完善现代大学治理体系

完善现代大学治理体系（共6篇）

篇1：完善现代大学治理体系

完善现代大学治理体系

作者：陈克恭《光明日报》（2016年10月05日 07版）

遵循规律回归本位

为了建设“两个一流”大学，全国高校都在围绕完善现代大学治理体系的目标，创新探索着符合各自实际的实现形式，可谓空前活跃，形式多样。然而，对现代大学治理体系中“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”这四句话的贯彻落实，认识上仍有概念混淆、边界不清的问题，在实践中存有体制机制与系统功能不协调，导致政策要求操作性不强的问题。更有甚者，把大学治理的主要矛盾简单地看作是处理好书记与校长的关系。这些问题直接影响着现代大学治理体系建设的实效性。

可以说，高等教育改革正处于一个步入新周期的历史拐点。在历史拐点处，往往也是思潮迭起的时期，而这个时候的选择尤为关键，越是关键的时刻，越应该去繁就简、遵循规律、回归本位。确切地讲，就是要以总书记一系列重要讲话精神为指导，“学哲学用哲学”，把握对立统一规律，讲清楚一些基本道理，坚守住基本底线。实践证明，只要正确运用马克思辩证唯物主义这个思想武器，自信坚守中国优秀传统文化这个思想家园，就一定能够解决问题。

“对立统一规律”是辩证法的实质和核心。“矛盾”无处不在，无时不有。正确认识“矛盾”二字，把握住好两个方面，既是我们的世界观，也是我们的方法论。既然矛盾是事物存在的普遍法则，我们就一定要有勇气面对矛盾，提高把握矛盾的能力，保证事物健康可持续发展。建设现代大学治理体系也要遵循这个法则，首先要找到“对立统一”体，其次要建立起促使矛盾双方平衡的体制机制。

把握住大学行政管理的特殊性

“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”是具有中国特色现代大学治理体系的基本架构。那么，在这个架构中它们的关系是怎样？我认为，“党委领导（党的领导）、民主管理（群众路线）”位于外层系统，“校长负责（行政管理系统）、教授治学（学术活动系统）”处于内层系统。“党委领导、民主管理”是现代大学治理体系的根本保障，“校长负责、教授治学”是现代大学治理体系的基本主体，两者关系协调统一。

在“党委领导、民主管理”这对关系中，矛盾的主要方面在党委领导，而促使事物发展的动力则在群众路线。正如根有多深、树就有多高一样，植根于人民群众的深度决定着领导水平的高度。党的历史实践多次证明，党的领导正确与否取决于是否坚持党的群众路线，什么时候坚持了群众路线，事业就会从胜利走向胜利，什么时候偏离了群众路线，事业都会一挫再挫。这也正是为什么党的十八大之后，在改革发展稳定任务千头万绪、异常繁重，国内外挑战重重叠加、错综复杂的时候，党中央却作出在全党范围内开展“党的群众路线教育实践活动”重大战略决策的根本原因。

在“校长负责、教授治学”这对关系中，矛盾的主要方面在校长担负的责任，而促使事物发展的动力则在教授治学的动力。处理好这对关系，必须把握住大学行政管理的特殊性。在大学，营造一个学术自由的氛围，如空气之于生命一样重要。然而，有人群就必须有秩序，有师生群体也必然少不了管理。所不同的是，这里的管理是为保障学术自由而有的管理；这里的管理重在“理”，而不在“管”；这里的管理是顺应教育规律的“理”，而不是主观意识上的“管”。去“行政化”是去过多过滥的、凌驾于客观规律之上的“管”，而不是去客观需要的“理”。主观必须符合客观这个道理，决定了大学行政管理系统的服务职能和服务角色，也决定了大学治理体系中行政管理的价值取向。

在“党委领导”下一旦构建起“校长负责（行政管理系统）”与“教授治学（学术活动系统）”的关系，“民主管理”就会是一种必然结果。

增强实践性和针对性

结果是过程之结果。为了增强“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的实践性和针对性，西北师范大学探索实行以“党政领导班子议事协调会议”形式统筹日常工作的运行机制，形成党政合力推进学校科学有序运转的工作格局。党政领导班子议事协调会议本着“议事不定事、务虚求共识”的原则，就学校相关事务讨论交流意见。大家达成基本共识后，将相关事务简单分为“关乎根本、长远和三重一大”和“日常行政工作”两大类，分别提请党委常委会或转交校长办公会研究，形成党委决策或行政决定。提请和转交的过程是三思而行的过程，更是科学决策、民主决策的过程。凡涉及学术和教师发展的专业问题时，原则上必须先转交相关专门委员会，由专门委员会组织在“教师发展中心”这个平台上“开放配置资源、开放评审成果、开放评定优劣”，形成专业意见后，再行党委决策和行政决定程序。“三开”的过程，既是“教授治学”的过程，也是倒逼“校长负责”行政管理系统科学化的过程，更是促进教师发展的过程。分、合，再分、再合，大小事宜统分结合、班子成员分工负责，形成统分结合体，这就是党政分工不分家。如此，就逐渐形成了一个与学术生态环境相适应的政治生态环境。

同时，学校尝试制作“学术年历”，把全年的工作统筹起来。学科建设委员会、学术委员会和一些专门委员会把每年要做的常规工作提前规划好，形成一张计划表，将其镶嵌在年历中，就有了学校的学术年历，师生按这个年历安排全年工作，就会井然有序。

“两个一流”大学的建设目标是“中国梦”的重要组成部分，而构建具有中国特色的现代大学治理体系是实现这一目标的制度保障。对这一命题的理论思考和实践探索，既具有现实意义，也具有深远的历史意义。

（陈克恭，作者系西北师范大学党委书记)

篇2：完善现代大学治理体系

建立现代大学制度

——湖南农业大学章程实施工作自查报告

《湖南农业大学章程》（以下简称《章程》）2011年10月28日经湖南省教育厅核准通过（湘教发〔2011〕56号），2012年1月1日公布施行，是湖南省第一部经过教育厅核准的章程。2014年，学校依据有关规定和程序对《章程》实施了修订,《湖南农业大学章程修正案》于2014年12月31日经教育厅核准（湖南省高等学校章程核准书第1号），并于2015年1月1日起施行，是湖南省第一部按照《高等学校章程制定暂行办法》修订并经过教育厅核准的章程。学校《章程》上承国家法律法规，下启校内规章制度，是我校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。《章程》实施以来，在完善内部治理结构，建设现代大学制度等方面发挥了积极作用。

一、章程实施组织领导坚强有力

（一）学校党委行政高度重视章程建设

《章程》制定工作。学校《章程》制定工作于2010年2月启动，学校党委行政高度重视，成立了由党委书记和校长任组长、全体校领导为成员的章程制定工作领导小组，并由校领导带队赴华中农业大学、广东外语外贸大学等高校进行专项考察学习，专题审定了《章程》制定大纲和起草程序，历经文献研究、文本起草、专家咨询、征求意见、教代会审议、党委审定、省教育厅核准、发布施行等阶段，于2011年10月28日经教育厅核准通过（湘教发〔2011〕56号），成为湖南省第一部经省级教育行政部门核准的大学章程。

《章程》修定工作。2014年5月，因上位法规出现了新要求和学校情况有了新变化，学校依据有关规定，按照稳定性、科学性、规范性原则，启动了《章程》修订程序。学校党委专题审定了章程修订工作方案，党委书记主持召开了学院负责人、学院学术委员会主任会议，专题征求意见；校长主持办公会议审议通过了《章程修正案》并对七届二次教代会预备会议的征求意见进行了专题研究；10月16日学校召开七届二次教代会

审议通过了《章程修正案（草案）》；10月24日学校党委会审定了《章程修正案》；12月31日经教育厅核准（湖南省高等学校章程核准书第1号），成为湖南省第一部按照《高等学校章程制定暂行办法》修订并经过教育厅核准的章程。

《章程》督导工作。为保证学校《章程》实施五周年系列活动和迎接教育厅章程专项督导工作的顺利开展，学校于2017年7月组织召开了章程实施专项督导工作布置会议；8月28日《湖南农业大学〈章程〉实施五周年系列活动暨省教育厅章程专项督导工作方案》提交党委务虚会审定，成立了由党委书记和校长任组长、全体校领导组成的章程专项督导工作领导小组，学校组织开展了“崇章、守章、执章——纪念《章程》实施五周年”为主题的系列学习宣传活动。9月29日，学校组织召开章程实施专项督导工作推进会，通报了迎接章程督导工作进展情况，审议了《章程学习要点》《章程专项督导工作宣传方案》。12月1日，学校召开章程实施专项督导工作小组会议，审议支撑材料目录和自评报告，并对照《湖南省高等学校章程实施工作

专项督导指标体系》进行责任单位自评打分。2018年4月25日，学校召开迎接教育厅章程实施工作专项督导动员会。4月26日，学校召开迎接教育厅章程专项督导工作领导小组会议，审定了《湖南农业大学章程实施工作自查报告》和《湖南农业大学章程实施工作评估支撑材料目录》，并对我校章程实施工作进行了自评打分。5月24日，学校召开迎接省教育厅章程实施现场督导工作布置会议，审定《湖南农业大学迎接章程实施工作现场督导工作方案》，部署5月29日迎接省教育厅章程实施现场督导工作各项工作。

在学校《章程》制（修）定和实施过程中，学校党委充分发挥领导、统筹、协调作用，使《章程》更具科学性、前瞻性、操作性。《章程》以宪法、法律法规为依据，坚持社会主义办学方向，确定学校发展目标定位，构建现代大学制度，实现管理民主化、科学化、制度化和规范化。在全国少有例证的情况下，《章程》较好地处理了举办者与学校的关系、学校与师生员工的关系、《章程》与上位法律规范的关系、《章程》与下

