中国住房保障制度

中国住房保障制度（通用6篇）

篇1：中国住房保障制度

中国保障性住房进入与退出制度的改进

巴曙松

 2012-11-05 14:53:25

来源：国研视点 2012年6月1日

内容摘要：保障性住房进入与退出机制包含三个相互联系的环节：保障标准的界定环节、保障对象审核与管理环节、退出环节。本文立足于当前中国的实际，结合保障性住房进入与退出制度的国际经验，提出应建立多角度的保障性住房进入标准指标体系，强化对住房保障进行审核与管理，加大对虚假信息申报和寻租现象的处罚力度，加强对受保家庭收入动态监管，建立激励相容的退出机制。

关键词：保障性住房，进入与退出机制

保障性住房在2011年开始大规模建设的启动初期，市场主要关注的是土地以及资金来源等问题，随着保障性住房建设规模的扩大，如何建立一个清醒透明科学的保障房进入与退出制度就变得十分重要。

一、保障性住房进入与退出机制的主体和环节

保障性住房进入与退出机制主要涉及到两个主体：一是保障性住房申请者。按当前相关政策和办法，保障人群界定为城市低收入住房困难家庭。二是政府主管部门。政府主管部门作为保障性住房运行的管理者，担负着监管保障性住房申请者的责任。

保障性住房进入与退出机制主要包括以下几个环节：

一是保障性住房的进入。设定保障标准是保障性住房进入环节的关键，也是保障性住房进入与退出机制的开端。保障标准包括两个指标：家庭收入标准和住房面积标准。在目前的规定中，只有同时满足这两个指标，才符合保障性住房保障标准，才有可能成为保障对象，进入保障体系。

二是审核和管理。第一，审核。审核环节主要是主管部门对申请者提供的申请材料进行有效甄别的过程。第二，管理。这个环节可以分解成两个层面，第一个层面就是在保障性住房保障分配到户以后，主管部门对受保障家庭的收入、人口和住房等状况进行复核，并根据复核结果对享受保障的资格、方式、额度等进行及时调整。第二个层面是对整个保障进入与退出管理过程的监管。

三是保障性住房的退出。退出是指当受保家庭条件得到改善、己经不再符合保障性住房保障条件时，取消受保家庭的保障资格，收回保障性住房、停止发放租赁补贴、停止租金核减。

二、当前中国保障性住房进入与退出环节面临的主要问题

（一）进入机制存在的问题

目前我国保障性住房保障标准线主要有两个方面的要求：一方面对申请家庭收入标准的界定，另一方面是对申请家庭现有居住面积的界定。从实际调查的情况看，主要存在以下不足：

1.收入标准确定合理性不足。各地的收入线划分标准不统一，而且无法综合各种收入支出等因素来确定合适的保障对象，从而可能会出现“应保的未保、不应保的却被保了”的现象。

2.面积标准确定合理性不足。在设置保障性住房面积标准时，多数城市采用人均指标，即城镇人均建筑面积或人均使用面积低的一定比例作为保障标准，低于这个标准的住房困难家庭可以纳入住房保障。这种操作方法相对简单，但缺陷是没有对不同家庭的人口结构等情况给予考虑。

3.户籍限制。比较一些城市的住房保障进入条件，具有本城市户口成为进入住房保障的必要条件之一。虽然有深圳、上海两城市开始提出要将非户籍人口纳入到住房保障体系中来，但也只是停留在提议阶段，还未见具体可行的操作方法，但是从人群的需求看，非户籍的流动人口也是需要保障性住房的人群之一。

（二）审核和管理中存在的问题

1.受保障对象申报信息甄别难。审核过程中由于基层监管过程中存在工作量大、取证困难，缺乏有效的审核方式等问题存在，信息甄别难度较大，有的审核往往容易流于形式，导致保障性住房保障中存在一些弄虚作假现象，加之目前一些城市的民政、税务、房产管理部门之间没有形成信息共享机制，所以管理部门监督申请家庭的全部家庭收入及其变动有较大难度。在这种情况下，基层管理部门只能通过入户调查、邻里访问等低效率的调查方法，不仅耗时费力成本高，且收集到的信息往往不太准确。

2.缺乏有效的惩处措施。现行的保障性住房保障有关法规对虚报的个人和家庭的惩罚力度不够，主要是以警告、责令退还、取消受保资格等一些相对较轻的处罚规定，这些规定无法阻止虚假情况的发生。

（三）退出环节中存在的问题

近年来，随着保障房规模的不断扩大，保障性住房退出管理建设的关注度逐步在提高。例如，2007年武汉市启动了保障性住房动态管理机制，通过复核受保家庭的收入、住房情况，取消了410户不再符合保障条件家庭的租金补贴，占2007年全市租金补贴总户数的3.3%；2008年取消户数1241户，占总数的4.2%，2009取消户数2580户，占总数的9.5%。从这些数据变化可以一定程度上反映出政府对保障性住房退出工作的重视程度。

不过，从全国范围来说，保障性住房退出机制还存在以下问题：

1.受保家庭对退出保障性住房保障常常较为抗拒。从目前调研的情况看，虽然国家和地方的保障性住房相关法规都对保障的退出管理有明确的规定，但受保家庭对保障性住房退出的制度规定往往较为抗拒，少数享受了住房保障的家庭在条件超过保障标准后也不愿退出保障性住房。根据对常德市179户受保家庭有关退出廉租房的情况调查显示如下表，可见不认同的比例超过了半数。

2.对受保家庭收入动态监管难度大。对受保家庭的动态监管主要有两大类：一个是家庭收入变化及人均住房面积的改变，一个是受保家庭违规使用保障性住房和租赁补贴的情况。审计署抽查22个城市的廉租住房保障家庭中，有1.32万户未将租赁补贴按规定用于改善住房条件，而是用于家庭其他消费，使租赁补贴变成了生活补贴。目前在多数城市还没有建立一套有效、完整的收入申报制度及收入核查体系，单纯依靠受保家庭主动如实申报家庭收入变动情况，往往难以达到目的，而入户调查等的收入核查方法效率较低，收集到的信息准确度也不高。

三、保障性住房进入与退出的国际经验及其借鉴

分析比较各经济体在住房保障进入与退出上的成功经验与教训，可以对我国住房保障的进入与退出机制的建设有所借鉴。目前看来，大致包括如下几个方面：

（一）保障性住房进入：严格清晰透明的进入标准

1.全方位、清晰的申请资格标准。新加坡政府制定了详细的租住或购买组屋的申请资格标准。在公共住房申请资格的有关规定中，有四个决定公共组屋申请资格的主要条件：一是公民权。规定申请者必须是新加坡公民，而共同申请的其他成员必须在新加坡居住。二是无私有房产。那些拥有私有房产的居民不能申请购买公房，甚至那些想放弃其私有房产再申请购买公房的申请者也必须在其具备公房申请资格的30个月后才能申请购买公房。三是收入水平。由于公共住房是帮助那些无力购买私人住房的居民解决住房问题，因而要确定申请公房的家庭收入限额标准，那些家庭总收入超过收入限额标准的家庭不能申请购买公房。四是家庭构成。

