生态环境损害赔偿措施

生态环境损害赔偿措施（精选6篇）

篇1：生态环境损害赔偿措施

实施生态环境损害赔偿制度 落实生态环境损害修复责任

改革开放以来，我国在经济持续高速增长、工业化和城镇化进程加速的同时，也引发了日益突出的生态环境问题，排污者造成的重大环境污染和生态破坏损失得不到赔偿，公众的环境权益和生态系统得不到保护。

制定颁布《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《方案》），是追究生态环境损害赔偿责任、保护生态环境资源和推动生态文明制度建设的重要举措。

《方案》的出台背景与基础

一是现行环境损害赔偿“重人身财产，轻生态环境”。环境损害赔偿法律体系由民法、侵权责任法、环境保护基本法与单行法等法律构成，总体来看，主要侧重规制环境污染导致的人身、财产损害赔偿。除海洋环境保护相关法律对海洋生态环境损害有赔偿规定外，目前法律体系中对生态环境损害的救济规定不完善。环境资源具有经济、生态及由生态衍生的精神属性，其中生态和精神属性是环境资源满足人类享受在良好环境中生活和审美情趣的基础，环境资源遭到污染或破坏，其使用价值与生态价值应该予以赔偿，环境公益保护与生态环境责任追究制度缺失的问题急需得到解决。

二是民事法律应对生态环境损害赔偿不足。我国宪法赋予了国家和集体对自然资源的所有权，作为国家（或集体）对其所有的自然资源的损害求偿权的依据。但是，归属国家和集体所有的自然资源仅限于矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等部分环境资源，难以涵盖所有的生态环境类型。同时，所有权理论重在保护自然资源的经济价值，难以对自然资源的生态价值进行保护。而且，民法上的“物”是可支配、排他、有体之物，生态环境公共性、整体性的特点决定了其难以真正被民法之“物”涵盖。

三是环境法律中生态环境损害赔偿制度不健全。为应对我国生态环境损害救济不力，严重制约经济、社会与环境可持续发展的问题，党的十八届三中全会对建立健全生态环境损害赔偿制度提出了要求。2014年修订的《环境保护法》确定了损害担责原则，并明确符合条件的环保组织为环境民事公益诉讼主体，客观上为生态环境损害赔偿责任的追究提供了依据。但此法仍规定因污染环境、破坏生态造成损害应承担侵权责任，并未将生态环境损害包含在内。虽然最高人民法院相继出台了关于环境公益诉讼和环境民事侵权纠纷的司法解释，对生态环境损害的赔偿予以认可，但司法解释主要通过诉讼中的法律适用调整个案中的生态环境损害赔偿问题，并非国家法律层面对这一问题的系统规定。

《方案》的主要内容和特点

《方案》主要规定了适用范围、试点原则、损害赔偿范围、赔偿权利人和赔偿义务人、赔偿程序、赔偿责任承担方式，以及相应的技术、资金管理等问题。《方案》是国家层面首次以制度化的方式对生态环境损害赔偿制度进行的较系统和完善的规定，并且具有诸多亮点与特色。具体来说：

第一，规定了赔偿范围，体现生态环境利益损失。

明确生态环境损害赔偿范围是构建生态环境损害赔偿制度的基点。《方案》仅适用于生态环境本身损害的赔偿，污染导致的人身、财产损害的赔偿直接适用民事法律，不在《方案》适用范围之内。生态环境损害赔偿范围包括必要合理的污染清除费用、环境修复费用、环境修复期间服务功能的损失以及生态环境功能的永久性损害4个主要方面。调查评估费用和有关公共服务费也应由赔偿义务人承担。

生态环境损害具有特殊性，其补救主要是通过采取生态环境损害清理与修复措施将生态环境恢复到损害发生之前。因此，生态环境的恢复是损害补救的核心目的，赔偿只是保障恢复的手段。生态环境损害赔偿范围也主要取决于相应的清理与修复措施的费用。

第二，规定了赔偿义务人，明确免责情形。

《方案》限于追究违法违规造成环境污染和生态破坏的单位和个人，党委和政府有关负责人因决策失误造成生态环境损害的，不适用本《方案》。此外，《方案》主要适用于有明确责任主体的生态环境损害赔偿责任追究。对于历史遗留的生态环境损害问题，各地可以根据实际情况进行探索，不做硬性要求。因此，《方案》规定违法排污污染环境、破坏生态的企事业单位和其他生产经营者是生态环境损害赔偿的主要责任主体。

除一般责任主体外，《方案》规定了试点地方可以根据需要扩大生态环境损害赔偿义务人范围。这是因为，在实际的案例中，未尽到注意义务的管理人和实际占有人、违反诚实信用原则滥用公司法人资格的股东、明知环境违法仍向责任者提供贷款的金融机构等，都有可能是对生态环境损害结果有“责任”的主体。但是，如果不加考量地适用于生态环境损害赔偿中，可能导致单纯管理行为或投资行为也被追究生态环境损害赔偿责任，引发有失公平的后果。因此，试点地方可以探索这些主体承担责任的归责原则、构成要件、抗辩事由等，进而提出相关立法建议。

第三，规定了赔偿权利人，授予试点地方省级人民政府损害索赔权。

针对目前生态环境损害主要由环保组织提起环境民事公益诉讼进行救济，政府救济生态环境损害权责缺失的现状，《方案》根据《环境保护法》关于地方人民政府对本行政区域环境质量负责的规定，明确赋予地方人民政府保护公共环境利益的职责，在生态环境损害发生后通过与责任者进行磋商，及时开展生态环境损害修复工作，并在磋商不成的情况下及时提起诉讼。在具体实践中，试点地方省级人民政府可以根据环境事件的具体情况，决定由相关部门或机构负责启动磋商或诉讼等赔偿的具体工作。

这种规定的理论基础在于，生态环境为全民所有，政府代表全民对其进行管理与保护。因此，当生态环境受到侵害时，政府有义务为保护公共环境利益不受损害进行索赔。从公共环境利益保护的角度强化了政府及其部门的履责意识。

第四，规定了赔偿的磋商程序，创设救济损害的新途径。

《方案》在现有的环境民事诉讼之外，创设了“磋商”这种生态环境损害救济的新途径。根据《方案》，赔偿权利人在知悉生态环境损害发生后，应当通过调查、评估等方式确定生态环境损害已经发生且达到需要赔偿的程度，同时，确认生态环境损害赔偿义务人。在具有明确赔偿义务人的情况下，启动与赔偿义务人的磋商程序。磋商的主要内容包括调查评估内容以及修复启动时间期限的确定。赔偿责任的承担方式优先采用修复方式，在修复不能的情况下适用金钱赔偿责任。磋商过程中的关键信息应当向社会公开，邀请专家和公众参与。

在生态环境损害赔偿的诉讼程序之前设计前置的磋商程序，有利于通过责任者、公众与政府的平等对话，实现公共环境利益保护的平等参与。磋商虽有政府参与，但并非行政法律关系而是民事性质的关系，因为在磋商的法律关系中，赔偿权利人不再是命令式治理生态环境损害，而是作为生态环境的代表者参与生态环境损害修复方案的确定。这种方式有利于平衡各方利益，也是欧美发达国家针对生态环境损害赔偿问题普遍采用的做法。

第五，规定了赔偿诉讼程序，拓展已有的损害救济途径。

《方案》赋予赔偿权利人直接或在磋商不成情况下提起生态环境损害赔偿诉讼的权利，是对现行环境民事公益诉讼制度的有益补充。提出了赔偿权利人开展生态环境损害赔偿磋商、提起生态环境损害赔偿诉讼以及鼓励环保组织提起生态环境损害赔偿诉讼的要求，设计了针对生态环境损害赔偿诉讼特点的证据保全、先予执行、执行监督及分期执行等制度。

赔偿权利人进行磋商和诉讼中应当注意与其日常行政管理的关系，罚款、责令停产停业等是政府相关部门对违法企事业单位的行政处罚方式。生态环境损害民事赔偿与行政处罚属于不同的法律关系，并行不悖。

第六，规定了试点工作配套措施，保障制度顺利推进。

《方案》明确了生态环境损害的技术和公众参与等保障生态环境损害赔偿工作顺利开展的相关措施。

在生态环境损害赔偿过程中，需要以环境损害评估作为技术支撑保障生态环境损害调查、评估与修复方案制定等事实认定工作的顺利开展。为保障评估活动的科学合理、客观中立，《方案》对生态环境损害评估机构能力提出了要求，并对评估活动进行规范化管理。

