公安行政行为与刑事侦查行为的区别

公安行政行为与刑事侦查行为的区别（共5篇）

篇1：公安行政行为与刑事侦查行为的区别

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公安行政行为与刑事侦查行为的区别

公安行政行为与刑事侦查行为的区别 公安行政行为与刑事侦查行为的区别

公安行政行为刑事侦查行为是两种不同性质的法律行为。两者既有紧密联系，又有显著区别。公安行政行为，是指公安机关在公安行政管理活动中，依照公安行政管理法规所赋予的职权所实施的一切能产生行政法律效果的行为，也就是公安行政法律行为。刑事侦查行为，是指具有法定刑事侦查权的国家侦查行为，在刑事诉讼活动中，为查明犯罪事实，应用法律惩罚犯罪分子，保障无罪的人不受刑事追究，依照《刑事》和《刑事诉讼法》等刑事法规的规定所实施的一切侦缉调查行为，也就是刑事法律行为。这两种行为本应是泾渭分明，清楚明白的，但是，近几年来，在公安行政诉讼中，公安机关和人民法院之间就某一被诉行为是公安行政行为还是刑事侦查行为的争论时有发生。其中突出的是公安机关认为人民法院将公安机关的刑事侦查行为作为公安具体行政行为立为行政案件进行审理，人民法院也有其立案审查的根据和理由。因此，对公安行政行为与刑事侦查行为的区别进行理论上的探讨，已是公安执法和法院行政司法实践的迫切需要。笔者就这一命题抒一己之见，抛砖而引玉。

一、区别公安行政行为与刑事侦查行为的必要性和重要性

（一）公安机关在同一案件或同一事件中，同时使用公安行政管理

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众所周知，公安机关是国家武装性质的公安行政力量，担负维护国家安全和社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止惩治违法犯罪活动的重任，具有公安行政管理和刑事侦查的双重职能。在同违法犯罪行为作斗争的过程中，公安机关贯彻社会治安综合治理方针，采用公安行政管理与刑事打击双管齐下的方法，收到了良好效果。在同一案件和同一事件中，公安机关根据案件的实际情况和执法需要，充分运用法律武器，同时实施公安行政行为和刑事侦查行为，对违法犯罪人员采取分性质、分责任、分层次依法处理，或者在案情变化后根据后来的情况变更处理，既坚持严格执法，又做到实事求是。上述情况主要出现在以下几个方面：

1、同一违反公安行政管理案件上有多名共同犯案人的，如集体哄抢财物、聚众赌博、聚众斗殴、聚众寻衅滋事、聚众扰乱工作秩序等违反公安行政管理案件，对其中多数人员给予治安处罚和劳动教养等行政处理，对为首者和积极参与者如构成犯罪的，追究刑事责任，采取刑事侦查措施。

2、对共同犯罪中的犯罪嫌疑人，在获取充分证据，查明犯罪事实的基础上，根据各人在犯罪中的地位作用、责任大小、情节为依据，构成犯罪的，依法追究刑事责任，继续完成刑事侦查工作，对犯罪情节轻微和不构成犯罪、依法劳动教养或给予公安行政处罚。

3、在群体性事件的处置中，为防止事态扩大和继续危害社会，必

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4、经公安机关侦查的犯罪案件中的犯罪嫌疑人和被告人，人民检察院依法作出不起诉决定，人民法院依法作出免予刑事处罚决定，其行为应当给予劳动教养的，公安机关可以决定劳动教养。

5、对吸毒成瘾的犯罪嫌疑人，公安机关根据全国人大常委会《关于禁毒的决定》和国务院《强制戒毒办法》的规定，先采取行政性的强制戒毒措施，待其毒隐戒除后，再采取刑事强制措施。

6、对某一犯罪嫌疑人，尚不具备采取刑事强制措施的条件，从侦查工作的全局需要出发，确又必须对其人身进行控制，而该犯罪嫌疑人又犯有应当行政拘留或劳动教养的其他违法行为，公安机关采取让其“先进笼子”的策略，先决定对其行政拘留或劳动教养，以保证刑事侦查工作的顺利进行。

7、某一违法行为或犯罪行为，开始由于事实尚未查明，公安机关根据开始对案件事实的不确定了解，立为公安行政案件或刑事案件，并采取了相应的行政或刑事处理手段，随着调查工作的深入，案件的事实趋于明朗，发现原来的行政处理或刑事处理是错误的，因而变原来的行政处理为刑事处理，或者变原来的刑事处理为行政处理。

除了上述几种情形外，也有的公安机关执法不严，违法地将公安行政行为与刑事侦查行为混用，损害了执法的严肃性。主要表现在：

1、在某些刑事案件中，有的公安机关为解决刑事拘留期限短办案

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2、对同案犯在逃，证据不足，短期内无法抓获同案犯，补充所需证据，查明犯罪事实，羁押期限届满的犯罪嫌疑人，借用劳动教养对人身限制的条件，先批送劳动教养，待抓获同案犯，补充所需证据，查明犯罪事实后，撤销对其劳动教养，再追究其刑事责任。

3、对“赌、毒、黄”案件，其标准已构成刑事案件，应追究犯罪嫌疑人的刑事责任，但有的公安机关受利益驱动和案外因素的影响，降格处理，给予公安行政处理。

4、混用法律文书在扣押物品、讯（询）问违法犯罪人员和证人、传唤违反治安管理人和犯罪嫌疑人等行政、刑事执法行为中时有发生。

（二）为解决公安行政诉讼中公安机关与人民法院之间被诉讼行为是公安行政行为还是刑事侦查行为的争议，需要有一个合法的、科学的、便于掌握的区别的准则。

对于那些纯粹的、不在同一案件或同一事件中同时使用的、与案件性质完全一致的公安行政行为和刑事侦查行为，公安机关和人民法院之间是没有争议的。关键是上列各种情形的公安执法行为被诉公，由于公安机关在执法形式上确实同时实施了两种不同性质的执法行为，双方往往各自站在自己的立场上，各执己见，难以统一。究其原因，在于客观上确有区别难度，主观上的认识差异，也有部门保护主义作崇。有时人民法院的判定是正确的，将被诉行为定为行政案件进行审理，但作出被诉行为的公安机关为规避行政诉讼和可能承担的法律责任，牵强地列出