2.详尽的收入限额。美国、英国等一些国家对各类住房的购买者或租用者有详尽的收入限额规定，从相关政策上明确了高、中、低收入者划分的依据，每年公布一次高、中、低收入的划分标准。收入限额制定时考虑了城市的经济实力、人均收入、用于衣食住行用的比例、住房价格和租赁价格与户均收入的比例等因素，并随着国民经济发展和人民生活水平提高而变化，以保证对中低收入者的住房优惠落到实处，逐步解决中低收入者的住房问题。

（二）审核和管理：严格的审核和监管

一是严格审核住房保障的准入和退出对象，当住房保障对象收入水平超过当年最低收入标准时，将要求其按期腾退保障性住房或停发住房租金补贴。例如，1987年4月起，中国香港特别行政区的房委会开始实施“公屋住户资助政策”，旨在减低对经济能力较强的住户的资助，使得房屋资助能给予真正有需要的人。该政策规定，在公屋居住满十年或以上的住户，须两年一次申报家庭收入；不申报收入或家庭收入超过所定限额的租户须缴付额外的租金。二是住房保障及管理情况适时向公众公示，接受社会监督。

（三）退出：奖惩并重，法规严格

为了确保保障性住房能够流转和分配给最需要的家庭，大部分国家和地区对于骗取住房保障资格的家庭惩罚十分严格。例如，中国香港特别行政区对虚报资料或伪造证明骗租的住户惩罚力度相当大，根据香港法例第283章《房屋条例》第26条规定：任何人如故意向房屋委员会虚报资料，即属违法，一经定罪，可判罚款200000港元及监禁6个月。它不仅仅是取消租约、罚款，还可能会限制人身自由，比如监禁。如此严厉的惩罚措施形成欺骗行为的高成本。而对于退出环节，许多国家和地区还实行激励政策，能够兼顾保障性住房的顺利退出与受保对象福利的提高。例如，英国政府实行“优先购买权政策”，鼓励公房租住者按一定优惠折扣价购买租住的公共住房，中国香港地区实行“置业资助贷款计划”，向合格的申请人提供免息贷款和按揭还款补助金。

四、保障性住房进入与退出制度的改进建议

立足于当前中国的实际，结合保障性住房进入与退出机制的国际经验，可以从以下几个方面完善中国保障性住房进入与退出制度：

（一）建立清晰合理的多维度的保障房进入标准指标体系

这可以包括：住房支付能力；人口结构；资产标准等。例如一些城市在保障性住房准入标准中尝试增加了对家庭资产的界定，如北京和广州市就设置了家庭净资产值准入标准。

（二）建立“居民经济状况核对系统”，加大惩罚力度

第一，建立有效的审核办法。目前上海建立的“居民经济状况核对系统”对如何建立一套有效的审核办法具有借鉴意义，相关城市可以参考上海市建立“居民家庭经济状况评估中心”的经验，联合民政、社保、税务、房管、银行等部门共通建立“电子比对专线”，在严格保护申请户的隐私前提下，查询申请户的存款账户、股市账户、纳税记录、房产登记、公积金缴纳等情况，将这些信息作为审核过程的参考依据。同时，还可以将核对系统与个人信用档案及保障性住房档案进行整合，建立全国联网的个人征信管理体系，实现全国性、多部门间的信息共享与合作。

第二，保障房相关信息公开接受公众的监督。

第三，加大对虚假信息申报和寻租现象的处罚力度。必须实行更为严厉的虚报处罚措施，提高违法者的违法成本。

（三）建立家庭收入动态监控制度，构建清晰的退出机制

第一，建立有效的家庭收入动态监控制度。有效的家庭收入动态监控制度包括以下几个方面：一是建立个人信用制度。二是加强保障性住房档案管理。主管部门可以建立一户一档的保障性住房电子信息库，将受保家庭的申请、审核、实施保障及复核等有关材料记录在案，包括家庭收入证明、家庭住房情况证明，工作人员入户核查记录，家庭收入、住房状况变更记录和复核记录等，并根据复核结果对档案及时进行调整变更。同时，将保障性住房电子档案网络化，建立保障性住房信息化系统，完善保障性住房信息披露制度。

第二，构建清晰、严厉的退出机制。一是可以采用“逆向递减”补贴解决保障房退出时的福利倒置，具体有两种方式：一种是对收入稍高者少补，而对收入较低者多补；另一种是随受保家庭收入水平提高实行新的租金标准的调节机制。采用这种差额补贴好处在于更能体现保障性住房保障的公平性，让更需要重到保障的对象受益更大。二是地方政府可以因地制宜地制定受保障对象主动退出的优惠政策，通过低息贷款或贷款免息等政策措施鼓励受保障对象优先进入下一层次的住房保障体系或者购买住房，这可在一定程度上调动受保障对象退出保障的积极性，激发出房地产市场的火炉。

参考文献：

〔1〕Stone，M.E.：What is housing affordability？The case for the residual income approach.Housing Policy debate，2006，17（1）： 151～184.〔2〕凌维慈：《公法视野下的住房保障：以日本为研究对象》，上海三联书店，2010年8月。

〔3〕马智利：《我国保障性住房运作机制及其政策研究》，重庆大学出版社，2010年8月。

〔4〕郭建波：《世界住房干预理论与实践》，中国电力出版社，2007年10月。

〔5〕住房和城乡建设部住房改革与发展司等：《国外住房数据报告》，中国建筑工业出版社，2010年9月。

〔6〕倪鹏飞：《中国住房发展报告（2010～2011）》，社会科学文献出版社，2011年。

（天房集团博士后研究员唐时达博士参与了本文的调研、讨论与起草）

（作者单位：国务院发展研究中心金融研究所）

篇2：中国住房保障制度

房价的外部因素

今年，国家与地方通过户型结构调整、供求比例调整、增加保障性住房建设、金融与税收等一系列手段，对房地产行业不断进行调控，但房价没有停下上涨的脚步。其中原因复杂，而一个重要因素，是流动性过剩加剧房地产的供求紧张。

在这方面，导致房价上行的外部因素不可不察。

在中国经济与世界经济联系日益紧密的情况下，中国的资产价格膨胀带有深刻的全球化背景。首先，全球经济失衡严重，特别是前些年，主要经济体的低利率政策及外汇储备的增加等因素，导致流动性全球过剩。其次，今年以来，能源、矿产等资源性产品在全球范围内供需矛盾加大，价格不断走高，传导到国内，资源性产品价格上涨预期增强。上海财经大学教授钱逢胜分析，土地越来越成为稀缺资源，过多的资金追逐较少的土地，必然造成土地价格上涨。

全国工商联房地产商会此前公布的《2007年3季度中国房地产市场报告》显示，70个大中城市土地交易价格上涨15％，环比增加1．5％，其中居民住宅用地交易价格上涨16．2％。

在相同的国际背景下，房地产市场成为众多其他国家经济发展中的一个令人头疼的问题。韩国为地价的“一飞冲天”而发愁，日本地价走出16年来的低谷开始上行，而英国、美国的地价尽管今年开始下滑，但在2006年以前已上涨多时，都对经济保持稳定发展带来威胁。