为有效监督生态环境损害修复与赔偿中损害调查、评估、修复方案制定，行政磋商合意过程，以及修复措施与赔偿金执行等工作的开展，《方案》强化了信息公开与公众参与的要求。

加快实施《方案》的若干建议

第一，加快建立生态环境损害评估技术体系。

生态环境损害评估是确认生态环境损害发生及其程度、认定因果关系和可归责的责任主体、制定生态环境损害修复方案、量化生态环境损失的技术依据，评估报告是生态环境损害赔偿诉讼的重要证据。目前，环境污染和生态破坏行为导致的生态环境损害评估技术方法与工作程序已在逐步完善之中，但“多因一果”和“多果一因”的生态损害情况下如何确认各因果关系链条等关键技术问题尚待深入研究。同时，针对同一评估对象而由多个政府部门发布的不同损害评估技术方法如何做出纲领性统筹、如何在个案中选择适用需要进一步明确。目前，当务之急是要分领域加快建立生态环境损害评估技术体系。

第二，细化赔偿权利人开展的磋商和诉讼工作程序。

建议从两个方面细化磋商与诉讼工作程序。首先，需要明确赔偿权利人开展生态环境损害赔偿磋商与生态环境损害赔偿诉讼程序的衔接规则，以及生态环境损害赔偿诉讼与环保组织根据《民事诉讼法》和《环境保护法》提起环境公益诉讼之间的关系。建议试点地方根据生态环境损害赔偿诉讼在原告、诉讼请求、诉讼标的等方面的特点，研究符合实际需要的特殊程序，并探索特殊程序与《民事诉讼法》一般程序之间的衔接规则。其次，细化生态环境损害磋商的具体工作程序，包括赔偿权利人的管辖范围与案件受理、损害调查、评估的委托、责任人的认定、修复方案的制定、磋商协议的通知、磋商的形式与内容、磋商决定及其效力等内容。

第三，强化损害赔偿过程中的信息公开和公众参与。

建议在生态环境损害调查、评估、修复方案制定与修复执行等赔偿过程中，强化公众知情权、参与权与监督权。从赔偿权利人与赔偿义务人两大主体方面明确信息公开的内容、对象、程序与方式，对涉及公共环境利益的重大事项采取强制信息公开。细化生态环境损害赔偿公众参与机制中公众范围的选择与确定标准，明确公众介入生态环境损害赔偿的时间点，优化咨询会、论证会、座谈会等参与形式，强化公众意见反馈处理。

第四，规范生态环境损害赔偿资金管理。

此方案尚未对生态环境损害赔偿的社会化分担方式进行设计。建议试点地方结合地方生态环境损害主要类型、资金需求量规模和潜在资金来源，对生态环境损害赔偿资金的筹措进行顶层设计，坚持污染者付费原则，积极推进企业环境损害赔偿基金与环境修复保证金制度；遵循受益者付费原则，鼓励构建市场型环境修复基金与环境应急基金制度；提倡风险共担原则，探索设立高风险行业环境责任信托基金与强制环境责任保险制度。此外，试点地方还可以在解决历史性遗留问题的资金保障机制方面、建立高环境风险企业财务担保制度方面进行积极探索，为生态环境损害赔偿问题的最终解决提供模式。

（作者单位：环境保护部环境规划院）

篇2：生态环境损害赔偿措施

生态环境损害赔偿制度是生态文明制度体系的重要组成部分。党中央、国务院高度重视生态环境损害赔偿工作，党的十八届三中全会明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。2015年，中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（中办发〔2015〕57号），在吉林等7个省市部署开展改革试点，取得明显成效。为进一步在全国范围内加快构建生态环境损害赔偿制度，在总结各地区改革试点实践经验基础上，制定本方案。

一、总体要求和目标

通过在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度，进一步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、损害赔偿解决途径等，形成相应的鉴定评估管理和技术体系、资金保障和运行机制，逐步建立生态环境损害的修复和赔偿制度，加快推进生态文明建设。

自2018年1月1日起，在全国试行生态环境损害赔偿制度。到2020年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。

二、工作原则

——依法推进，鼓励创新。按照相关法律法规规定，立足国情和地方实际，由易到难、稳妥有序开展生态环境损害赔偿制度改革工作。对法律未作规定的具体问题，根据需要提出政策和立法建议。

——环境有价，损害担责。体现环境资源生态功能价值，促使赔偿义务人对受损的生态环境进行修复。生态环境损害无法修复的，实施货币赔偿，用于替代修复。赔偿义务人因同一生态环境损害行为需承担行政责任或刑事责任的，不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任。

——主动磋商，司法保障。生态环境损害发生后，赔偿权利人组织开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作，主动与赔偿义务人磋商。磋商未达成一致，赔偿权利人可依法提起诉讼。

——信息共享，公众监督。实施信息公开，推进政府及其职能部门共享生态环境损害赔偿信息。生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作中涉及公共利益的重大事项应当向社会公开，并邀请专家和利益相关的公民、法人、其他组织参与。

三、适用范围 本方案所称生态环境损害，是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。

（一）有下列情形之一的，按本方案要求依法追究生态环境损害赔偿责任： 1．发生较大及以上突发环境事件的；

2．在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；

3．发生其他严重影响生态环境后果的。各地区应根据实际情况，综合考虑造成的环境污染、生态破坏程度以及社会影响等因素，明确具体情形。

（二）以下情形不适用本方案：

1．涉及人身伤害、个人和集体财产损失要求赔偿的，适用侵权责任法等法律规定；

2．涉及海洋生态环境损害赔偿的，适用海洋环境保护法等法律及相关规定。

四、工作内容

（一）明确赔偿范围。生态环境损害赔偿范围包括清除污染费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用。各地区可根据生态环境损害赔偿工作进展情况和需要，提出细化赔偿范围的建议。鼓励各地区开展环境健康损害赔偿探索性研究与实践。

（二）确定赔偿义务人。违反法律法规，造成生态环境损害的单位或个人，应当承担生态环境损害赔偿责任，做到应赔尽赔。现行民事法律和资源环境保护法律有相关免除或减轻生态环境损害赔偿责任规定的，按相应规定执行。各地区可根据需要扩大生态环境损害赔偿义务人范围，提出相关立法建议。

（三）明确赔偿权利人。国务院授权省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府，下同）作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。省域内跨市地的生态环境损害，由省级政府管辖；其他工作范围划分由省级政府根据本地区实际情况确定。省级、市地级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。省级、市地级政府及其指定的部门或机构均有权提起诉讼。跨省域的生态环境损害，由生态环境损害地的相关省级政府协商开展生态环境损害赔偿工作。在健全国家自然资源资产管理体制试点区，受委托的省级政府可指定统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的部门负责生态环境损害赔偿具体工作；国务院直接行使全民所有自然资源资产所有权的，由受委托代行该所有权的部门作为赔偿权利人开展生态环境损害赔偿工作。

各省（自治区、直辖市）政府应当制定生态环境损害索赔启动条件、鉴定评估机构选定程序、信息公开等工作规定，明确国土资源、环境保护、住房城乡建设、水利、农业、林业等相关部门开展索赔工作的职责分工。建立对生态环境损害索赔行为的监督机制，赔偿权利人及其指定的相关部门或机构的负责人、工作人员在索赔工作中存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依纪依法追究责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关。

对公民、法人和其他组织举报要求提起生态环境损害赔偿的，赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时研究处理和答复。

（四）开展赔偿磋商。经调查发现生态环境损害需要修复或赔偿的，赔偿权利人根据生态环境损害鉴定评估报告，就损害事实和程度、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商，统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性等情况，达成赔偿协议。对经磋商达成的赔偿协议，可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认。经司法确认的赔偿协议，赔偿义务人不履行或不完全履行的，赔偿权利人及其指定的部门或机构可向人民法院申请强制执行。磋商未达成一致的，赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。

（五）完善赔偿诉讼规则。各地人民法院要按照有关法律规定、依托现有资源，由环境资源审判庭或指定专门法庭审理生态环境损害赔偿民事案件；根据赔偿义务人主观过错、经营状况等因素试行分期赔付，探索多样化责任承担方式。

各地人民法院要研究符合生态环境损害赔偿需要的诉前证据保全、先予执行、执行监督等制度；可根据试行情况，提出有关生态环境损害赔偿诉讼的立法和制定司法解释建议。鼓励法定的机关和符合条件的社会组织依法开展生态环境损害赔偿诉讼。

生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼之间衔接等问题，由最高人民法院商有关部门根据实际情况制定指导意见予以明确。

（六）加强生态环境修复与损害赔偿的执行和监督。赔偿权利人及其指定的部门或机构对磋商或诉讼后的生态环境修复效果进行评估，确保生态环境得到及 时有效修复。生态环境损害赔偿款项使用情况、生态环境修复效果要向社会公开，接受公众监督。

（七）规范生态环境损害鉴定评估。各地区要加快推进生态环境损害鉴定评估专业力量建设，推动组建符合条件的专业评估队伍，尽快形成评估能力。研究制定鉴定评估管理制度和工作程序，保障独立开展生态环境损害鉴定评估，并做好与司法程序的衔接。为磋商提供鉴定意见的鉴定评估机构应当符合国家有关要求；为诉讼提供鉴定意见的鉴定评估机构应当遵守司法行政机关等的相关规定规范。