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赢了网s.yingle.com 许多理由和根据，硬说该公安具体行政行为是刑事侦查行为，影响了行政审判活动的正常进行。有的甚至动摇了人民法院原先对该被诉行为性质正确判定的认识，致使人民法院将该案作为“难案”搁置，或者错误地裁定驳回原告起诉，撤销案件，剥夺了当事人的诉讼权利，损害了当事人的合法权益，客观上在社会上产生“官官相护”的负面效应，使公民、法人和其他组织失去“民告官”的信心，对社会主义法制造成损害。有时人民法院错误地将公安机关的刑事侦查行为作为公安具体行政行为立案审理，在公安机关提出充足的根据和理由证明该被诉行为是刑事侦查行为的情况下，有的人民法院依然坚持己见，不予采纳。其理由主要有两点：一是认为《行政诉讼法》第二章第十一条关于人民法院行政案件受案范围规定中的第八项规定“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”行为，包括了公安机关的一切执法行为，据此将把刑事侦查行为作为公安具体行政行为立案审查的法律依据。这种对法律规定作扩大理解的作法显然是不合法的。二是有的人民法院的工作人员提出“法院决定论”，认为被诉行为是公安具体行政行为还是刑事侦查行为，完全由法院说了算，即法院说是公安具体行政行为就是公安具体行政行为，法院说是刑事侦查行为就是刑事侦查行为。意即是说，即使人民法院将被诉行为的性质搞错了，也应以法院的决定为准不能改变。否则，人民法院的权威就会受到影响，这种离开事实与法律，以权定性的办法应绝对不可取的。在上述两种认识的指导下，有的人民法院坚持将公安机关的刑事侦查行为作为公安具体行政行为立案审理，有的判决公安机关败诉，造成的有犯罪嫌疑人被释放，被扣押的赃款赃物被返还，有的进而

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（三）区别公安行政行为与刑事侦查行为的重点意义

1、有利于促进公安机关严格执法，规范执法行为，提高执法水平。划清罪与非罪的界限，特别是划清违反公安行政管理法规的违法行为与犯罪行为的界限，是保证公安机关正确执法的先决条件。在划清违反行政管理法规的违法行为与犯罪行为的前提下，对违反公安行政管理法规的违法行为实施公安行政行为，对犯罪行为实施刑事侦查行为，就会防止对违反公安行政管理法规的违法行为实施刑事侦查行为，对犯罪行为实施公安行政行为的错误执法行为的发生。

2、有利于公安机关通过行政诉讼活动，维护其依法行使公安行政管理职权和刑事侦查职权。有效地防止人民法院将刑事侦查行为作为公安行政行为立为行政案件进行审理的情况发生，给刑事侦查工作创造宽松有利的条件，加强同刑事犯罪行为的斗争。

3、有利于人民法院依法审理公安行政案件提高人民法院的审判权威，增强公安机关接受司法监督的自觉性。可以使人民法院严格把好受案范围关，避免出现将刑事侦查行为作为公安具体行政行为或将公安具体行政行为作为刑事侦查行为立案审理的问题。

4、有利于教育引导当事人依法保护自己的合法权益。应当通过行政诉讼解决当事人与公安机关之间的行政争议的，通过行政诉讼来解决。对公安机关追究其刑事责任不服申诉的，通过刑事申诉程序解决。减少当事人因选择行政诉讼或刑事申诉程序错误，加之人民法院的错误立案

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二、公安行政行为与刑事侦查行为的区别

（一）公安行政行为与刑事侦查行为的联系

1、行为主体的同一性。这是公安机关集公安行政管理与刑事侦查双重职能于一身的特殊性所决定的。公安机关既是行政执法机关，又是刑事执法机关，既可依法作出公安行政行为，又可依法作出刑事侦查行为。公安机关依法作出两种不同性质的执法行为，并不因为是同一主体而混淆行为的不同性质，恰好相反会更加使公安机关严格依法办事，依照法律与事实，准确作出不同的执法行为。

2、行为目的的一致性。公安机关无论实施的是公安具体行政行为，还是刑事侦查行为，都是为实现一个目的，充分发挥自己的职能作用，完成公安机关法定的基本任务，即维护国家安全和社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公有财产，预防和制止违法犯罪活动。

3、行为法律原则的相同性。公安行政行为与刑事侦查行为的作用，都要遵循一些基本的法律原则，绝不允许违背这些基本的法律原则，如以事实为依据，以法律为准绳的原则，在法律面前人人平等的原则，责罚相一致的原则，重证据、重调查研究、不轻信口供的原则，教育与惩戒相结合的原则，等等。这些原则对公安行政行为和刑事侦查行为的作用起规范、指导作用。

4、行为特征的职务性。行为的职务性，是指公安行政行为和刑事侦查行为最显著的特征之一。它们是公安机关及其所属的人民警察在履

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5、行为均以警察强制力为后盾。公安机关是人民民主专政的重要工具，是国家机器的重要组织部分。警察强制力是国家为维护安全和社会治安秩序的需要，通过法律赋予公安机关的一种特殊权力，这种强制力使公安行政行为和刑事侦查行为都具有强制性，公安行政行为和刑事侦查行为一经作出，必须无条件执行，拒不执行的，公安机关即行强制执行，执行中可以依法采取强制措施，使用武器、警械。

（二）公安行政行为与刑事侦查行为的区别

1、两种行为的性质不同。公安行政行为是行政执法行为，有的是基于违反公安行政管理法规的违法行为而作出，有的是为防范各种危害治安的因素不致发生危害而作出，重在管理刑事侦查行为是刑事执法行为，基于对触犯法律的犯罪行为而作出，重在打击。刑事侦查行为与有些公安行政行为虽然都具有制裁性，但其程度不同，公安行政行为是一种较轻的法律制裁，追究违法者的行政责任，而刑事侦查行为则是一种最严厉的法律制裁，追究犯罪嫌疑人的刑事责任。

2、两种行为作出的法律依据不同。公安行政行为的依据是公安行政法律规范，包括公安行政法律、公安行政法规、地方性公安法规、公安部规章、省级和省会市、国务院批准的较大市的地方人民政府规章，民族自治条例、及上级公安机关、人民政府的规范性文件。可见，公安行政行为的法律依据具有多层次性和广泛性。刑事侦查行为的法律依据