对于中国，在人民币升值预期下，境外资金流入逐利，更是搅动了并不平静的楼市，给房地产市场发展带来新的复杂性。

显然，国际投行、海外基金投资中国房地产的热情高涨。知名外资中介行世邦魏理仕的研究报告显示，仅2007年第一季度，外资收购上海物业总成交金额达38亿元。

国家统计局数据显示，今年1至8月份，我国房地产开发企业利用外资371亿元，同比增长65．9％，增幅比去年同期提高30．1个百分点。今年上半年，房地产业实际利用外资规模占同期全国实际利用外资的比重达到24．1％，比2006年提高近11个百分点。

德意志银行（亚洲）董事总经理王仲何分析，进入中国内地楼市的外资已涌现三波：第一波主要是来自香港、日本等地的亚洲资金，第二波是欧洲资金，第三波是美国、中东等地的资金，由传统的专注于一线城市，正向二、三线城市扩展。

广东省社会科学院产业经济研究所不久前完成的《境外热钱在国内非正常流动调查报告》认为，越来越多的国外热钱投资到国内楼市，博弈人民币升值，刺激房价过快增长。

在流动性过剩背景下，通胀预期导致手有余钱者首选买房置业，住房保障缺位使得购买力不足者也被裹挟提前入市。中国科学院世界经济与政治研究所所长余永定解释说，一方面，资本市场发展为居民调整资产组合提供了条件，居民对持有储蓄存款的偏好降低；另一方面，随着物价水平上升，实际负利率情况越发严重，存款搬家，资金加速涌入资产市场。

次贷危机的警示

5日闭幕的中央经济工作会议透露出重要信息：已实施十年之久的“稳健的货币政策”将调整为“从紧的货币政策”。

亚洲开发银行中国代表处首席经济学家庄健分析：“货币政策从‘稳健’转为‘从紧’，而不是‘适度从紧’，这在中国近年来比较少见，说明宏观调控的政策分量加重。”专家认为，虽然中国经济增长形势总体比较平稳，但是房地产等一些领域仍存在信贷投放过多等问题。

2007年对中国楼市产生深刻和潜在影响的外部事件莫过于美国次贷危机。从2002年起，美国房价每年涨幅逾10％，2005年暴涨17％。随后，美联储不断加息，利率达5．25％后，房价开始“跌跌不休”，次级房贷难以偿还、债券信用危机爆发。一大批贷款机构和抵押贷款经纪公司破产，投资银行的高管们纷纷离职，危机至今仍在扩散。

专家认为，尽管我国情况与美国大不相同，但次贷危机仍给我们敲响了警钟。有关专家称，房价快速上涨有可能带来两方面后果：

一是大量的资金和其他资源过度追逐房地产，将使制造业升级缺乏资金、技术和人力资源等方面的支持，妨碍经济结构升级，影响长期竞争力。中国社会科学院工业经济研究所所长吕政指出，房地产市场投资资本的活跃，将提高当地工商业成本，打破资本平均利润率规律，抑制资金对企业创新的支持。

二是银行房贷规模急速扩张，风险可能向金融机构转移。央行在《第三季度货币政策执行报告》中，首次对房贷违约风险发出警示，“住房抵押消费贷款增长很快，违约风险已有抬头趋势”。

“但对于楼市泡沫，现在只能一点点挤出。”国务院发展研究中心的专家指出，高房价问题不仅仅是房地产行业的问题，上关乎数万亿元的商业贷款和个人贷款，下涉及几十个相关行业，中间还夹杂着千家万户。这决定了任何过速的“休克疗法”都是危险的，楼市调控不能指望毕其功于一役，只能采用“渐进疗法”，在发展中“以时间换空间”。即边通过不断释放调控信号来干预市场预期，边切实增加廉租房、经济适用房、限价房、中小户型中低价位房的有效供给，以舒缓供求关系；同时，收紧房贷，让银行缓释风险。

事实上，中国新时期的住房保障体系正在建立：

——“二元管理”，界定了政府和市场边界，住房保障与市场分离。政府责任在提供保障性住房，市场化商品房则由市场配置。

——“三分需求”，即对于低收入人群，政府最重要的职责是搞好廉租房，让买不起房的居民或者进城打工的农民工能够租得起房、住得上房。为此，中央今年在财政超收中将安排49亿元，加上地方财政共近几百亿元用于廉租房建设。按照中央经济工作会议精神，2008年将加快面向城市低收入群体的廉租住房建设。对于中等收入人群，政府则加大经济适用房的建设力度，使经济适用房大多数面向中等收入者。对于高档住房，主要靠市场调节。

篇3：中国住房保障制度

住房问题从各个方面影响着一个经济体的运行。从宏观的角度看,住房问题与“消费、投资、出口”共同影响着总需求,同时,劳动力的居住条件直接影响了劳动力的供给数量和质量进而作用于企业的生产函数,影响总供给。日本、香港的资产泡沫破裂,美国的次贷危机,证明了以房地产为代表的资产泡沫对于经济和金融体系的重要影响和作用。因此,健全的住房保障体系无疑是保证经济平稳发展,抑制投机,规避宏观系统性风险的重要手段。

一、对住房保障制度的理解

(一)什么是住房保障

住房保障实际上就是实现社会全体成员住房权的过程,为百姓解决住房问题。在这个过程当中,人们住的需求不断得到满足。同时,住房保障实际上也是住房资源的合理分配过程。

市场经济当中,住房不仅是人们生活的必需品,同时它还是一种典型的个人消费品。对于住房需求的实现主要是通过拍卖、行政配给等方式进行,也是通过这两种方式来保障社会成员的住房权利。这里所说的拍卖是一种以市场为手段进行住房资源分配的方式,在市场经济体中这种方式是房产资源分配的主要形式,体现着买卖双方的意志,但就像其他市场手段一样,其也有不足和失灵之处。行政配给方式实际上就是在没有市场存在的前提下或为了矫正市场的不足而实行的一种住房资源的分配方式。目前看来,政府与市场同时参与住房的分配,以市场为主,政府保障特定主体(如城市和农村地区低收入人群)的住房权利,这种方式对于住房保障是有益和有效的。

住房保障的实质就是通过市场的、行政的以及其他辅助的手段满足社会成员各种层次和形式的住房需求,保障社会成员住房权利。住房保障的重点应该是社会成员当中的中低收入者,覆盖领域要包涵城市和农村地区,采取廉租、公租、经济适用房、补贴、危旧房改造等多种方式建立基本住房保障的主渠道。

(二)住房保障制度

1948 年在联合国大会上颁布的《世界人权宣言》将住宅权纳入到了人类的基本权利之中。从世界人类历史的进程来看,无论是奴隶社会、封建社会还是资本主义社会,住房问题在各个历史时期的各个国家中都是重大的基本的社会经济问题,住房是人类发展不可或缺的生存基础和物质条件。