位规章制度的关系、《章程》文本成熟性与前瞻性的关系。

（二）学校成立了章程实施的专门机构

成立章程委员会。根据《章程》的规定，学校于2011年12月29日出台了《湖南农业大学章程委员会章程（试行）》（湘农大〔2011〕74号），明确章程委员会的性质、职责、权利、人员组成和议事规则。2012年1月10日，学校成立了第一届章程委员会，由书记担任主任委员、校长担任副主任委员，工会主席、党政办主任、团委书记、章程建设顾问、校友总会与董事会秘书长、法律顾问、语言文字顾问、章程委员会办公室主任、学院党政负责人代表、未担任党政管理干部职务的学校教职工代表大会教师代表、研究生会主席、学生会主席等十三位同志组成，章程委员会办公室设在改革发展处。章程委员会负责解释《章程》，依据《章程》审查学校内部规范性文件和规章制度，受理对违反《章程》的管理行为、办学活动的举报和投诉。2014年6月1日，学校修订了《湖南农业大学章程委员会章程》（湘农大〔2014〕10号），并成立了第二届章程

委员会，新增宣传部部长、改革发展处处长为章程委员会委员。

修定学校《章程》。2014年4月21日，经学校第二届章程委员会提议，学校党委会决定启动我校《章程》的修订工作；5月20日，学校章程委员会审议了学校章程修订工作方案；5月20日-6月中旬，学校以章程委员会委员为主体，组建了章程修订工作小组，启动了章程修订工作，草拟了《湖南农业大学章程修正案（草案）》；6月17日，学校章程委员会办公室组织有关专家讨论《湖南农业大学章程修正案（草案）》；7月4日，学校章程委员会委员对《湖南农业大学章程修正案（草案）》进行了讨论；7月18日，学校章程委员会办公室征求了教育厅法规处对《湖南农业大学章程修正案（草案）》的意见；9月29日，学校章程委员会对征求到的意见逐条进行了研究并提出了修订意见。

章程委员会的设立是学校章程建设工作的一大创新。学校在章程制定工作完成后，着眼于章程解释、修订、监督工作的有序开展，在章程制定工作小组的基础上成立了章程委员会。

章程委员会的设立不仅保持了章程建设工作的延续性，同时也为章程的具体实施找到了合理的解释、监督机构，尤其是在章程修改过程中发挥了重要作用，探索了章程修改的程序和方式方法，为全省乃至全国高校章程建设提供了有益借鉴。

（三）持续开展了全校性学习宣传活动

《章程》颁布施行后，为抓好学校章程的宣传贯彻工作，学校党委召开专门会议，认真研究了如何贯彻实施学校章程的问题。2011年11月24日学校发布了《关于做好<湖南农业大学章程>学习宣传贯彻实施工作的通知》（湘农大通〔2011〕61号）,要求全校各单位和全体师生员工，认真学习《章程》，宣传《章程》。学校党委、二级单位多次以学校章程为专题，组织中心组学习。党委委员和学校领导带头参加辅导报告、撰写心得体会、发表署名文章、接受电视访谈、参加专家座谈。通过学习宣传，使全校师生员工对《章程》的内容有了基本了解，对实施章程的重要性有了较深认识。

《章程》修定施行后，学校又专门制订了学习宣传工作方

案，要求各部门、各单位通过多种形式在全校师生员工中开展章程的学习宣传活动；印发了《章程》单行本，将《章程》纳入《学生手册》和《研究生手册》，保证师生员工人手一册；通过学习宣传章程，使全校师生员工对学校的发展目标、发展定位、基本职能、运行机制等重大问题有了清晰的理解，提高了全校教职员工依法办学、依章治校的意识。

《章程》实施五周年，学校制定了《湖南农业大学〈章程〉实施五周年系列活动暨省教育厅章程专项督导工作方案》（湘农大通〔2017〕68号），要求以《章程》公布实施五周年为契机，进一步加强《章程》的学习宣传，各二级单位组织教职工和学生都认真开展了重温《章程》学习活动，学校通过校报、微信、橱窗等校园媒体对以《章程》为龙头的现代大学制度建设成果进行了系列宣传报道，学校领导在校报发表署名文章，并在学校官微组织开展了《章程》知识推介和“知识趣答”，使《章程》中所蕴含的大学精神、治理理念、改革思想、发展观念等深入全体师生员工头脑，积极营造迎接省教育厅专项督导工作 的良好氛围。

学校党委在贯彻落实《章程》过程中充分发挥模范带动作用，带头学习《章程》，广泛宣传《章程》；严抓《章程》的贯彻执行，要求各项制度设计明确规定执行的具体内容，包括执行权行使的主体，执行内容、范围、程序和规则，切实维护《章程》的严肃性和权威性。

（四）章程学习“三个纳入”要求全面落实

纳入新进教师入职教育。《章程》颁布和修定后，学校为每一位教职工发放了一本《湖南农业大学章程》，并将章程学习纳入新进教师岗前培训内容，同时每年为全体新进教师发放《湖南农业大学章程》。在新进教师岗前培训课上，组织学校章程委员会专家为新进教师就章程制定和章程内容开展专题解读，同时要求全体教师以党支部或教研室为单位开展重温章程的学习，务必熟知学校章程内容。

纳入新生入学教育内容。《章程》颁布和修定后，学校为每一位学生发放了一本《湖南农业大学章程》，并将学校章程

编入《学生手册》《研究生手册》，新生入学后做到人手一册，将章程学习纳入本科生、研究生入学教育内容，要以班级为单位开展专题学习，利用微信公众号开展章程学习要点知识答题等等。通过上述活动，加深了学生们对学校教学管理等相关规定的认识，营造出自觉学习章程、遵守章程、按章办事的良好氛围。

纳入新提拔干部培训内容。学校将章程学习纳入全体处科级干部培训内容和新任处科级干部培训，并进行了《依章办学

依法治校》的专题培训。全校各支部都组织了章程专题学习，单位处级干部带头领学解读，2018年组织全体处级干部进行了章程内容闭卷测试，以考促学，使处级干部们对学校的历史沿革、办学理念、办学目标和依章办学等都有了更深刻的认识和理解。

学校将《章程》学习纳入到处科级干部培训、新进教师入职教育、新生入学教育和新提拔干部培训内容，确保章程学习覆盖率达到100%。

二、章程规定落实及配套制度建设成效显著

（一）坚持贯彻落实党委领导下的校长负责制

根据中共中央办公厅印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》和《章程》，学校进一步修订完善了《湖南农业大学党委领导下的校长负责制实施办法》（湘农发〔2017〕8号），制定了《中共湖南农业大学委员会会议制度和议事规则》（湘农发〔2017〕9号）和《湖南农业大学校长办公会会议制度和议事规则》（湘农大〔2017〕32号），进一步细化了学校党委的领导职责、校长的职权，明确了学校党委会和校长办公会议事规则，健全了党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制，充分发挥了党委统揽全局、协调各方的领导核心作用，校长在学校党委的坚强领导下，独立负责地行使职权，有力保证了教学、科研、行政管理等各项任务的完成。

学校党委坚持注重制度建设，不断健全决策机制，妥善处理好了三个关系，保障了党委领导下的校长负责制有效运行，促进了学校各项事业科学发展。一是党委领导和校长负责的关系。党委领导和校长负责是一个有机整体，领导中有负责，负责中有领导。党委是学校的领导核心，统一领导学校工作，坚持谋大事、抓大事、议大事。校长作为学校的法人代表，主持学校日常行政工作。二是集体领导和分工负责的关系。党委研究决定重大问题，始终坚持“集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定”的原则，在充分发扬民主、广泛征求各方面意见的基础上，按照少数服从多数的原则，集体讨论决定。班子成员按照各自的分工，认真负责地开展工作，在分工的基础上相互配合和支持。三是党委书记和校长的关系。学校的发展关键在于班子，班子工作的好坏关键在于书记和校长。书记和校长的团结协调，是党委领导下的校长负责制得以正常运行的根本前提。校长带头维护党委领导的权威，书记充分支持校长工作，形成了推进工作的最大整体合力。

（二）积极推进校院两级管理体制改革

学校根据《章程》，修订了《湖南农业大学校院两级管理

规定》（湘农大〔2013〕2号）和《湖南农业大学学院党政联席会议议事规则》（湘农发〔2013〕8号），在机构设置、人事管理、干部管理、财务管理和资产管理等方面进一步扩大了学院办学自主权，进一步规范了学院党政联席会议议事规则。学院在落实党政联席会议、学术委员会、教代会、团委、学生会等制度方面取得了较好的成效。学校对二级单位实施目标管理，开展了岗位聘任和绩效工资改革，出台了《湖南农业大学首次岗位设置与聘用工作实施方案》（湘农大〔2012〕26号）和《湖南农业大学绩效工资实施方案（试行）》（湘农大〔2014〕33号）。

学校校院两级治理体系建设，以体制机制改革为动力，健全制度体系为抓手，围绕优化组织架构，夯实教研一线，降低运行成本，明确职责权限，提升管理效率，提高内部治理能力为目标，从横向上进一步分权，坚持党委领导下的校长负责制的同时，进一步夯实学术权力，落实民主权力；从纵向上进一步放权，进一步下放管理权限，降低管理重心，扩大学院办学

自主权，建立符合现代大学制度的校院两级管理体制。一是切实加强规章制度体系建设，构建了以《章程》为核心的现代大学制度基本框架，建立了以《章程》为根本制度，基本制度、具体制度相互衔接、协调一致、互相支撑、科学合理的规章制度体系。二是切实规范学院的运行和管理，健全学院党政联席会-学术委员会-教代会“三位一体”决策体系，构建学院内部权责明晰、程序科学的民主管理体制，提升学院治理效力。三是建立了以目标管理为抓手的运行监督机制，提升校部机关谋划运作、组织协调、监督管理和综合服务能力，推动学院自主管理、自我约束、规范运行、加快发展。

（三）大力推进学术管理机制创新

学校以《高等学校学术委员会规程》（教育部令第35号）和《章程》为基本依据，修订了《湖南农业大学学术委员会章程》（湘农大〔2014〕26号），明确学校学术委员会是校内最高学术机构，统筹行使学术事务的审议（决策）、评定、咨询和学术纠纷裁决等职权。2014年11月，学校根据《学术委员

会章程》组建了第十三届学术委员会，下设学术评价与发展委员会、人才培养委员会、学风与学术道德建设委员会三个专门委员会。学校第十三届学术委员会成立以来，以学术评价与审议、重大事项咨询、学风和学术道德建设为重点，以健全运行机制、完善议事规则、提升履职能力为抓手，统筹学术决策、审议、评定和咨询等职权，在推进教授治学、鼓励学术创新、促进学校内涵建设与发展等方面发挥了重要作用。