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3、两种行为的结案结果和决定机关不同。公安行政行为只在公安机关内部操作，最终由公安机关决定结案。结案方式有两种，一种是对违法行为人给予行政拘留、没收财物、罚款、责令停产停业整顿、吊销（扣）执照（许可证）等公安行政处罚；一种是对人身采取更严厉的强制措施，如对卖淫嫖娼人员收容教育、对吸毒成瘾者强制戒毒、对不够刑事处罚的人员劳动教养等。刑事侦查只是刑事诉讼的一个环节，刑事案件一般要经过公安、检察、法院三道工序，最后以法院的判决结案：①公安机关经过侦查，对没有犯罪事实的，情节显著轻微、危害不大、不认为是犯罪的，犯罪已过追诉日限期限的，经特赦令免除刑罚的，犯罪嫌疑人死亡的，以及其他依法不追究刑事责任的几种情形的案件，依照《刑事诉讼法》第一百三十条和公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百六十八条的规定，由公安机关决定撤销案件结案。②检察机关对经过两次退回公安机关补充侦查仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉决定；对具有《刑事诉讼法》第十五条规定的情形之一的，人民检察院应当作出不起诉的决定；对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，检察机关可以作出不起诉决定。

4、两种行为所适用的程序不同。公安行政行为适用的是公安行政

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赢了网s.yingle.com 执法程序，由各种公安行政执法程序所组成，如治安管理处罚程序、道路交通管理处罚程序、道路交通事故处理程序、消防管理处罚程序、出入境管理处罚程序、边防管理处罚程序、劳动教养案件办理程序、公安证照办理程序等，适应公安机关内部行政管理职能的分工，各个程序相对应的公安行政管理实体法不同。公安行政执法程序的这种多样化、分散化特点，是公安行政管理事项的多样性、分散性决定的。刑事侦查行为适用的是刑事诉讼程序，是刑事诉讼法和公安部为贯彻实施刑事诉讼法制定的《公安机关办理刑事案件程序规定》规定的，体现高度集中、统一的特点。公安行政执法程序的另一特点是执法行为所需的环节少，简单、快捷，时间要求短，适应对治安问题快速、高效处理，与此相比较，刑事侦查程序则要复杂、繁慢得多，时间也相对较长，适应对犯罪案件质量的更高、更严的要求。公安行政行为与刑事侦查行为所使用的法律文书也是完全不同的，前者使用的是公安行政法律文书，后者使用的是刑事法律文书，这些文书在名称、格式、所载内容上均截然不同。

5、在同一案件、同一事件中需要同时实施两种行为的，它们的地位，作用不同。在些种情况下，刑事侦查行为一般处于中心、主导、支配地位，公安行政行为则处于从属、次要地位，起支持、配合、服务于刑事侦查工作的作用，公安行政行为在此往往根据刑事侦查工作的需要而作出，作为一种侦查策略而使用。在有多名违法犯罪人员的同一案件中，有的人的行为构成犯罪，有的人的行为只构成违法，公安机关对犯罪行为实施刑事侦查行为，对违法行为实施公安行政行为，在这种情况下，两种行为则是各自独立的，没有主次轻重之分。

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（三）正确区别公安行政行为和刑事侦查行为的方法。

区别公安行政行为与刑事侦查行为，除弄清上述两种行为之间的联系与区别外，还应结合具体实践，运用科学的方法，综合分析研究，才能做出正确的判断。具体方法就是把握一个原则，坚持“三看”。

一个原则，就是以事实为依据，以法律为准绳的原则。事实，就是公安机关作出某一执法行为所指向的违法事实或犯罪事实。认定该事实是违法事实还是犯罪事实，是有具体的衡量标准的。治安案件有公安部颁行的《治安案件立案标准》，刑事案件也有公安部颁行的刑事案件立案标准，还有最高人民法院对各类犯罪构成犯罪有关数额、情节标准，这是我们区别违法行为和犯罪行为的基本依据。是违法和犯罪区分开了，适用法律就有了基础。法律，这里有两层含义，一是根据违法犯罪事实，应该适用什么法律，是适用公安行政管理法规，还是适用刑事法律。二是公安机关已经对某一违法或犯罪事实适用了法律这种适用法律行为是否正确。公安机关针对违法行为适用了公安行政管理法规，实施了公安行政行为，或者针对犯罪行为适用了刑事法律，实施了刑事侦查行为，这里，事实和法律就会把这两种行为严格区别开来。

一看案件的实质。实质，就是案件究竟是刑事案件，还是违反公安行政管理案件。不要被表面现象所迷惑。本人认为，公安机关就刑事案件所实施的一切行为都是刑事侦查行为，其中，对就与刑事案件事实无关的其他事实实施的行政行为，是公安具体行政行为；在违反公安行政管理的案件中实施的刑事侦查行为，不能视为具体行政行为。

二看案件的全过程。某些案件，在办案调查中，有一个逐步查明事

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赢了网s.yingle.com 实，对案件性质不断认识的过程。因此，开始立为刑事案件的，可能最后以行政处理结案，开始立为违反公安行政管理案件的，可能最后以转为刑事侦查，追究刑事责任结案。以最后的结案结果确定执法行为的性质，应该是比较科学合理的。即使公安机关结案处理之前作出了与最后确定的性质不相一致的行为，这样的行为应该为主行为所吸收，不把某一执法行为从整个案件中剥离出来，孤立地看它的错误的、不当的公安执法行为，支持两种性质的执法行为混用。笔者则以为，只要我们的行为有事实依据，有法律依据，都是合法的，法律赋予了公安机关双重职能，且都是为了实现同一目的，完成相同任务，并用公安行政行为和刑事侦查行为，是充分、灵活运用法律的表现，而这种死板的执法观念则是需要摈弃的。

三看法律文书，法律文书是公安执法行为书面表现，是确定某一公安行为是公安行政行为还是刑事侦查行为最有说服力的根据。一般法律文书均载明了法律文书的名称，案件的事实、案件性质、适用法律、处理意见等内容，准确地指明了该执法行为的法律属性。

如劳动教养决定书、治安处罚裁决书、强制戒毒决定书、违反治安管理财物扣押单、道路交通管理处罚裁决书等，一目了然地表明了这些行为是公安行政行为，而《拘传证》、《拘留证》、《逮捕证》、《取保候审决定书》、《监视居住决定书》、《没收保证金决定书》、《提请逮捕意见书》、《起诉意见书》等，也最清楚不过地表现这些行为是刑事侦查行为。总之，通过法律文书来区别公安行政行为与刑事侦查行为，不失为一种简单易行的办法。当公安机关与人民法院就被诉行为的性质发生争议时，法律咨询s.yingle.com

赢了网s.yingle.com 公安机关应将全案的法律文书提供给人民法院，人民法院也应当坚持以法律文书为依据，在事实与法律的基础上，作出正确的判断。公安行政行为与刑事侦查行为的区别 公安行政行为与刑事侦查行为的区别

