聘任的领导实行职务津贴制，职务津贴待遇随其职务升降而同步升降。新平台的建立，从根本上解决了干部职

务终身制的问题。

4、实行全员聘用合同制管理

中层领导干部竞聘上岗完成后，按各部门定编的职数，在全台职工队伍中公开选聘本部门所需的工作人员。选聘中实行双向选择，择优聘任。为保证这一制度的长期有效性，台里制定了《关于试行全员聘用合同制管理的暂行规定》，明确规定从改革开始，不再接收计划编制内人员，所需人员一律采取面向社会择优聘用，从根本上解决了人员进出口的平衡问题。在内部管理上打破编制内职工与编制外职工的身份界线，坚持德才兼备，任人为贤的用人标准，遵循公开、平等、竞争、择优的原则。部门与职工之间相互选择，充分体现了相互间的民主意愿。职工一经聘用上岗，即与部门签订《岗位责任书》与《聘用合同》，建立劳动合同关系，受聘人享有的责、权、利完全平等，职务、职称、工资、奖金、福利、医疗等待遇都一致对待，充分调动了职工的工作积极性。

5、严格任期考核，实行民主任免。

对中层干部的聘任，根据工作实际情况，规定各部门正副职领导职务任期3年。在任期内，部门正职每年年终必须向全台职工作述职报告，由台考评小组和本部门职工以无记名投票方式进行民主测评，并张榜公布测评结果。根据测结果，台长办公室会议决定对其本人是否续聘。规定在台和部门测评中称职以上票数不足50%的干部，自行免除原聘任职务，空缺职位则在全台范围内重新竞聘。部门副职和科（组）长在本部门职工中述职和测评，执行续聘和自行免职的规定。台考评小组由台长办公会成员、机关党委、政工处、纪检监察、人事、工会及各部门职工代表共同组成，充分体现了广泛的民主

性。

（五）探索新型的分配机制

搞活事业单位内部的分配制度，进一步贯彻按劳取酬原则，克服平均主义，调动工作人员积极性，是深化事业单位人事制度改革的重要内容。我省开展人事制度改革工作以来，各事业单位坚持“一流人才，一流业绩，一流报酬”的原则，坚决打破“铁饭碗，大锅饭”，勇于探索，力求创新，尝试采取多种分配方式，归纳起来有以下几种：

一是内部部门实行包干制，节余部分到年终按比例提成奖励给部门；二是岗位职务津贴制，把责、权、利结合起来，根据职务高低，承担责任风险系数，付出与贡献大小获取相应的岗位报酬，适当拉开档次；三是在一些岗位推行“零工资制”，把职工原有的职务、职称级别工资一律冻结，记入档案，不再作为领取工资依据。部门按照工作岗位的性质、任务要求，重新设定岗位工资，根据职工每月完成任务的情况兑现报酬；四是实行年薪制，如贵州电视台在改革初期面向全国高薪招聘主持人，共有500多人报名应聘，经专家考评，录用了10万年薪主持人2名，3万年薪3名。2001年上半年对16个栏目制片人实行年薪制。制片人向全台公开 招聘，实行竞争上岗，是全国各家

电视台的首创，在

社会引起轰动。我省的一些高等院校也以年薪制招聘少量的紧缺人才。贵州水电勘测设计院还实行了科技成果奖励制，对获省部级科技成果奖的人员实行重奖，对重大工程项目，属优化设计产生的效益，按25%提成奖励，其中10%奖给个人，15%奖给集体；属降低成本的工程投资，按节约成本的20%提奖，由项目负责人进行分配。对以院控股、有知识产权入股的集体和职工参股的8个有限责任公司，按股参与收益分配。省建筑设计院的工资分配形式，却另有特点，实行的是生活费加劳务费的分配方式。职工的生活费包括固定工资、岗位补贴和医药费三部分之和，劳务费是职工生产工作效益的综合体现。生产部门有生产利润就可发劳务费，项目组随时均可结算。充分体现出效益优先，兼顾公平的原则。由于各事业单位在分配机制上努力创新，搞活了内部分配机制，得到了单位职工的称赞和认可。

（六）未聘人员的安臵

在事业单位实行聘用制度，执照公开、公正、公平的原则竞争上岗，择优聘用，实现减员增效，鼓励竞争、促进流动、提高素质的要求，就不可避免地出现一些未聘人员。妥善安臵未聘人员，是事业单位人事制度改革能否顺利进行的关键环节，也是广大事业单位职工普遍关注的热点和难点问题。在开展未聘人员的安臵上，主要采取以下办法：

1、掌握三条原则

坚持分类管理原则。在确定安臵对象上，要区别不同的情况，一是要区分“老人”与“新人”，首次聘用工作中未能竞争上岗的原正式职工，属于政策范围的安臵对象。对实行人员聘用制以后进入事业单位的人员，则按照“国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》的有关规定办理。这就是所谓的老人老办法，新人新办法。只有未聘的正式职工，才能纳入安臵的对象范围。二是要区分未聘的原因，对因编制、岗位、条件及本人素质等客观原因造成的未聘人员，应予以妥善安臵；对不参与竞争或拒绝受聘的人员，则按聘用制的有关规定办理（辞退或辞职）。三是要区分被安臵的对象具体情况，对老弱病残者和国家法律政策保护的人员给予适

当的照顾。

坚持以内部消化为主的原则。一方面由于社会承受能力有限，事业单位未聘人员不能简单地推向社会；另一方面，由于机关、企业只需要一些高层次紧缺人才，而事业单位未聘人员往往属于弱势群体，达不到机关、企业引进的人才的要求。因而，事业单位未聘人员只能以内部消化为主进行合理安臵。

坚持先挖渠、后分流的原则。所谓先挖渠，就是要求各部门各单位在改革实施之前，必须开辟未聘人员安臵的多种途径，研究制定切实可行的安臵措施和办法，不能盲目分流，不能造成“车到山前再找路”的被动局面，而是要做到未雨绸缪、胸有成竹，使每一个未聘人员都能够各就其位，各得其所，找到自己

合

适的归属。省人民医院和省疾病控制中心在实行全员聘用制中，在设计方案时，先估计大约缺多少岗位，而通过清退临时工，空出岗位来安臵未聘人员。

2、开通五条途径

实行内部转岗安臵。以单位、部门或系统内部机制改革为基础，通过清退临时工，兴办新的产业、创办社会化服务实体等到办法，对未聘人员实行转岗安臵。这是未聘人员安臵的主要渠道。

一是实行流动调剂安臵。有条件的部门在本行业内或行业间引导未聘人员跨单位、跨地区流动，特别是通过政策导向，鼓励未聘人员流向企业、社区和农村，让他们在新的领域发挥作用。贵阳市、遵义市和黔东南州教育系统采取这种方式安臵未聘人员的效果非常明显，在市、县范围内，鼓励教师由中心城区流向乡村学校，由发达地区流向贫困地区，由高级中学流向初级中学。贵阳市还采取对重点中学的富裕教师借调到郊区的一般中学任教一段时间再回原单位竞争上岗的方法，解决了富裕人员的安臵问题。有一些科研单位出台优惠政策，积极支持未聘人员流向农村领办乡镇企业，为他们提供各种方便。

二是鼓励进修学习。一些事业单位从实际出发，制定了相应的政策措施，鼓励未聘人员进修学习，不断提高文化素质和业务水平。学习期间连续计算工龄，参加正常调资计入本人档案工资，其它待遇由单位自行确定。学习结束后可回单位参加竞争上岗，也可另谋出路。这条途径适合于年轻的同志，我省教育部门、卫生部门有不少未聘人员走了这条路。

三是鼓励自谋出路。通过转岗培训，健全人才信息网络，完善人事代理制度，搞活人才市场等方式，为未聘人员走向社会、走向市场创造条件和搞好服务工作。并积极鼓励和支持未聘人员自谋职业创办经济实体，为社会创造新的财富。对经批准与单位 解除人事关系、自谋出路的人员，可一次性给予经济补偿，具体金额由各单位根据实际情况确定。

四是允许内部待聘。各单位时时为未聘人员提供各种择业机会。如贵州省地质局各地质队对待岗人员在待聘期间，计算工龄，参加事业单位正常调资，并记入本人档案工资，每月按高于当地的最低生活费标

准发给待岗费。

五是按政策提前退休。按省政府出台的文件，对工龄满30年以上和工龄满25年以上且满50周岁的未聘人员，本人自愿提出提前退休，经单位同意，可按正常退休待遇办理手续。

各事业单位在实行人员聘用制中对未聘人员的安臵还摸索出许多经验，做法各异，如：黔东南州采取“一改、二流、三学、四谋、五退”的分流办法。“一改”，就是在单位内改做其它工作；“二流”，是在本系统内进行纵向、横向流动；“三学”，是鼓励青年职工自费到高等学校学习；“四谋”，是支持和鼓励职工自谋出路；“五退”，是对不安心本职工作，屡教不改的进行辞退。又如原贵州工业大学通过清理岗位，处理了长期离岗人员85人，并清退所有临时工，为竞争落岗人员提供了新的岗位，保证了改革的稳定进行。贵州省疾病控制中心采取内部调剂聘用，办理停薪留职，安排到辅助岗位工作，办理辞职手续，办理内部退养和发展第三产业，建立开发性经济实体或采取承包经营方式，自主谋职。

据统计，贵州电视台在试点工作中，先后有50多名职工待过岗，39名同志自动辞职，5 名同志被辞退。改革几年间，台里先后兴办了贵州电视台服务中心、影视译制文化公司、技术服务公司、彩扩洗印服务中心等经济实体，有11名职工分流到这些实体工作，11名职工办理停新留职手续，13名职工调出单位，3名职工办理内部退休手续。

三、几点体会

开展事业单位人事制度改革，使事业单位发生了深刻变化，初步形成了政事职责分开，单位自主用工，人员自主择业，政府依法监管，充满生机活力的用人机制。从根本上解决了长期困扰事业单位发展的用人问题。通过改革，总结出以下几点体会。