随着工业革命的基本完成,现代经济框架和经济主体日益完善,经济结构和生产方式的不断发展创新,世界比以往发展的更快,物质基础条件比以往更加丰富,随之而来的便是人口的爆炸式增长,带动了对土地和住房的极大需求。特别是对于发展中国家而言,经济的快速发展带来了对土地和房屋的巨大需求,导致其价格不断飙升,住宅价格已经远远超出了社会中低收入人群的承受能力,长此下去,势必会引起一系列社会问题,进而影响经济发展和政治稳定。为此,世界各国政府尤其是发展中国家都对住房保障问题进行了积极的干预和有效的调控,以保障低收入群体的住房权利,保持社会稳定,促进经济平稳发展,中国亦不例外。

从实践来看,许多国家都通过行政手段和立法手段,建立住房保障制度,解决中低收入家庭的住房需求。住房保障制度已经成为国家或地区实现社会收入再分配以促进公平和维护社会稳定的重要方式。

在市场经济条件下,单纯依靠市场不能完全解决人们的住房需求问题,为了保障社会成员的特别是低收入成员的住宅权,政府要实施一些特殊的政策,帮助那些市场手段不能解决的住房困难群体,这些政策的总和就称之为住房保障制度。住房保障制度实际上是一项公共政策,它是住房领域内实行的一项社会保障制度。保障社会成员的住房权、维护社会稳定经济发展、促进社会公平是它的实施目的。国家或政府应承担起建设多层次的住房保障体系的义务,科学的住房保障体系是保障住宅权实现的有效和主要途径。

二、中国住房保障制度存在的问题

(一)对于住房保障的认识不到位

保障性住房建设是中国住房保障制度实现的重要形式,但从实际操作中却存在着种种困难,各个地区对住房保障的重要性认识不够,思想不统一。主要表现在保障性住房的建设过程中出现选址布局偏、远,一味降低建设成本导致建设质量问题,暗箱操作、人情操作等问题导致分配不合理,建成后住宅配套和运营管理落后以致保障住房的居住环境欠佳,这些客观存在的问题导致住房保障制度落实效果不明显、群众认可度不高。同时,主观上由于近几年房地产市场的迅猛发展使得很多地方政府患上了土地财政依赖症,对于“无利可图”的保障性住房建设的重要性认识不够、热情不高,进而对于保障性住房任务敷衍了事,得过且过。这些问题严重影响了中国住房保障制度的落实,阻碍了住房保障体系的建立。

(二)住房保障的资金存在缺口

当前,随着中国改革开放的不断深化,社会保障水平不断提高,地方政府对于民生的支出越来越大、范围越来越广。大规模保障性住房的建设需要大量的资金,这其中除了国家的财政专项资金,其余大部分来自地方政府的配套,这就给各项公共项目落实主体的地方政府带来了巨大的资金压力,同时融资渠道的狭窄、市场准入的限制都给住房保障的资金落实带来了困难。

(三)住房保障要素配置不合理

这个问题主要体现在对于存量空置住房归集困难以及建设资金保障问题上。很多城市在开发和建设当中都存在一些空置的存量房源,如果加以充分利用就可以将其转化为保障性住房,这样既节约了建设成本,又提高了使用效率,但是传统的产权、管理、财税体制限制了这种存量资源的合理利用,难以顺利转化为公共保障性住房。同时,保障房建设资金的主要来源都依靠政府的公积金收益增值和财政资金的直接支持,资金筹集的市场渠道不畅,政府的有限财力和公积金收益增长缓慢使得保障性住房的建设资金来源不确定性陡增,严重影响了住房保障政策的落实和社会认可。

(四)住房保障的分配制度需要完善

目前,最为住房保障制度的主要形式的保障性住房建设的分配当中存在一些问题,保障对象的划分缺乏标准。随着经济的发展,越来越多的农村居民进城务工,并长期居住,这些人实质上已经成为城市居民的一部分,且大部分属于中低收入人群,如何将这部分人纳入到住房保障当中尚无明确方法。同时,由于中国个人征信体系和收入监管尚不完善,居民实际收入状况统计存在偏差。这些问题都给保障房的公平合理分配带来了一定困难。

(五)住房保障制度的管理尚需规范

各种制度的建立都需要一个过程,都是从不完善到完善,中国的住房保障制度也如此,各个地区在实践中出现一些问题是在所难免的。各地住房保障制度存在的问题主要是责任主体不明确,管理不完善,制度不健全等。由此也产生了诸如公积金管理和使用的问题,经济适用房建设和分配的问题,廉租房进展缓慢的问题等等。

三、健全中国住房保障制度的对策

(一)加强住房保障的顶层设计,纳入法治轨道

对于住房保障当中各地认识不到位的问题,国家应该加强顶层设计,建立健全住房保障法律法规。明确住房保障制度的落实主体、资金保障、运营和管理规范。加大监督和巡查力度,对于住房保障制度落实当中的问题严肃处理。保证制度任务的贯彻和中央政策的落实。

(二)保障资金落实,拓宽融资渠道

住房保障的资金压力不能单独依靠地方政府的有限财力来解决,应当拓宽投融资渠道,引入市场投资,实行一套统一融资、统筹投资、统筹资源、统一还款的投资融资体制,明确资金的来源,区分对待公益性投资和非公益性投资,最大限度地有效利用市场资金,发挥各种投资主体优势。加强政府性投资的监管,做到专款专用。

(三)破除资源配置障碍,充分合理利用住房保障资源

对于阻碍住房保障资源合理配置的体制机制性障碍要坚决破除,建立住房保障资源的统一调配机制,归集和利用好现有房源。建立住房保障的专门机构,负责保障房资金落实和建设管理以及维护运营,避免政出多门,互相扯皮。各地方政府要充分认识到住房保障在稳定社会经济发展中的重要作用,将保障房资金和建设用地列入当地年度预算和供地计划。

(四)完善保障房分配制度

首先要明确住房保障分配范围和主体,完善相关标准,合理确定分配规则,从供给和需求两个方面进行。供给方面,各地政府要不折不扣地落实年度保障房建设任务,将改造与新建区别,将商业与公益区别,保证保障性住房房源供应;需求方面,制定严格的保障对象标准,科学划分,建立诚信档案、退出机制和追责机制,严肃保障房分配工作;在供求关系方面,要区分实物分配和货币补贴,严防以补代建,一补了之。

(五)逐步健全住房保障管理制度

篇4：中国住房保障制度

关键词：次贷危机；住房保障；住房政策

中图分类号：F29331 文献标志码：A 文章编号：

10085831（2014）02008105

城市低收入人群的住房问题是一个世界性难题。总体而言，美国、荷兰等西方发达国家的研究机构在研究住房政策演化进程以及提出改进措施时，将社会学作为一门自然科学并用准确化、数值化、模型化、系统化的方式尽力厘清数字背后的因果线索，这些研究多由包括城市规划、建筑设计、经济学、社会学和福利机构等专业人员构成的非盈利性机构来进行。同时，这些研究不仅包括对发达国家本身的住房发展研究，也包括相当数量的对发展中国家（包括中国）的情况研究[1]。