行政法相对于民法和刑法的适用，行政法的适用具有许多特殊性。对于很多人而言，行政法似乎有点陌生。行政法的适用主体包括法院和行政执法机关，且大量的是行政执法机关。行政法相关法律困惑，可咨询赢了网在线律师。

来源：（公安行政行为与刑事侦查行为的区别http://s.yingle.com/w/xz/189488.html）

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篇2：公安行政行为与刑事侦查行为的区别

唐左平

公安机关具有双重职能，一是根据刑事诉讼法产生的刑事侦查职

能，即公安机关有权对其发现的犯罪事实进行立案并采取侦查所需的

强制措施，二是根据有关法律、行政法规产生的行政管理职能。在我

国行政诉讼法律制度下，公安机关上述两种职能分别有不同的法律意

义。在作为行政机关行使行政管理职能时，公安机关行为的合法性可

以受到法院行政审判的司法审查，公民、法人或其他组织如对公安机

关及其工作人员的行政行为不服，可以依法向人民法院提起行政诉讼;

在作为刑事司法机关行使侦查职能时，公安机关所实施的行为则不属

法院行政审判的审查范围，而应由检察机关根据刑事诉讼法的相关规

定进行监督，有关行为相对人也可通过国家赔偿途径使其权益获得救

济。

然而，实践中正确辨识公安机关执法属性却并非易事。首先，公

安机关作为既可以实施行政行为，也可以实施刑事侦查行为的职能统

一体，有时其两种行为会针对同一事件前后发生，使人难以看清其中

的界限所在。

违法与犯罪的界限有时是较难把握的，公安机关行政行为与侦查

行为的临界线自然也就模糊不清。其次，公安机关实施作出的行政强

制、处罚措施往往在外在表现形式上与刑事侦查强制措施较为相象，

比如行政传唤和刑事传唤，行政拘留与刑事拘留，行政没收、罚款、

扣押财物与刑事扣押物证、追缴赃物等，它们对公民、法人或其他组

织所造成的人身、财产影响是较为相象的，自然也令行为相对人难以

区分。再次，少数公安人员故意滥用两种不同性质的职权，对该追究

刑事责任的行为施以行政管理措施，对该施以行政管理措施的则以刑

事侦查的形式进行，或以刑事侦查为名插手经济纠纷，人为地模糊其

行为属性。

那么，对经刑事立案的行为相对人以公安机关滥用职权侵害其合

法权益为由提起的行政诉讼，法院能否受理?这是一个非常现实而又

突出的问题。

有不少法院同志认为这类案件法院不能立案受理。理由是：根据

行政诉讼法第四十一条关于起诉的规定，原告起诉必须满足“属人民

法院受案范围和受诉法院管辖”这一条件，而关于“法院受案范围”，

根据最高法院的司法解释，公安机关根据刑事诉讼法授权实施的行为

不属人民法院行政受案范围。因此，法院在立案阶段就应该把好关、

不予受理此类案件，如有原告坚持起诉的，裁定不予受理。

不少公安机关同志认为：一旦刑事立案，法院就不应受理由此提

起的所谓行政诉讼。理由是：刑事诉讼法第八十三条规定，公安机关

发现犯罪事实或犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围进行立案侦查。该规

定说明刑事诉讼法已赋予了公安机关这样一种自由认定权：只要公安

机关认为有犯罪事实或嫌疑，就有权决定立案并进行实施刑事侦查。

这种自由认定权是公安机关启动刑事侦查工作的动因，也是公安机关

刑事司法职权的组成部分，同样不能成为法院行政审判的审查对象。

如果公安机关因判断失误或是出于刑事侦查以外的目的错立案、乱立

案，不管是嫌疑人客观上是否构成犯罪、公安机关在立案后实施的是

不是真正的刑事侦查行为，一切由此引起的后果都可以由检察机关进

行监督或由国家赔偿法来调整。因此，对公安机关的刑事立案及侦查

已有足够的制约机制和救济途径，根本不需要法院对此进行干预和介

入。

上述两种观点，笔者以为前者显得看问题简单化，后者显得绝对

化。笔者认为，上述此类案件人民法院应予以立案受理。

1.不少情况下公安机关刑事立案目的的合法性及侦查行为的真

实性确实存在着可受怀疑的一面。在立案问题上，根据刑事诉讼法的

有关规定，检察机关对于公安机关的监督主要在于“应当立案而不立

案”，而对公安机关“不应立案而立案的”并无相关实施监督的规定。

这种随意性，有可能会导致公安机关借行使侦查权为名而大量规避法

院对其具体行政行为的审查。因此，仅凭公安机关的刑事立案，不足

以证明公安机关所实施的就是真正的.刑事侦查行为，相反有可能是公

安机关滥用职权的具体行政行为。既然是存在这种可能，有关行为相

对人就有权对该种行为提起诉讼，法院也不应放过对该种行为的审查。

2.实际情况中，公安执法行为相对人通常在罪与非罪问题与公

安机关存在着较大争议时才选择向法院提起行政诉讼。法院立案阶段

一般无法做到对公安被诉行为属性深入、全面地审核，通常情况下惟

有启动行政诉讼程序、将案件受理进来，使案件经过答辩、举证、质

证、法庭辩论等多个阶段，才能最终客观分析出公安被诉行为的真正

属性。如法院最终认定公安机关的被诉行为系刑事侦查行为再裁定驳

回原告起诉也不迟。这种做法，也体现了对行政诉权的保护。

3.公安执法行为相对人也有权合理选择权益受侵害后的救济方

式。如果行为相对人默认公安机关的行为系不适当的刑事侦查行为而

准备提起国家赔偿，那么根据国家赔偿法关于刑事赔偿的有关规定，

其应先向有赔偿义务的公安机关提出赔偿请求，赔偿义务机关应在收

到赔偿申请之日起两个月内依法给予赔偿，逾期不赔偿或者请求人对

赔偿数额有异议，请求人应自期间届满之日起30日内向上一级机关申

请复议。复议机关应当自收到申请之日起两个月内作出决定，赔偿请

求人如不服复议决定或复议机关逾期不作决定，才可以在最后期间届

满之日起30日内向同级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定……这

种赔偿义务机关决定前置的原则，复杂、冗长，加之对原先赔偿义务