（一）各级领导重视是搞好改革的关键

1999年9月，全国专业技术人员暨事业单位人事制度改革会议召开和中共中央组织部、人事部《关于印发〈关于加快推进事业单位人事制度改革的意见〉 的通知》下发后，贵州省委、省政府非常重视，组织召开了有关部门参加的会议，研究通过了《贵州省事业单位人事制度改革试点工作实施意见》和四个配套文件在试点单位试行。2002年下半年，省长办公会议又批准出台了《省人民政府关于事业单位人事制度改革的意见》，2003年8月省委常委会、省长办公会又批准了《省人民政府办公厅关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》，这些文件的出台，体现了省委、省政府对我省事业单位人事制度改革工作的高度重视。在改革期间，省委、省政府还先后成立了贵州省人事制度改革试点工作领导小组和贵州省事业单位综合配套改革领导小组，常务副省长任领导小组组长，省委组织部部长和分管副省长任副组长，下设事业单位人事制度改革办公室，负责指导全省的人事制度改革工作。贵州工业大学成立了以党委、行政一把手任组长、副组长的领导小组，下设办公室和6个专业工作组来抓试点工作。贵阳市、黔南、黔东南等市、州、地党委、政府成立了事业单位人事制度改革领导小组和办公室，研究制定人事制度改革方案。这些市、州、地的领导同志经常过问改革进展情况，亲自主持会议审定本地《实施意见》和各试点单位的实施方案，研究解决试点工作的具体问题，促进了事业单位人事制度改革的正常开展。黔东南州各县在试点工作动员大会上，县委、县政府的主要负责同志亲自作动员报告，传达文件，对改革工作进行安排部署，先后成立由书记或县长任组长的事业单位人事制度改革工作领导小组，负责指导全县的改革工作。由于各级党委、政府高度重视，各级领导亲自抓，亲自管，使我省事业单位人事制度改革工作进行顺利。

（二）协调配合，是推动改革顺利进行的重要环

节

人事制度改革工作是一个复杂的系统工程，涉及到编制、社保、科教文卫等部门和领域，所以必须靠各个部门、单位的大力配合，形成合力，才能推动改

革的顺利进行。

为使全省人事制度改革工作顺利开展，省委组织部和省人事厅成立了以工资、调配、职称、专家等处室组成的事业单位人事制度改革工作办公室，研究制定政策和方案，协调各方面的问题，负责处理日常事务工作。部分市、州、地各级党委、政府也组成由编办、劳动、卫生、科技、教育等到单位组成的领导小组，发现问题及时协调、及时解决。在开展人事制度改革工作中人事部门加强与编制、财政、劳动等部门和事业单位主管部门的联系，出现疑难总问题，及时通报，共同研究解决。由于重视与各单位、各部门的相互配合、相互协调，保证我省事业单位人事制度改

革工作得到顺利开展。

（三）制度创新，是事业单位人事制度改革的重

点

计划经济下的事业单位人事管理制度已不能适应社会主义市场经济发展的需要，因而进行制度创新已成为改革的重要内容。开展事业单位人事制度改革，一是要创新事业单位的用人制度，要围绕落实单位自主用人权和人员自主择业权，建立和推行全员聘用制，双向选择制，竞争聘用制，考核奖惩制和人事代理制。把人员与用人单位推向市场，逐步打破原有的人员部门所有制的限制，使事业单位职工从“单位人”逐步变为“社会人”。在改革期间，贵阳市第三人民医院等事业单位实行全员人事代理制度，把职工推向市场，进一步增强了职工的紧迫感和危机感，形成了“不用扬鞭自奋蹄”的良好局面。

二是创新事业单位的分配制度。我省事业单位探索的多种分配方式，有许多新的创意。一是实行内部工资制，即是基础工资+岗位工资+绩效工资；二是搞活津贴和效益工资分配，即在国家统一规定的职务工资的基础上，将活工资、效益工资和岗位津贴搞活；三是试行年薪制和协议工资制；四是鼓励和探索按实现效益进行分配。这些分配自主灵活，形式多样，内容丰富新颖，对激励各类人才的积极性、创造性有着

重要的作用。

三是深化职称改革、创新人才评价方式。为适应市场经济发展需要，满足专业技术人员的意愿，改革期间，我省实施了职称与职务评聘分离办法，专业技术任职资格进行社会化评审，人员使用由单位通过竞争上岗择优聘用，实现了单位用人自主权。

在专业技术任职资格评审、特殊津贴评审范围上，突破了以往仅限于在国有企、事业单位开展，扩大到乡镇民营企业、非国有企、事单位的专业技术人员，受到社会的好评。

（四）积极稳妥是搞好改革的基础

在事业单位实行人员聘用制度中要正确处理好“改革与稳定”的关系，要充分掌握时机，既不能四平八稳，等到待观望，坐失良机，也不能不切实际，急功近利，激化矛盾。对条件成熟的单位，可以整体推动，一步到位，实施全员聘用制度。对条件不成熟，难于一步到位的，要分别情况，先易后难，分步实施。改革改革实践说明，只有把握好改革的节奏，循序渐进，才能保证改革在健康平稳进行。对一些涉及社会稳定的关键问题，比如未聘人员的分流安臵等问题，一定要全面、仔细、谨慎，把工作做细做好。稳中求进，保证事业单位人事制度改革目标的实现。

四、急需解决的几个问题

经过事业单位人事制度改革实践，我们取得了一定的成绩，积累了一定的经验，为进一步深化事业单位人事制度改革和实施岗位设臵管理工作打下良好的基础。但在实际操作中也发现了一些问题和急待解决的难题。

（一）体制机构改革问题。事业单位人事制度改革，先于机构、社保、财政投入等制度改革，配套政策跟不上，难度非常大。只有事业单位体制机构改革全面开展，深化事业单位人事制度改革的步伐才能迈

好，否则事倍功半。

（二）科学设臵岗位。科学设岗，是人事制度改革的前提和基础，是一项科学性、专业性很强的工作。

过去“因人设岗”的

传统做法弊端很多，现在要对各行各业不同性质的事业单位的工作岗位进行全面研究和分析的基础上进行“因事设岗”，对具体岗位设与不设，设多少，怎么设等准确的结论是难度较大的。一边要考虑编制的限制和财政的负担的问题，一边又要按工作的职责、任务和实际需要进行科学合理设臵岗位，两者之间如何找到平衡点是非常困难的问题。

（三）保障机制。只有建立统一完善的社会保障机制，解决人员的流动的“后顾之忧”，才能真正把“单位人”变为“社会人”。只有保证出口畅通，让进口与出口良性循环，事业单位才能保持长久的活力，才能实现人才资源的社会化配臵。

随着改革开放的不断深入，建立健全和逐步完善社会保障体系和机制，越来越得到人们的普遍关注，它是实施各项改革的“稳压器”和“助推器”，关系人民群众的切身利益。同样，随着事业单位各项制度改革的不断深入，建立事业单位养老保险制度，已迫在眉睫。从改革的实践和经验来看，建立此项制度是推动事业单位改革的必备条件，否则，则成为制约事业单位改革进程的“瓶颈”。

（四）未聘人员的安臵。对未聘人员坚持以单位内部消化为主的原则，要采取先挖渠，后分流的办法，结合单位、行业的实际，采取多种方式妥善做好安臵工作。要尽量避免以长期待岗，只发生活费的不负责任办法来解决矛盾，造成社会的不稳定。所

以这项工作还需要进一步拓宽思路，不断地的探索和

完善。

（五）分配机制问题。2006年，国家已出台了《事业单位工作人员收入分配制度改革实施办法》，在事业单位实施了岗位绩效工资。目前事业单位职工已兑现了岗位工资、薪级工资。但真正起到激励作用的、以工作人员的实绩和贡献为分配依据的绩效工资，国家至今还未出台指导性意见，这对调动职工的工作积极性和创造性带来一定的影响，这是个急需重视的问

题。

（六）用人自主权的问题。事业单位人事制度改革实现的目标就是变“身份管理”为“岗位管理”和单位“用人自主权”的有效管理。要达到这个目标，还有相当长的过程，需要对方方面面实施“手术”。以长远的视觉审视，随着事业单位改革的深入，借鉴西方先进的管理模式，国家及地方应根据社会事业发展需要，将实行科学合理的财政预算、划拨制度，哪项事业需要多少资金，确定总量供给。至于“用什么人，怎么用人”去实现目标，事业单位可自主裁决。

（作者单位：贵州省人事厅）

篇2：制度管理工作回顾

关键词：就业政策；高校毕业生；就业制度；就业指导工作

自1977年恢复高考后至今，我国已建立起了适应市场经济体制和高等教育大众化要求的一整套毕业生就业体制和政策体系；高校毕业生就业制度逐步实现从指令性分配到双向选择就业之后的又一次制度性的变革和飞跃；覆盖全国、功能完善的毕业生就业服务体系和就业服务信息化建设不断得到完善；市场经济条件下引导和鼓励毕业生面向基层就业的新机制得到试行。本文整理和归纳恢复高考以来国家高校毕业生的就业政策，分析和总结该阶段高校毕业生就业指导工作改革与发展的历程，旨在为将来做好高校毕业生就业指导工作提供参考依据。

一、高校毕业生就业制度改革——从统包统分到自主择业。

30年来，我国高校毕业生就业制度经历了从计划经济体制下由国家“统包统分”向社会主义市场经济体制下“国家政策指导，毕业生自主择业”的转变，初步形成了“市场导向、政府调控、学校推荐、学生和用人单位双向选择”的就业制度，建立起了具有中国特色的适应社会主义市场经济体制和高等教育大众化要求的一整套毕业生就业体制和政策体系。

(1)“统包统分”就业制度主导阶段(1977——1984年）。

1977年恢复全国统一的招生考试制度，1981年国务院批转了国家计委等《关于改进1981年普通高等学校毕业生分配工作的报告》，确定在国家统一计划下，对毕业生分配实行“调剂，分级安排”的办法。此阶段高校毕业生绝大多数是以国家“统包统分”形式就业。

(2)从“统包统分”到社会选择就业制度的探索阶段(1985——1992年)。

1985年以来，国家对高等学校毕业生就业制度进行了分步骤、分层次的改革，并作出改革高等学校毕业生分配制度的重大决策。该年开始对国家招生计划内的学生，实行“毕业分配，实行在国家计划指导下，由本人选报志愿、学校推荐、用人单位择优录用的制度”。这项决策为毕业生就业制度的改革奠定了基础，是对三十多年来高等学校毕业生分配制度的突破，为以后进一步深化改革并逐步过渡到“自主择业”的毕业生就业制度奠定了基础，指明了方向。

(3)“双向选择、自主择业”制度建立阶段(1993——2000年)。

从1993—2000年，高校毕业生就业制度改革稳步推进。1993年，中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》，明确提出毕业生就业制度改革的目标，即：改革高等学校毕业生“统包统分”和“包当干部”的就业制度，实行少数毕业生由国家安排就业，多数由学生“自主择业”的就业制度。到2000年左右，要建立起比较完善的由学校和有关部门推荐、学生和用人单位在国家政策指导下双向选择、自主择业的毕业生就业制度，基本实现新旧体制转轨。