西方发达国家的住房补贴政策基本可分为以市场为主导的政策和以社会福利为主导的政策。前者以美国为代表，虽然美国也经历过以社会福利为主导的阶段，但总的来说实行以市场为主导，即通过住房优惠券将住房补贴转化为收入补贴的政策；后者包括以英国、荷兰、瑞典、芬兰等为代表的绝大多数欧洲国家，主要实行以社会福利为主导的补贴政策。北欧有这样的说法：“福利从住宅开始，以住宅结束”[2]。普瑞茅斯等人对两类政策进行比较分析发现[3]：两类住房补贴政策的根本差异在于二者出发点不同。美国住房补贴政策的宗旨是尽量少干预房地产市场，并希望促使低收入人群外出求职，同时尽量找便宜的住房。美国国内普遍认为，福利制度应成为一种劳动力调节手段，当劳动力需求高时可以规范劳动力市场，而当失业率上升时又可抑制社会动荡。因此，公共住房被当作福利手段以调节城市劳动力市场、抑制社会动荡。

发展中国家目前总体处于市场化萌芽阶段，大多数政府尚未形成系统、成熟、完善的住房市场干预机制，尚存在大量居民自发形成的住区，其规划、设计、建造和基础设施都较差且密度很高，居住条件很差。有学者或机构对此做过一些研究[4-7]，但由于各国经济条件、人口条件、生活习惯等千差万别，很难有“放之四海而皆准”的研究成果。多篇国外研究报告也表明：对低收入人群住房问题的研究而言，解决问题不应仅仅停留在提出问题甚至是解决问题的概念上，而应从经费来源、设计建造、分配和监督机制等方面提出具体数据和措施。

一、美国的低收入人群住房保障政策

（一）美国低收入人群的构成和变迁

美国1937年开始实施公共住房法案（Public Housing Act），主要针对劳工阶层、少数族裔、移民者、失业者和贫穷的老人等。进入20世纪50、60年代，随着城市化发展，大量公共住房被拆除[8]。90年代后期，受经济发展停滞的影响，包括教师、消防员及警察等在内的劳动阶层在城市中心地带购房也越来越困难，而成为新的城市低收入阶层。

（二）美国低收入住房模式及管理机构的变迁

自18世纪末，住房问题开始逐渐受到各国政府的重视。各国政府对住房的干预大致可分为三个阶段[9]：第一阶段是一战前以增进卫生和安全为目标的小范围干预时期；第二阶段是一战后大规模的租金管制和补贴阶段；第三阶段是二战后有选择的干预和恢复市场阶段。

美国、日本、加拿大等国有依赖于市场机制的住房供应体制，在这种体系中，获得住房的可能性取决于人们支付随供求关系浮动的住房价格的能力[10]。如果需求不足以产生足够的利润，供应商将投资在其他地方以寻求更高的回报，这也意味着那些没有足够收入、无法将他们的住房需求转化为有效的市场需求的家庭将可能无处安身。

美国有两大住房补贴体系：一是公共住房项目，房屋属政府所有；二是由第八条款资助的项目，政府负担部分房费，受益者租用或购买私人所有的住房。

战后美国设立了公共住房部（Public Housing Sector），处于公共住房机构的管辖之下（Public Housing Authorities， 简称PHAs）。公共住房部的职责是保障赤贫人群的住房。1950年至1975年美国建成了许多公共住房，但 1974年圣·路易斯市由著名设计师山崎实设计的普鲁伊特-艾戈（Pruitt-Igoe）住宅区全部2 870套住宅被拆除的事件从根本上动摇了至70年代以来美国的公共住房政策，显示了该部门面临的困境。拆除的原因在于该区绝大多数为非洲裔和西班牙裔人，没有工作，按政策只需将其收入的30%用以支付房租、水电等能源开支，而政府的住房与城市发展部 （The Department of Housing and Urban Development）负担其他所有费用，最终导致类似的公共住房区住房质量、环境很差，治安状况糟糕，成为城市社会安全的极大隐患。

艾戈事件最终导致了美国公共住房政策的变革。尼克松政府于1974年制定了第八条款——住房优惠券和租房条件认证（Section Eight of Housing Vouchers & Rent Certificates）。时至今日，第八条款中被称为“希望-VI”的计划仍在实施，该计划旨在重建公共住房体系，通过部分拆除和改造、加固让这些房屋重新进入房地产市场，使更多的工人家庭（不仅限于低收入人群）通过房地产市场而不是政府得到住房。

进入20世纪90年代，美国经济两极分化日趋严重。一种观点认为，让低收入者拥有房产将有助于社会安定。90年代末期，媒体广泛报道靠福利为生的母亲们住在破旧的廉租房里的形象，使人们疑惑低收入阶层是否在精神上依赖于福利而不思进取。同时，廉租房占据了大片城市空间，成为城市腐烂的疮疤。因此，有些人力图使公众确信解决的唯一途径就是拆除廉租房。正如在芝加哥北部实施的卡布里尼-格林（Cabrini-Green）廉租房改造工程所提出的那样：如果我们能最大程度地使公众确信卡布里尼-格林这样的廉租房住区是充满罪恶的丛林，那么我们就能拆除并新建住房以推动当地住宅的发展。政府认为让低收入者拥有房产而不是租房是唯一行之有效的稳固其收入并改善其经济状况的手段。政策制定者们一以贯之地将提高房产拥有率而不是出租房屋率当作解决住房问题的有效措施，廉租房的建造长期以来呈下降趋势。1990年，美国通过了《低收入住房保有与住房拥有率法案》，强调提高住房拥有率的重要性[11]。这么做的结果是：一方面，超过30%的房东因受美国经济衰退影响无力支付维持房屋的有关费用而提高了房租；另一方面，经济而适用的住房十分短缺。受上述影响最大的是低收入租房者。本内特指出：正是城市尤其是大型中心城市廉租房的匮乏、房租过高造成城市贫民的大量涌现。

（三）补贴方式和经费来源

美国的住房补贴政策以公共住房为主，经费由政府承担。1972年至1981年10年间，美国政府在住房补贴上花费了大量财力物力，公共住房政策给政府造成了财政负担，弊端显而易见。因此，自1974年起至今采用了第八条款的住房优惠券和租房条件认证政策。但第八条款可提供的费用只占财政预算的很小一部分，远远低于实际需求。

第八条款的住房补贴有两种形式：“租金证明计划（Rent Certification Program）”和“租金优惠券（Rent Voucher Program）”。享受租金证明计划的家庭用其月净收入的30%、税前月收入的10%或全部住房福利三者中的最大值支付租金，政府贴补差额；而租金优惠券是由公共住房管理机构（PHAs）针对各户的收入、人口情况制定补贴金额，持租金优惠券的住户可租低于政府规定的市场租金的房子，允许保留未花完的优惠券下次继续使用，若高出则由住户自行负担全部差额，政府不再支付一分钱。这样可以保证低收入者在付房租后仍能维持基本的生活，并且鼓励租房者寻找便宜的住房以便省钱。