机关的信任，使得公安行为相对人极少选择国家赔偿这样的权益救济

渠道。相反，如果循着行政诉讼的途径，上述相对人只要对公安机关

的行为心存不服，并且辅之以表面证据简单地证明起诉条件的成立，

就可以提起行政诉讼，而根据行政诉讼法第六十七条的规定，公民、

法人或其他组织认为行政机关的被诉行为侵犯了其合法权益造成损害

的，可以一并提出赔偿请求，法院应予一并审理解决。相比之下，这

显然就避免了单独提出赔偿请求时须先由请求赔偿义务机关开始所面

临的复杂、冗长程序。这种方式，并没有违背有关的法律，也是合理

合情的，法院应予依法保护。

4.法院一旦受理此类案件，在遵循行政审判不审查公安刑事侦

查的原则下，对公安机关的被诉行为进行审查，如审查结果确系刑事

司法行为，则依法裁定驳回原告起诉，体现出法院行政审判对公安刑

事司法权的充分尊重。反之，如审查结果被诉行为系具体行政行为，

则及时再对其合法性进行审查。如被诉行政行为认定事实证据不足、

适用法律法规错误、违反法定程序、超越或滥用职权，法院则要么依

法判决撤销该行为、要么判决被告重新作出具体行政行为，如行为对

原告合法权益

造成损害的，还可判决公安机关作出相应赔偿。以此，

体现出行政审判对权益受害者利益的及时救济，也发挥了行政审判应

有的职能。

因此，法院依法将刑事立案后的公安行为导入行政审判程序进行

合理审查，既保护了原告诉权，又不干涉公安正常的侦查行为，也未

与检察机关的检察权相冲突，还使可能的受害人权益得到及时、有效

地救济。因此，法院对此类的案件的受理是合乎法律及情理的、也是

完全必要的。

篇3：公安侦查行为的行政可诉性问题

近日, 我院受理一起原告周某起诉被告公安局、要求确认公安局超期扣押原告所有的车辆及行驶证的行政行为违法的案件。

原告诉称, 2009年10月22日3时35分许, 张某驾驶原告周某所有的重型半挂牵引车和重型普通半挂车, 在某渡口从渡船由北向南行驶上岸过程中, 与同向行驶的由姚某驾驶的摩托车碰撞发生交通事故, 事故发生后, 该车即被被告扣押, 并在次日出具了扣押手续, 同年11月11日, 被告对该车进行了鉴定, 但直至人民法院发出解除扣押令后, 被告才于2010年3月5日将车辆发还给原告。原告认为, 根据《道路交通事故处理程序规定》的有关规定, 检验、鉴定结论确定之日起五日内, 公安机关、交通管理部门应当通知当事人领取扣留的事故车辆、机动车驾驶证以及扣押的物品。鉴定结论送达原告后, 原告曾要求被告依法将车辆发还给原告, 但遭到被告的拒绝, 即使被告在对该起交通事故侦查完毕, 将此案移送检察院, 检察院以交通事故肇事罪向法院对张某提起刑事诉讼的情况下, 被告未履行任何合法的法律手续, 仍继续扣押原告的车辆, 超期扣押原告的车辆达三个多月, 因此诉请法院请求确认被告超期扣押原告车辆的行为违法。

被告辩称, 在事故发生次日, 该局将该案立为过失致人死亡案追究相关行为人刑事责任, 并依法扣押肇事车辆作为物证, 侦查终结后于同年12月以过失致人死亡罪移送检察院审查起诉, 对本案的车辆扣押是作为过失致人死亡案的物证使用, 属于刑事扣押, 是刑法明确授权公安机关的一项侦查措施, 不应按照《道路交通事故处理程序规定》的规定限时发还, 根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第二项, 公安机关根据刑事法明确授权实施的行为不属于行政诉讼的受案范围, 所以, 该局在刑事侦查过程中所采取的扣押措施不具有可诉性, 请求法院驳回原告的诉请。

本院受理此案后, 通过行政协调工作, 由案外人某轮渡公司向原告补偿了一定的经济损失, 原告提交了撤诉申请, 本案以撤诉结案。虽然案件已经圆满解决了, 但这一案例中体现的公安机关刑事侦查行为的行政不可诉问题, 依然值得我们探讨。

二、公安侦查行为现行规定

公安机关作为国家重要的执法机关, 担负着惩罚犯罪, 维护国家安全和社会治安秩序, 执行国家刑事法律的任务;也担负着国家治安管理和有关行政管理, 执行国家行政法律的任务。在刑事侦查或治安管理过程中, 公安部门可能会实施相同的侦查行为, 例如扣押、查封、冻结、追缴、没收财产、限制人身自由等, 但二者的法律后果却完全不同。按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 (以下简称《解释》) 的规定, 公安机关根据刑事诉讼法的明确授权实施的行为不属于行政诉讼的范围, (1) 所以公安机关在刑事侦查过程中所采取的强制措施不具有行政可诉性, 而是由人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。但公安机关在社会治安管理过程中采取的上述行为则具有行政可诉性, 行政相对人可以提起行政诉讼进行维权。

现实中虽然公安机关内部是分别设置不同的部门负责治安管理和刑事侦查, 但两部门在行使权力时并非泾渭分明。有学者曾就此做过实证调查, 问题是, “你所在地区的公安机关中治安部门的民警与刑警的工作任务是否存在交叉现象”。对此, 28%的干警选择了“普遍存在, 刑警经常参与办理治安案件如赌博、卖淫活动的行政处罚”, 49%的干警认为“普遍存在, 治安警有权独立办理轻微刑事案件”。 (2) 且法律赋予了公安机关在侦查活动中广泛而强大的自由裁量权, 侦查机关的侦查行为的进行和侦查措施的采取大多自行作出、自行执行, 无须经检察机关的同意与批准, 使得作为法律监督者的检察机关对于拥有强大自行裁量权的侦查机关无从监督, 监督留于形式。 (3) 如何监督刑事侦查权, 平衡公安机关和相对人之间的权益成为我国司法实践中面临的一个重要问题。随着我国刑事诉讼法研究的进一步深入, 已经有越来越多的专家学者建议将刑事侦查措施纳入司法审查。但《解释》中用明确规定的方式把刑事侦查措施排除在行政诉讼的受案范围之外, 成为横亘在我们面前的一个制度障碍。为了全面保护公民、法人、其他组织的合法权益, 我们有必要在现行法律框架内构建符合中国国情的刑事侦查行为监督体制。