（八）加强生态环境损害赔偿资金管理。经磋商或诉讼确定赔偿义务人的，赔偿义务人应当根据磋商或判决要求，组织开展生态环境损害的修复。赔偿义务人无能力开展修复工作的，可以委托具备修复能力的社会第三方机构进行修复。修复资金由赔偿义务人向委托的社会第三方机构支付。赔偿义务人自行修复或委托修复的，赔偿权利人前期开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复效果后评估等费用由赔偿义务人承担。

赔偿义务人造成的生态环境损害无法修复的，其赔偿资金作为政府非税收入，全额上缴同级国库，纳入预算管理。赔偿权利人及其指定的部门或机构根据磋商或判决要求，结合本区域生态环境损害情况开展替代修复。

五、保障措施

（一）落实改革责任。各省（自治区、直辖市）、市（地、州、盟）党委和政府要加强对生态环境损害赔偿制度改革的统一领导，及时制定本地区实施方案，明确改革任务和时限要求，大胆探索，扎实推进，确保各项改革措施落到实处。省（自治区、直辖市）政府成立生态环境损害赔偿制度改革工作领导小组。省级、市地级政府指定的部门或机构，要明确有关人员专门负责生态环境损害赔偿工作。国家自然资源资产管理体制试点部门要明确任务、细化责任。

吉林、江苏、山东、湖南、重庆、贵州、云南7个试点省市试点期间的实施方案可以结合试点情况和本方案要求进行调整完善。

各省（自治区、直辖市）在改革试行过程中，要及时总结经验，完善相关制度。自2019年起，每年3月底前将上本行政区域生态环境损害赔偿制度改革工作情况送环境保护部汇总后报告党中央、国务院。

（二）加强业务指导。环境保护部会同相关部门负责指导有关生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制、修复效果后评估等业务工作。最高人民法院负责指导有关生态环境损害赔偿的审判工作。最高人民检察院负责指导有关生态环 境损害赔偿的检察工作。司法部负责指导有关生态环境损害司法鉴定管理工作。财政部负责指导有关生态环境损害赔偿资金管理工作。国家卫生计生委、环境保护部对各地区环境健康问题开展调查研究或指导地方开展调查研究，加强环境与健康综合监测与风险评估。

（三）加快技术体系建设。国家建立健全统一的生态环境损害鉴定评估技术标准体系。环境保护部负责制定完善生态环境损害鉴定评估技术标准体系框架和技术总纲；会同相关部门出台或修订生态环境损害鉴定评估的专项技术规范；会同相关部门建立服务于生态环境损害鉴定评估的数据平台。相关部门针对基线确定、因果关系判定、损害数额量化等损害鉴定关键环节，组织加强关键技术与标准研究。

（四）做好经费保障。生态环境损害赔偿制度改革工作所需经费由同级财政予以安排。

（五）鼓励公众参与。不断创新公众参与方式，邀请专家和利益相关的公民、法人、其他组织参加生态环境修复或赔偿磋商工作。依法公开生态环境损害调查、鉴定评估、赔偿、诉讼裁判文书、生态环境修复效果报告等信息，保障公众知情权。

六、其他事项

篇3：论环境损害赔偿制度

关键词：环境,侵权,损害赔偿

进入21世纪的经济飞速发展, 但不可否认的是这也带来了生态环境的恶化。在经济开发大规模进行时, 全国很多地方产生了不同程度的环境污染和破坏的现象。我们可以看到尤其在经济发展迅速的地方环境问题尤其让人堪忧。飞速发展经济的过程中所引起的环境破坏损失在相对意义上是非常让人惊讶的。

一、环境损害赔偿基础理论研究

(一) 概念

环境损害赔偿是指由于破坏、污染环境的行为致使他人的财产权益和人身权益等遭受损害, 由此而让行为人依法应当承担的相应的法律后果。

(二) 特征

环境损害的特征主要可以归纳为以下几个方面:

1. 复杂的损害原因

众所周知的是, 在一般的侵害行为中, 加害行为与损害事实的关系都比较清楚, 如果是过失行为其证明也必将容易。而在环境损害行为中, 其具有复杂的损害原因, 需要借助很多专业知识甚至仪器才能发现, 而且发生的原因和程度也不是特别清楚, 所以要证明其行为的过失性就及其困难。

2. 损害后果具有社会性

在普通侵权行为中, 侵害的对象一般为特定的人或物;而在环境损害行为中, 由于环境与人类关系密不可分, 也是人类不可或缺的元素, 因此其损害对象就是一定地区范围内的人或物。被人类污染了的空气、水等环境要素具有扩散性, 这又决定了还包括社会中形形色色的多数人以及后代人, 这是一个持续循环发展的过程。由此可以看到环境的损害可以涉及到生命身体健康, 甚至涉及到对社会公共利益的侵害, 这有明显的社会性。

3. 复杂的损害过程

人类活动会影响环境, 同样被影响的环境也会反作用于人类的利益。这些利益中可能包括财产人身权, 精神损害以公民环境权益的损害。环境被损害是一个缓慢发展的过程, 继续性和累积性, 不确定性, 多重性等也被体现着。

被普遍接受的观点是, 侵权行为侵害的客体有民事主体的民事权利和合法利益。而作为特殊侵权类型的环境损害, 其客体也应包括权利和利益, 合称为权益。总结一下我认为环境损害客体主要包括以下几种:

人身权益。人身权以人格权和身份权为主。环境被污染会引起有些被环境影响的人死亡或者其身体健康的缺失, 这属于典型的人格权之生命权的破坏, 在人身权和健康权保护的范围, 理应得到相应的赔偿。除此外, 相关人身利益也可能构成环境损害的客体。这类赔偿主要依据《民法通则》第119条的规定, 且在2003年最高人民法院公布了《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》, 该解释对人身损害赔偿的范围作出了较为合理的规定。那么环境损害赔偿案件也应适用此规定。一是精神利益, 当人身权遭受严重损害时, 往往不可避免的会伴随者精神损害, 这种因人格权受到侵害而遭受的生理上, 心理上的损害可以统称为精神损害。例如“精神上, 肉体上苦痛”失眠, 噩梦等。二是人身权中的身体健康利益, 因为人的身体被污染损害后的不利健康影响具有潜在性。因此, 已经受到污染影响但健康损害还没有被发现的, 应当让受害人有请求健康赔偿的权利。

财产权益。环境被污染可以直接造成物的损坏, 危害权利人对物加以支配的权利。比如最常见的情况就是引起权利人所喂养的牲畜庄家毁尸灭迹。由于环境污染造成的物权损害, 应当归于环境损害的赔偿范围。包括直接财产和间接财产损失, 特别需要指出间接损失是指除直接财产损失之外的应当得到的部分利益。

环境权益。环境权是指公民享有在美好舒适环境中生活的权利:环境权区别于人身权。环境权保护的利益是“享有良好环境”, 对环境权的损害只需要构成对“良好环境”的破坏即认定。对舒适生活的妨害能否请求赔偿可能存在问题, 但从权利保护的全面性要求出发, 损害赔偿是必须的。因此, 有必要将“暴露于污染之中的事实”认定为对环境权的损害, 且由此予以相应赔偿。

二、环境损害赔偿民事诉讼

环境损害民事赔偿责任的构成:损害事实, 污染和破坏环境的行为, 致害行为与损害结果之间的因果关系。其免责事由包括:不可抗力, 受害人过错, 第三人过错。我国《环境保护法》第41条第1款规定:造成环境污染损害的, 有责任排除危害, 并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”赔偿损害和排除危害可以单独分别适用, 也可以合并适用。

因环境损害造成的精神赔偿该如何认定呢?精神损害赔偿的性质是经济补偿, 其具有填补、抚慰受害人和制裁违法等作用。因环境损害引起精神损害可分为两类:一是因环境污染等侵权行为侵害了权利主体的身体权、健康权、生命权而使其产生了精神上的痛苦;二是不法行为侵害了权利主体的财产权, 使其产生恐惧、悲伤、绝望等情感而造成精神折磨。2001年2月26日通过的《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》, 此解释对精神损害问题进行了规定, 具体而言, 完善途径是:

人身损害与精神损害的间隔区分。人身健康的实际损害是人身损害的必要特征, 而精神损害则是人因某种损害而引起的精神层面的痛苦。环境损害赔偿范围之一的精神损害, 在现实生活中可能出现单一精神损害的后果, 比如:失眠多梦都可能是由环境噪声、声污染等造成的。如果以没造成人身或财产损害为由而拒绝赔偿的, 这对于受害人来说是不公平的。完善精神损害赔偿数额的计算标准。日本环境法中的三大要件:侵害强度、侵害时间、侵害地点可以作为一个很好的参考点。最高人民法院《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第10条规定了精神损害赔偿数额须考虑的六种因素。在这之中, 有多个方面是与实施侵权的相对人有关的情形, 如行为方式、获利情况和经济能力等。