学校通过着力构建制度、组织、机制、条件“四位一体”的保障体系，大力推进教授治学全面开展。一是制度保障。学校从根本制度、基本制度和具体制度三个层面科学界定了政治权力、行政权力、学术权力、民主权力等大学内部四种主要权力的内涵，划分了学术事务和行政事务的边界，明确了学术委员会的职责，为推进教授治学制定了健全的制度保障体系。二是组织保障。学校构建了纵横协同的内部组织体系，纵向建立校院两级学术委员会，横向设立学术评价与发展、人才培养和学风与道德建设三个专门委员会。三是机制保障。学校建立了督促与

考核相结合的约束机制；健全了议事、表决、报告等运行机制；完善了复议、质询等监督程序。四是条件保障。学校从人力、财力、物力等方面为推进教授治学提供了充分的条件保障。

（四）切实加强民主管理机制建设

学校根据《学校教职工代表大会规定》（教育部32号令）和《章程》，制订了《湖南农业大学教职工代表大会规定》（湘农大〔2014〕16号），明确了教代会的组成、职权、运行机制、会议规则及议事程序。建立了“党委领导、行政支持、工会谋划、各方配合、职工参与”的工会工作大格局，形成了1个学校总工会、27个部门工会、3100多名工会会员的网络组织体系。学校每年定期召开教代会和工代会，听取学校的工作报告、财务工作报告、提案工作情况和工会工作情况报告。校工会通过规范提案工作流程，即提案征集制、提案联系办理制、提案督办制、提案激励制、提案回复制和提案报告制；创新提案工作方式，改进提案承办方式、建立提案工作“三公开”制度、实行

提案工作“四会一评”制度、开展优秀提案评选等机制进一步落实提案督办和质询制度，近三年征集并回复提案达180件，使工会、教代会的基本职权得以有效落实，较好地发挥了教职工民主管理的积极性、主动性和创造性，极大地促进了教职工参与学校民主管理与改革实践。

（五）积极拓展社会参与办学渠道

校友会、董事会。学校根据《普通高等学校理事会规程（试行）》（教育部第37号令）和《章程》，修订了《湖南农业大学董事会章程》（湘农大〔2012〕103号）和《湖南农业大学校友总会章程》（湘农大〔2015〕3号）。学校董事会董事由各董事单位推荐、全体董事会议选举产生，董事会下设科技协作、人才培养、基金等专门委员会，在董事会授权下组织和开展有关工作。学校校友总会现已建立26个校友分会，其中省内14个、省外8个（北美、北京、深圳、广州、海南、湖北、江苏、新疆），行业分会3个（烟草、农委、农科院），校内学院分会1个（外国语学院院友会），学校成立了校友总会第二

届理事会，10名省（部）级领导和院士聘任为名誉会长、168名杰出校友聘任为顾问，符少辉校长当选为理事会会长。学校以校友会、董事会等为载体，积极联系和服务校友及董事会成员单位，充分发挥其在学校改革发展中的咨询、协商、审议与监督作用，建立了社会参与和监督学校办学的长效机制。

教育基金会。湖南农业大学教育基金会2013年12月1日获湖南省民政部批准成立，并制定了《湖南农业大学接受捐赠管理办法》（湘农大〔2014〕13号）和《湖南农业大学教育基金会基金管理办法》（湘农大〔2014〕30号），目前广大校友企业（个人）及社会组织在我校设立了北美校友分会奖学金、“香港轩辕种子”助学金、“大北农”奖学金、深圳校友分会助学金等各类校友会、企业奖（助）学金60多项。

（六）切实维护全校师生合法权益

信息公开机制。学校依据《章程》和上级有关要求，制订了《湖南农业大学信息发布管理办法》《湖南农业大学教育阳光服务平台建设工作方案》等制度，完善了校领导接待日、会

议纪要和相关文件、信息公开专栏、校园网等公开形式与载体；构建了集办事指南、政策咨询、信息公开、舆情回应、投诉受理等多功能于一体的综合型服务平台，建成了“1＋3（”1个中心、3个服务站）、“实体大厅＋网上大厅”的学校教育阳光服务模式，推动“掌上校园、平安校园、校领导接待日”资源整合、信息共享、平台共用，切实履行组织、协调、监督、管理、服务职能，为广大师生、离退休人员提供优质、便捷服务。目前仅教育阳光服务网上大厅就已受理师生各类服务事项2500余条，被广大师生誉为“贴心工程”。2015年《湖南教育快讯》头条刊发了我校教育阳光服务工作的经验。2016年，我校教育阳光服务平台又被遴选为湖南省教育阳光服务平台建设奖补单位。

师生权利救济机制。学校依据《章程》和上位法规要求，修订了《湖南农业大学学生校内申诉处理规定》（湘农大〔2017〕34号）、制订了《湖南农业大学教职工申诉规定》（湘农大〔2012〕73号）等文件，明确了学生申诉委员会、教职工申诉委员会是受理学生和教职工申诉的专门机构，对申诉的范围和遵循的原

则、程序，受理申诉机构及其人员组成、职责、议事规则，申诉的处理等问题作了详尽的规定，健全了师生员工正当权益受到侵害时的校内救济制度，为师生维权开辟了合法渠道。

（七）全面推进学校依法治校工作

法治机构与制度。学校依据《章程》和上级有关要求，自2009年起，成立了依法治校工作领导小组，并将法制工作明确纳入有关校领导分管事项范围。2007年2月，成立了副处级机构法制工作办公室，挂靠学校党委办、校长办；2014年1月，成立了正处级机构社会事务办公室，由社会事务办公室和法律事务办公室合署办公。2016年1月，明确聘请涂光启、陈光伟、毛祥成3名同志为法律顾问。制定了《湖南农业大学贯彻落实“三重一大”集体决策制度的实施办法》（湘农发〔2017〕19号），明确了“三重一大”的事项主要范围、机制程序、议事规则、决策实施、责任追究等，进一步规范决策行为，防范决策风险，推进学校科学发展。

依法治校工作。学校坚持依法治校七结合（与学法普法，课堂教育，思想道德教育和文明创建，民主科学决策和党风廉政建设，综合治理、确保校园稳定，维护师生员工及居民的合法权益，改革、建设和发展相结合），成立了安全教育教研室，聘请芙蓉区公安分局局长为法制副校长，东湖派出所所长为法制兼职教师；把法制教育和依法治校的任务和要求纳入处级以上领导干部任期目标，作为政绩考核、奖惩和任用的重要依据，做到了领导到位、认识到位、责任到位、投入到位和工作到位，学校呈现出政治稳定、治安良好、环境优美、广大师生员工安居乐业的良好局面，学校多次被评为优秀事业单位法人、湖南省依法治校示范校、全省文明高校、文明单位、文明标兵单位、全国文明单位和首届全国文明校园、全国教育系统纪检监察先进单位。

（八）逐步健全章程实施保障机制

章程委员会的主体作用得到充分彰显。学校依据《章程》，修订了《湖南农业大学章程委员会章程》（湘农大〔2014〕10号），组建了湖南农业大学第二届章程委员会，进一步明确章

程委员会是负责学校章程实施、解释、修订的专门机构，监督学校章程实施，受理教职工、学生和学员、校友或者学校的其他利益相关者对学校违反章程行为的异议或者申诉；受理校内规范性文件与学校章程相冲突的争议。第二届章程委员会成立以来，组织起草的《湖南农业大学章程修正案》于2014年12月31日经湖南省教育厅核准通过，并针对修订后的《章程》开展了系列学习宣传活动，章程委员会主任、副主任、委员在校报发表署名文章，对章程的重点内容进行了权威解读，并要求全校师生员工进一步强化崇章意识、守章意识、执章意识，认真学习章程，共同遵守章程，主动维护章程的权威，一切按照章程办事，切实推动《章程》的贯彻实施。

领导干部的带头作用得到充分发挥。学校高度重视《章程》的贯彻实施，要求全校各级各类组织机构、教职工、学生和学员，都必须把学校章程作为教育教学和管理活动的根本准则，要求全校各级党政领导干部特别是处级以上干部，都要带头学习《章程》，增强依法治校、依章办事的意识，带头宣传、贯

彻、实施《章程》，带头履行章程赋予的职责和义务，带头维护《章程》的严肃性和权威性，每年要把遵守制度的情况作为领导干部年终述职述廉、年终考核、干部个人事项申报、民主生活会的重要内容，作为干部素质评价和干部任免的重要依据。2018年5月17日学校组织了处级干部章程知识测试，考试平均成绩89.99分，其中90分以上的人数为112人，占比61.20%；80-89分的人数为63人，占比34.43%；60-79分的人数为8人，占比4.38%。

监督和督查的保障作用得到有效落实。学校通过年终民主评议、特邀监察员、校领导接待日、监督举报信箱、教代会（学代会）提案、二级单位目标管理考核网上评价等多种形式，充分发挥全校师生员工和教职工代表大会、工会在《章程》施行过程中的民主管理和监督作用。从2015年开始，督导处每年组织开展学校规章制度执行与落实情况的专项检查，通过听取部门负责人对制度落实情况的介绍、询问了解有关事项、查看相关材料等方式，重点抽查了职能部门工作制度的制定、执行、落实和监督等情况。此外，学校还积极发挥校友会、董事会的作用，监督学校办学。通过内部和外部的监督，有力保障和促进了以《章程》为核心的现代大学制度的贯彻实施。

三、章程实施工作特色鲜明

学校《章程》建设工作被湖南省教育强省领导小组列为湖南省建立现代大学制度和制定大学章程的“双试点”单位。《章程》实施七年来，以章程为根本的制度体系全面建成，以章程为龙头的治理体系成效凸显，以章程为总规的法治氛围日渐形成，在全省乃至全国高校中产生了较大影响，得到了教育部、教育厅和主流官方媒体的高度关注。