三、在司法实践中赋予相对人以诉权

无论是行使行政管理职权还是刑事侦查职权, 其内容在很大程度上是重合在一起的。 (4) 也就是说, 无论是刑事侦查行为或行政管理行为, 对公民、法人或者其他组织的人身权和财产权造成的结果往往是一样的。在现行法律和司法解释修改之前, 暂时可以从诉权入手, 即从理论上区分起诉权和胜诉权, 从保护当事人诉权角度出发, 尽可能将所有违法行为纳入行政诉讼的范围。只要当事人提起的诉讼符合行政诉讼的形式要件, 人民法院就应该受理当事人对公安机关所有行为提起的行政诉讼。

一方面, 诉权是宪法和法律赋予公民、法人或其他组织的一项重要权利。对诉权的保护是法律规定的人民法院的职责。我国宪法第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关及国家机关工作人员的违法失职行为, 有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举权利。”因此, 对起诉权的保护, 人民法院负有最直接的、不可替代的职责和义务。

另一方面, 起诉权是全部诉权中至关重要的一项, 是行使其他诉权的前提和基础。具体到公安机关的行为, 公民在起诉阶段可能分辨不清究竟是行政行为还是刑事侦查行为, 以及是否具有行政可诉性。这时, 人民法院应该先行受理, 至于被告是否适格、是否是行政案件, 待法院审理后才能确定。只有法院经过诉讼程序审查核实, 才能够区分被诉行为是行政行为还是刑事侦查行为。经审查如被告提供的证据足以证明该行为属于依照刑事诉讼法采取的司法行为, 那么法院可以采取驳回原告起诉的方式结案。法院受理此类案件不意味着必须公开审理此类案件, 更不意味随意中止或撤销合法必要的刑事强制措施。法院受案的意义只在于区分被诉行为的性质, 保证把每一项侵犯公民、法人合法权益的公安具体行政行为纳入行政诉讼范围。因此, 如果被诉行为确系刑事司法行为, 法院通过行政诉讼程序不仅不会妨碍公安机关行使职权, 而且还能够维护公安机关的刑事司法职权, 打消犯罪嫌疑人规避法律的企图。如果是公安机关借刑事强制措施之名对公民、法人人身或财产权利加以剥夺限制, 而实际上属于越权或滥用职权的行政行为时, 法院可依照行政诉讼法作出判决。

四、刑事侦查行为和治安管理行为的标准

将刑事侦查行为和治安管理行为纳入行政诉讼的范围后, 法院行政庭需要依据一定的标准确定被诉行为是行政行为还是刑事侦查行为, 并最终确定审理结果。笔者认为, 刑事侦查行为是公安机关依据《刑事诉讼法》的授权而在刑事案件的侦查过程中, 进行的专门调查工作和采取有关的强制性措施的行为, 因此应以法律明确授权实施该行为为界定标准。

(一) 刑事侦查行为应是公安机关刑事立案后实施的行为

立案作为刑事诉讼的开始阶段, 一方面表明刑事诉讼已经开始, 另一方面表示公安机关对该案的认识程度最低。做出立案决定的, 就表明刑事诉讼程序已经开始进行, 公安机关才得以实施刑事侦查行为。任何刑事案件的侦查都必须经过立案, 立案是公安机关行使刑事侦查权进行侦查的前提。所以, 除有《刑事诉讼法》第61条 (5) 规定的先行拘留的情形外, 刑事侦查行为应是公安机关在刑事立案后实施的行为。

(二) 刑事侦查行为必须是刑事诉讼法明确授权公安机关实施的行为

《刑事诉讼法》是公安机关行使侦查权实施刑事侦查行为的法律依据, 所以刑事侦查行为应属于刑事诉讼法明确授权范围内的行为, 公安机关在刑事诉讼法授权范围之外所实施的行为, 不是刑事侦查行为, 而是公安行政行为, 公民或组织不服有权依法提起行政诉讼。例如, 公安机关没收犯罪嫌疑人及其家属的财产或实施罚款、划转存款等, 就属于公安具体行政行为, 行政相对人对其不服的, 可以提起行政诉讼。

(三) 刑事侦查行为必须是针对刑事诉讼法规定的对象所实施的行为

这是对刑事诉讼法明确授权行为的实质性限定。依照刑事诉讼法的授权, 公安机关只能对犯罪嫌疑人和与案件有关的物品、文件等有限的对象实施刑事侦查行为。如果公安机关对刑事诉讼法规定对象范围之外的公民、组织实施刑事侦查行为, 或扣押与证明犯罪嫌疑人有罪或无罪、罪轻或罪重没有任何关系的物品、文件, 则是对刑事诉讼法授权范围的超出。

综上所述, 在涉及公安机关的行政案件审查中, 法院首先应当审查被诉行为的程序。公安机关如果要证明自己的行为属于刑事侦查行为, 应当提供充分的证据证明其行为是依照刑事诉讼法及有关刑事案件侦查的法律进行的。如:刑事立案的理由, 立案履行的程序, 适当的管辖权, 依法采取的刑事侦查手段、措施等。如果能够向法院提供合法履行以上程序的证明, 并说明该程序与行政行为的程序有何区别等, 就可以初步认定公安机关行使的是司法职能而非行政职能。其次法院还应当鉴别被告所适用的法律法规。通常公安行政行为的依据是有关行政管理法律、法规, 如:《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《中华人民共和国道路交通管理条例》、《中华人民共和国公民出入境管理法》等等。而刑事侦查行为的依据是《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》以及国家有关刑事方面的法律和司法解释。最后, 法院还应该审查被诉行为的事实依据, 确定其是否属于可诉的行政行为。

结合前文所述案例, 在事故发生后, 公安机关首先将该案以过失致人死亡为由进行立案, 追究相关行为人刑事责任, 所采取的扣押肇事车辆作为物证的行为则是依据《刑事诉讼法》的规定“在勘验、搜查中发现的可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种物品和文件, 应当扣押”, 具有法律的明确授权, 在侦查终结后公安机关以过失致人死亡罪移送检察院审查起诉。因此, 被告公安机关提供的证据足以证明该行为属于依照刑事诉讼法采取的司法行为, 法院可以采取驳回原告起诉的方式结案。