1998年美国又开始实行新的公共住房政策。根据1998年“有质量的住宅与工作责任法案”（Quality Housing and Work Responsibility Act）条款，公共住房政策的目的是：降低公共住房地区贫困的密度并激发居民工作的动力，从而实现自给自足。该法案的通过是美国住房政策的一个重要里程碑，该法案旨在实现以下三个目的：取缔廉租房单元从而打破原公共住房区的贫困聚集现象；将廉租房及相应的辅助住房政策与福利制度改革挂钩；通过政府与私人合作的方式构建新的混合社区。

从美国公共住房政策的演变可看出，其制定政策的基本出发点是鼓励市场竞争。美国一向不主张单方面的补贴政策和高福利。如果实在需要政府提供福利补贴，经济学家建议采用减免所得税甚至负所得税的方法，认为它比单纯的福利补贴更公平。对于社会福利，美国的经济学家认为它应该具有普遍性，不附带条件。也就是说，是否接受福利应该由接受者自己决定。福利尤其是住房福利应尽可能少干扰市场机制。

（四）住房分配福利与房地产市场之间的平衡关系以及社会效益

富裕的国家才能提供高品质的住房。因此，许多研究者和政府部门一致认为，促进经济增长是提高国民住房的最好办法，而住房建设又是发展经济的一个关键。

诚然，住房建设在促进经济发展与满足人们的需要之间不应存在矛盾，从理论上两者互为因果。然而事实却是，依靠住房建设来促进经济发展与满足人们的住房要求之间差距如此之大而几乎相互抵触。阿库等人著文分析了1929-2000年英、美以及世界银行投资及贷款总额的变化以及同时期房地产市场所占的投资和贷款比例[12]，显示房地产开发往往先于经济学家的观点和理论而行。这一事实表明，社会需求有助于提高经济政策的合理性。正如世界银行目前所制定的宗旨一样：没有贫民窟的城市，为贫穷者提供住所。二者均强调的是面向社会需求而非单纯的经济发展需求。

不可否认，目前国际上整体住房标准较高的是美国（包括低收入居民住房）。美国品质欠佳的住房不足2%。政府提出严格的住房标准并严格执行[13]，其中一个重要目的是规管使用租金津贴的私人出租房。在美国，对接受租金证明计划和优惠券计划者是有时间限制的，即在规定时间内若不能确定租房，就得重新排队。但这种做法需要很高的执行能力和比较稳定的规管对象，较适合已过人口增长高峰期、住房短缺问题基本解决、经济水平较高的国家。这些国家虽然人口增长压力不高，家庭结构却持续核心化、房地产市场升温、因房屋老化而需要更替的比率较高以及较为严格的建筑和住宅规章，又加大了适合低收入居民负担能力的住房不足的问题。

美国现行的低收入住房补贴政策受到投资商和房地产商的欢迎，但事实上对低收入阶层不利，既不能真正解决其住房问题，也不能使低收入人群进入房屋市场以促进市场竞争。有研究者认为，除非改变住房补贴的公共性质、取消对非赢利性机构的建房补贴和房租补贴并用完全针对租房者个人的房屋补贴来替代对社会性住房的补贴，住房补贴政策是不会对房租市场进而对房地产市场产生激励作用的[14]。

二、次贷危机是美式住房保障制度隐患的大爆发

美国学者施瓦兹在《美国住房政策》中明确指出：“自由市场从来没有为极低收入住户提供廉价而舒适的住房的责任，仅维护住房的费用就超过了这些住户的承受能力。”[11]学者们不幸言中的是，美国看似设计合理、鼓励市场自由发展的住房发展机制中的关键性金融机制在2007年遭遇了重大危机——次贷危机（又称次级房贷危机，Subprime Lending Crisis）并产生了一系列的连锁反应，导致了至今尚未完全走出危机的全球性经济衰退。

所谓“次级抵押贷款”是指一些贷款机构向信用程度较差和收入不高的借款人提供的住房抵押贷款。次级抵押贷款的对象多是低收入人群，贷款名称即可看出它是依托市场、解决中低收入人群住房问题的方法之一。而“次贷危机”则是指美国因次级抵押贷款机构破产、投资基金被迫关闭、股市剧烈震荡引起的风暴[16]，它致使全球主要金融市场出现了流动性不足的危机。美国次贷危机从2006年春季开始逐步显现，2007年8月席卷美国、欧盟和日本等世界主要金融市场并影响到全球实体经济并至今尚未完全走出困局。

篇5：中国住房保障制度

各地级以上市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：

《广东省住房保障制度改革创新方案》已经省人民政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。实施过程中遇到的问题，请径向省住房城乡建设厅反映。

广东省人民政府办公厅

二○一二年二月二十八日

广东省住房保障制度改革创新方案

为进一步完善我省住房保障制度，切实保障和改善民生，实现住有所居目标，制订本方案。

一、总体要求

坚持政府主导、政策扶持、社会参与、适度保障的原则，按照问需于民、以需定建、分步实施、轮候解决的思路，合理确定住房保障范围、保障方式和保障标准，探索建立具有广东特色的新型住房保障制度。到“十二五”期末，全省保障性住房覆盖面达到20%左右，力争使城镇中等偏下和低收入家庭（包括最低收入的特殊困难家庭，下同）住房困难问题得到基本解决，新就业职工住房困难问题得到有效缓解，外来务工人员居住条件得到明显改善。

二、建立以公共租赁住房为主要保障方式的新型住房保障制度

（一）保障性住房以公共租赁住房为主体。

逐步将全省现有的廉租住房、直管公房和公共租赁住房等保障性住房合并管理、并轨运行，统一归类为公共租赁住房（以下简称公租房），只租不售。通过建立以公租房为主要保障方式的新型住房保障制度，解决住房保障对象基本居住需求。除已批准立项的项目外，暂停新建经济适用住房，将其供应对象纳入公租房供应范围。

（二）合理确定供应对象。

公租房主要面向城镇低收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员供应。

城镇低收入家庭年人均收入线标准按照上城镇居民人均可支配收入的60%左右确定；住房困难标准按照家庭人均住房建筑面积低于13平方米确定。各市、县人民政府要结合实际，合理确定并公布本地区住房保障对象条件。

（三）实行分类保障。

符合条件的住房保障对象主要通过申请轮候公租房解决基本居住需求。其中，低收入住房困难家庭优先予以保障。

新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员主要通过企事业单位和其他机构建设的公租房解决基本居住需求。

（四）合理确定户型面积和租金标准。

新建的成套公租房，单套建筑面积以40平方米左右为主。鼓励各地积极发展建筑面积低于30平方米的小户型公租房。以集体宿舍形式建设的公租房，应执行国家宿舍建筑设计规范，人均住房建筑面积不低于5平方米。公租房租金标准参照市场租金水平确定。

（五）实行租金补贴。

符合条件的低收入住房困难家庭租赁公租房的，由当地政府按照分档补贴的原则给予租金补贴，具体办法由各市、县人民政府制订。

（六）以需定建，轮候保障。

各地应根据确定的保障对象、方式和标准，开展需求申报，制订建设规划，定点建设，轮候分配。

1．开展需求申报。按照各市、县人民政府公布的申报条件，由符合规定条件的申请人向户籍或就业所在地街道办事处（镇政府）申报住房保障需求。各类产业园区的外来务工人员由其所在企业统一申报。