(4)“双向选择，自主择业”制度深化完善阶段(2001年至今)。

2002年国务院办公厅转发《关于进一步深化普通高等学校毕业生就业制度改革有关问题的意见》，明确提出了市场导向就业的方针，指出引导高校毕业生到基层、到中小企业就业是解决高校毕业生就业问题的主要途径。2007年国务院发文进一步提出实施更加积极的促进高校毕业生就业的政策。各级政府要把高校毕业生就业工作作为就业工作的重要内容，纳入就业工作联席会议制度，健全省市县三级毕业生就业工作领导机构和协调机制。随着高等教育体制的深化改革，大学生就业制度发生了深刻的变化，“缴费上学、自主择业”这种全新的高等教育体制和毕业生就业制度已逐步确立，打破了长期以来计划经济条件下形成的几十年一贯制的“统包统分”的毕业生分配模式，给毕业生就业带来了生机和活力。

二、高校毕业生管理部门就业工作职能的转变。

(一)就业指导工作的逐步推进和完善。

计划经济体制时期，我国高等学校毕业生完全由国家统一分配工作，大学生没有自主选择就业去向的机会，也谈不上任何形式的就业指导。1985年，中共中央提出“实行在国家计划指导下，由本人选报志愿、学校推荐、用人单位择优录用的制度”。此后，高校毕业生就业制度改革逐步深入推进，至1999年高等学校扩招，教育部提出在劳动人事制度配套改革的基础上，逐步做到大学毕业生就业由就业市场调节，全部不包分配。伴随着高校毕业生就业制度改革的逐步推进，大学生有了自主选择就业去向的机会，就业指导的重要性也日益凸显出来。

(二)就业服务逐渐成为就业工作的重心。

与高校毕业生就业制度改革的逐步推进相适应，就业工作的重心也逐渐从原来的计划分配逐步向努力构建良好的就业环境、积极开拓就业市场、为毕业生就业提供更加完善细致的服务、促进大学生顺利就业的方向过渡。

1、就业服务信息化的加强和就业市场的开拓。

随着高校毕业生就业制度改革的推进，积极开拓就业市场，为高校毕业生提供完善的就业服务就成为解决大学生就业问题的重心工作。1997年国家教育委员会首次提出要“建立全国高校毕业生就业计算机信息网络，实现毕业生就业信息管理手段的现代化”。2007年，国务院办公厅发出《关于切实做好2007年普通高等学校毕业生就业工作的通知》，明确提出“把加强对高校毕业生的就业信息服务作为重点内容，积极开展高校毕业生就业全面服务年的各项活动”。

2、人才流动的政策日渐宽松在计划经济时代，几乎不存在人才流动的现象。

改革开放以后，伴随着政治经济、科技、教育和劳动人事制度改革的不断深入，尤其是为促进大学生顺利就业，党和政府对于人才流动的限制和政策也日趋宽松。

2002年，国务院发文提出“制订鼓励人才合理流动的政策”。2007年．国务院发文再次重申了“对用人单位拟吸纳的非本地户籍的高校毕业生，省会城市、副省级城市、地级市应取消落户限制”的政策。这些政策的出台无疑有助于人才的流动和配置。

3、对大学生自主创业的支持力度逐渐加强。

创业将成为今后大学生就业的重要渠道。所以在加强大学生就业指导的同时，必须重视大学生创业意识的培养。2000年，教育部首次提出“要引导、鼓励和教育毕业生走艰苦创业、科技创业、自主创业的成才之路”。2002年，国务院发文提出“鼓励和支持高校毕业生自主创业，工商和税收部门要简化审批手续，积极给予支持”。2007年，国务院办公厅发文，进一步加大鼓励、支持高校毕业生自主创业和灵活就业的政策支持力度，在行政管理性收费、申请小额贷款、人事代理等方面提供优惠政策。国家此方面政策的出台对刚毕业的学生在创业方面提供了很大帮助，有利于解决部分毕业生有创业能力但资金缺乏的矛盾。

4、未就业毕业生等特殊群体就业的指导和政策扶持。

国家对未就业毕业生等特殊群体就业的指导和政策扶持主要体现在以下两方面：一方面对未能及时就业毕业生的指导工作，另一方面主要是针对生活困难的毕业生给予的扶持。此方面的政策主要涉及如加强失业登记和组织管理，对未就业和生活困难的高校毕业生，在失业、求职期问给予生活和就业方面的帮助；对毕业离校时未落实工作单位的高校毕业生，本人要求户口和人事档案保留在学校的，按规定保留两年等政策。

三、开拓面向基层和西部地区的就业渠道。

鉴于我国中西部经济发展不平衡和高校毕业生就业压力日渐增大，国家出台了一系列的优惠政策用于支持我国西部地区的经济发展和缓解西部地区人才匮乏的局面，同时也拓宽了高校毕业生的就业渠道。

(一)引导和鼓励高校毕业生到西部地区和艰苦边远地区就业。

2002年，国务院办公室发文提出拓宽高校毕业生到基层就业的渠道，鼓励高校毕业生到西部地区工作；并于2003年提出组织实施大学生志愿服务西部计划，中央财政对该计划给予了适当支持。随后中共中央办公厅、国务院办公厅以完善鼓励高校毕业生到西部地区和艰苦边远地区就业的优惠政策等十六项举措促进引导和鼓励高校毕业生面向基层就业工作。

(二)西部计划。

2003年共青团中央、教育部、人事部联合发出《关于实施大学生志愿服务西部计划的通知》提出：“大学生志愿服务西部计划从2003年开始，按照公开招募、自愿报名、组织选拔、集中派遣的方式，每年招募一定数量的普通高等学校应届毕业生，到西部贫困县的乡镇从事为期1～2年的教育、卫生、农技、扶贫以及青年中心建设和管理等方面的志愿服务工作”。对参加大学生志愿服务西部计划的志愿者国家给予如生活补贴、报考研究生、党政机关公务员给予加分、优先录用等优惠政策。

(三)“选调生”计划。

2003年，国家人事部提出“选调生”计划，计划明确提出从全国普通高等学校特别是西部地区高校中，选拔一批已通过公务员录用考试的应届优秀高校毕业生，到西部l2个省(区、市)，另加湖北省恩施、湖南省湘西、吉林省延边三个自治州的乡镇从事共青团及其它工作。同时，还明确了选拔条件、组织实施以及管理和使用方法，提出了该项工作的要求。

(四)“三支一扶”计划。

2006年国家人事部发文提出“三支一扶计划”，计划提出“按照公开招募、自愿报名、组织选拔、统一派遣的方式，从2006年开始连续5年，每年招募2万名高校毕业生，主要安排到乡镇从事支教、支农、支医和扶贫工作”。国家对参加服务期满考核合格的“三支一扶”大学生，报考党政机关公务员的，可以通过适当增加分数以及其他优惠政策，优先录用。到西部地区和艰苦边远地区服务2年以上，服务期满后3年内报考硕士研究生的，初试总分加l0分，同等条件下优先录取”。

(五)“村官”选聘计划。

中共中央组织部等有关部门在全国范围内开展选聘高校毕业生到村任职工作，计划从2008年开始，连续选聘5年，选聘数量为10万名，每年选聘2万名。中组部会同有关部门，研究制定了8项激励和保障政策内容涉及待遇、社保、报考公务员及研究生和户口等。在村工作期限一般为2——3年。

四、就业状况统计监测工作日趋完善。

2001年以来，大学毕业生的初次就业率长期保持在70%左右。为推进毕业生就业工作，2002年，教育部首次正式向社会公布了全国74所高校2002年毕业生就业率。数据显示，截至2007年底，北京大学等24所首都高校去年本专科就业率位列第一梯队，就业率达到95%——100%；全国绝大多数部属高校就业率在70%——100%。2007年提出建立高校毕业生就业统计监测系统，强化就业状况对教学环节的反馈和导向作用。

五、高校毕业生就业工作管理体制日趋完善。

高校毕业生就业工作中心逐渐从提高就业率转变为提到国家人才战略和人力资源强国战略的高度。高校毕业生就业实行中央和地方两级管理，以地方管理为主的工作体制。2001年即提出中央建立由国务院有关部门参加的高校毕业生就业工作联席会议制度，定期研究、协调解决工作中的重大问题。2002年国务院办公厅提出在国务院领导下，教育部、人事部、国家计委、财政部、劳动保障部、公安部等有关部门密切配合，共同做好高校毕业生就业工作，进一步完善高校毕业生就业工作管理体制。随后教育部等部门继续出台系列加大对毕业生就业工作支持力度的政策。

高校毕业生就业制度改革和就业指导工作要经历一个逐渐完善、逐步成熟的过程，因此毕业生就业市场的培育和建立 是一动态持续的进程。伴随政治、经济体制的变化及各宏观环境及微观环境的El益更新，高校毕业生就业制度改革和就业指导工作只有不断改革，才能积极引导高校毕业生成功就业并充分实现自身价值。今后高校就业指导工作将依托当时就业制度以提高毕业生合理高效就业为核心目标来进行实施。就业制度改革及就业指导工作具体可从以下几方面进行：

第一，高等教育应该根据经济建设和社会发展的需要，进一步优化整合就业制度。

第二，完善毕业生就业指导机构，宣传贯彻就业方针政策，倡导毕业生到艰苦行业、边远地区和基层单位去建功立业。

第三，提供信息咨询服务，加强对毕业生进行职业生涯、就业形势、政策导向、理想道德、求职技巧等方面的指导。

篇3：制度管理工作回顾

我国是玩具生产和出口大国, 玩具行销世界许多国家和地区, 美国和欧盟地区的玩具产品主要来源于我国。近些年来, 我国生产的玩具产品在国外不断遭遇召回或撤架等事件。现就美国和欧盟等部分国家对我国生产的玩具产品的召回情况作一简单介绍:

1.美国召回我国生产的玩具情况

我国是美国重要的消费品来源地。美国消费品安全委员会 (简称CPSC) 一项报告显示, 自1997年开始, 每年在CPSC管辖权限内由我国内地及香港地区进口至美国的消费品总量超过了其他任何国家, 同时我国也是CPSC组织实施的产品召回次数最多的国家, 尤以儿童玩具的召回次数居多。

美国CPSC每年对玩具召回次数情况如下表所示 (2009年数据截止到6月30日) :

中国产玩具及儿童用品在美国的召回情况如下表所示:

召回产品存在的危险情况有:起火、电击、烧伤、窒息、勒束、割伤等;对消费者的伤害形式包括烧伤、烫伤、电击、中毒、外伤等病症。

通常采取:停止使用, 联系经销商免费修理、退货、更换等召回措施。

2.欧盟召回我国生产的玩具情况

我国是输出到欧盟消费品的主要国家, 也是被欧盟“非食品消费品快速预警系统 (RAPEX) ”通报为危险或不安全产品比例最高的国家, 其中, 儿童玩具及用品是对我国采取限制措施的主要产品之一。下表所示为欧盟各年召回儿童玩具及用品的情况 (2009年数据截止到6月30日) :

由我国出口到欧盟的消费品中, 玩具被召回的比例占召回总比例的50%以上。下表为我国产儿童玩具及用品在欧盟被召回的情况:

被召回的玩具产品存在的危险情况有:窒息、化学成分超标、外伤等。

欧盟要求成员国主管部门对涉及不安全产品采取主动或强制性的召回、撤架、消费者警告、禁止销售、停止进口等限制性措施, 不仅制造商要承担相当大的经济损失, “中国制造”的声誉也受到不小的负面影响。

推进玩具召回制度的实施任重而道远

2009年中央经济工作会议上, 将本年度确定为“质量和安全年”, 温家宝总理在十一届人大二次会议上所作的政府工作报告中明确提出了“要实行严格的市场准入制度和产品质量追溯制度、召回制度”, 可以说, 重视产品质量, 关注人民健康和安全, 是政府义不容辞的责任, 建立和完善缺陷产品召回制度, 是保障消费者人身健康和公共安全的行之有效的手段。而少年儿童是祖国的未来和希望, 关注儿童健康和安全, 建立和实施儿童玩具召回管理制度, 是保护我国少年儿童身体健康和人身安全的需要, 更是政府乃至全社会义不容辞的责任。因此, 应当真正落实和切实抓好我国缺陷产品召回管理制度, 借鉴国外先进经验, 不断完善召回制度及配套办法, 使缺陷产品召回制度切实发挥其应有作用, 为此, 应努力搞好以下几个方面:

1.建立与缺陷产品召回管理制度相配套的工作机制

任何一项制度建立后, 只有同时确立与之配套的工作机制和执行机构, 才能保证该项制度得以贯彻落实。缺陷产品召回制度是消除产品安全隐患, 保障公众利益和人身财产安全的制度, 因其涉及公众利益和人身安全, 因此, 来不得半点疏忽和懈怠。我国建立和实施缺陷产品召回制度的时间不长, 需要摸索和积累各方面经验, 应当学习和借鉴国外成熟经验和有益方法, 保证缺陷产品召回管理过程中每个环节的科学、公正及其权威性。为此, 应当积极促使法律位阶更高的《缺陷产品召回管理条例》早日出台。同时, 建立相对独立、具有比较集中和完善的执法、检查能力、层级较高的工作机构, 保证缺陷产品召回管理制度的贯彻实施, 真正发挥其保护人民群众健康、安全和公众利益的作用。

2.建立保障缺陷产品召回管理制度的技术支撑体系

缺陷产品召回制度是消除产品安全隐患, 保障公众利益和人身财产安全的制度, 是利国利民的好制度。为使这项制度既能实现保护民众安全和公众利益的目的, 又能保护生产经营企业的合理利益, 强化企业产品质量安全意识, 维护企业正常生产和市场经营秩序, 促进企业经济发展, 单靠法规条文规定是远远不够的, 还应有保障该制度科学、公正实施并能够得出权威性结论的完善、配套的技术支撑体系, 并具有先进、可靠的实验、检测手段。目前, 国外许多实施缺陷产品召回管理制度的国家都有用于和支持开展缺陷调查、风险判定等环节工作, 有相对独立的、不以营利为目的的实验、检测机构, 以保证该制度独立、公正地开展。因此, 在我国建立和实施缺陷产品召回管理制度的同时, 应考虑建立和完善与之相适应、相配套的实验、检测技术支撑体系。

3.完善相关技术标准, 消除产品缺陷, 保证产品安全

缺陷产品召回管理制度是在法律制度上规范产品生产者、经营者和国家履行缺陷召回管理职责的工作机构及有关人员行为的制度, 通过政府部门的行政手段, 纠正因产品设计、制造、指示等方面存在缺陷而造成对人身和财产损害的可能性, 消除安全隐患。在具体实施和操作中, 除应有法律制度保证外, 还应有科学、可靠的实验、检测手段作技术支撑, 而要达到科学、可靠的实验、检测目的, 仅仅具有可靠、完备的实验设备是远远不够的, 更主要的是要有科学、实用的技术标准为依据, 有可靠、有效的方法作保证。我国虽然在不断完善关于产品安全方面的标准, 但与国外许多国家特别是较发达的国家相比, 产品安全标准技术指标要求仍然偏低, 尚有许多需要补充和修改的技术标准内容, 特别是在产品缺陷的风险评价标准、风险判定等级标准、风险防范导则以及缺陷召回程序化文件等涉及缺陷产品召回及监督管理方面的技术标准和规范性文件, 都需要进一步完善, 甚至需要填补我国在这些标准方面的空白。

4.加大法规宣传力度, 提高全民重视产品安全意识

提高生产者、经营者乃至全社会对产品质量安全的重视程度, 消除因产品缺陷造成可能伤害的隐患, 不断改善和提高我国的产品质量安全状况, 除通过制定实施法律制度和依靠标准及实验检测手段外, 提高全民重视产品质量安全意识, 形成全社会共同关心、关注产品质量安全状况的氛围, 也是非常重要的。只有全社会共同关心和关注产品质量安全问题, 使纠正和防范缺陷可能带来危险和伤害的行为成为全社会积极主动的自觉行动, 产品质量才能真正提高, 产品安全问题才能得以解决。而提高全民、全社会对产品质量安全的重视程度, 加强法规宣传和安全常识教育是十分重要和必要的。因此, 应通过各种方式和手段, 加大对产品质量安全意识和安全常识教育的宣传力度, 真正做到产品质量有制度保障, 有部门监管, 有人民关心, 有宣传说话。

5.加强教育, 提高生产企业对缺陷产品主动召回的自觉性

生产企业必须对其生产的产品质量、安全状况负责任, 因此, 生产企业是实施缺陷产品召回的责任主体。当生产企业获知其生产的产品可能存在导致人身或财产损害的缺陷时, 应自觉主动地对其产品展开缺陷调查, 确认存在缺陷时应主动召回缺陷产品。由于我国实施缺陷产品召回制度的时间不长, 部分企业对缺陷产品实施主动召回尚不能成为部分企业的自觉行为, 个别企业甚至存有侥幸心理, 隐瞒产品缺陷事实或不配合政府部门开展缺陷召回等, 对缺陷产品召回制度的认识和理解还需进一步提高。因此, 需要加强对生产企业进行缺陷产品召回制度及国家有关政策的宣传教育, 使其正确理解和认识执行缺陷产品召回制度的必要性, 重视产品质量及安全, 牢固树立对产品质量负责, 对人民利益负责的思想, 真正把对缺陷产品实施主动召回作为企业自觉、自愿的行为, 使企业成为重质量、有诚信、负责任、敢担当的企业。

当然, 我国缺陷产品召回制度建立的时间尚短, 还有许多方面需要进一步完善, 还有很长的路要走, 任重而道远, 需要政府部门、生产经营企业、广大消费者以及社会各界认识、关心并理解这一利国利民、保民平安的制度, 真正发挥其法律作用, 把好后市场的大门, 使我国的产品质量和产品安全状况达到更高水平。

篇4：制度管理工作回顾

党的十一届三中全会后，我国进入了改革开放时期的经济转轨阶段（1978—1993）。这一时期的人民币汇率制度大体可以划分为两个阶段：

第一阶段是人民币内部结算价与官方汇率双重汇率并存时期（1981—1984年底）。为了促进对外开放，扩大对外贸易，加强经济核算，适应外贸体制改革的需要，1979年8月，国务院决定改革人民币汇率体制，除了继续保留对外公布的牌价适用于非贸易结算外，还决定制定适用于外贸的内部结算价。在这一时期实行的两个汇率中，对外公开的非贸易汇率主要处理对外的关系，而贸易结算价主要是处理对内的关系。实施非贸易牌价的目的，主要是为了增加外汇收入（供应），和使非贸易外汇收支相抵后的盈余额尽可能地增大。这一时期的非贸易官方汇率一直保持在较低的水平，直到1984年初才开始向贸易内部结算价靠拢。贸易内部结算价的目的是奖励出口、限制进口、加强企业的经济核算，为国家创造更多外汇。1981年初推行的贸易内部结算价，实质上使人民币贬值50%，按当时的出口换汇成本加上适当的成本加成利润（10%），此后结算价长期停留在2.8￥/$的水平上。

第二阶段，是取消内部结算价，进入官方汇率与外汇调剂市场汇率并存时期（1985—1993年底）。鉴于内部结算价虽然对促进外贸出口有一定的积极作用，但由于两种汇率在使用范围上出现了混乱，出口换汇成本超过了2.8￥/$；并且由于国内物价上涨，内部结算价没有相应调整，使得外贸亏损扩大，财政补贴增加，所以从1985年起取消了内部结算价。为了配合外贸改革，推行承包制，逐步取消财政补贴，从1988年起增加了外汇留成比例，普遍设立外汇调剂中心，放开外汇调剂市场汇率，形成官方汇率和调剂市场汇率并存的局面。在1985—1990年间，人民币对美元汇率作了几次大幅度调整，但是为了避免官方汇率大幅度下调对企业生产的不利影响，从1991年4月9日起，官方汇率的调整从以前的大幅度、一次性方式转为逐步微调的方式；在这期间，让市场汇率（调剂汇率）随着市场外汇供求状况浮动，为官方汇率的调整方向提供重要的参考依据。官方汇率和调剂汇率除了在1990年底到1992年中期比较接近以外，其他时段这两者的差异都较大，但考虑到外汇留成比例的不断上升，到了后期，人民币实际汇率向调剂汇率水平靠拢。这种双轨汇率制通过调剂汇率对官方汇率进行引导，并通过逐渐提高外汇留成比率来加大市场力量对人民币汇率形成的影响力。

二、1994年我国外汇体制改革回顾及评述

（一）1994年我国外汇体制改革主要举措

1994年1月1日，我国对外汇管理体制进行了改革开放以来最重大的一次改革，人民币官方汇率与外汇调剂市场汇率并轨，实行银行结售汇，建立统一的银行间外汇市场，实行“以市场供求为基础、单一的、有管理的浮动汇率制度”。

1994年起推行的银行结售汇制是当时人民币汇率制度的基础。机构和个人卖出（强制性）或购买外汇通过外汇指定银行进行，同时中央银行又对外汇指定银行的结售周转外汇余额实行比例幅度管理，在这一制度下，银行持有的结售周转外汇被限定在一定的比例范围内，超过这一范围上限的银行必须通过银行间外汇市场出售，反之则必须从该市场购进。