从长远看, 对于公安机关实施的剥夺和限制人身权和财产权的行为, 均应加以有效的司法监督和救济。为了实施对公安机关的有效监督, 向公安机关的行为相对人提供有效救济, 可以考虑采取两种途径解决我们现在的两难问题。一是扩大行政诉讼的救济范围, 像本文所建议的一样, 允许相对人对所有公安机关的行为提起行政诉讼, 法院根据不同标准对公安机关的行为加以审查并作出判断。另一方案是行政诉讼的范围仍限于公安机关的行政行为, 对于公安机关采取的刑事强制措施加以彻底改造, 即从刑事诉讼程序的重新设置入手, 合理配置刑事侦查权, 支解公安机关的完整侦查权, 使得所有限制和剥夺公民人身权和财产权的侦查行为置于法院的监督之下, 公安机关对相对人采取任何强制措施之前, 必须向有关法院申请令状, 如拘捕令、搜查令、扣押令等, 未经法院许可和批准, 公安机关不得采取取保候审和监视居住等强制措施。 (6) 虽然这一方案排除了法院通过行政诉讼方式对公安机关刑事侦查行为予以监督的可能, 但通过获得法院令状的方式同样可以达到司法监督和救济的目的。

参考文献

①《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款:公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的, 不属于人民法院行政诉讼的受案范围:…… (二) 公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为。

②陈卫东, 程雷:《对警察刑事执法实践中若干问题的实证分析》, 载于《中国人民公安大学学报》2004年。

③左德起:《刑事侦查权的失衡问题刍议》, 载于《学术交流》2010年第4期。

④马怀德:《行政诉讼范围研究》, 载于《诉讼法学研究》第1卷, 中国检察出版社2002年版。

⑤《刑事诉讼法》第六十一条:公安机关对于现行犯或者重大嫌疑分子, 如果有下列情形之一的, 可以先行拘留: (一) 正在预备犯罪、实行犯罪或者在犯罪后即时被发觉的; (二) 被害人或者在场亲眼看见的人指认他犯罪的; (三) 在身边或者住处发现有犯罪证据的; (四) 犯罪后企图自杀、逃跑或者在逃的; (五) 有毁灭、伪造证据或者串供可能的; (六) 不讲真实姓名、住址, 身份不明的; (七) 有流窜作案、多次作案、结伙作案重大嫌疑的。

篇4：公安侦查行为行政可诉性研究

[ 马怀德 ]——(2000-9-1)/ 已阅19548次

公安侦查行为行政可诉性研究

近年来，由于公安机关实施侦查行为，对公民、法人和其他组织合法权益造成损害引发的争议呈逐年上升趋势。如何受理对公安机关违法行使职权行为提起的诉讼，是人民法院在实践中遇到的最困难的问题之一，也是摆在我们面前的重要课题。本文将就此问题进行探讨。

一、公安侦查行为的涵义和分类

公安侦查行为是指公安机关根据刑事诉讼法或行政法律法规的规定，在办理案件的过程中，进行的专门调查工作和采取有关的强制性措施。在我国刑事法学界和实际工作部门，有人主张“公安侦查行为”包含“对刑事案件的侦查”和“对行政案件的侦察”两种情况，前者依据的是刑事诉讼法，属于司法行为；而后者依据的则是行政法规，是一种行政行为[1]。本文采纳这种观点。

我国公安机关是政府的职能部门，具有双重职能，不仅具有行政职能，还具有司法职能，即依法承担绝大多数刑事案件的侦查工作。所以公安机关在调处刑事案件中所采取的扣押、查封、冻结、没收财产、限制人身自由等强制措施，均不具有行政诉讼的可诉性。因刑事侦查行为或程序违法而使有关人员的人身权、财产权受侵害，应按《国家赔偿法》的有关规定，通过司法赔偿途径解决，而不应纳入行政诉讼范围。同时，刑事强制措施是刑事诉讼法明文规定、且由刑事案件引发出来的一种限制人身自由的强制措施，目的是保证刑事侦查、审判工作顺利进行，与行政法上限制人身自由的强制措施不属于同性质的行为。将刑事侦查行为排除在行政诉讼之外，可以避免行政诉讼对刑事侦查行为的干扰，也符合监督、维护行政机关依法行使职权的行政诉讼宗旨。行政诉讼法没有规定对刑事强制措施诸如监视居住、取保候审可以提起行政诉讼，说明这类措施不属于行政诉讼调整范围。

公安侦察行为是一种行政行为，在侦察中采取的强制措施是具体行政行为。公安行政行为是指公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》等行政法律、法规或规章，针对特定公民、法人或其他组织权利、义务所作的特定的单方行为。行政诉讼法第2条规定：“公民、法人或者其他认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”由此可见，公安侦察行为的行政可诉性是不言而喻的。

二、对公安侦查行为性质区分标准的反思

从学理上区分行政行为和刑事侦查行为，并不是一件很困难的事情。但是，在实际工作中，对这件事情的处理仍然存在的一些问题，主要是界定二者的标准，似乎进入了两个误区。一

个是所谓的“结果标准”：即看公安机关在采取各种措施之后，最后的结果是否又有新的司法行为出现。如果有新的司法行为出现，就是刑事侦查行为，反之就是行政行为。以此来判断其全部行为的性质是属于行政行为还是司法行为。另一个是所谓的“形式标准”：即看公安机关行为在形式上是否具备刑事侦查行为完备手续，如果符合刑事诉讼法的规定，就是司法行为，反之才是行政行为。我们不妨称他们为“结果说”和“形式说”。

司法实践已经反复证明，仅靠这两项标准，是不能完成正确区分公安机关司法行为和行政行为的使命的。这是由这两种行为外表极其相似，而实质迥异的特点决定的。两种行为的主体都是公安机关，行为的对象都是公民、法人或其他组织，行为的内容在开始阶段，又往往都表现为强制措施，强制措施外在的极端相似性，使得这种区分愈加困难。上述的“结果标准”和“形式标准”，其实质都是内容标准，显然也不能得出有效的结论，更谈不上从根本上解决实际问题了。按照“结果说”，公安机关在采取了强制措施后，如果由于种种原因不能进入下一步程序，或者故意拖延不作结论的话，那么就永远无法判断行为性质，被采取强制措施的对象就无法提起诉讼，自己的权利也无法得到有效救济。

这种局面反过来又助长了公安机关故意拖延案件办理速度的风气，导致案件久拖不决，基实质是逃避法律的制裁。按照“形式说”，公安机关就会，“先办案，后补手续”，或者干脆给多数案件都披上司法行为的外衣。这种现象在公安机关干预经济案件时表现得尤为明显。

从逻辑的角度分析，如果两种行为的主体、行为对象和以内容都相同，那么，以其中任何一项作为标准，都不可能正确地区分这两种行为。这是否意味着找不到合适的标准对两种行为进行区分呢？不是的。只要他们的性质不同，他们之间就一定存在某种差别，只是这种标准不是那么容易确定。换句话说，这种标准不太直观，是一种由多种因素整合在一起的复合性标准，而不是单一标准，非专业人员、非通过特殊程序很难有效运用该标准，对两种行为进行区分，所以，让当事人自己辨别公安机关行为的性质，是十分困难的，也是不切实际的，不利于保护当事人的诉权。