（一）全省率先制定章程并按程序修订章程

我校章程制定工作于2010年2月正式启动，历经考察调研、文献研究、文本起草、专家咨询、征求意见、教代会审议、党委审定、教育厅核准、发布施行等九个阶段，前后十易其稿，2011年10月28日经湖南省教育厅核准通过，于2012年1月1日公布施行，成为湖南省第一部经省级教育行政部门核准的

大学章程。章程制定工作得到了教育部政策法规司、教育厅政策法规处等主管部门的高度重视，教育部政策法规司司长、副司长先后来校调研章程制定工作，并推荐学校在全国“高校章程制定暂行办法研讨培训班”“全国依法治校工作部署会”“全国高校章程与依法治校专题研讨培训班”和“湖南省试点高校章程制定研讨班”上做典型发言。

2014年，因上位法规出现了新要求和学校情况有了新变化，学校依据有关规定，按照稳定性、科学性、规范性原则，探索完成了《章程》修订工作。历经修订方案起草、修正案（草案）拟定、专家研讨、征求意见、校长办公会议审议、教代会通过，党委会审定、教育厅核准、发布施行等九个阶段，对收集到的125条意见和建议，吸收整理为10个方面，对章程文本逐一进行了修改。学校《章程》的修订既结合高等教育发展的形势，国家有关法律法规，又充分考虑到了学校的实际情况，体现了与时俱进、开拓创新的精神，也开创了省内高校章程修订的先河，《湖南农业大学章程修正案》位列湖南省高等学校

章程核准书第1号。

（二）“三保障两机制”的工作体制示范性强

一是首创章程委员会，为章程实施提供组织保障。章程委员会的设立是学校章程建设工作的一大创新。章程委员会对学校《章程》的制定、修正案的制定以及学校规范性文件的修（制）定做出了重要贡献，对章程的解释、修订工作发挥了积极作用。章程委员会的设立不仅保持了章程建设工作的延续性，同时也为章程的具体实施找到了一条有效的途径，为全省乃至全国高校章程建设提供了有益借鉴。

二是健全现代大学治理体系，为章程实施提供体制保障。坚持和完善党委领导下的校长负责制。进一步修订完善了《湖南农业大学党委领导下的校长负责制实施办法》，制定了《中共湖南农业大学委员会会议制度和议事规则》《湖南农业大学校长办公会会议制度和议事规则》，健全了党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制，充分发挥了党委统揽全局、协调各方的领导核心作用，校长在学校党委的坚强领导下，独

立负责地行使职权，有力保证了教学、科研、行政管理等各项任务的完成。大力推进教授治学。修订了《湖南农业大学学术委员会章程》，明确学校学术委员会是校内最高学术机构，统筹行使学术事务的审议（决策）、评定、咨询和学术纠纷裁决等职权。组建了第十三届学术委员会，构建了制度、组织、机制、条件“四位一体”的保障体系，学术委员会在鼓励学术创新、促进内涵发展等方面发挥了重要作用。积极落实民主管理。制定了《湖南农业大学教职工代表大会规定》，建立了“党委领导、行政支持、工会谋划、各方配合、职工参与”的工会工作大格局。每年定期召开教代会和工代会，听取学校的工作报告、财务工作报告、提案工作情况和工会工作情况报告。修订了《湖南农业大学学生校内申诉处理规定》和《湖南农业大学教职工申诉规定》等文件，健全了师生员工权益校内救济制度。不断扩大社会参与。修订了《湖南农业大学校友总会章程》《湖南农业大学董事会章程》，制定了《湖南农业大学接受捐赠管理办法》《湖南农业大学教育基金会基金管理办法》，成立了校

友总会和教育基金会。学校目前广大校友企业（个人）及社会组织在我校设立了60多项奖（助）学金，每年接受校友和社会人士捐赠近百万余元。不断完善校院两级管理。修订了《湖南农业大学校院两级管理规定》，在机构设置、人事管理、干部管理、财务管理和资产管理等方面进一步扩大了学院办学自主权。修订了《湖南农业大学学院党政联席会议议事规则》，健全学院党政联席会-学术委员会-教代会“三位一体”决策体系，构建学院内部权责明晰、程序科学的民主管理体制和以目标管理为抓手的运行监督机制，推动了学院自主管理、自我约束、规范运行。

三是建立三级制度体系，为章程实施提供制度保障。学校把《章程》实施的第一年作为“制度建设年”，按照《湖南农业大学规范性文件管理规定》要求，持续深入开展各级各类规章制度的“存、废、改、并、立、释”工作，构建了以《章程》为根本制度，基本制度、具体制度相互衔接、互相支撑的规章制度框架，完成了各类规章制度的修（制）订工作并按照教育教学、科技与产业、管理与服务、党建和思想政治工作四大模块进行对基本制度和具体制度进行了重新归类，编印了《湖南农业大学基本制度汇编》和《湖南农业大学具体制度汇编》，各部门还按工作内容汇编了《学生手册》、《研究生手册》和《湖南农业大学人事工作文件》等。目前，学校已建立起根本制度功能稳定、基本制度体系完备、具体制度成龙配套的校内规章制度体系。

四是坚持“三个纳入”，建立章程意识培育长效机制。章程颁布后、章程修订后以及章程实施五周年，学校都组织开展了以《章程》内容为主题的全校性学习宣传活动，通过不断创新《章程》宣传形式和持续开展《章程》宣传活动，《章程》中所蕴含的大学精神、治理理念、改革思想、发展观念等深入全体师生员工头脑。学校坚持将《章程》学习纳入新生入学教育计划、教职工岗前培训计划、处科级干部履职培训计划，全校师生员工遵章办学、依法治校的意识不断增强，遇事找制度、办事依制度、解决问题用制度、化解矛盾靠制度的良好氛围日渐形成。

五是开展“三结合”，建立章程实施监督机制。民主监督和专项督查相结合。学校通过年终民主评议、特邀监察员、校领导接待日、监督举报信箱、教代会（学代会）提案、二级单位目标管理考核网上评价等多种形式，充分发挥全校师生员工在《章程》施行过程中的民主管理和监督作用。从2015年开始，督导处每年组织开展规章制度执行与落实情况的专项检查，并对基本制度制定、执行、落实和监督等情况进行专项督查。校内监督与校外监督相结合。学校积极发挥校友会、董事会的作用，监督学校办学，学校通过内部和外部的监督，有力保障和促进了以《章程》为核心的现代大学制度的贯彻实施。依章办学与违章惩戒相结合。学校要求全校各级党政领导干部特别是处级以上干部，都要带头学习《章程》，增强依法治校、依章办事的意识，带头宣传、贯彻、实施《章程》，每年要把遵守制度的情况作为领导干部年终述职述廉、年终考核、干部个人事项申报、民主生活会的重要内容，作为干部素质评价和干部任免的重要依据。同时，学校建立违反章程的惩戒制度，出台《湖

南农业大学责任追究实施办法（试行）》，明确违章类型、惩戒程序，做到有章必行，执章必严，违章必究。

（三）章程建设工作取得了较大的社会影响

一是主管部门高度认可。作为湖南省教育厅核准发布章程的第一所省属院校，学校章程制定经验以及以章程为统领下开展的依法治校、教授治学经验在全省范围内得到宣传与推广。2011年12月2日，原党委书记刘强教授在省教育厅举办的湖南省试点高校章程制定研讨班上介绍了我校章程制定工作的经验。2012年5月10日，原党委书记刘强教授应教育部政策法规司邀请，在全国“高校章程制定暂行办法研讨培训班”上作了《制定实施学校章程 完善现代大学制度》的主题发言。2013年3月28日，原党委书记刘强教授应邀出席全国依法治校工作部署会并作典型发言。2013年8月20日，校党委书记周清明教授应邀在江西南昌出席全国高校章程与依法治校专题研讨培训班并作了《发挥党委领导核心作用，不断推进大学章程建设》的主题经验介绍。2015年9月1日至2日，湖南省举办的201

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年普通高校领导干部暑期研讨班上，周清明书记作了题为《践行“三严三实”，以章程实施引领学校综合改革》的主题发言。2015年9月20-21日，由中国高等农林教育校（院）长联席会（CAFUPF）和全球农业与生命科学高等教育协会联盟（GCHERA）联合举办、南京农业大学承办的中外农业教育论坛上，符少辉校长作了题为《以章程建设为引领，用法治思维和方式推进农林高校综合改革》的主题报告，受到了与会代表的高度关注和评价。教育部法规司多次来我校就现代大学制度建设进行调研，并先后邀请我校在贵州、南昌、北京举办的全国性会议介绍经验。上级主管部门认为我校在现代大学制度建设方面进行的探索，走在了湖南省乃至全国前列，对各高校特别是地方院校推进以大学章程为核心的现代大学制度建设具有参考价值和借鉴意义。

二是主流媒体全面报道。学校章程制定与实施、依法治校及教授治学经验及现代大学制度建设经验获得教育部网站、湖南省教育新闻网站等媒体的广泛关注与宣传报道，认为我校进

行的积极探索有一定的推广意义和参考价值。教育部网站以“湖南农业大学充分发挥党委领导核心作用切实加强大学章程建设”为题，对我校典型经验进行了宣传报道，湖南省教育新闻网以“迈开高校自主办学的步伐”为题，对我校党委书记周清明教授进行了专访。湖南省学校改革试点工作研究成果《创新地方高校现代大学制度体系的研究与实践——以湖南农业大学创建现代大学制度体系的实践为例》、《教授治学的障碍及其对策》等在教育类主流刊物刊发并转载。

三是兄弟院校充分肯定。我校章程制定与实施经验在社会和各兄弟高校引起了较好反响，内蒙古农业大学、山西农业大学、湖南财政经济学院等兄弟院校邀请我校前去作专题报告和交流。西安科技大学、中央财经大学、河南工业大学、湖北工业大学、山东农业大学、沈阳农业大学、安徽农业大学、甘肃农业大学、湖南科技大学等20多所高校来我校考察交流学习章程制定与组织实施相关经验。

章程的生命力在于实施，章程的权威也在于实施。学校《章

篇3：完善现代大学治理体系

一、美国大学治理模式发展的历史脉络

美国大学治理经历了一个从董事会法人自治到校长主导治理, 再到利益主体“共同治理”的逐步演进与发展过程[1]118。了解这一进程, 才能深刻理解美国高等教育共同治理结构的内涵及其确立和完善的历史脉络。