终上, 我国目前环境侵权损害赔偿制度面临的现状有:

社会责任与个人责任严重失衡。环境侵权损害赔偿救济的理念是把个人责任和社会责任相结合, 但是我国目前的环境损害赔偿机制主要还是由个人来承担, 社会承担机制尚未建立。

事先救济与事后治理的失衡。预防为主, 综合治理, 防治结合的原则在环境法领域得到了很多国家的认可。因此, 很多国家相应提出了调整和防治办法, 提出了防止环境侵权损害应当采用实现救济即预防为主, 事后救济为辅的方式进行, 因为环境侵权属于广泛而严重的社会性权益, 需要预防和综合治理相结合。

缺乏精神损害赔偿的规定。精神损害是由于侵害人的环境侵权导致受害人的正当权利被侵犯, 当遭受人身权和财产权的侵害时很多都会相应出现精神上的痛苦和折磨。比如被住宅附近的噪声影响而导致神经衰弱, 失眠多梦等。

缺乏惩罚性赔偿。我国当下的法律法规对污染者惩罚太轻, 治理污染的投入比行政罚款高数倍甚至几十倍, 这就是我们通常说的“违法成本低”的问题。当前, 我国还没有实行环境侵权的惩罚性赔偿, 这将使侵权人的违法行为得不到控制, 甚至愈演愈烈, 同时对于充分保障和救济受害人的合法权益也是不利的。

三、我国环境侵权损害赔偿制度的完善

环境责任保险制度的作用是保护受害人和加害人, 即加害人通过购买环境责任保险将损害赔偿责任转移给保险公司, 而保险公司再将损失转嫁给成千上万的投保人, 这样就充分将“损害由社会承担“的现代观点被”损害由发生之处来负责”的传统观点所替代。而且这样还可以分担侵害人的经济压力, 使受害人遭受的经济财产损害得到相应的补偿。当然对于环境管理和预防环境的污染也起到了积极的作用。

当然环境责任保险制度也是有一定的局限性, 其最大的缺陷就在于环境损害责任保险的对象往往仅限于因偶然的、突发性的环境污染事故所造成的人身伤害、财产损害等经济性损失。因此, 其只能在一定程度上弥补侵权行为法损害赔偿之不足, 而因一般排污引发的环境侵权的损害赔偿仍然要依靠侵权行为法来解决。

(一) 环境共同基金制度。

它是环境责任风险转移的方式之一, 在一定程度上可以替代任意性环境责任保险。这既是潜在的侵害人转移和分散风险的需要, 也有助于保护受害人的利益。环境共同基金以自愿性为原则, 由基金发起人自由协商确定基金的赔偿条件等, 一般体型在基金章程文件中。

(二) 完善第三方鉴定、评估机构。

环境侵害损害行为具有复杂性, 需要鉴定、评估机构具备专业知识。而在我国目前还没有相关资质的环境损害司法鉴定机构。为此, 我国急需建立环境损害司法鉴定机制, 培训专业人员, 成立专门负责环境损害鉴定的机构。

四、结语

环境损害赔偿制度在我国还作为环境法学新兴的一个研究领域, 此研究成果未来会对环境法学的理论研究和司法实践带来新的挑战和机遇。制定环境侵权损害赔偿制度虽然不是保护环境的重要方法, 但是救济受害人利益的重要手段, 也被广大群众所关注。所以也在环境法律责任的规范中具有举足轻重的地位。随着2015年1月1日新的《环境保护法》的实施, 我国有充分的相关理论研究和经验, 健全环境损害赔偿制度已成必然趋势, 其意义深远却也任重而到远。

参考文献

[1]陈泉生.环境法原理[M].北京:法律出版社, 1997:86.

[2]王明远.环境侵权救济法律制度[M].北京:中国法制出版社, 2001:225-227.

[3]吕忠梅.环境法原理[M].上海:复旦大学出版社, 2007:241.

[4]李培良.”环境侵权损害赔偿社会化研究“[D].华东政法学院, 2005.

[5]张梓太.“我国环境侵权责任保险制度之构建”[J].法学研究, 2006 (3) .

篇4：生态环境损害民事责任及其赔偿

关键词：生态环境损害；民事责任；体系建设

一、生态环境损害民事赔偿责任的概念和特征

生态环境损害的民事责任，是指民事主体违反法律规定的生态环境保护要求，对自然环境造成损害而应当承担的民事法律后果。相比于传统环境损害民事责任，其有着赔偿范围广、损害评估难，赔偿方式多样，责任救济的公益性等特征。

二、国外关于生态环境损害民事赔偿责任的相关立法

1.美国

上世纪七八十年代，美国在生态环境损害赔偿方面制定了相对完善的法律，美国模式值得效仿。主要有《清洁空气法》（CAA）、《石油污染法》（OPA）、《清洁水法》（CWA）和影响较大的《超级基金法》（CERCLA），都规定了突发性环境事件的风险管理措施和环境损害赔偿及责任追究方式。《谢尔曼法案》、《克莱顿法案》及《联邦消费者信用保护法》均对惩罚性赔偿制度进行了规定。

2.俄罗斯

俄罗斯在生态损害救济立法方面的突出成绩体现在救济主体和方式、生态损害的评估和计算方式上。

《俄罗斯联邦民法典》第1082条对自然环境损害的赔偿规定实物赔偿，和支付金钱的方式赔偿。生态损害的评估和计算方式上，致害人都必须按照依法定程序规定的专门价格（ТАКСА）和计算损失的专门办法，计算并赔偿其对生态环境所造成的损失。

除此之外，挪威1981年颁布的《污染控制与废弃物控制法》、芬兰1994年颁布的《环境损害赔偿法》、丹麦1994年颁布的《环境损害赔偿法》和瑞典1998年颁布的《环境法典》都对生态环境损害赔偿作出了法律规定。

三、我国生态环境损害民事责任及赔偿机制建设的不足

1.立法存在的问题

第一，生态环境损害赔偿法律体系尚未建立。《民法》、《侵权法》、《物权法》缺少对生态利益保护的原则性规定，《环境保护法》又缺乏对生态环境损害赔偿制度的专章系统规定，部门法如《海洋环境保护法》、《水污染防治法》等对涉及生态环境损害赔偿的部分规定不够细致明确；第二，立法未明确生态环境损害的定义及案件适用范围，对赔偿权利人、赔偿义务人、赔偿方式、赔偿范围等具体要素未做系统规定；第三，惩罚性赔偿制度未被引入。将其引入生态环境损害赔偿领域，有着良好的惩罚作用、预防作用和激励作用。

2.司法存在的问题

存在的问题主要体现在：第一，案源不足，现实生活中，对生态环境的损害赔偿常有发生，但由于法院不予受理此类案件，使得生态环境常常未得应有的保护；第二，案件执行难，一是环境公共利益一般标的额较大，穷尽所有手段，用尽污染者的所有财产也难以弥补污染造成的损失；二是环境公共利益还存在污染和破坏容易，恢复和重建困难的情况，三是环境公益案件的执行常会受到不当的干扰。

3.审判保障机制运行不畅

主要表现在监测、评估机构缺乏中立性和特别程序缺乏两方面。

一方面，由于目前我国相关环境监测机构和鉴定评估机构的缺位或存在的方方面面的问题，使得监测数据以及鉴定评估结果的公正性和法律效力受到质疑，从而导致了环境诉讼中当事人举证和法院采证的困难。另一方面，生态环境损害纠纷要求短期内迅速控制和解决已发生的生态污染和破坏情况，然而我国现有的民事诉讼程序的诉讼周期长，证据保全制度不能适应生态环境损害案件的特点。探索针对突发性生态环境损害案件的特别程序十分必要。

四、结合《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》提出生态环境损害赔偿制度改革的建议

2015年12月3日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《方案》），为解决生态环境损害赔偿实际问题提供了政策方面的依據，《方案》明确了“生态环境损害”的概念和适用范围，对生态环境损害赔偿的赔偿范围、赔偿义务人、赔偿权利人作出明确规定，创新开展赔偿磋商机制，完善赔偿诉讼规则，加强监督。以下是对生态环境损害赔偿制度建设的建议：

1.加强立法工作，尽快出台地方性生态环境损害赔偿单行法规、规章

地方性环境保护单行法规、规章其内容相当广泛，规定得也比较具体，可操作性强，在地方环境保护监督管理中起着重要和不可或缺的作用，还为国家环境保护法的完善提供了立法经验。应加快立法进程，制定生态环境损害赔偿相关法规、规章，填补目前立法空白，为司法实践提供法律依据。

2.加快环境司法专门化进程，为案件的审理提供专业平台

环境司法专门化，是指国家或地方设置专门的审判机关，或者现有的人民法院在其内部设置专门的审判机构或组织对环境案件进行专项管理，环境司法专门化是有效解决生态环境损害赔偿案件的客观需要。其有着审判机构专门化、审判程序专门化、审判主体专门化的特点。通过建立环境法庭，完善和优化审前调解，拓宽案件来源，完善审判的保障机制等方面加强环境司法专门化进程。