1994年4月中国外汇交易中心在上海成立，交易中心实行的是会员制，只有金融机构可以成为会员。外汇指定银行根据结售汇周转头寸管理的规定，在银行间外汇市场，卖出多余或补充不足的外汇头寸，进而生成人民币汇率。在银行间外汇市场上，中国人民银行向外汇指定银行提供基准汇率并要求其遵守浮动区间限制。中国人民银行也以普通会员的身份参与交易，进行必要的干涉，通过直接参与外汇市场交易来影响人民币汇率，以便将人民币汇率维持在期望的水平之上。

1996年12月1日，我国接受了国际货币基金组织第八条款，实现了人民币经常项目可兑换，所有正当的、有实际交易需求的经常项目用汇都可以对外支付。

这样，通过强制结售汇、外汇指定银行的头寸上限管理、外汇市场上严格的浮动区间限制，以及资本账户的严格管制，有效地控制了企业、银行和个人对于外汇的供给和需求，从而在根本上限制了人民币汇率的浮动幅度，保证人民银行对汇率波动的有效控制。

这种汇率制度安排的目的是，在有能力控制汇率波动的前提下，逐步增大人民币汇率制度的灵活性。最初，伴随着国际收支“双顺差”的不断增加和中国人民银行的适度干预，人民币汇率呈现出稳步上升的势头，对美元的比价从1美元合8.7元升至8.3元，从而成功地体现了“有管理浮动汇率制度”的基本特点。

在1997年亚洲金融危机之后，中国内部经济出现了以增长速度下滑，物价持续下跌为表象的有效需求不足问题，外部经济出现了国际竞争力减弱的问题。按照一般的经济学理论，对策应该是贬值和适当放松银根。但如果人民币贬值很有可能引发新一轮的亚洲金融危机。为防止危机加深，避免出现竞争性贬值，消除悲观的心理预期，中国政府收窄了人民币汇率浮动区间。通过对外汇市场的频繁干预，实现了汇率的超稳定。之后的若干年中，人民币（对美元）的汇价水平都处于十分稳定的状态，在1美元合8.27元附近的区间小幅波动。

（二）1994年汇改的背景及改革动机

考虑到并轨以后我国经济转轨和高速发展的背景，以及90年代末期国际经济形势，相对稳定的人民币汇率制度安排有利于我国的发展，所以政府在汇率制度安排上，如果能够在效率和稳定间选择的话，政府更偏好稳定；全局稳定也成为了政府制定宏观政策的关键依据。当时，中国经济的高速发展，主要依赖于制造业优势的发挥，对外商投资的吸引和利用是经济高速发展的引擎之一，对外贸易对经济的增长至关重要。保持人民币对美元的相对稳定，可以增强各方对人民币的信心，为外商提供相对稳定的汇率预期，可以避免汇率风险，吸引外商投资，保证资本的长期流入，保持制造业的优势，促进对外贸易的稳定增长。同时，保持汇率的稳定与转轨经济的特点有关，金融市场不发达，许多内在的风险因素尚未化解，金融体系的脆弱性较强，避免汇率的大幅波动意义重大。

从整个20 世纪90 年代中国经济增长的内外环境来看，选择事实上的固定汇率制具有一定的客观性。稳定的汇率为包括国有企业改革和国有商业银行治理机制的完善在内的各个领域市场化的改革提供一个较大的操作空间和稳定的市场环境；在1997年亚洲金融危机后，中国保持汇率稳定的政策对稳定亚洲经济乃至世界经济的恢复起到了积极的作用，也为香港的繁荣稳定提供坚实的后盾，并为1999 年澳门的回归起到政治上的示范效应。

三、2005年我国外汇体制改革回顾及评述

（一）2005年我国外汇体制改革回顾

2005年7月21日，中国人民银行再次改进人民币汇率形成机制，开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。主要包括三个方面：

一是汇率调控的方式。人民币汇率不再盯住单一美元，而是参照一篮子货币、根据市场供求关系来进行浮动。这里的“一篮子货币”，是指按照我国对外经济发展的实际情况，选择若干种主要货币，赋予相应的权重，组成一个货币篮子。同时，根据国内外经济金融形势，以市场供求为基础，参考一篮子货币计算人民币多边汇率指数的变化，对人民币汇率进行管理和调节，维护人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。

二是中间价的确定和日浮动区间。中国人民银行于每个工作日闭市后公布当日银行间外汇市场美元等交易货币对人民币汇率的收盘价，作为下一个工作日该货币对人民币交易的中间价格。现阶段，每日银行间外汇市场美元对人民币的交易价仍在人民银行公布的美元交易中间价上下0.3%的幅度内浮动，非美元货币对人民币的交易价在人民银行公布的该货币交易中间价3%的幅度内浮动。

三是起始汇率的调整。2005年7月21日19时，美元对人民币交易价格调整为1美元兑8.11元人民币，作为次日银行间外汇市场上外汇指定银行之间交易的中间价，外汇指定银行可自此时起调整对客户的挂牌汇价。

2006年1月3日，我国再次对汇率中间价确定方式进行调整，规定中国外汇交易中心于每日银行间外汇市场开盘前向所有银行间外汇市场做市商询价，并将全部做市商报价作为人民币兑美元汇率中间价的计算样本，去掉最高和最低报价后，将剩余做市商报价加权平均，得到当日人民币对美元汇率中间价，权重由中国外汇交易中心根据报价方在银行间外汇市场的交易量及报价情况等指标综合确定。各外汇指定银行在此价格基础上，按照人民银行规定的浮动范围制定本行各币种现钞及现汇的买入、卖出价。

根据现行汇率形成机制，央行干预最多只能影响当日汇率的波动区间，不能影响隔日汇率走势，隔日的汇率中间价波动不受0.3%的限制。汇改之后，市场供求与篮子货币共同决定人民币汇率形成，汇率形成更多地体现了市场供求的决定性作用。同时，围绕人民币汇率形成机制改革的推进，为了促进我国外汇市场的发展，中国人民银行出台了一系列相关政策，推进配套改革。

（二）2005年汇改的背景及改革动机

1.经济环境发生了重大转变

第一，经济开放程度不断加深。中国的外贸依存度已从1978年的9.8％上升至2004年的70％，远高于典型的开放型经济国家的日本；政府对关税税率进行了多次调整，2004年（算术）平均关税水平已经降至10.4％，非关税壁垒的覆盖范围和程度也大幅下降；2004年，我国实际利用外资已经达到606.30亿美元，占全球直接投资总量的9.4%；截至2004年底，我国累计利用FDI达5621亿美元；人民币已经于1996年底实现经常项目可兑换。这些涉外经济指标的变动情况客观地说明了中国经济开放度的全面提高。

第二，资本市场实际上也在逐步开放，商品市场与金融市场开放的不对称现象正在逐步转变。首先，我国对资本项目的管理现状并不像外界所说的“严格管制”，在国际货币基金组织划分的43个资本交易项目中，目前中国有一半的资本项目交易已经基本不受限制或有较少限制，而且很多所谓的管制实质上是真实性审核，如外商来华直接投资、外资企业对外借款、境内金融机构购买境外证券等。其次，2001年我国对境内居民开放B股，表明我国已朝着资本项目可兑换迈出了第一步。再次，2002年12月我国推出了QFII制度，至2004年底，共有27家海外机构获得QFII资格，投资额度总计达32.25亿美元。还有，加入WTO后，外资银行逐步享受业务上的“国民待遇”，资本流动的障碍进一步减少，对利率、汇率信号异常敏感的跨境资金的流动规模和频率都会增加。

第三，随着财富的增长，个人和机构对汇率信号也更为敏感。2004年底，我国全部金融机构（含外资金融机构）本外币各项存款余额25.3万亿元，同比增长15.3%。财富的增加刺激了保值、增值的需求。上世纪90年代后的一系列现象，如东南亚金融危机引发外汇黑市价格暴涨，居民外汇储蓄存款激增，抢购H股等等，表明个人和机构对利率和汇率的变化已经相当敏感。当人民币与外汇之间存在利差或人民币存在强烈的贬值或者升值预期时，货币替代问题就会随之产生。

第四，国际储备大幅提高。截至2004年底，外汇储备已经突破5000亿美元。

总之，随着我国对外开放程度的加深，资本流动自由化程度的提高，1994年汇改后形成的汇率体制已经不适合新世纪市场化、全球化发展的要求。而且国有企业以及国有商业银行等各领域市场化的改革稳步推进也为启动汇率市场化改革提供了可能。

2.超稳定的汇率水平及僵硬的汇率形成机制使得经济发展中结构性问题更加突出

进入21世纪，我国经济发展中的结构性问题越来越严峻。首先是产业结构不均衡。第二产业比例过高，第三产业比例过低；涉外产业与非贸易部门产业不协调，前者发展条件好，进展速度快，后者相差较大；与发达国家相比，我国产品技术进步慢，原创能力差，附加值低；沿海与内地的产业差异继续扩大。其次，投资与消费的结构不合理。到2004年，投资对经济增长的贡献率超过了60％。再次，收入分配问题十分严重。城乡差别不断扩大；基尼系数提高，存在非常特殊的人为压低要素价格，特别是劳动力价格的现象。我国的劳动力价格低廉，仅相当于美国的3％，在经历20多年改革开放，经济快速增长之后，沿海发达地区的初级劳动力的平均工资水平也没有多少提高。一方面是由于我国劳动力资源特别丰富，另一方面是由于对劳动者合法利益的保护不够。实际上是牺牲劳动者合法权益促进出口加工业发展。而非贸易部门的工资水平因贸易部门带动而走低，使得我国非贸易部门发展长期滞后。

改革开放以来，我国经济增长始终伴随着就业的压力，到2004年，我国累计共创造了1.7亿个非农就业岗位，然而就业形势却日益严峻。我国失业很大部分原因也在于经济结构的扭曲，第三产业发展滞后，比重一直在34％左右徘徊，增长速度明显低于第二产业和GDP的增长。第三产业是吸纳劳动力就业的主要部门，在西方发达国家，第三产业占GDP的比重约为75％，吸收就业占劳动力总数的70％左右。第三产业不发达，必然会造成巨大的就业压力。

3.高度独立的汇率政策与其它宏观政策的冲突更加明显

在我国，汇率政策被认为是货币政策的组成部分。我国货币政策被长期以来指派给实现内部均衡——“稳定人民币币值，并以此促进经济增长”。在维持人民币汇率稳定和维持国际收支平衡之间存在着冲突。并且随着资本流动自由化程度的提高，利率、汇率通过利率平价机制产生的联系日益紧密，使高度独立的汇率政策与其它政策之间的冲突更加明显。