1. 早期殖民地时期到南北战争之前———单一董事会主导大学治理。

1636年哈佛学院的创立是美国大学治理问题的开端, 全部由校外人士组成的具有法人性质的董事会形式被创造出来。1745年耶鲁学院建立了具有独立法人地位的单一董事会制度;董事会负责财政事务及直接任命大学校长。作为董事会的代理人———校长不一定是董事会成员, 但却扮演着多重角色, 拥有广泛的行政权力;大学教师基本上不享有参与决策与管理的权力。美国独立到南北战争期间, 为适应建立独立完整教育体系的需要, 美国的公、私高等教育开始分化, 大学的自主权得到进一步强化。这一时期大学的控制权仍然掌握在董事会及其代理人———校长手中, 董事会中占主导地位的宗教人士逐渐让位于熟知公共事务的工商业者;校长的权力出现分化, 逐渐由代理人向董事会和教师的调解人过渡;教师参与学校决策权的呼声高涨。单一董事会制度的建立标志着美国高等教育治理模式逐步由政府完全控制模式转变为董事会主导的法人治理模式, 大学治理开始逐渐摆脱宗教的影响。

2. 南北战争到20世纪初期———校长主导大学治理。

南北战争后, 为适应美国社会工业化、城市化、世俗化、专业化的需要, 一批新型大学创立;大学向社会各阶层开放, 在承担公共服务承诺的同时, 开始为普通人提供专业化和实用能力的教育, 大学的治理结构随之变化[1]87。工业化、专业化发展的需要使大学董事会中的教会人士逐渐将治理的主导权让给专业群体工商界人士和校友。高等教育的规模扩展使大学校长必须从繁杂的日常行政事务中解脱出来, 将主要精力用于研究教育政策和学校的发展战略;大学校长普遍进入董事会, 其办学思想和管理能力直接影响和决定学校的发展方向和办学质量, 校长开始在大学治理中发挥主导作用;以校长为代表的行政系统基本形成, 专业行政人员群体快速发展, 并从董事会那里获得了管理大学日常事务的权力。董事会将学术事务的治理权逐渐让位给教授, 教师群体地位不断提升;大学教授通过学术评议会获得学术事务的立法权和治理权, 并随着美国大学教授协会的创立及其保护学术自由原则的确立而加强。随着大学数量的快速增长与大学校长权力日益膨胀, 大学内部治理的焦点转向了以校长为首的行政人员和教师之间的权力竞争。

3. 从20世纪中期至今———共同治理结构确立。

二战结束后美国进入高等教育大众化阶段, 高等教育规模不断扩展, 结构与职能进一步完善, 办学质量与水平大幅提升;受建设资金、研究经费和学费的影响, 大学对政府的财政依赖日渐加强, 自主性逐渐减弱。大学治理结构也随之进一步发展。从外部看, 联邦和州政府、社会的其他资金提供者在决策中扮演更为重要的角色;从内部看, 职能的变化和任务的复杂化使得董事会、校长和教师需要相互理解和共同协商应对挑战。几乎所有大学都对董事会的结构进行了调整, 将一些利益相关者尤其是学生吸纳入董事会, 参与式决策成为董事会决策的新特点;与此同时, 联邦政府尤其是州政府开始在大学董事会的基础上建立全州性或全系统性董事会以加强对高等教育的规划、协调与控制, 大学决策进一步外化, 传统意义的法人自治不复存在。科技竞争与发展的需要使得大学教授的地位与作用显著提升, 教师参与决策的范围由学术领域扩展到财政预算、战略规划、外部关系和高级人员任命等方面, 学术评议会成为重要决策团体, 教师工会的集体谈判成为教师维权的手段;大学与教师之间形成一种正式法定关系, 成为利益共同体的成员。现代大学职能与学科的分化及管理的复杂性使得大批管理专家进入大学行政系统, 分散和削弱了大学校长在学校治理方面的主导权;大学校长成为协商共治学术共同体中的组织者和引导者[1]117。

1966年美国大学教授协会与美国教育理事会、美国大学与学院董事会协会在联合发表的《关于学院与大学治理的声明》中将“共同治理”定义为:“基于教师和行政部门双方特长的权力和决策及责任分工, 以代表教师和行政人员共同工作的承诺。”[2]该《声明》提出共同治理的总体结构与程序。其原则有两项:一是“凡重要行动领域既需要某些人发挥首创能力, 又需要大学所有成员参与”, 即大学各种利益相关者均可依据其能力参与大学的决策, 由此确立了美国大学治理的全员共同参与原则。二是“大学各成员依据其所承担的不同职责拥有不同的发言权”, 即首要责任首要权力原则, 或者权责对等原则。自此以后, “共同治理”一直作为美国大学制度安排的基本原则, 得到了较好贯彻[1]117。

二、美国大学治理的主要特征与优势

美国大学共同治理结构可以分为外部治理和内部治理两个维度。外部治理的主要影响因素有政府、社会组织和市场等;内部治理的主要影响因素有以校外人士为主导的董事会、以校长为代表的行政系统、以教师为代表的学术评议会等, 外部治理与内部治理关联互动。董事会 (包括其代理人———校长) 承担联接内外部治理的主要关系人和协调人的角色, 是内外利益相关者互动的枢纽。美国大学的共同治理之所以得到美国大学乃至社会的认可, 主要在于它很好地平衡和兼顾了大学蕴含的几对既相互冲突又彼此兼容的核心价值, 即学术自由与公共利益, 教师民主参与日常行政管理, 决策的高质量与执行的高效率的要求。

1. 共同治理, 确保大学的学术自由与有效治理。

大学是以探究、传播高深知识为使命的学术机构。因此, 如何保证大学的教师和学生享有学术自由, 促进大学自主健康发展就成为大学治理的首要任务。

从外部治理看, 影响美国大学有效治理的最大因素是政府。但无论是公立还是私立大学, 在法律地位上与政府是平等的, 表现为就学校事务进行沟通、协商而达成一致的“伙伴”关系, 政府不能直接插手和干涉大学的具体事务, 即便是公立大学, 政府也主要通过财政、规划、评估等手段施以影响;这种法律上的伙伴关系保障了大学对教学与研究事务进行决策时必须遵照学术标准而不是外在的行政压力和行政许可, 由此, 也从根本上确保了大学的学术自由[1]188。与此同时, 各种中介机构, 即对大学的认证和评价的机构代表社会参与大学治理。作为第三方的专业中介机构对大学质量与信誉进行评价, 这种评价具有专业性和中立性, 评价结果具有真实性和客观性。通过评价建立政府与大学之间的有效连接, 一方面促使政府调整对大学政策和资源配置, 而不直接干预大学的内部治理, 保证大学的学术自由;另一方面引导学校在保持学术自由和自治的同时, 按照政府和公众利益要求实施有效治理, 撬动政府和社会资源导入学校。

从内部治理看, 共同治理结构的一大特色和优势就是赋予了教师团体在学术事务决策方面超越董事会、校长之上的首要权力[1]188。这种权力和终身教职制度共同构成了美国大学保障学术自由的制度基础, 最大限度地避免了董事会对学术事务的直接干预和行政权力对学术权力的侵蚀。

当然, 学术自由并不是大学存在的唯一目的, 也不是大学有效治理的充分条件。有效治理必须促进学术自由, 学术自由则是有效治理的基本条件[3]。也就是要求大学在学术发展的同时必须兼顾社会公共利益和决策与运行效率, 以实现有效治理。在共同治理的框架下, 政府、社会组织和其他利益相关者可以通过法律、财政、规划、评价等手段协调、监督、控制大学使之实现公共利益;董事会、校长与行政系统也可以通过权力分解和责任分担保证决策与运行的效率。

2. 大学是一种公共机构, 是为社会设立的, 是为社会的发展进步和公共利益服务的。

为保证大学这一公共价值和公共使命的实现, 美国高等教育从创建以来, 一直沿袭了一个基本制度, 就是作为大学法人机关的董事会接受学校创立者的信任委托, 托管学校的财产、负责学校的运作、实现学校服务社会公用利益的目标。所以说, 董事会是美国大学治理结构的基石, 董事会职责是构成这个基石的核心。尽管不同类型的董事会在职责上有差异, 同一大学的董事会在不同时期也不尽相同, 但其核心职责是大同小异的。一是保持信托的完整。作为受托人, 董事会以信托的方式持有学校财产, 其首要职责是使受益人利益最大化;这些受益人包括学生、教师、职员以及捐款人等。“基于大学服务于社会公共福祉这一前提, 所有大学都享有免税的特权, 这就意味着董事会在履行职责过程中必须超越其所在大学的自身利益, 充分顾及高等教育乃至整个社会的公共利益。”[1]190因此, 最能体现大学信托的莫过于大学承担的公共利益使命, 而董事会正是大学使命的监护人。二是聘任大学校长。校长是大学的灵魂, 遴选大学校长是董事会最重要的职责之一。作为董事会的代理人, 大学校长直接向董事会负责, 大学其他主要行政人员则听命于校长并对其负责。三是筹措与管理学校资源。争取私人捐赠和公共拨款是董事会的主要职责。此外, 董事会还负有审批长远规划和年度预算及教育计划、监控学校的运作、担当学校和社会之间桥梁和缓冲器、扮演上诉法院等重要职责。这些职责的履行, 有助于董事会全面监控学校的运行, 以及有效平衡社会公共利益需要和学校发展的需要。

美国大学的共同治理结构将代表社会公共利益的董事会置于最高和最终的权力地位, 而把代表行政管理权的校长和代表学术自由权力的学术评议会置于董事会之下;除法院和议会以外, 没有任何个人和团体对董事会的决策提出合法性挑战。