3.完善监督机制，为生态环境损害赔偿案件裁判提供保障

完善的监督机制是确保生态环境损害赔偿民事案件得到公正审理、使受损生态环境得到有效修复、维护社会公众环境利益的重要保障。对生态环境损害赔偿案件的监督应体现在审判监督、执行监督、信息公开三方面。

4.加强相关制度建设，保证有效赔偿

要求在完善环境责任保险、环境损害赔偿基金制度的基础上，探索惩罚性赔偿制度在生态环境损害赔偿领域的适用。做到既能对主观恶性大、造成严重损害后果的行为人进行有力的惩罚，又能保证受损生态环境有足够的资金予以赔偿，不能因为填补性赔偿无法实现而忽略惩罚性赔偿制度在生态环境保护领域的重要意义。

参考文献：

[1]韩德培主编.《环境保护法教程》.法律出版社，2007年6月第5版

[2]王树义.《论生态文明建设与环境司法改革》.中国法学

[3]李集合，李军波主编.《环境法适用的理论、实践与欧盟经验》.人民法院版社，2015年8月第1版

[4]王树义.《俄罗斯生态法》.武汉大学出版社，2001年5月版

[5]王明远.《环境侵权救济法律制度》.中国法制出版社，2001年版

作者简介：

篇5：生态环境损害赔偿措施

一、总体要求

（一）指导思想

全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平生态文明思想和视察甘肃重要讲话精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，认真贯彻落实省委、省政府、市委、市政府关于生态文明建设的决策部署，逐步建立生态环境损害的修复和赔偿制度，切实履行政府生态环境保护职责，强化污染者环境保护法律责任，修复受损的生态环境，筑牢全区生态环境安全底线。

（二）基本原则

——环境有价，损害担责。体现环境资源生态功能价值，促使赔偿义务人对受损的生态环境进行修复。生态环境损害无法修复的，实施货币赔偿，用于替代修复。赔偿义务人因同一生态环境损害行为需承担行政责任或刑事责任的，不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任。

——主动磋商，司法保障。生态环境损害发生后，赔偿权利人组织开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作，主动与赔偿义务人磋商。不具备磋商条件或磋商未达成一致的，赔偿权利人可依法提起诉讼。

——信息共享，公众监督。实施信息公开，推进政府及其职能部门共享生态环境损害赔偿信息。生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作中涉及公共利益的重大事项应当向社会公开，并邀请专家和利益相关的公民、法人和其他组织参与。

——依法推进，鼓励创新。按照相关法律法规规定，立足我区实际，由易到难、稳妥有序开展生态环境损害赔偿制度改革工作。对法律未作规定的具体问题，根据全区生态环境保护工作需要和实践提出针对性的建议。

——案例实践，同步推进。选择典型生态环境损害案例，积极开展生态环境损害赔偿实践，建立健全生态环境损害赔偿和修复制度体系，形成部门间综合协调和联动机制，构建科学、可借鉴的推行模式，同步推进全区生态环境损害赔偿制度改革。

（三）工作步骤及目标

通过在全区范围内开展生态环境损害赔偿制度改革，明确生态环境损害赔偿适用范围、责任主体、索赔主体和损害赔偿解决途径等，形成相应的鉴定、评估管理和技术体系、资金保障和运行机制，逐步建立和完善生态环境损害修复和赔偿制度，推进我区生态文明体制改革工作。

市自然资源局XX分局、区林草局、市公安局XX分局、市生态环境局XX分局、区住建局、区水务局、区交通局、区文旅局等其他相关部门根据实际情况开展案例试行，力争为生态环境损害赔偿制度的顺利实施奠定坚实基础。

2019至2020年，力争在全区范围内初步构建责任明确、途径畅通、制度完善、技术规范、保障有力、公开透明、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。

二、适用范围及启动条件

（一）适用范围。

本方案所称生态环境损害，是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林、草原、湿地、地表景观、地质遗迹等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。涉及人身伤害、个人和集体财产损失要求赔偿的，不适用本方案，适用侵权责任法等法律规定。

（二）启动条件。

在本行政区域内，因人为因素造成国有自然资源和生态环境损害，有下列情形之一且有明确责任主体的，按本方案要求依法追究生态环境损害赔偿责任：

1.发生《国家突发环境事件应急预案》（国办函〔2014〕119号）中重大和较大突发环境事件的；

2.在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；

3.在自然保护区、森林公园、地质公园、湿地公园、风景名胜区、世界文化和自然遗产地发生严重环境污染或生态破坏的；

4.向环境（大气、地表水、地下水、土壤等）非法排放污染物（含有放射性的废物、传染病病原体的废物、有毒物质、危险废物等），造成生态环境损害的;

5.因污染或生态破坏致使基本农田、防护林地、特种用途林地5亩以上，农用地10亩以上，草原20亩以上基本功能丧失或者遭受永久性破坏的；致使国有森林或者其他林木死亡50立方米以上，或者幼树死亡2500株以上的；

6.公民、法人和其他组织举报要求提起生态环境损害赔偿，赔偿权利人认为有必要启动赔偿程序的；

7.发生其他严重影响生态环境事件的。

（三）生态环境损害案件管辖和启动程序。

XX区管辖范围内发生的生态环境损害案件由区政府及其相关职能部门负责组织开展生态环境损害赔偿工作；涉及跨县区的生态环境损害案件由市政府及其相关职能部门负责组织开展生态环境损害赔偿工作。

由市生态环境局XX分局对本辖区内发生的生态环境损害案件进行初审，符合启动条件的，报请市生态环境局审查提出意见，经市生态环境损害赔偿制度改革工作领导小组办公室审核后，报省生态环境厅审查提出意见，省生态环境损害赔偿制度改革工作领导小组同意后，由提出意见的市政府相关生态环境保护部门指导协调案件发生地相关职能部门开展生态环境损害赔偿工作；对于跨县区发生的生态环境损害案件，由涉及县区生态环境分局分别进行初审,符合启动条件的，经市生态环境损害赔偿制度改革工作领导小组审核后，报省生态环境厅审查提出意见，经省生态环境损害赔偿制度改革工作领导小组同意后，由市生态环境局负责组织开展生态环境损害赔偿工作；涉及各部门职能不明确的案件，报区领导小组审议并确定具体的职能部门办理。区政府管辖本行政区域内涉及跨区的生态环境损害案件和重大、复杂的生态环境损害案件，按照省、市《生态环境损害赔偿制度改革实施方案》执行。

三、工作内容

（一）明确赔偿范围。

生态环境损害赔偿范围包括清除污染的费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估、律师代理、诉讼等合理费用。经磋商达成一致，且由赔偿义务人负责进行污染清除或生态修复的，清除污染、生态环境修复费用不再纳入赔偿范围，但需达到磋商确定的修复效果。

（二）确定赔偿义务人。

违反法律法规，造成生态环境损害或环境污染的单位或个人，应当承担生态环境损害赔偿责任，做到应赔尽赔。现行民事法律和资源环境保护法律有相关免除或减轻生态环境损害赔偿责任规定的，按相应规定执行。

（三）明确赔偿权利人。

区政府是我区本行政区域内生态环境损害赔偿权利人，可指定自然资源、生态环境、住建、水务、农业农村、林业和草原等相关职能部门负责各自职责范围内的生态环境损害赔偿具体工作，分别开展矿山、土壤、环境污染、水资源、耕地、森林、草原及湿地等生态环境损害的索赔工作，监督赔偿义务人落实生态环境损害赔偿责任。区政府相关职能部门及各乡镇人民政府可根据工作实践和需要，向区政府提出相关参考建议，由区政府按程序向上提出相关参考建议。

（四）实施赔偿磋商。

根据甘肃省生态环境损害赔偿磋商办法，实行先磋商后诉讼。经调查发现生态环境损害需要赔偿的，区政府相关职能部门根据生态环境损害鉴定评估报告，就损害事实和程度、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体事宜与赔偿义务人进行磋商，统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性等情况，达成赔偿协议。对经磋商达成的赔偿协议，依照民事诉讼法向法院申请司法确认，赔偿义务人不履行或不完全履行的，赔偿权利人及其指定的部门、区政府或机构可向法院申请强制执行。磋商未达成一致的，赔偿权利人及其指定的区政府相关职能部门、乡镇人民政府或机构应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。

（五）完善赔偿诉讼规则。

生态环境损害赔偿案件由人民法院依法协调和审理生态环境损害赔偿民事案件，赔偿权利人起诉时，应当向法院提交证据。生态环境损害赔偿诉讼判决前经法院同意，可以继续磋商，进行庭外和解，或者在法院主持下进行调解。根据赔偿义务人主观过错、经营状况、赔付能力等因素试行分期赔付，探索主动修复、委托第三方机构修复、直接经济赔偿等多样化责任承担方式。