2．制订建设规划。各市、县人民政府应根据需求对象申报情况，结合当地财政承受能力，按照定期轮候、逐年分步解决的原则，组织制订公租房建设规划。

3．定点登记需求。各市、县人民政府按照公租房建设规划，向社会公布项目选址地点和建设方案，接受符合条件的申请人进行定点需求登记，并按照登记情况组织编制建设计划。定点需求登记结果应在政府网站等当地主流媒体进行公示。

4．实行轮候分配。根据公租房建设规划、建设计划和定点需求登记情况，对保障对象实行轮候分配。具体轮候规则和轮候期限由各市、县人民政府确定。

（七）创新建设模式。

1．政府投资建设模式。即由各地政府划拨土地并投资建设和管理公租房。各地政府也可通过收购、长期租赁等方式筹集公租房。各地政府投资建设的公租房项目可按城市规划设计要求配建商业服务设施，统一经营管理，租金收入和其他经营收入专项用于公租房建设。

2．社会投资建设模式。即由政府有偿提供土地并给予优惠政策支持，由房地产开发等各类企业或其他投资机构出资建设公租房。鼓励房地产开发等各类企业和其他投资机构以独资、集资或股份制的方式投资、建设和运营公租房，并给予享受公租房建设和运营的有关税费优惠政策。

3．单位自筹建设模式。即在符合城乡规划前提下，经市、县人民政府批准并办理有关用地手续，由企事业单位利用自有存量建设用地或与拥有存量建设用地的单位合作建设公租房。单位自建公租房纳入当地政府统一

2监管，优先向本单位符合住房保障对象条件的职工出租，剩余房源由当地政府调剂安置其他保障对象租住。

4．开发项目配建模式。即在新建普通商品住房或进行“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造时，配建一定比例的公租房。公租房配建比例一般不低于规划住宅建筑总面积的10%，具体配建比例和管理方式由各市、县人民政府确定，并在土地出让合同中约定。配建的公租房应与所在项目统一规划、同步建设、同步配套和同步交付使用。

5．产业园区集中配建模式。即在外来务工人员集中的开发区、产业园区等，由当地政府统筹规划，按照集约用地、集中建设的原则，由政府直接配建或引导投资主体建设公租房。集中配建的公租房面向用工单位或者园区其他单位符合条件的人员出租。

6．利用集体建设用地建设模式。即按照控制规模、优化布局、只租不售、土地所有权和使用权不流转的原则，经省人民政府批准，在符合条件的地区开展利用集体建设用地建设公租房试点。公租房建成后可向符合住房保障条件的对象出租，也可由政府或企事业单位整体承租后再向符合住房保障条件的对象出租。利用农村集体建设用地建设的公租房应当整体确权，不得分拆确权。

（八）严格准入与退出管理。

1．严格准入管理。从申请人家庭收入、资产标准和人均住房面积等方面严格把关，强化准入管理。依托个人住房信息系统，完善住房保障管理信息系统，加强部门联动，实现信息共享，提高资格审核的公正性和准确性。

2．规范分配管理。加强对公租房分配方案的审核和监督，实行登记结果、分配过程、分配结果三公开，确保公租房分配公开、公平、公正。

3．健全退出机制。通过鼓励群众举报、不定期检查、入户调查、信函索证、委托第三方调查取证等方式，加强住房保障资格监管和住房使用情况巡查。强化合同管理，对不再符合保障条件的，及时取消其保障资格。

三、落实配套政策和保障措施

（一）资金保障。

1．加大政府财政投入。省财政逐步加大对保障性住房专项补助资金的支持力度。各级人民政府要将公租房建设资金纳入财政预算，通过资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式加大对公租房的投入。土地出让收益用于公租房建设的比例不低于10%。财政预算资金安排不足的地区，要提高从土地出让收益提取住房保障资金的比例。

2．发挥住房公积金作用。住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用后，全部用于公租房建设。其中贷款风险准备金达到住房公积金贷款余额的1%时，当年可不再提取贷款风险准备金。积极争取符合条件的城市纳入国家住房公积金贷款支持公租房建设试点。试点城市在优先保

3证职工提取和个人住房贷款、留足备付准备金前提下，可将50%以内的住房公积金结余资金用于发放公租房建设贷款。同等条件下，住房公积金缴存职工优先承租公租房。

3．规范发展企业债券融资。有条件的地区可设立公租房投融资公司，作为统筹公租房融资、建设和运营管理的平台。投融资公司可发行企业债券或中期票据，专项用于公租房建设。承担公租房建设项目的其他企业，可在政府核定的公租房建设投资额度内，通过发行企业债券进行项目融资。对发行企业债券用于公租房建设的，优先办理核准手续。

4．组织开展金融创新试点。在公租房建设任务重、资金需求量大的城市，积极支持开展政府出资与社会筹资相结合的公租房股权信托基金融资试点，探索运用房地产投资信托基金加快推进公租房建设。积极探索通过商业银行贷款、社保基金、保险资金等渠道筹措各类低息、中长期贷款支持公租房建设。

5．落实税费减免政策。公租房建设一律免收各项行政事业性收费和政府性基金，并落实建设、购买、运营等环节免征城镇土地使用税、印花税、契税、土地增值税、营业税、房产税等政策规定。

（二）用地保障。

1．完善土地储备制度。将公租房用地优先纳入土地储备，并落实到具体地块。储备土地和收回使用权的国有土地，要优先安排用于公租房建设。政府投资建设和管理的公租房项目，其建设用地使用权以划拨方式供应；其他方式投资建设的公租房建设用地使用权，可采取出让、租赁、作价入股等方式有偿使用。采取租赁方式的，可按年缴纳土地租金。

2．确保用地供应。国土资源部门要将公租房建设用地纳入建设用地供应计划；涉及新增建设用地的，要在土地利用计划中优先安排、单列指标，做到应保尽保。对需要办理公租房建设用地手续的，要简化程序，加快办理。

（三）规划保障。

1．定期编制规划。各市、县人民政府要组织编制公租房建设规划和建设计划，并将公租房建设规划、计划纳入城市近期建设规划。公租房项目的选址要安排在交通便利、公共设施配套完善的区域，并同步做好小区内外市政、公共配套设施的规划。

2．适当提高容积率。在符合城市规划控制指标的前提下，公租房项目容积率可按照控制性详细规划指标的上限掌握，并适当预留公共绿地，为今后改造提升预留空间。公租房项目规划设计要遵循建筑节能要求，体现岭南建筑风格。

（四）体制保障。

1．设立住房保障委员会。各市、县可设立住房保障委员会，成员由政府部门公职人员、人大代表、政协委员、专家学者、群众代表等组成，行使本地区住房保障工作的决策权和监督权。具体职责由委员会章程规定。

2．设立或明确住房保障管理机构。各市、县人民政府住房保障管理机构负责拟订住房保障政策，组织编制住房保障发展规划、建设计划并监督实施，指导监督公租房建设。

3．设立住房保障具体实施机构。各市、县可设立非营利性专业化住房保障具体实施机构，负责承办公租房的需求调查、登记、建设、运营管理和维修养护等事务。有条件的地区也可通过建立法定机构，采取政府向社会组织购买服务等方式，负责承办上述事务。