3. 专门委员会, 解决民主参与和决策效率的良方。

共同治理面临的一个主要难题就是在内部治理中如何在扩大民主参与度的同时, 也能提高决策的效率。在美国, 基于“全员共同参与”的原则, 每个大学都有较明确体现“共同治理”的分权规则、参与机制和责任分担机制。但是, 在实践中, 全员共同参与决策既不能保证决策的科学性, 也必然导致决策效率不高;因为基于大学发展的专业化要求, 在决策中最有见地的意见可能常常是那些掌握了专门知识、积累了专门经验的少数精英所提出, 而全员参与式民主可能恰恰会干扰这种正确意见的吸收。虽然通过选举代表进行决策可以一定程度减少参与决策的规模, 提高决策的效率, 但并不能完全解决决策民主与效率的两难问题。由此引出了美国大学共同治理的第二条原则:首要责任首要权力原则, 也就是说, 在大学共同治理中因为拥有不同的职责而享有相应的权力。对于董事会、校长代表的行政系统、学术评议会来说是如此, 对于这三个内部治理主体的自身运作也是如此。美国大学通常采用专门委员会的方式解决民主参与和决策效率的问题。如董事会根据不同决策内容, 分别设立由具有专长的人士组成的委员会, 提出决策咨询方案供董事会全员决策参考等。

4. 权责分层, 解决决策质量和执行效率的矛盾。

美国大学是“多元大学”, 但不是一个拥有共同利益的统一体, 而是由校内外利益相关者组成的多种利益的综合体。按照首要责任首要权力原则, 这些利益相关者的地位和作用不是完全对称的, 并在美国大学的治理结构的权利和责任分配中也有恰当的反映。这个结构中最核心的要素是董事会、校长和教授团体, 他们各自拥有治理团体维护自身利益。在决策与执行的过程中, 以校外人士为主导的董事会、以校长为代表的行政系统和以教师为主体的学术评议会, 既各司其职, 又相互依存, 从而保证在相互制衡、共同治理架构下决策的科学性与执行的高效率。

董事会拥有最终责任和最终权力, 作为公共利益的守护者, 它必须以可以承受的效率为代价, 确保决策的质量;同时, 它又明确规定谁有权做出或参与某项特定的决策, 以及规定目标实现的最终期限, 确保决策执行的效率。

以校长为代表的行政管理系统有着科层组织的显著特征。校长依据董事会的授权, 有意识地将大学的管理职能分化, 通过合理授权和分权, 将专门的行政事务交由教务长、副校长负责, 设立各种行政职能部门履行经常性的管理职责, 从而建立起比较完备的层级管理体系, 协调、控制大学的运行, 开展绩效评估, 确保董事会决策目标的实现;大学行政系统的官员均由校长推荐或直接任命, 他们都必须直接向校长负责, 接受校长的领导和管理, 以保证政令畅通和行政执行的高效率。

大学是一个学术权力和行政权力的综合体, 它并不是一个纯粹的科层组织[4]。一方面它必须与其他社会组织一样追求较高的工作效率, 另一方面它又不能以单纯的行政命令维持运行, 以行政效率为最终目标, 而必须充分顾及大学的学术使命和公共利益使命。以学术事务而言, 学术评议会负有首要责任与首要权力, 它及其专门委员会的决策质量和运作效率, 必须服从于大学通过对高深专门知识的探究、运用、传播而服务社会福祉这个根本目的。以大学发展的重大战略和其他重大工作而言, 关键是决策目标要获得各利益群体的广泛理解和认同, 从而在执行中顺利实施。

三、美国大学治理结构对中国特色现代大学治理体系建设的启示

考察美国大学的治理结构, 给我们的启示是多方面的。

1. 建立中国特色现代大学治理体系必须要有正确的思想认识。

美国大学治理经验告诉我们:一是现代大学治理体系的构建是一个历史的过程, 不能超越我国高等教育发展的水平, 而要通过持续改革逐步完善。二是现代大学治理体系构建必须与我国的基本政治制度、社会制度、教育制度相适应, 保证教育方针的贯彻、学术的创新与发展、社会服务使命的实现。因此, 不能盲目照搬和简单复制。三是现代大学的发展有其内在的、共通的规律;大学治理体系实际上是大学各利益相关方权力分配及有效参与决策的制度体系, 我们可以积极学习借鉴美国的大学治理理念和做法, 从内外两个方面构建起符合中国实际的包括大学治理结构 (治理主体、治理边界、治理权重) 、治理过程和治理方式等多个层面的体制机制和制度安排, 以提高中国大学的治理水平。

2. 大学治理结构是现代大学制度的基石, 完善大学的治理结构是实现有效治理的基本条件。

实际上, 我们并不缺乏办好大学的理念, 而是缺乏把理念贯彻为行动的制度安排。这种制度安排就是大学的治理结构, 它解决的是大学利益相关者决策权的配置模式, 核心是解决谁参与 (治理主体) 、参与什么 (权责划分) 、参与多少 (权力比重) 和如何参与 (治理方式、手段、程序) 等关键性问题, 目的是构建起大学与政府、社会之间相互支持的关系模式以及大学内部决策权、执行权和监督权相互制衡与促进的关系模式, 保证大学达成追求学术真理、实现公共利益的根本使命[5]。所以, 治理结构问题是一个基础性、根本性的问题。

3. 真正落实大学依法、自主、独立办学的主体地位, 是建立中国特色现代大学治理体系的前提。

从外部关系讲, 可以借鉴美国的经验, 结合中国的实际, 围绕落实大学办学主体地位这个核心, 建立“管办评”分离的治理结构。一是政府要学会用政策、规划、经费等“杠杆”间接引导调控大学, 改变过去直接管理大学事务、介入具体办学行为和管的多、管不了、管不好的管理模式。二是大学在争取独立地位和自主权的同时, 要有效自律, 积极构建科学的内部治理结构, 提升治理能力, 避免权力的滥用, 而为政府干预提供理由。三是利益相关的社会组织、行业和公众个人要积极参与大学的治理和评价;专门的中介机构接受政府的委托或代表社会通过中立的、专业的、科学的、系统的办学质量与信誉评价, 为政府调整政策、配置资源, 社会开展监督、参与办学, 学校加强治理、提升质量提供指导和依据。

4. 建立中国特色现代大学治理体系。

目前的重点是进一步完善以“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”为内核的中国特色现代大学制度。目前, 最主要的是通过大学章程的制定和配套制度的完善, 厘清内部治理主体党委、校长 (行政系统) 、学术组织、董事会 (或理事会) 和师生自治组织的责任边界、权力边界和运作方式与程序, 形成自我约束、自我规范的内部治理结构[6]。一是坚持党委在大学治理中的领导核心地位, 探索建立校外利益相关者参与学校决策和决策咨询的制度机制。可以通过大学章程制定和实施, 在大学成立董事会或理事会, 其人员构成以政府、企事业单位、校友等校外人士为主, 在党委的领导下参与学校的重大事务决策、开展决策咨询和进行评议监督, 监督和促进学校规范办学行为, 提高办学水平, 改变决策机构全部由校内人士组成, 决策和执行中不能很好体现公共价值及办学权力滥用的问题。二是探索构建党委与校长、校长与副校长层级制的责任与权力体系。进一步厘清党委与校长的责任边界、权力边界和二者的权重边界;落实《高等教育法》等法律法规赋予校长对副校长的提名推荐权, 使校长虽然不能决定副校长人选, 但有否决谁当副校长的权力, 从而构建起行政运行对校长负责、对学校发展负责的责任体系。三是通过建立和完善大学章程、学术委员会章程, 明确学术委员会等学术组织的责任与权力边界、运作程序与方式, 赋予以教授为主体的学术委员会在学术事务上实际的决策权。考虑到学术事务的专业性、专门性和投票方式民主决策的不完善、不可靠性, 应当在学术委员会下设立不同类别的专门委员, 就有关学术事务进行充分的学术评议, 提出供全委会决策的专业性、权威性的决策建议, 从而改变行政权力膨胀、学术权力萎缩、教授权力边缘化问题。四是进一步明确教代会、学代会等群众组织在大学治理结构中的功能。结合我国大学实际, 要在法规政策上进一步明确教代会、学代会的责任、权力边界和运行程序。如教代会是否是学校一切重大事务的最高、最后决策机构, 代表的结构组成如何体现科学性、代表性[7];学代会怎样参与学校决策;哪些问题适合民主管理, 需要提交教代会决策;代表以什么样的程序和方法参与决策等等。只有这些途径规范、明确, 具有可行性, 才能激励代表提高参政议政能力, 积极履行代表职责, 有效参与学校的决策与管理。考虑到代表类别、层次、专业的不同和参政能力的差异性, 审议问题的重大性、利益相关性、专业性, 应当在教代会建立相关不同类别的专门委员会, 将专门委员会的审议和权威性意见与主席团的审议决策、代表大会的审议决策结合起来, 以提高教代会参与民主决策和管理的质量与效率。

参考文献

[1]欧阳光华.董事、校长与教授:美国大学治理结构研究[M].北京:高等教育出版社, 2011.

[2]彭国华, 雷涯邻.美国大学共同治理规则研究述评——以对《学院与大学治理的联合声明》反思为视角[J].高教探索, 2011 (01) .

[3]李晓燕.学术自由、学术规范与学术秩序治理[J].陕西师范大学学报:哲学社会科学版, 2010 (06) .

[4]钟秉林, 张斌贤, 李子江.大学如何协调学术权力与行政权力[N].中国教育报, 2005-02-04.

[5]万丽娟, 陆远权, 邵兵家.现代大学治理结构体系建设研究——基于组织的制度设计视角[J].重庆大学学报:社会科学版, 2011 (02) .

[6]文新华.聚焦大学章程:党委领导与校长负责如何依法协调[N].中国教育报, 2013-12-16.