区法院会同相关部门制定关于审理生态环境损害赔偿案件的意见，研究符合生态环境损害赔偿需要的诉前证据保全、先予执行、执行监督等制度;可根据试行情况，提出有关生态环境损害赔偿诉讼的立法和司法解释建议。鼓励法定机关和符合条件的社会组织依法开展生态环境损害赔偿诉讼。

（六）加强生态修复与监督。

建立生态环境修复评估机制。赔偿权利人及其确定的区政府相关职能部门、乡镇人民政府要认真落实我省关于生态环境损害修复效果后评估有关规定，对磋商或诉讼后的生态环境修复方案、执行情况和修复效果进行评估，确保生态环境得到及时有效修复。生态环境损害赔偿款项使用情况、生态环境修复效果要向社会公开，接受公众监督。

建立生态环境损害赔偿监督机制。加强对赔偿义务人和权利人的监督管理，根据生态环境损害赔偿监督管理办法，对赔偿权利人及其相关职能部门负责人、工作人员在索赔工作中存在弄虚作假、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法依纪追究责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。

（七）规范生态环境损害鉴定评估。

加强对生态环境损害鉴定评估机构的监督和规范管理，为生态环境损害赔偿磋商、诉讼提供鉴定意见，鉴定评估机构应当符合国家有关要求，遵守相关法律、法规的规定。

（八）加强生态环境损害赔偿资金管理。

建立生态环境损害赔偿与修复资金保障和运行机制。赔偿义务人应当根据磋商或判决要求，组织开展生态环境损害的修复。赔偿义务人无能力开展修复工作的，可以委托具备修复能力的社会第三方机构进行修复。赔偿义务人自行修复或委托修复的，赔偿权利人及其相关职能部门前期开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复效果后评估等费用由赔偿义务人承担。

严格执行甘肃省生态环境损害赔偿资金管理办法。赔偿义务人造成的生态环境损害无法修复的，其缴纳的赔偿资金作为政府非税收入，全额上缴同级国库，纳入预算管理，由赔偿权利人及其相关职能部门开展替代修复。推行生态环境损害责任保险制度，探索企业或者行业环境损害责任信托基金制度、环境修复类债券等绿色金融手段。区财政局会同相关部门制定我区生态环境损害赔偿资金管理办法。

四、工作程序

发生生态环境损害事件且符合本方案适用情形的，按以下程序开展生态环境损害赔偿工作：

（一）提起赔偿。

发生生态环境损害事件或收到相关投诉举报后，负责生态环境损害赔偿工作的部门应进行初步核实研究，认为可以启动生态环境损害赔偿程序的，及时提出意见和工作方案，按照本方案规定的启动程序，启动相关工作。

（二）损害调查和鉴定评估。

负责生态环境损害赔偿工作的部门组织相关部门、单位代表和专家组成损害调查组，就生态环境损害情况进行全面调查，同时委托具有生态环境损害鉴定资质的机构开展生态环境损害鉴定与评估，形成生态环境损害鉴定评估报告。

（三）赔偿磋商与诉讼。

负责生态环境损害赔偿工作的部门根据损害鉴定评估报告，与相关义务人进行磋商，签订生态环境损害赔偿协议或提起生态环境损害赔偿民事诉讼。

（四）赔偿实施。

1.生态修复。赔偿义务人按照赔偿协议或诉讼判决结果，开展自主或委托修复，造成的生态环境损害无法修复的，根据评估价格实行资金赔偿。

2.生态修复监督。负责生态环境损害赔偿工作的部门建立健全修复方案制定与实施、资金管理、工程质量及效果的监督管理制度和工作机制，加强对赔偿义务人实施生态环境损害自主修复或委托修复全过程监督。

(五)绩效评估。

生态修复工作完成后，负责生态环境损害赔偿工作的部门及时组织开展生态环境损害赔偿绩效评估。

五、保障措施

（一）加强组织领导。

成立XX市XX区生态环境损害赔偿制度改革工作领导小组，负责统筹全区生态环境损害赔偿改革工作，明确任务分工，及时研究解决工作中出现的困难和问题，确保改革工作有序推进。领导小组组长由区政府分管领导担任，区政府办主任、市生态环境局XX分局局长为副组长，区直有关部门为成员单位。领导小组办公室设在市生态环境局XX分局，由市生态环境局XX分局局长兼任办公室主任,负责统筹协调全区生态环境损害赔偿制度改革工作。领导小组成员单位要充分发挥各自职能作用，加强协调配合，及时沟通信息，形成工作合力，共同推进生态环境损害赔偿制度改革工作顺利开展，确保完成各项工作任务。

（二）推动环境污染强制责任保险。

结合我区危险化学品、危险废物处置等行业环境风险大和生态环境损害事件易发、高发的特点，鼓励并推动企业参加环境污染强制责任保险。将强制保险的性质定位、损害主体、强制范围、鉴定评估、定损理赔等纳入法治化轨道，确保生态环境损害赔偿资金给付到位，切实降低污染企业经营风险。

（三）加大经费保障。

生态环境损害赔偿制度改革工作所需经费由区级财政予以安排。区发改委、区科技局、市公安局XX分局、区司法局、区财政局、市自然资源局XX分局、市生态环境局XX分局、区住建局、区水务局、区农业农村局、区卫健局、区林草局等有关部门要对生态环境损害调查与修复等相关项目优先考虑、予以倾斜，提供资金支持。

（四）加强考核监督。

区领导小组办公室要建立试行工作考核评估机制，细化、分解部门工作目标任务，形成严考核、硬约束的工作机制。领导小组成员单位要建立联络员制度，指定专人负责，做好信息采集、沟通衔接、信息共享等工作。市自然资源局XX分局、林草局报送案例开展情况，其他部门报送工作进展情况。领导小组将对生态环境损害赔偿工作开展不力、问题突出、相关工作进展缓慢的部门和单位进行通报。

（五）鼓励公众参与。

不断创新公众参与方式，邀请专家和利益相关的公民、法人和其他组织参加生态环境修复或赔偿磋商工作。依法公开生态环境损害调查、鉴定评估、赔偿、诉讼裁判文书和生态环境修复效果报告等信息，保障公众知情权。对公民、法人和其他组织举报要求提起生态环境损害赔偿的，赔偿权利人及其指定的部门、乡镇人民政府或机构应当及时研究处理和答复。

区工作领导小组成员单位要做好与机构改革工作的有机衔接，按照区级机构改革“三定”方案中确定的部门（单位）职责，主动承担各自的工作任务，确保各项工作落到实处。

附件：1.XX市XX区生态环境损害赔偿制度改革工作任务分工

2.XX市XX区生态环境损害赔偿制度改革工作领导小组名单及成员单位职责

附件1

XX市XX区生态环境损害赔偿制度改革工作任务分工

任      务

牵头单位

配合单位

一、建立完善生态环境损害赔偿制度

1.完善赔偿诉讼规则。研究符合XX生态环境损害赔偿需要的诉前证据保全、先予执行、执行监督等制度，并提出相应审判执行规范和指导意见。探索建立生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼之间衔接机制，提出生态环境损害赔偿诉讼的建议。

区法院

区检察院、市自然资源局XX分局、市生态环境局XX分局、区住建局、区农业农村局、区林草局、区水务局

2.研究制定XX市XX区生态环境损害赔偿监督管理办法。

区检察院

市生态环境局XX分局

市自然资源局XX分局、区住建局、区农业农村局、区林草局、区水务局

3.规范生态环境损害鉴定评估。制定鉴定评估管理制度和工作程序，加强对生态环境损害鉴定评估机构的监督和规范管理。

市生态环境局XX分局

区司法局

区法院、区检察院、市自然资源局XX分局、区住建局、区农业农村局、区林草局、区水务局

4.研究制定XX市XX区生态环境损害赔偿金管理办法。建立生态环境损害赔偿与修复资金保障和运行机制。

区财政局

市生态环境局XX分局

区法院、区检察院、区司法局、市自然资源局XX分局、区住建局、区农业农村局、区林草局、区水务局

5.建立生态环境损害赔偿配套制度和机制。提出细化生态环境损害赔偿范围的建议；根据实际需要扩大生态环境损害赔偿义务人范围，提出相关立法建议；建立生态环境损害赔偿磋商机制；建立生态环境修复评估机制；建立生态环境损害赔偿公众参与和信息公开制度。