四、加强组织领导

省政府成立省住房保障制度改革工作领导小组，负责制订全省住房保障制度改革重大政策措施，研究部署和指导实施住房保障制度改革工作。省住房城乡建设厅要会同省编办和省发展改革委、监察厅、财政厅、国土资源厅、金融办、法制办等部门，加强对全省住房保障制度改革创新工作的统筹协调和检查督导。

篇6：中国住房保障制度

——以成都市为例

本文以成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区为背景，以制定中的《基本住房保障法》（草案）为导向，以启动农村新一轮“房改”为目标，以成都市农村经济发展实际为基础，提出构建城乡统筹农村住房保障制度的基本思路与具体设计。

一、建立城乡统筹农村住房保障制度的制约因素

（一）政策法规依据需要明确

现行城市住房保障的依据，散见于各级政府的政策文件，缺乏一部由全国人大以法律形式出台的法律规范，农村住房保障更是如此。由于缺乏层次较高的立法依据，仅依靠地方政府或部门出台的政策依据来推动住房保障制度建设，其难度可想而知。据了解，新近修改的《基本住房保障法》（草案）对农村住房保障制度作出了规定，但仍限于《土地管理法》关于宅基地管理的有关条文，保障形式主要是发放建房补贴与危房改造补贴，与城市住房保障制度相比，不仅条文单薄许多，而且内容无太多新意。

（二）资金来源问题急需落实

建立农村住房保障制度，考虑到农村人口占据我国人口总量的大多数且居住困难者不在少数的现实，要容纳下规模庞大的保障人群，建设保障住房的资金渠道问题值得深入研讨。应尽量通过利用农村现有的土地房屋资源优化整合后，解决资金缺口问题。

（三）观念认识有待强化

长期以来，住房保障制度仅限于城市的惯性思维会让人们对在农村建立住房保障制度提出质疑，认为住房困难的城市低收入人群才是保障住房的真正需求者，而农村村民因有宅基地作为保障，已具备了最基本的生活资料，故不宜再纳入保障体系。而现实情况是，农村宅基地的分配是由集体经济组织作为所有权人进行分配的，政府未投入任何行政成本，但城市保障住房却是政府为保障城市居民的居住权，利用财政资金进行建设的。既然是公共投入，如城市居民与农村居民不能平等地享受政府提供的居住保障，显然有失公平。

二、建立城乡统筹农村住房保障制度的总体构架

（一）基本目标

构建城乡统筹农村住房保障制度，首先需要确定制度运行的总体思路。在城乡统筹发展背景下，不宜再创造出一套与城市住房保障完全独立的制度设计，而是应将其定位为“建立城乡统一的住房保障制度和信息平台，实现城镇、农村住房保障资源随城镇、农村人口自由流动而灵活调配”。在统一的保障平台下，城市保障人群可以到农村的保障住房居住，农村保障人群同样可以受惠于经济适用房、廉租房、限价商品房等保障政策，保障资源将随着城市人口与农村人口自由流动而灵活调配。

（二）具体设计

1.理顺部门间对农村住房保障的职能划分，建立城乡统一的住房保障管理体制

为解决农村住房困难问题，成都市目前主要采取了两项措施。一是民政部门实施的农村最困难家庭“安居工程”，该项措施重在解决农村的低保户，仅面向最困难的农村家庭；二是建设部门实施的农村危旧房改造工作，针对属于危房、旧房，但又无资金改变现状的农村家庭，由建设部门拨付专款用于帮助危旧房的改造工作。上述两项措施在一定程度上缓解了农村困难家庭的住房问题。房管部门作为城镇住房保障的主管部门，除负责城镇居民的住房保障外，同时也担负了解决进城务工人员的住房问题。在建立城乡统一行政管理体制的改革背景下，农村住房保障问题分属三个不同部门分别管理，在行政资源的利用上难免会出现重复、交叉，乃至浪费的现象。因此，为缩小城乡住房保障制度的差距，建议由已积累一定城市住房保障经验的房管部门统一对城乡住房保障进行管理，民政与建设部门的相关职能移交房管部门后统一整合配置。

2.多渠道储备保障性房源，避免资源浪费

政府可以考虑将属于集体经济组织或其成员的农民集中居住区多余房屋进行收购，作为农村保障住房使用。可以考虑收购一部分“小产权房”作为农村保障性住房，即以建筑成本为基础，上浮一定比例后从开发商手中收购，既解决了历史遗留问题，也减轻了政府的财政负担。为建立更加丰富的农村住房保障层次和类型，对部分交通便利、质量较好的农村散居房屋，所有权人愿意转让的，可将其收购后作为保障住房使用。另外，对农房抵押后需强制执行的房屋，也可收购后储备为保障性住房。

3.充分利用农村产权制度改革成果，以农村自有资源变保障资金

农村住房保障资金除应由政府负担的部分外，笔者认为，剩余资金可通过以下途径筹集：一是从集体建设用地流转收益中强制抽取一定比例直接转换为保障资金，如参照国有建设用地抽取比例10%；二是保障对象以自有的宅基地及地上房屋置换保障性住房，如“五保户”等房屋属危旧房的，可将其已确切颁证的宅基地及地上房屋交由土地或房产管理部门储备，政府为其提供配套齐全、质量过关的保障性住房；三是集体经济组织通过土地整理的方式，以整理出的多余集体建设用地作为对价，吸引社会资金参与农村保障性住房的建设。

4.打破国有建设用地才能修建保障房的限制，允许集体建设用地划拨用于保障住房建设

集体建设用地与国有建设用地在许多方面类似，既然国有建设用地可划拨用于保障性住房建设，集体建设用地经集体土地所有权人即集体经济组织同意后，同样可划拨用于保障性住房建设。事实上，成都市正在实施的“新居工程”、“农村新型社区”等农民集中居住区就是在无偿划拨的集体建设用地上修建而成的。

三、保障措施

（一）设立专业的农村房屋质量安全鉴定机构，关注农村困难群众住房安全问题

毋庸置疑，农村住房保障制度的建立与完善还有很长一段路要走，在保障制度建立以前，应率先成立专业的农村房屋质量安全鉴定机构，对已有农房的质量安全进行关注与跟踪，切实保障农村住房的质量安全。另外，该机构也可出具认定当事人是否有资格取得保障住房的依据，如经鉴定，房屋确属危旧住房的，按政策方可取得享受保障住房的资格。

（二）制定严格的惩治措施，避免保障住房申请中出现“搭便车”现象

农村住房保障问题与城市住房保障一样，同样可能出现某些不具备条件的申请人通过“搭便车”，混得住房保障资格。为杜绝此现象，相关部门在制定政策时，有必要将此种违规行为的惩戒措施明确写入文件，严格审查申请人资格，对妄图蒙混过关的，除要求其承担相应的民事、行政责任外，情况恶劣的，还应移送司法机关严处。

（三）在村、组培训一批农房员，负责对农村住房保障对象情况的动态跟踪