篇4：公司治理的评价体系及完善建议

摘 要 在经济全球化加速发展的条件下，公司治理的国际标准出现了趋同化倾向。如何建立一套兼具国际标准又不失为本土化的中国公司治理评价体系，是一项颇具挑战性的工作。公司治理最终的落脚点是要保护投资者的利益，而目前我国公司治理的实践迫切需要一套完善的评价标准，以衡量一个公司治理结构的均衡、效率和透明度，客观全面地揭示公司治理结构存在的问题和主要风险，从而促进公司价值最大化。本文就从七个视角提出公司治理的评价标准，并提出相应的完善建议。

关键词 公司治理 股权结构 社会责任

公司治理，狭义的概念界定多局限于股东、董事会、监事会及管理层的体制安排方面；广义的概念则包括企业内部和外部的治理制度或机制，如股权结构、银行体制、企业并购、控制权市场、利益相关者的利益兼顾等。良好的公司治理水平能提高经营效率，降低营运风险，优化公司组织结构，促使公司价值最大化。如何有效评价公司治理水平及优化措施将成为各个企业日益关注的话题。

一、公司治理的评价维度

（一）信息披露

信息透明度的提高不仅有助于减少投资者的信息风险并降低公司的资本成本，而且对于资本配置效率的改善大有裨益。而从公司治理的角度来看，信息获取渠道的阻滞和失衡不仅是引发委托代理冲突的主要动因之一，并且信息透明程度的降低将进一步加剧公司内部人以攫取私利为目的的败德行为。无论从制度的建设上还是从执法与监管的实施力度上，加强信息披露的目的都在于通过提高信息的透明度，降低证券市场信息不对称，维护市场的公开和公正，最终保护中小投资者的合法权益。

（二）股权结构

股权结构以及第一大股东性质对公司治理质量产生不同影响，是决定公司治理质量的基础性因素，从某种程度上可以说股权结构决定了公司治理的结构。第二、第三、第四位的股东的股权比例之和是否超过第一大股东，是否能对第一大股东形成有效的制衡作用，是否有四个以上的股东持股比例超过10%，前十大股东之间是否存在交叉持股和间接持股关系，前十大股东与上市公司之间是否存在关联交易等等，都会直接影响上市公司的治理状况。2007年完成的股权分置改革构造了一个全流通的市场，并将逐步实现股权分散化，这些变化对中国上市公司的公司治理和公司绩效产生重要的影响。

（三）股东权利与股东大会

股东权利的行使，一方面是通过在股东大会和临时股东大会上对有关决议事项进行投票表决来直接行使，另一方面则是通过对董事会、监事会构成人员的控制来间接行使其权利。股东提名董事和监事候选人的权利大小及其到位程度，是股东权利落实的一个重要方面。

（四）企业社会责任

公司社会责任作为一种理念是指企业在创造利润、对股东利益负责的同时，还要承担对员工、对社会和环境的社会责任，包括遵守商业道德、生产安全、职业健康、保护劳动者的合法权益、节约资源、保护环境等。它是企业为改善利益相关者的生活质量而贡献于社会可持续发展的一种承诺和行动。也就是说公司不仅要对股东负责，而且要保护环境、承担社会责任。公司承担社会责任，会使得利益相关者在公司治理发挥充分积极的作用，促使公司价值最大化。

（五）董事会运作

在英美国家明确的董事会中心主义原则下，董事会是公司管理的权力核心，而中国公司法将公司管理权力在股东会、董事会和经理之间做出了划分，赋予了一些不同的权力。但是由于这些权力之间的边界分得不是很清楚，实际运作中就会导致各个公司董事会之间权力范围差异很大。这种差异同时也就带来了各个公司之间董事会构成和运作上的一些巨大差别。董事会人数、董事会到会次数、普通非执行董事所占比例，都将影响董事会的运作效率和受托责任实现，从而影响到公司智力水平。

（六）监事会运作

在我国，监事会处于一个非常特殊的处境。它是独立于董事会和管理层的一个部门，行使监督职能，防范委托代理风险，维护投资者的利益。在引进美国式独立董事制度，将一些具体的监督职责赋予给独立董事的同时，我们国家也把监事会作为董事会的评级机构，赋予其监督董事会的监督职能，但却没有任命、考评董事行为的权利，也可以说是有名无实，运作徒有其表。一方面权利空间有限，另一方面实际作为也不大。监事会会议次数和监事会列席董事会会议比例都能用来衡量监事会的尽职尽责情况。

（七）高管激励

公司治理机制中一个非常重要的机制就是激励约束机制，如果股东结构、董事会和监事会建设是约束的话，高管激励很显然是激励机制的问题。有了正确的激励建设的引导，高管的行为自然会向一个健康的方向发展，能很好规避道德风险和逆向选择。有研究表明，实施高管激励机制与企业的业绩息息相关，有效的高管激励机制能很大程度的提高管理层的积极性，促使企业价值最大化。薪酬给付机制、给付方式和规则都是影响公司治理水平的重要因素。

二、提高公司治理水平的建议

（一）严格执行信息披露管理制度，强化内控执行力

一个高标准的、有自觉因素的信息披露水平与公司治理的自主改进、加强董事会责任、提高股东和其他利害相关者作用以及发挥资本市场的完整功能等方面密切相关，这就需要公司自觉的在这几个方面整体上形成一种相互促进关系，进而形成一种公司治理的自我增强机制。督促上市公司加强内控建设，强化内控执行力，降低公司风险隐患。督促上市公司建立健全內部控制制度，制定并严格执行信息披露管理制度、重大信息内部报告制度、防止大股东及其关联方侵害上市公司利益的长效机制等制度。

（二）推动中小股东权益保护，强化对控股股东监管

我国上市公司目前还比较依赖和控股股东进行关联交易来维持自身的股本扩张能力；上市公司加强中小股东权益保护对公司业绩和公司价值的影响可能相对滞后，而且我国的证券市场缺乏对中小投资者的保护意识，因而未能及时对上市公司保护中小股东权益的努力作出积极的反应。

大力推动中小股东权益保护并加快股权分散步伐，已经成为中国公司实质性改进公司治理的关键挑战。这就需要强化对控股股东及实际控制人的监管，尽快制定控股股东或实际控制人的行为规范，明确控股股东和实际控制人的诚信义务和相关责任；加强与国资部门沟通协调，规范国有上市公司控股股东行为；进一步协调上市公司监管与国有资产监管。只有有序地推进股权的分散化，形成一个有效的公司控制权市场，才能以市场化的方式持续地推进中国公司治理的改进。

（三）规范“三会”运作，健全上市公司自我约束机制

我国上市公司的“三会”运作在实际效果上并没有起到控股股东与中小股东之间相互制衡、内部董事和外部董事相互制衡、监事会与董事会相互制衡的效果。独立董事、董事会各专门委员会、监事会还没有发挥出应有的作用。因此，应着重推进累积投票制度、差额选举制度、征集投票权制度，以加强董事会构成的合理性；进一步发挥董事会专业委员会的作用，提高董事会运作的有效性和独立性；积极采取措施，提高中小股东参加股东大会比例，通过完善网络投票制度鼓励中小股东参与上市公司重大事务决策管理。

（四）建立和完善股权激励约束机制

目前，百强上市公司的高管报酬的给付机制仍主要为现金，但实际上，高管薪酬不在于有多少，而在于怎么给，积极稳妥推动上市公司建立和完善股权激励约束机制，保证高管的高薪是凭借为股东创造了价值而非凭借某种实际控制权抑或是垄断地位。

（五）大力发展机构投资者，发挥在公司治理中的积极作用

要提高公司治理水平，充分发挥机构投资者在公司治理中的制衡作用。需要进一步改善机构投资者的结构，大力发展机构投资者，使机构投资者更加重视“用手投票”而非“用脚投票”。

（六）发挥金融机构在公司治理中的作用

健全金融企业公司治理机制，并大幅度提高其治理水平，可以说是我们的当务之急，因为商业银行等金融机构，在一个国家的公司治理系统中至关重要。原因在于一方面它们自身的治理是否良好影响到整个经济系统的运行安全，另一方面就是它们的业务中自然蕴涵着对其他各种社会经济单位“现金流”的监控。金融业对这些重任的有效承担，需要以其自身健康和良好的公司治理为基础。

（七）积极营建公司治理文化，强调公司社会责任

利益相关者在中国公司治理中的作用虽然有所提高，但仍处于弱势，需要加强。不过在中国这样一个“股东文化”才刚刚起步的国家中，在强调公司社会责任的时候，一定不能忽略了公司对股东的责任，积极营建公司治理文化，推动股东文化、诚信文化在中国资本市场的形成和深化。

参考文献：

[1]中国人民大学.2006年度中国上市公司100强公司治理评价报告.2006.

[2]南开大学公司治理研究中心课题组.中国上市公司治理评价系统研究.南开管理评论.2003.

[3]叶银华.李存修.柯承恩.公司治理与评价系统.中国台湾：商智文化出版社.2002.

[4]杜莹芬.股权分制改革与公司治理.经济管理.2005(17).

篇5：完善现代大学治理体系

坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化

心得体会

10月28日至31日，中共十九届四中全会将审议中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定。在新中国成立70周年之际，这一决定具有重大意义，是为人民共和国长治久安、为中华民族万世开太平的重大举措。

坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。70年来，中国特色社会主义制度建设积累了丰富成果：坚持党领导一切工作，确立人民代表大会制度，民族区域自治制度和基层群众自治制度，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度等具有中国特色的制度，经受了实践考验，已经逐步成熟。

随着世界上越来越多的人们越来越认可社会主义中国的制度优势，社会主义的吸引力感召力越来越强。中国面对着前所未有的伟大斗争，需要把自己的制度优势发挥好、巩固好，使之更加成熟稳定，确保国家长治久安。

社会主义中国的国家治理体系和治理能力现代化，一定是中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现，而不是向着其他方向成熟定型。我们治国理政的本根，就是中国共产党的领导和社会主义制度。要把我国制度优势更好转化为国家治理效能，为实现“两个一百年”奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证。

新中国成立70年来，我们党领导人民建立和完善社会主义制度，推进国家治理现代化，取得历史性成就。不断满足人民对美好生活新期待，战胜前进道路上各种风险挑战，必须在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫。

新中国成立特别是改革开放以来，我们已经建立了一个成体系的中国特色社会主义制度。党的十八届三中全会提出要完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化以来，我们进一步建构了一个中国共产党实行全面领导的民主集中型的国家治理体系。这一制度和治理体系的优越性十分明显，是能够持续推动中国进步和发展、确保中华民族实现“两个一百年”奋斗目标进而实现伟大复兴的制度和治理体系。而这一制度和治理体系之所以具有强大生命力，是因为它具有形成强大生命力的根本源泉、根本政治保证、根本思想路线、根本组织原则以及干部制度。