第一，汇率的超稳定制约了央行货币政策的独立性，降低了货币政策效力。根据克鲁格曼的“三元悖论”理论，固定汇率制度下，货币政策的无效，信贷的扩张只是挤出外汇储备，造成外汇储备减少。

第二，随着中国经济高速增长和开放度快速的提高，国际收支持续流入，对货币供给量的变化产生越来越大的影响作用。央行出于维护汇率稳定的考虑，经常干预外汇市场，被动买入外汇，导致外汇储备和基础货币投放超常增长。

第三，经济持续增长带动人民币实际汇率走高，人民币升值压力越来越大。同时，“9.11”之后，为了防止经济下滑，美国持续调低联邦基金利率，2003年，人民币贷款利率比美元利率高出3至4厘。利率和汇率的双重压力，造成国际热钱大量流入。

第四，大量热钱的流入增加了货币政策工具选择上的顾虑。2003年8月，中国人民银行宣布提高存款准备金率1个百分点，即提高至7％。之所以没有通过直接提高存款利率来控制过快的国内信贷增长，是由于还受到人民币汇率盯住美元制度的约束。目前人民币存款利率已经高于美元存款利率，如果提高基准利率，将进一步加快国外热钱的流入，加剧人民币的升值压力。所以，汇率稳定的优先考虑使中央银行在一定程度上丧失了选择货币政策工具的独立性。

第五，低存款利率造成资金成本扭曲。进入21世纪后，随着投资信贷的增长，国际大宗商品价格上扬，农产品价格迅速走高。而由于对热钱流入的担心，我国利率一直维持在较低水平，真实利率已经为零，甚至负值。在资金成本如此低廉的情况下，很多缺乏效益的项目也将变得有利可图，加剧了部分行业的低效率盲目投资和重复建设。

（三）2005年汇改对我国经济的影响

2005年汇改增加了人民币汇率的弹性，回归有管理的浮动，之后人民币汇率持续升值。近年来，我国经济保持2位数的高速增长，贸易顺差不断扩大。从理论上分析，经济的迅速崛起带来其商品在国际市场上竞争力的增强，贸易顺差也随之扩大。贸易顺差增加不仅会带来外部升值压力的诉求，对国内货币政策也造成压力，因此汇率升值在所难免。升值一方面反映了平衡外部收支的需要，另一方面也是重新调整国内经济资源配置结构（例如由贸易品部门转向非贸易品部门）的需要。

从实证效果来看，人民币升值并没有减少我国的贸易顺差，也没有对我国出口产生较大的影响。从中长期看，人民币升值有利于经济结构调整和可持续发展（实现长期均衡）。主要表现在：

一是有助于改善贸易条件，实行贸易部门的可持续发展。

二是有助于服务业的发展，解决失业问题。人民币小幅升值，通过巴拉萨－拉缪尔森效应表会使得资源流向非贸易部门间，从而促进第三产业的发展，并且有效带动就业。

三是有利于企业风险意识的树立和增强。人民币汇率的超常稳定，使得企业并不承担汇率波动带来的风险，随政府外汇储备的被动性地快速增长，由国际市场汇率波动产生的汇率风险不能分散于各微观经济主体，而主要由中央银行承担。

四是有利于国内企业购买国外技术和开拓国际市场。人民币稳步升值以及通过与出口税收政策的配合，有助于改变我国出口量增价减的局面，降低高能耗，高污染，低附加值产品的出口；有助于我国能源、原材料的进口和高新技术的引进；有助于国内企业实施“走出去”战略；有助于在政治上讨价还价……

四、评价与建议

汇率制度的选择与汇率政策的调整，必须服从宏观经济总体目标，必须能够支持内外部长期均衡的实现和经济的可持续增长。因此，我国的历次汇改是相当成功的，政府顶住了来自国内外的各种压力，按照自身经济发展中所面临不同问题，适时进行汇率制度的调整，取得了很好的效果，维护了国内经济的稳定发展。

汇率制度进一步改革应该从三个方面入手：

第一，要进一步完善汇率形成机制和市场基础设施建设，稳步扩大外汇市场的广度和深度。继续大力加强外汇市场基础设施建设；完善外汇市场价格形成和规避风险机制；加强对外汇市场的审慎监管。

第二，适时调整强制银行结售汇制，改为自由结售汇制度。

第三，积极稳妥地推进资本项目有序开放，为金融市场进一步对外开放创造条件。在风险可控的前提下，积极创造条件推动中资参与国际市场，适当扩大境外对中国金融市场的参与规模。

篇5：制度管理工作回顾

养老保险制度是社会保险制度的一部分，主要是指国家和社会根据一定的法律和法规，在劳动者达到国家规定年龄退出劳动岗位后，给以一定的物质保障，以维持其基本生活的制度。它的基本要求是在法定范围内的老年人完全或基本退出社会劳动生活后自动发生作用。目的是为保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源，以社会保险手段来达到保障的目的。养老保险制度一般分为城镇职工养老保险制度和农村养老保险制度。我国的城镇职工养老保险制度从无到有，从计划经济模式转变到市场经济模式，从“摸着石头过河”到一步步推进，再向纵深发展，经历了一系列艰辛的过程。在改革开放30年之际，我们有必要对此做一个简单的回顾，以达到检验成果、总结经验、认识不足的目的。

一、新中国成立后城镇养老保险制度的模式

中华人民共和国成立以后，城镇企业职工的退休办法是按照1951年2月政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》，国家机关工作人员的退休由1952年10月颁布的《中央人民政府人事部关于颁发各级人民政府工作人员退职处理暂行办法的通知》所下达的办法进行的。当时的职工，大多是解放后招收的，全国只有企业职工800万名。1952年全国退休人员仅有2万名，平均400名职工才相应有一个退休者，因此实行的是现收现付制的劳动保险模式，并且是具有全国范围内的跨企业统筹养老保险的形式。

1955年12月国务院颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，分别规定了男女职工的退休年龄、退休工资的领取等问题。根据这一办法，50年代退休人员基本上领取的退休金大多相当于工资的50%左右。这与世界大多数国家的养老金与工资之间的比例相仿。这一基本制度一直延续到1966年“文革”开始之前。

“文革”开始不久，财政部在有关文件中规定：“国营企业一律停止提取工会经费和劳动保险金，企业的退休职工、长期病号和其他劳保开支，改在企业营业外列支。”这样，已经开始社会化的劳动保险又走上了企业包办的回头路，社会保险倒退为企业保险和单位保险。

二、“文革”结束后养老退休制度的演变

“文革”后，国务院于1978年5月颁布了《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》。根据新办法的规定，不仅退休年龄明显放宽，领取养老金的标准比50年代的规定也提高了，这实际上使养老金与工资的替代率大幅度提高，并成为养老金负担逐年加大的重要原因。另外，该办法存在着明显的鼓励早退休的倾向，以便使大批反城待业青年尽早进入工作岗位。这样，退休人员从1978年到1985年增加了4倍，养老金费用从占城市职工工资的2.8%上升到10.6%。1978年5月至1982年2月，国务院颁布了一系列关于干部退休、新中国诞生前参加革命工作的老干部离、退休制度的规定，又使全国养老金替代率大幅度提高。在此影响下，一些有特殊贡献的老专家、学者、医生和教师也都提高了养老金与工资的替代率，这部分人的退休费与解放后参加工作的人员退休费悬殊，为了缩小这种差距，国家又对后者给以补贴。这样我国养老金高替代率的局面就形成了。

三、80年代养老保险制度的改革

80年代养老保险制度的改革从退休基金统筹开始。1983年，全国退休职工达1300万人，其中全民单位的1015万人，相当于在职职工的11.2%，比1978年的314万增加了近1000万人。退休费用87亿元，其中全民单位的74亿元，相当于工资总额的9.3%，比1978年的17亿元增加了70亿元。如何筹集和使用好这笔巨额费用，靠企业保险的模式难以完成，实行改革势在必行。

1984年中央在广东东莞、江门等地首先试点，在试点的基础上劳动人事部于1985年1月发出了《劳动人事部保险福利局关于做好统筹退休基金与退休职工服务管理工作的意见》。这个意见规定了统筹的范围为全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体。统筹的项目包括所有用于支付退休职工的各项费用、退休基金的提取，企业单位在“营业外支出”项 列支。机关、团体、事业单位从行政、事业费中列支，也可采取编造预算办法，从财政统一拨专款。退休基金的管理，存入银行，利息转入退休基金，不征税费。同时建立社会保险事业管理局，隶属劳动部门，管理费由退休基金提取。这个《意见》基本上奠定了养老金统筹的政策框架。1986年国务院又颁布了77号文件，建立了市一级的国有企业养老金统筹机制。企业保留实际发放养老金的职能，通过对参加统筹的企业统一规定一定的缴纳率建立统筹基金，实行差额上缴或下拨，基本上为企业公平竞争建立了良好的社会环境。

在80年代，与养老退休金社会统筹改革相提并论的还有一项重大的改革，这就是建立了劳动合同制工人的养老保险制度。1986年国务院发布改革劳动制度四项规定，决定国营企业所招工人一律实行劳动合同制，彻底打破“大锅饭”和“铁饭碗”。规定中明确了合同制工人退休养老保险办法，企业按照劳动合同制工人工资总额的15%左右，劳动合同制工人按照不超过本人工资3%缴纳退休养老保险基金。这是我国养老保险制度改革的重大突破，打破了养老费用由企业全部包揽的旧模式，开创了个人缴纳部分养老金加以储存的新模式。到1991年底，有近1600万劳动合同制工人参加了养老退休保险，并积累了近70亿养老保险基金。少数达到退休年龄的劳动合同制工人开始按月领取基本养老金。这对巩固和发展合同用工制度起了积极作用。