市生态环境局XX分局

区法院、区检察院、区司法局、市自然资源局XX分局、区住建局、区农业农村局、区林草局、区水务局

二、加快生态环境损害赔偿工作能力建设

6.加强和完善环境资源审判能力建设，探索实行跨行政区划集中管辖。

区法院

区检察院

7.推动全区生态环境损害鉴定评估专业机构和队伍建设，成立XX市XX区生态环境损害鉴定评估专家委员会和专家库。

区司法局

市生态环境局XX分局

区法院、区检察院、市自然资源局XX分局、区住建局、区农业农村局、区林草局、区水务局

三、推动企业环境污染强制责任保险和关键技术研究

8.鼓励并推动企业环境污染强制责任保险。将强制保险的性质定位、损害主体、强制范推动围、鉴定评估、定损理赔等纳入法治化轨道，确保生态环境损害赔偿资金给付到位。

市生态环境局XX分局

区法院、区检察院、区司法局、市自然资源局XX分局、区住建局、区农业农村局、区林草局、区水务局

9.针对生态环境损害鉴定关键环节，开展关键技术研究及相关科技成果转化应用。

区科技局

市自然资源局XX分局、市生态环境局XX分局、区住建局、区农业农村局、区林草局、区水务局

四、加大生态环境损害赔偿制度试行工作经费保障

10.各成员单位在部门预算中统筹安排试行工作所需经费。

区法院、区检察院、市发改委、市公安局XX分局、区科技局、区司法局、市财政局、市自然资源局XX分局、市生态环境局XX分局、区住建局、区农业农村局、区林草局、区水务局、区卫健局

11.对生态损害调查与修复等相关项目优先考虑、予以倾斜，提供资金支持。

区发改委、区科技局、区司法局、区财政局、市自然资源局XX分局、市生态环境局XX分局、区住建局、区农业农村局、区林草局、区水务局

附件2

XX区生态环境损害赔偿制度改革工作领导小组名单及成员单位职责

组  长：XX  副区长

副组长：XX  区政府办主任

XX  市生态环境局XX分局局长

成  员：XX  区法院审委会专职委员

XX  公安XX分局三级高级警长

XX  区检察院副检察长

XX  区发改局副局长

XX  区科技局副局长

XX  区司法局副局长

XX  区财政局副局长

XX  市生态环境局XX分局副局长

XX  市自然资源局XX分局副局长

XX　区住建局副局长

XX  区农业农村局副局长

XX  区林业和草原局副局长

XX  区水务局副局长

XX  区卫健局副局长

领导小组办公室主要职责：领导小组办公室设在市生态环境局XX分局，办公室主任由XX同志兼任。负责领导小组日常工作和生态环境损害赔偿制度改革的统筹安排、组织协调、监督指导工作。

成员单位主要职责：

区法院负责指导有关生态环境损害赔偿的审判和执行工作，完善生态环境损害赔偿诉讼规则，加强环境资源司法审判能力和相关制度建设工作。

区检察院负责指导有关生态环境损害赔偿的检察工作，对生态环境损害赔偿相关执法活动进行监督，在国家法律规定的范围内开展公益诉讼相关活动。

区发改局负责对生态环境损害修复项目优先考虑，提供政策和资金支持。

区科技局负责指导有关生态环境修复关键技术研发、成果转化应用工作。

市公安局XX分局负责对生态环境损害赔偿工作过程中发现的涉嫌刑事犯罪案件进行立案侦查，对其他部门移送的案件线索依法进行查处。

区司法局负责负责监督生态环境损害司法鉴定机构的鉴定工作程序，规范管理生态环境损害司法鉴定工作。负责有关生态环境损害赔偿制度改革司法保障工作。负责为生态环境损害赔偿制度方面提供法制保障。

区财政局负责有关生态环境损害赔偿资金管理工作，适时建立生态环境损害赔偿与修复资金保障和运行机制。

市自然资源局XX分局负责组织对涉及土地、矿产、地质遗迹及其管理的地质公园等生态环境损害进行调查、鉴定评估、赔偿磋商、提起诉讼、修复监督等工作。

市生态环境局XX分局会同相关部门负责指导有关生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制、修复效果后评估等业务工作。对涉及大气、水、土壤等生态环境损害进行调查、鉴定评估、赔偿磋商、提起诉讼、修复监督等工作。

区住房和城乡建设局负责造成城市建设方面的生态环境损害具体赔偿工作。组织对涉及风景名胜区、世界自然遗产等生态环境损害进行调查、鉴定评估、赔偿磋商、提起诉讼、修复监督等工作。

区农业农村局负责组织对涉及草原、渔业等生态环境损害进行调查、鉴定评估、赔偿磋商、提起诉讼、修复监督等工作。

区林草局负责组织对涉及森林、湿地、陆生野生动植物及其管理的国家公园、自然保护区、森林公园等生态环境损害进行调查、鉴定评估、赔偿磋商、提起诉讼、修复监督等工作。

区水务局负责组织对涉及其管理的河流、湖库、地下水等生态环境损害进行调查、鉴定评估、赔偿磋商、提起诉讼、修复监督等工作。

篇6：制定《环境损害赔偿法》的思考

一、环境损害赔偿立法的比较考察与制度核心

环境损害作为现代环境问题的产物，其民事责任体系构建始于20世纪中叶之后。罗马法以及《法国民法典》、《德国民法典》中均没有关于环境损害民事责任的规定。虽然很多学者认为《德国民法典》第906条关于不可量物侵害①、《法国民法典》规定的近邻妨害与环境侵害民事责任接近，或者就是对环境侵害民事责任的规定②，但因在《法国民法典》、《德国民法典》制定的时候，环境问题尚不具有普遍性，甚至还没有引起人们足够的关注，因而，以上关于近邻妨害的规定是基于传统不动产相邻关系所作的规定③。在环境问题凸显，受害人需要法律救济而又缺少相关规定的情况下，援用民法关于相邻关系的有关规定处理环境污染致人损害可以起到相当的作用时，人们便将《德国民法典》中的不可量物侵害与《法国民法典》中关于近邻妨害的规定，扩大解释为关于环境损害的规定。但是，不论不可量物侵害还是近邻妨害，均不能完全解决基于对现代环境问题深刻认识基础上产生的公害损害赔偿问题，因而，德国于1976年制定的《联邦公害防治法》，从环境保护的理念出发，对不可量物侵害作了与《德国民法典》相呼应的解释，明确指出，不可量物侵害是指对人体、动物、植物或其他物质，足以产生影响的大气污染、噪声、振动、光、热、放射性以及其他类似的环境破坏现象。另外，德国还于1991年专门制定了《环境责任法》，就环境相关责任包括民事赔偿责任进行了详细规定。但是有关环境污染损害民事责任问题在民法典中并没有系统完整的规定。

美国侵权行为法将各类侵权行为所致损害囊括其中，环境污染损害也不例外。有关环境污染损害之民事责任承担适用普通法关于侵权行为责任的规定。不过美国的特点在于：受害人基于个人利益损害提起的损害赔偿之诉适用普通法，但如果基于公共利益提起诉讼则可以适用《美国国家环境政策法》、《清洁空气法》、《清洁水法》等环境立法。日本是20世纪环境危害最严重的国家之一，面对污染给公众造成人体伤害的巨大压力，日本关于环境损害赔偿的立法颇具创造性。环境污染的受害人不仅可以据《日本民法典》的规定提起民事诉讼，日本国会还通过了《公害法纠纷处理法》和《公害健康受害补偿法》，这两部立法专门对公害纠纷的处理程序、如何对公害健康受害者予以补偿进行了规定，对于及时救济受害者、稳定社会秩序起到了良好的作用。

我国环境问题的产生和人们对环境问题的关注要晚一些。由于中国是一个人口大国，一旦发生污染事故，所造成的损害必然远远严重于人口相对较少的资本主义国家，这就决定了我国对环境污染事故必须高度警惕，对环境问题要格外重视。十一届三中全会之后，国家制定较早的几部法律中就有《环境保护法（试行）》。但是，《环境保护法（试行）》和在上世纪80年代中期前所颁布的环境立法中均没有涉及环境民事责任。 1986年通过的《民法通则》最早对环境污染民事责任进行了规定，如第124条：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”该通则确立了我国环境损害民事责任制度。此后，有关的环境立法，包括《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《海洋环境保护法》等，均对环境污染损害民事责任进行了规定。可见，当前我国有关环境污染损害立法是采取民事基本立法与环境部门立法并存的立法模式，与多数国家的做法相同。

不论各国环境污染损害立法采取何种模式与体例，但关于环境污染损害赔偿制度的核心规定是共同的，即如果想让污染受害者获得赔偿，必须对传统侵权民事责任的构成要件进行修正。为此，各国以环境污染损害赔偿、缺陷产品损害赔偿等为契机，在传统过错民事责任之外，强调民法的社会化，侵权人因一些特殊侵权行为造成之损害承担无过错责任，并据此对特殊侵权行为的民事责任承担的条件进行了相关调整与修正。

二、环境损害赔偿的困境与成因

尽管我国《民法通则》和大量环境立法都对环境污染损害赔偿民事责任作了规定。但是，因环境污染提起的民事案件或者久拖不决，或者屡诉屡败的状况，不仅严重损害公民的身体健康和财产安全，而且极大地挫伤了人们参与环境保护的热情和积极性，从根本上不利于环境保护事业的健康发展。形成这种困境的原因是多方面的，但归纳起来主要有：