新中国70年，是我国经济社会繁荣昌盛、创造发展奇迹的70年，也是我国社会主义制度确立完善、国家治理取得巨大成就的70年。新中国成立以后，我们党围绕社会主义社会的治理问题不断探索，最终确立了中国特色社会主义制度，完善了国家治理体系，取得重大成果和重大成就，为我国经济社会全面发展进步奠定了制度基础。

坚持党对国家和社会的全面领导，实现社会主义与市场经济的有机结合，建立和健全人民当家作主的制度体系，牢牢把握意识形态工作领导权，加强和创新社会治理，建立生态保护制度和长效机制，全面推进依法治国，并由此带来的社会全面发展进步，是新中国70年社会制度建设和国家治理成就的集中体现。

中国特色社会主义的制度优势需要转化为国家治理效能，需要通过治理效能来实现和彰显。国家治理体系和治理能力现代化是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。中国创造世界发展史上的奇迹，得益于中国特色社会主义制度优势的充分发挥，但面对新的世情国情党情，随着全面深化改革的不断深入，坚定中国特色社会主义制度自信还面临一系列来自国内外的现实挑战。推进国家治理体系和治理能力现代化，是坚持和发展中国特色社会主义制度的必然要求，也是实现社会主义现代化的必由之路。我们要更加坚定中国特色社会主义制度自信，坚持党的全面领导，不断创新和发展中国特色社会主义理论体系，增强人民群众对中国特色社会主义制度的认同感，以人民群众实实在在的获得感彰显中国特色社会主义制度的巨大优越性。

篇6：完善现代大学治理体系

白彦锋：加强自然人税收征管 完善国家治理体系

我国针对自然人的税收征管如果不能与时俱进，不仅将使得政府的财政收入稳定性和充沛性受到威胁，也将损及纳税人之间的税负公平；税负分配失衡，将进一步加剧贫富差距，进而使政府部门的税收征管陷入困境。现阶段完善自然人税收征管，对于实现国家的长治久安都具有深远的重要意义。

全面营改增试点改革：我国现代税收制度的“助产士”

增值税是我国现行税制中的第一大税种，2015年国内增值税占全国税收收入的24.91％；营业税原是我国地方税制中的第一大税种，2015年营业税占全国税收收入的15.46％、占地方本级一般公共预算收入的23.3%。2016年5月1日全面营改增试点的启动，这一我国1994年分税制改革以来最大的“税制变局”势必将重塑我国地方税制乃至现代税制的“大格局”，一方面倒逼地方财政收入体系的完善；另一方面助推我国税制从以企业税（或者称为 “法人税”）为主向法人税与自然人税、直接税与间接税并重的现代税制乃至现代财政制度转变。

全面营改增，一方面简化了税制，另一方面也在倒逼地方财政体制向着 “自然人税费征收”的“硬骨头”前进。从这种意义上讲，全面营改增这一“大变局”势必将成为重塑地方财政体制的“催化剂”；而补齐了自然人课税这一短板，也将使得我国现代财政制度“雏形初现”。从这种意义上讲，全面营改增改革试点的全面推开，可以看做是我国现代税制乃至现代财政制度的 “助产士”。

这样一来，全面营改增试点，税收征管法、个人所得税法、房地产税法等“三法修订”，同时2015年底《深化国税、地税征管体制改革方案》（中办发〔2015〕56号）所确立的“国地税合作而不合并”的基本原则，都要求国地税特别是地税部门将加强自然人税收征管提上议事日程。

同时，近年来我国人均GDP不断攀升，2015年超过7000美元，已经步入中高收入国家行列；改革开放以来居民增量收入的不断“堆积”意味着居民“存量”财富也在变得日益丰厚。而随着国际交往的日益频繁，外籍自然人从中国获取收入的机会和金额都在不断增加，这意味着我国自然人税源在变得不断充裕，标志着我国加强自然人税收征管的基础和前提在逐渐具备。进一步来讲，我国居民纳税人国内外频繁流动、国内外资产的全球配置也提高了国家税收征管的难度，这对我国自然人税收征管提出了严峻的挑战。也就是说，我国针对自然人的税收征管如果不能与时俱进，不仅将使得政府的财政收入稳定性和充沛性受到威胁，也将损及纳税人之间的税负公平；税负分配失衡，将进一步加剧贫富差距，进而使政府部门的税收征管陷入困境。总之，现阶段完善自然人税收征管，对于实现国家的长治久安都具有深远的重要意义。

自然人税收征管：基本定位与基本原则

（一）自然人税收征管：概念界定

在法律上，自然人是与法人相对应的概念。我国企业所得税实质是法人所得税，个人所得税是自然人所得税。但是，个人所得税的征管范围不仅包括了“个人”，事实上还包括自然人性质的个人独资企业和个人合伙企业。总体来讲，自然人税收征管更多强调的是针对“个人”的税制构建。

（二）自然人税收征管：基本定位

第一，完善自然人税收征管，并不意味着要加重自然人税收负担。主观上来讲，现在强调完善自然人税收征管，并不意味着放松对企业税收的征管，也不意味着要加重自然人的税收负担。事实上，从税负转嫁和税收归宿的角度来看，政府汲取的财政收入，不论具体采取的是企业税还是个人税、亦或是税还是费，事实上最终都要由全体居民共同承担。现在谈加强自然人税收征管，只不过是要补齐我国自然人税收征管的短板，完善国家治理体系。

第二，完善自然人税收征管，需要政府部门的相关公共服务与时俱进，这是自然人税收征管取得成功的基础和前提。加强自然人税收征管，还是根据与时俱进的原则，完善国家治理体系的需要。面对房地产租赁市场黑中介、二房东野蛮生长的市场乱象，有关部门不能视而不见，而应迎难而上，通过建立房地产租赁信息平台，对个人征收房地产租赁个人所得税的同时，为纳税人提供安全高效、透明规范的租赁双方信息。

如果说1624年产生于荷兰的印花税“顺势而为”适应了商品经济发展的需要、满足了人们对政府维护市场经济秩序的需求，那么现在我国市场经济发展到了一个新的时间节点，对税制建设也提出了新的要求。在这种情况下，不仅可以补齐政府在现代市场经济条件下公共服务的 “短板”，而且政府课税的“合法性”民意基础也将得到增强。过去我们强调“以财行政，以政控财”是从财政自身治理的角度来谈的，被动应对的色彩更为浓厚：“税随政进，政因税稳”主动“补短板”的意味更为明显。

第三，自然人税收征管近期是要 “起步”和“入轨”，而非“上位”。客观上来讲，就我国的财政支出结构来看，如果按照购买性支出和转移性支出的分类来看，我国财政支出目前仍然以购买性支出为主，主要用于基础设施和国有企业等方面。这样一来，尽管近年来我国财政支出直接面向居民个人的比重有所提高，但是仍然难以改变我国财政支出结构以购买性支出为主的基本局面。这样一来，纳税人如果不能直接感受到政府财政支出的“福利”，那么将成为制约自然人纳税积极性提高的重要因素。因此可以说，我国当前购买性支出为主的基本格局也不支持我国税制重心向自然人转变。

第四，地税部门应该成为完善自然人税收征管的“尖兵”。由于个人所得税、房地产税等自然人的主力税种与户籍、土地等要素之间密切相关，又同地方政府部门提供的公共服务密不可分，这样看来，地税部门在自然人税收征管上具有不可比拟的优势，也必将成为地税部门未来主要的工作重点，为此，地税部门也不应该陷入营改增之后“无米下锅”的窘境。

（三）自然人税收征管：基本原则

第一，不能简单沿用过于针对企业的以税务稽查和税收检查等强制手段为主的税收征管模式。这是因为与企业不同，自然人是社会的基本构成单位，在构建针对自然人税收征管模式时，必须将维护社会基本稳定放在更加重要的地位。换句话说，税收取之于民、用之于民。如果说税收是政府的奶娘的话，那么纳税人就是税收的奶娘。税本不在，税源得不到涵养和维护，将直接对社会经济发展产生深远的负面影响。这样看来，我国现行《税收征管法》中缺乏直接针对居民个人的强制措施，并非无意疏忽，而是有意回避。当然，在我国当前《税收征管法》的修订当中，适当增加针对居民个人等自然人必要的税收征管强制措施，以作为威慑之用、不战而屈人之兵，也是非常有必要的。

第二，如果说针对自然人税收征管“强制模式”不可取，那么应该以“柔性执法”为主。具体来讲，一是为了避免与纳税人之间的直接冲突，自然人税收征管应该以“前置管理”为主。也就是说，针对居民房产、车辆等财产交易，将事前完税作为其办理过户手续及相关证照的前提条件，通过部门共治来奠定国家治理体系根基，实现国地税、海关、工商、民政等之间的行政信息共享。这样可以实现让纳税人“送税上门”，使税务机关变被动为主动。当然，需要注意的是，在我国当前的商事改革当中，不宜以简政放权为名，将完税这一纳税人基本义务的前提条件无底线地放松或取消。过去我国之所以取消自行车车船使用税，很大的原因也是自行车牌照制度的废除，使得自行车车船使用税的征收失去了“抓手”。

二是可以借鉴国际经验，将自然人税收征管同信用体系建设有机结合起来。也就是说，与法人纳税人不同，法人纳税人与其股东等个人资产是相对分离的，而自然人纳税人在很大程度上是“人财合一”。这样，如果纳税人拒不履行纳税义务，可以通过限制其乘坐高铁、飞机头等舱等对付“失信老赖”的措施来治理。这些举措对于高收入、高净值的纳税人来说将是非常有效的。

三是与法人纳税人的征管相比，针对自然人的税收征管需要更加强调便利纳税人，实现个性化税收征管。如通过手机APP等实现移动端便捷申报、国地税之间全国代征、全国通报；通过特快专递、短信、微信等手段向自然人纳税人“告知纳税”、纳税服务也将很有成效。也就是说，对于自然人等高流动性的税基而言，税收征管不应该是“画地为牢”，而是要构建针对自然人纳税人的全天候税收服务。由于个人所得税等税收收入各级政府之间都可能分享，为此，在自然人税收退税问题上，可以借鉴国际经验，退税部分抵减纳税人下年应纳税款，避免退税的巨额行政成本，避免退税在不同层级之间分担的繁琐计算。