四、90年代初期养老保险制度的第一次改革

80年代的养老保险制度改革取得了一些成绩，但更大的问题也逐渐显露出来。由于退休人数的激增，养老金替代率的上升，使养老负担日益沉重，90年代初期养老保险面临的形势与体制的弊端集中体现出来。据联合国预测，中国人的平均年龄到2050年将达到45岁，这是一个很高的数字。中国靠独生子女政策控制了人口增长，人口年龄结构的发展趋势已越来越像发达工业国，只不过，德国和美国在步入老龄化社会时已达到了比中国高得多的生活水平。联合国的一份报告强调说，从没有一个国家尚处在中国这样的发展阶段便开始老龄化，这将给中国的养老制度带来巨大挑战。德意志银行估算，若中国不改变退休年龄，则2050年，每100名劳动者就要供养79名退休者。另外，现行养老制度覆盖面小，不利于劳动力的流动。我国的养老退休制度仅限于国家机关、事业单位、国营企业和部分集体企业的职工，3/4左右的老人没有实现养老退休，不利于社会的安定。不同单位之间，养老待遇差别狠大，许多人为了保持固定的养老退休待遇不愿流向更能发挥作用的岗位，浪费了人力资源。还有一个棘手的问题就是养老基金筹措渠道单一，给付制度有待完善。现行退休费的筹措渠道比较单一，从本质上来说基本由国家负担，长此以往，肯定难以承担。在给付制度上也不够完善。养老保险金的发放、退休人员的管理服务大部分地区还以企业为主，社区功能发挥不够。最后不容忽视的一点是独生子女政策动摇了大家庭养老的传统，将来一个孩子要赡养父母2人和祖父母4人，养老负担非常沉重。

针对这些问题，国家对养老保险制度进行了一系列改革，其中有两件大事对改革起了很大的作用，一是国发1991年33号文件；二是国务院总体研究小组组织的社会保障体系的研究。

1991年6月26日，国务院颁布了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，即国发1991年33号文件。这个决定全面总结了我国养老保险制度改革的经验，为90年代的改革指明了方向。其要点如下：确定了我国要建立基本养老保险与企业补充养老保险及职工个人储蓄性养老保险相结合的制度，基金由国家、企业、个人三方共同承担。企业缴纳的基本养老保险费在税前提取，个人缴纳标准从3%标准工资起步，设立养老保险基金专户，积累基金的一部分购买国家债券，基金由劳动部门管理，补充养老保险基金记入个人帐户。个人储蓄性养老保险由职工个人自愿选择经办机构。本决定适用全民所有制企业，城镇集体所有制企业参照执行。33号文件在许多方面对养老保险制度改革进行了开拓性的突破，构筑了改革的宏观框架。

第二件大事是国务院于1991年9月3日成立了国民经济和社会发展总体协调小组，开展了国民经济和社会发展的总体研究工作。其中第五课题小组全面研究了我国社会保障体系的总体框架，社会保障制度的历史沿革和建立与完善我国社会保障体系的基本思路。这项研究的成果对整个90年代我国社会保障制度改革提供了理论上的支撑和政策性的建议。

五、90年代中期养老保险制度的第二次改革

1991年33号文件发布之后，劳动部大力推广新的养老金计发办法，同时对退休人员的退休费不断进行补贴，大力推进退休人员的社会化管理体系，总体趋势是好的，但随着宏观经济形势的变化，这项改革在激发企业上缴养老统筹金的动力和监督机制上的欠缺显露出来。1994年，中央财经领导小组组织了大型调研活动，按照党的十四届三中全会精神，研究和制订社会保险体系具有可操作性的实施方案。调研重点是城镇职工养老、失业保险制度改革以及破产企业职工保障和再就业问题。

调研组通过到上海、烟台等地重点调研，又搜集了全国有代表性地区的实践经验，对国际上一些国家养老制度进行对比研究，并对改革方案中的有关数据进行了测算，9月8日向中央领导做了汇报。朱总理指出，必须注意三个问题：（1）保险水平不能太高；（2）不能吃“大锅饭”，个人交费不能进社会统筹，应该记入个人帐户，社会统筹的一部分也应拨入个人帐户，个人帐户应占主要比重，这样有利于个人缴费，有利于职工督促企业缴费；（3）社会统筹的比例不要过高。朱总理同时还指出，要成立社会保障的统一机构，现在就应研究和探讨这个问题。10月25日，国务院第45次总理办公会议原则上通过“基本养老保险实行社会统筹和个人帐户相结合”的改革方案。1994年12月由国务院主持召开了全国城镇企业职工养老保险工作会议。1995年3月国务院颁布了6号文件《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，最大的突破是把“基本养老费由企业和个人共同负担，实行社会统筹与个人帐户相结合”写进了文件，不仅如此，而且对已经进行行业统筹的11个行业也要求按照社会统筹与个人帐户相结合的原则进行改革。文件还明确了应当建立基本养老金正常调整机制，与当地职工上一平均工资增长率一定比例进行调整，而不是与物价或其他指标挂钩。文件指出，企业按规定缴纳基本养老保险费后，可以为职工建立补充养老保险。企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险，由企业和个人自主选择经办机构。这一点为今后的改革指出了一个方向，在逐步降低养老金替代率的情况下，企业建立补充养老金不仅是可行的，而且是应当的。此外，文件还明确了提高养老保险管理服务的社会化程度以及政事分开、加强监督等重要问题。

当然，改革是渐进式的，任何文件都有局限，6号文件因为提供了两个基金使用办法，在以后的实践中，各个地区的方案变得五花八门，并没有完全达到当初以统一模式为目标的初衷。而且，文件虽然对于养老金的保值增值提出了要求，但是并没有找到能保值增值的办法。这些问题都有待于进行进一步的改革。

六、90年代后期养老保险制度的第三次改革 养老制度改革进入90年代后期，目标主要是由全国散乱的养老保险模式走向一体化，统一养老保险办法。

根据国家劳动部公布的资料，截止1996年6月，全国已有61.7万户各类企业的8738.2万职工和2241.2万离退休人员参加了地方退休费用社会统筹，占城镇企业职工的76.9%和离退休人员的94.7%。此外，还有铁道部、邮电部、水利部、中国建设工程总公司、中国电力企业联合会、煤炭部、中国有色金属总公司、交通部、民航总局、中国人民银行、石油天然气总公司等11个行业统筹的职工人数已达1400.1万人，其中离退休人数为359.38万人，总覆盖面约1.23亿人。据国家财政部统计，1995年全国共收缴基本养老保险基金943亿元，支出830亿元，历年滚存节余约441亿元。

由此可以看出，养老保险制度经过近20年的改革历程，已由企业保险走向社会保险。但最大的弊端是统筹主体太散，多数地区以县市为统筹级别，加上十几个行业各自统筹，再由于个人帐户和企业缴费的比例五花八门，造成了全国养老保险模式空前的散乱。由于全国各地、各行业的标准各

一、自成体系，阻碍了劳动力的合理流动。因为统筹层次过底，导致互相攀比待遇水平，有的地区替代率甚至高达110%，企业上缴统筹金负担沉重，造成收缴率下降，同时无法进行企业补充保险。全国现在虽然滚存节余440多亿元，但分散在7000个社会保险管理机构内，形不成资本优势，很难抵御资金的贬值。养老保险分别由劳动部、人事部、民政部、商业保险公司和几十家行业管理，造成政出多门，企业面对不同的管理部门，造成运营成本上升，工作效率下降。

在这种情况下，从1996年开始，由劳动部和国家体改委牵头，国务院7部委组成统一养老金保险制度联合调研组，经过几个月的调研，于8月向国务院提交了《关于统一企业养老保险制度的汇报提纲》，提出了统一养老保险制度的方案框架，并得到国务院的原则同意。

统一养老保险制度方案的要点是，按职工工资的11%建立个人帐户。其中个人缴费8%，目前先从3%交起，今后每两年提高1%，企业缴费划入3%，现在先从8%划起，以后逐年降低。从未来看，个人缴费比例逐步上升，企业缴费逐步下降，体现以企业包揽的计划经济模式向个人承担和企业负担相结合的市场经济模式推进。

提纲还建议，养老金的支付分为两部分：（1）基础养老金。标准不超过当地平均工资的25%，可以依据缴费年限的长短划分若干档次，支付金额与缴费年限成正比；（2）个人帐户养老金。月发放标准为个人帐户累计储存额除以120。现在各地所实行的办法在今明两年内要向统一方案过渡，1998年低完成过渡，最后从根本上改变全国养老保险制度散乱的现象。

根据以上方案，1997年国务院发出了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，确定了我国城镇职工养老金制度从过去现收现付的企业养老制度向社会统筹与个人帐户相结合的基本养老保险转变。

七、新世纪城镇职工养老保险制度改革综述

（一）继续深化基本养老保险制度。2005年12月，国家发布了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，养老金问题再次引起社会关注。如果从上个世纪８０年代我国开始对城镇企业职工养老金制度进行改革算起，中国的养老保险制度改革已经进行了２０多年时间。在这２０年里，中国初步建立起一个拥有1．7亿参保职工的基本养老保险体系，为多数城镇企业职工建立了退休后基本满足生活需求的来源渠道。但是，这个体系显然还不够完善。该决定的出台，是在１９９７年的改革方案基础上进一步完善与深化，提出了１０个方面的改革意见，应该说是“十一五”规划在社会保障领域中的一个体现。

该决定首先对现行养老保险制度的发放力度、范围、计发方法等方面提出了改进办法，在扩大基本养老保障的覆盖范围、做实个人账户、建立基础养老金的激励机制、让养老金与物价变动挂钩等方面提出了实质性的举措。目标是在人口老龄化、就业方式多样化和城市化到来时，完善和建立养老保险长效机制。

此决定的另一个亮点是扩大了养老保障的覆盖面。当前参加养老保险体系的劳动者只相当于劳动力人口的四分之一。其中，除了机关事业单位人员外，大部分是城镇国有或集体企业职工，在１．２亿个体工商户等灵活就业人员中参保人数只有１２００万人，绝大多数没有参加养老保险。此次扩大覆盖面重点就明确指出“个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险。”并重申了与之配套的社会保险补贴政策，帮助就业困难人员参保缴费。

（二）进行缴费制度改革探索。2005年10月，劳动和社会保障部官员向媒体指出，从2006年起，个人养老帐户的规模将由本人缴费工资的11%调整为8%，今后养老保险帐户中的个人帐户将由“个人缴费”形成，“单位缴费”不再划入个人帐户，但职工的利益并不会因此减少。企业职工的养老待遇并不由单一帐户资金解决，职工养老保险帐户的管理是一个系统工程，其中包括基础资金、帐户资金以及过渡资金等，这项改革措施绝不会以牺牲职工待遇为代价，职工退休后领取的养老金标准不会降低。虽然对于企业职工养老制度变革这一重大事项，还有待国务院和各相关部门召开会议，目前还未定论，但此项变革仍不失是一次有益的尝试。