第一，立法规定的矛盾和冲突。我国有关环境损害民事赔偿责任的规定分布于不同的法律中。关于赔偿是否以违法性为条件，以及归责原则的规定并不一致。多数人认为，我国《民法通则》规定了环境损害赔偿的无过错责任，但是，研究其规定并非如此。按照“违法性包括过错”的理论，《民法通则》强调“违反国家保护环境防止污染的规定”，实质上是规定了行为人承担环境损害赔偿民事责任 以“过错”为要件。而其他单行法均规定“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者 个人赔偿损失”。显然这里强调的是行为的危害性，而不论行为人的行为是否违反法律的规定。这意味着，依照《环境保护法》追究行为人的民事赔偿责任是不考虑主观因素的。由于《民法通则》与《环境保护法》的规定不一致， 给执法者思想上带来一定程度的混乱，导致在实践中人们为到底应该给环境标准、排污标准和质量标准什么样的地 位而争论不休。但从严格意义上来看，这也不是问题的根本所在，因为按照新法优于旧法、特别法优于普通法的原则，法官理应选择适用《环境保护法》的规定，但是，在没有法律专业素养的受害人面前，法官在某些外在因素的影响下，就可能故意钻法律规定不一致的“空子”，适用 《民法通则》，从而不利于对受害人的救济。

第二，有关立法的程序性规定不明确。环境损害赔偿 必须解决的问题是举证责任的分担、因果关系的认定以及 有利于受害人的诉讼形式和程序。然而，我国相关立法规定要么欠详细、明确，要么干脆没有规定。首先，我国 《民事诉讼法》对环境损害赔偿中当事人如何分担举证责任没有特别规定。虽然按照最高人民法院《关于适用（中华人民共和国民事诉讼法）若干问题的意见》第74条的规定，对于因环境污染引起的损害赔偿诉讼中，对原告提出的侵权 事实，被告否认的，由被告负责举证。但这个规定仍比较原则，原告提出的侵权事实应当包括什么？被告承担多大 范围的举证责任？均没有涉及。因此，导致法官适用法律随意性较大。其次，《民事诉讼法》以及最高法院的司法 解释均对在环境损害赔偿民事案件中如何认定因果

关系，及对各国普遍采用的环境损害民事赔偿案件的集团诉讼形 式没有任何规定，更加增大了救济成功的难度。

第三，忽视利用行政手段处理环境损害民事赔偿案件 的重要性。我国现行的各项环境立法均规定赔偿纠纷可以 由环境保护行政主管部门调解处理，当事人也可以直接向人民法院起诉。这个规定已经遭到环境法学界许多学者的 批评。因为从环境损害赔偿的具体情况和困难来看，由主管环境保护的行政部门来处理环境纠纷的确具有许多优点，给当事人带来方便，也有利于社会秩序的稳定。但是将行政处理作为一个可有可无的程序，会严重影响环境保护部 门解决环境纠纷的积极性，造成环境污染纠纷案件久拖不决，社会矛盾激化，其中原因学者多有诟病。纵观日本公害纠纷处理程序中行政部门的作用，我国现行规定的确存 在较大的问题。

第四，环境司法存在严重问题。尽管我国关于环境损害赔偿民事责任的规定在实体和程序上均存在一定的问题， 但环境司法中存在的问题更加严重。首先，地方保护主义和行政部门对司法的不正当干预严重影响环境司法的公正。地方政府基于当地经济发展的需要，在较多情况下是站在保护污染者的立场上，严重影响了环境行政执法的效果和对受害人权利的救济。中国政法大学环境资源法研究和服务中心援助的韩祥诉金峰铜业有限公司案④、陈氏三兄弟诉两家水泥厂损害赔偿案⑤等大量有关环境损害赔偿的案件，都是久拖不决，即使法院判了，结果也是原告败诉的多。其次，中国司法制度和司法人员的素质也影响了环境损害赔偿立法的正确适用和环境案件的高效与公正处理。北京市某区27户居民诉某煤炭收储和运销站一案⑥中，一审法院故意对27户居民的起诉设置障碍，在审理过程中回避立法对环境损害赔偿案件的特别规定，甚至曲解法律。

三、健全环境损害赔偿制度的思路与对策

针对以上问题，学者们倡议制定《环境损害赔偿法》。 笔者以为，通观上述造成环境损害赔偿纠纷难解决的原因， 立法的完善固然重要，但还必须对环境损害民事赔偿问题 进行综合治理，寻求损害赔偿法律制度内在的救济策略和 制度外的多重救济途径。

（一）完善立法。完善环境损害赔偿法律制度不外乎三种选择：

其一，修改现行法，对相关规定加以完善。针对我国现行民事立法和环境立法对环境损害赔偿实体性条件规定的差异，必须在立法上予以统一。《民法通则》关于环境损害赔偿侵权责任的规定，具有相当的局限性，我国正在 制定的《民法典》（草案）已经考虑了对环境侵权行为作为特殊侵权行为进行规定。对有关环境损害的程序性规定 如举证责任问题、因果关系的认定问题、诉讼资格问题等 在修改《民事诉讼法》时可以进一步完善。

其二，制定专门的程序法。如前所述，我国《民法通则》和环境立法尽管在环境损害赔偿有关方面的规定有一定的矛盾和冲突，但经过修改基本上不会影响解决环境赔偿案件的法律适用，而程序性的问题反而是环境损害赔偿案件困境的焦点和难点，这也是各国的.共同特点，所以，日本专门制定了《公害纠纷处理法》。我国也有学者呼吁制定《环境纠纷处理法》，笔者认为，这个选择困难不是太

大，也比较切合现实。

其三，制定《环境损害赔偿法》。这种方式集实体法与 程序法为一体，试图对有关环境损害赔偿的所有问题进行 系统全面的规定。其优点当然十分明显：一是可以极大地便利受害者的诉讼。受害者只需要按照《环境损害赔偿法》 的规定就可以明确所有的实体问题和程序性问题，无需再到众多的民事立法、环境立法中寻找有利于自己的规定； 二是也有利于立法的统一和司法机关正确适用法律。但是这种立法模式也会遇到较大的困难：首先，在现行立法对有关环境损害赔偿责任做出规定的情况下，有无必要另起炉灶再搭台？其次，将要制定的《民法典》会对环境损害赔偿责任做出比现有规定更详细的规定，如果再制定《环境损害赔偿法》，就涉及到如何与《民法典》相协调以及如何正确处理彼此关系的问题。如果《民法典》对相关实体问题进行了较全面的规定，制定一部《环境损害赔偿法》的必要性就值得怀疑，所以难度可能最大。

（二）对环境损害赔偿实行综合治理。虽然立法的不 完善是造成环境损害赔偿困难的主要原因之一，但是其他一些问题也在很大程度上影响环境损害赔偿的成功。所以，健全环境损害赔偿制度需要采取多种办法进行综合治理：

第一，对各级政府及政府负责人进行“科学发展观” 和“政绩观”的教育。各级政府和行政首长要正确处理人 与自然、长远利益与近期利益、局部利益和整体利益、经济利益与环境利益的关系，各级政府要“以人为本”、“执 政为民”，自觉加强对环境的保护。

第二，进一步排除地方政府对司法审判的干预。国家 必须通过加快司法制度改革，提高法院独立审判能力，排 除地方政府的干预。

第三，建立环境纠纷行政处理制度。鉴于行政主管部 门处理环境纠纷有许多优势，笔者建议，在环境保护行政 主管部门中，设立独立的、专门处理环境损害赔偿纠纷的 机构，以提供环境损害赔偿的非诉讼解决机制，并赋予其 裁决以法律效力，以利于快速解决纠纷。

第四，对司法人员，特别是法官进行专门的环境法律 培训，增强法官的环境司法意识。考虑到法官对环境法律 学习系统性的欠缺，对法官进行专门的环境法律的培训也 是十分必要的。

注释：

①不可量物侵害，也称作不可称量的物质的侵害，参见陈华彬：《德国相邻关系制度研究》，载梁慧星主编：《民商法论丛》（第四卷）法律出版社版，第269页。

②王明远：《环境侵权救济法律制度》，中国法制出版社版，第209页、第229页。

③陈华彬：《德国相邻关系制度研究――以不可量物侵害制度为中心》，载梁慧星主编：《民商法论丛》（第四卷），法律出版社19版，第269页。

④韩祥：《一起艰难的大气污染诉讼――韩祥诉金峰铜业有限公司案》，载王灿发主编：《环境纠纷处理的理论与实践》，中国政法大学出版 社版，第269-273页。

⑤ 吕忠梅、江涛：《环境诉讼初探》，载王灿发主编：《环境纠纷处理的理论与实践》，中国政法大学出版社20版，第68-69页。

⑥ 张义平：《从一件诉讼案的审理看我国环境法的适用》，载王灿发主编《环境纠纷处理的理论与实践》，中国政法大学出版社2002年版第243-250页。