（三）更加重视养老资金的储备。２０００年以来，我国建立了社会保障基金。到2005年１１月底，社保基金资产规模已经达到１９００多亿元。这个数字看上去不算小，但是与我国养老缺口相比，差距还十分巨大。１９００多亿元的基金储备规模实际上只有人均１００多元，只能满足不到半年的养老金发放需要。社保基金理事会有关责任人称，社保基金理想的规模至少应当在１万亿元左右，只有这样才能为我国社会保障体制改革提供较为坚实的资金基础，关键就是做大做强社保基金储备。对此，财政部表示，“十一五”期间国家将把公共财政更多投入到社会保障中，通过收入分配的调节促进社会公平。同时还强调了政府在养老保险中承担的责任，除了发挥加强征缴的主渠道作用外，中央和地方还将积极投入资金支持养老保险。劳动和社会保障部也表示，目前社保基金作为一项战略储备，在短期内不会动用，做大这个储备与完善养老保险制度是紧密相关的，这将是我国养老保险制度改革过渡的稳定资源。

（四）事业单位职工养老保险改革提上日程。2008年3月“两会”召开前夕，一份意义重大的改革方案，即《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》获国务院原则通过。据此，山西、上海、广东、重庆等五省市将启动有关试点。

改革开放初期，企业职工和事业单位工作人员的退休金水平曾经在同一个起跑线上，但到目前为止，两类单位的退休制度已形成巨大差异。企业在上世纪90年代建立的社会统筹帐户和个人帐户相结合的制度框架下，职工的养老金替代率目前大约是60%左右。事业单位中大部分由财政全额拨款和差额拨款的单位仍按原来的养老制度运行，退休金由国家统包，列入财政预算，实行现收现付，未来退休金以其工作年限和本人工资额为主要依据。根据目前规定，退休金替代率高达90%。从各地情况看，事业单位工资连续上涨，退休人数不断增加。据劳动和社会保障部的资料显示，十几年前，全国机关退休费总额为59.5亿元，目前已超过千亿元，猛增了20倍，导致财政和用人单位负担成倍增加。事业单位工作人员的养老退休制度到了非改革不可的地步。

和企业职工养老保险改革的进程相比，事业单位这项改革晚了10多年，但改革思路非常明确。设定的事业单位养老保险制度，其筹资模式、计发办法等都与目前的企业职工养老保险制度模式一致，并可衔接。这次改革的重点，在于建立新的机制。主要内容包括：养老费用由单位和个人共同承担；退休待遇与缴费相连系；基金逐步实行省级统筹；建立企业年金制度；实行社会化管理服务等。其核心内容就是要使企业和事业单位的养老保险制度框架相互衔接。在统筹模式上，事业单位养老保险制度仍将采取企业职工养老保险制度的“统帐结合”的思路，制度适用范围涵盖事业单位的各类人员。

方案公布后，劳动和社会保障部以及各试点省市，将就各地如何分别制定实施细则作进一步讨论和测算。国务院常委会指出，事业单位工作人员养老保险制度改革涉及面广、政策性 强，必须先行试点，积累经验，积极稳妥地推进。可以预见，此轮改革的“过渡期”必将十分漫长，但毕竟迈出了可喜的一步，结果如何，我们将拭目以待。

篇6：制度管理工作回顾

中国户籍制度改革时间表回顾及图解2015年09月24日

9月21日，公安部副部长黄明在国新办新闻发布会上透露，户籍制度改革工作已经取得了重要的进展。国务院的意见出台以后，现在全国已经有24个省区市出台了具体的实施意见。

目前已经出台户籍制度改革方案的地区包括新疆、黑龙江、河南、河北、四川、山东、安徽、贵州、山西、陕西、江西、湖南、吉林、江苏、福建、广西、青海、甘肃、广东、重庆、云南、辽宁、湖北、内蒙古等。

观察各地的户籍制度改革方案，多数地区以2020年为时间表，明确提出了农业转移人口和其他常住人口落户的具体目标。

以新近出台方案的几个省份为例，广东提出“到2020年努力实现1300万左右的农业转移人口和其他常住人口在广东城镇落户”;湖北提出“努力实现500万农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”;内蒙古则提出“到2020年努力实现400万左右农牧业转移人口和其他常住人口落户城镇”。

此外，少数省份还提出了户籍人口城镇化率的目标。其中，重庆提出“到2020年，全市常住人口城镇化率达到65%以上，户籍人口城镇化率达到50%左右”;河北提出“到2020年，全省户籍人口城镇化率达到45%”;青海提出“到2020年，全省户籍人口城镇化率达到50%以上”;江苏则提出“户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小到5个百分点”。

“户籍人口城镇化率更能体现真实的城镇化水平。”国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏在接受中新网记者采访时表示，当前中国的户籍人口城镇化率远远低于常住人口城镇化率，在这种“半城镇化”的现象下，多数农民工及其随迁家属，无法在教育、医疗、养老等方面平等享受城镇居民的基本公共服务，因此，提升户籍人口城镇化率更为重要。

建立居住证制度成标配

在明确主要目标的同时，各地户籍制度改革方案还提出，要取消农业户口和非农业户口性质区分，建立统一城乡户口登记制度。此外，各地方案也均提到了建立居住证制度。

按照国务院2014年发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。各地要积极创造条件，不断扩大向居住证持有人提供公共服务的范围。

记者注意到，在《居住证管理办法》迟迟没有出台的情况下，多数省份的方案对建立或完善居住证制度多为原则性规定，内容大都与国家版户籍改革意见保持一致。

综合各地方案来看，申请居住证普遍需要在当地居住半年以上，居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利。

但是对于随迁子女参加中高考、住房保障、养老服务等更为核心的权利，各地的方案则普遍定调为“逐步享有”，且需与居住年限、社保年限等条件挂钩，但是大多数省份并未明确所需具体年限，仅少数地区作出了详细规定。

其中，新疆提出“居住证持有人连续居住满二年和参加社会保险满二年，逐步享有与当地户籍人口同等的职业教育补贴、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利;随行子女在当地连续就学满四年以上、父母参加社会保险满三年为基本条件，逐步享有随行子女在当地参加中考和高考的资格”。

易鹏认为，囿于固有利益和地方财政压力等因素，户籍制度改革难以一蹴而就。居住证制度作为户籍改革的过渡政策，其“逐步享有、稳步推进”也是为了避免动作过猛从而对财政造成过大压力。

部分地区降低落户门槛

对于户籍制度改革，民众最关心的是怎样圆“城市梦”。观察可见，在落户条件方面，与国家版的意见相比，不少地区的方案降低了落户门槛，落户条件更为宽松。

按照国家版的户籍改革意见，要全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。

相比之下，一些省份的“步子”更大。其中，贵州提出“全面放开中、小城市和建制镇落户限制”，这意味着贵州的中等城市与小城市、建制镇的落户限制将同样全面放开;湖北提出，城市综合承载能力压力小的大中城市，可以参照建制镇和小城市标准，全面放开落户限制。

对于大城市的落户条件，国家版的户籍改革意见规定“对参加城镇社会保险年限的要求不得超过5年”，而河南缩短为“不得超过2年”，安徽缩短到“不得超过3年”。

在特大城市落户方面，各地普遍提出了建立完善积分落户制度。河南提出“省会城市要建立完善积分落户制度”;黑龙江提出哈尔滨要“积极建立和完善积分落户制度”;湖北提出科学控制武汉市人口规模，合理设置落户积分分值，建立积分落户制度。

在专家看来，现在北上广等特大城市无法再集聚和承载再多的人口，“城市病”也越来越突出，因此，在放开中小城市落户限制的同时，严格控制特大城市人口规模也是非常有必要的。

易鹏表示，特大城市落户的积分制，是针对当前中国国情的一项措施，但是在落实过程中，要注意不同阶层之间的公平。“积分落户的门槛设定，首先要考虑引进人口的平衡性和多样性，既要鼓励高端人才入户，也要给普通劳动者以希望。”中国户籍制度改革历史回眸

7月30日，备受关注的国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》正式公布。新中国成立以来，我国户籍制度经历了怎样的改革发展历程?带您一起回眸。

第一部户口管理条例出台

1951年7月16日，公安部公布《城市户口管理暂行条例》，规定了对人口出生、死亡、迁入、迁出、“社会变动”(社会身份)等事项的管制办法。这是新中国成立后第一部户口管理条例，基本统一了全国城市的户口登记制度。

1955年，《国务院关于建立经常户口等级制度的指示》的发布统一了全国城乡的户口登记工作，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，户口登记的统计时间为每年一次。

“农”与“非农”二元格局确立

1958年1月全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》，第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍，奠定了我国现行户籍管理制度的基本格局。

1964年8月《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》出台，集中体现了该时期户口迁移的两个“严加限制”基本精神，即：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制;对从集镇迁往城市的要严加限制。

实施居民身份证制度 小城镇户籍逐步放开

1984年10月，《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》颁布，户籍严控制度开始松动。通知规定，农民可以自理口粮进集镇落户，并同集镇居民一样享有同等权利，履行同等义务。

1985年7月，《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》的出台标志着城市暂住人口管理制度走向健全，同年9月，作为人口管理现代化基础的居民身份证制度颁布实施。

1997年6月，《国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见的通知》出台，规定已在小城镇就业、居住、并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。

1998年7月，《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》让户籍制度进一步松动。根据此通知，新生婴儿随父落户、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予落户。

2001年3月颁布的《国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》，标志着小城镇户籍制度改革全面推进。通知规定，对办理小城镇常住户口的人员不再实行计划指标管理。

2012年2月，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》指出，要引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移，逐步满足符合条件的农村人口落户需求，逐步实现城乡基本公共服务均等化。

新型户籍制度改革目标确立

2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”

经过近一年酝酿，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》于2014年7月30日正式发布。意见规定，要进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。图解：国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》

近日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称《意见》)，部署深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议关于进一步推进户籍制度改革的要求，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。《意见》的出台，标志着进一步推进户籍制度改革开始进入全面实施阶段。

《意见》明确了进一步推进户籍制度改革的指导思想、基本原则、发展目标、政策措施和实现路径，要求适应推进新型城镇化需要，进一步推进户籍制度改革，落实放宽户口迁移政策。统筹推进工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展。统筹户籍制度改革和相关经济社会领域改革，合理引导农业人口有序向城镇转移，有序推进农业转移人口市民化。

《意见》指出，改革要坚持积极稳妥、规范有序，坚持以人为本、尊重群众意愿，坚持因地制宜、区别对待，坚持统筹配套、提供基本保障。到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

《意见》就进一步推进户籍制度改革提出3方面11条具体政策措施。一是进一步调整户口迁移政策。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，有效解决户口迁移中的重点问题。二是创新人口管理。建立城乡统一的户口登记制度，建立居住证制度，健全人口信息管理制度。三是切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益。完善农村产权制度，扩大义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面，加强基本公共服务财力保障。