那么，究竟应采取何种标准区分公安机关的司法职能和行政职能呢？我们必须另辟蹊径。即：通过形式审查，只要当事人提起的诉讼符合行政诉讼的形式要件，人民法院行政庭应该全部受理当事人对公安机关侦查行为提起的行政诉讼。

三、从保护当事人诉权角度出发，人民法院应加强对公安侦查行为的司法审查监督

诉权是指当事人向人民法院起诉，请求人民法院以国家审判权保护其合法权益的权利。基实质是起诉权[2]。对当事人诉权的保护，是公民＼法人或其他组织认为行政主体的行为侵犯其合法权益，向人民法院提起的诉讼，只要符合法定条件，必须依法受理，保证他们的起诉权得以充分有效地行使。所以，对诉权的保护与人民法院对比起诉的审查和立案的受理行为有直接关系。

一方面，诉权是宪法和法律赋予公民、法人或其他组织的一项重要权利。对诉权的保护是法律规定的人民法院的职责。我国宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关及国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举权利。”我国行政诉讼法也作了相应的规定。因此，对起诉权的保护，人民法院负有最直接的、不可替代的职责和义务。最大限度地为公民、法人或者其他组织诉权的行使提供充分的保护，是人民法院的神圣职责。另一方面，起诉权是全部诉权中至关重要的一项，是行使其他诉权的前提和基础。保护起诉权是通过司法程序保护公民其他诉讼权利和实体权利的前提。

人民法院受理行政案件的起诉条件有四项：1.原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组给；2.有明确的被告；3.有具体的诉讼请求和事实根据；4.属于人民法院的受案范围和受诉法院管辖。值得注意的是第一项条件中的“认为”二字，它只是原告个人的一种“自以为是”的主观判断。如果公民合法权益受到行政机关侵害时，显然应该允许其通过法律的手段进行保护。具体到公安侦查行为，公民可能分辨不清它究竟是行政行为还是司法行为，以及是否具有行政可诉性。这时，作为公民权利保护神的人民法院，是不应该保持沉默、不予受理的。至于被告是否合格、是否是行政案件，需待法院审理后才能确定。

实际上，在法院对公安机关的职权进行审查之前，根本无法确认被起诉行为是否属于司法行为。只有法院经过认真审查核实，才能够区分被诉行为是行政行为还是司法行为。因此，剥夺相对人对公安机关职权行为的诉权，拒绝受理对公安机关司法行为提起的诉讼是不可取的。“对限制公民人身、财产权利的公安机关所有职权行为，相对人都有权提起诉讼。经审查如被告提供的证据足以证明该行为属于依照刑事诉讼法采取的司法行为，那么法院可以采取驳回原告起诉的方式结案[3]。”

有人认为，刑事强制措施是刑事诉讼法明文规定、且由刑事案件引发出来的一种限制人身自由的强制措施，不同于行政法上的强制措施，当事人向法院提起行政诉讼，没有法律依据，因而主张不予受理。同时，法院受理对所有公安机关职权行为引起的争议还会不适当地干扰刑事侦查工作、影响刑事诉讼程序。其实这种担心是不必要的。在一些西方国家，刑事案件的侦查通常有很高的透明度，但往往正是迫于舆论的压力，侦查机关提高了办事效率和案件侦破的客观性和准确性。法院受理此类案件并不意味着必须公开审理此类案件，更不意味随意中止或撤销合法必要的刑事强制措施。法院受案的意义只在于区分被诉行为的性质，保证把每一项侵犯公民、法人合法权益的公安具体行政行为纳入行政诉讼范围。因此，如果被诉行为确系刑事司法行为，法院通过行政诉讼程序不仅不会妨碍公安机关行使职权，而且还能够维护公安机关的刑事司法职权，打消犯罪嫌疑人规避法律的企图。如果是公安机关借刑事强制措施之名对公民、法人人身或财产权利加以剥夺限制，而实际上属于越权或滥用职权的行政行为时，法院可依照行政诉讼法作出判决。因此，在公民对公安机关的侦查行为有异议时，人民法院应从保护当事人诉权的角度出发，切实加强对国家行政执行法机关行为的监督和制约，维护公民合法权益。笔者认为，就本文涉及到的问题，应采取如下步骤，进行审查确定。

（一）审查侦查行为的法律依据，确定其是否具有行政可诉性

法院受理此类案件后，要想正确区分公安机关的某一行为究竟属于司法职能还是行政职能，应当从其所依据的实体法和程序法两方面同时予以审查。如果法院仅程序上区分公安机关的两类行为，那么就难以发现公安机关（在程序上）借刑事强制措施之名而实际上（在实体上）越权或滥用职权的行政行为。在这种情况下，（行政）治安管理是目的，刑事侦查则被作为为行政目的服务的“有效”手段，亦即本应作为刑事诉讼独立阶段的刑事侦查被“异化”，公安机关完全可以利用合法的程序规避实体问题。因此，单一的程序审查是无法准确区分公安机关司法职能和行政职能的。同样，单一的实体审查也不可行。对法院而言，实体审查会较大地增加其工作量，而且要求法院行政庭同时还要熟悉刑事、经济、民事等审判工作。因为公安机关往往是假借侦查犯罪之名越权插手经济、民事纠纷的，那么法院就要在是审理行政案件时一方面查明公民不构成犯罪，另一方面又要认定公安机关越权行使司法裁判的事实。所

以，脱离程序性审查的单一的实体审查也是不可行的。

一方面，法院应当审查被告公安机关的被诉行为是依照什么程序实施的。如果想要证明自己的行为属于司法职能，公安机关应当提供充分的证据证明其行为是依照刑事诉讼法及有关刑事案件侦查的法律进行的。如：向法院说明立案的理由，立案履行的程序，适当的管辖权依法采取的刑事侦查手段、措施等，即公安机关侦查刑事案件，必须要履行的合法程序。公安机关如果能够向法院提供合法履行以上程序的证明，并说明该程序与行政行为的程序有何区别等，就可以初步认定公安机关行使的是司法职能而非行政职能。

在实践中，公安行政行为与刑事侦查行为的处理程序和制裁方法明显不同。公安行政行为的实施依据《中华人民共和国行政处罚法》和有关具体行政法律法规规定的程序进行处理，如制定书面处罚决定书、举行听证程序等，对行政管理相对人采取的制裁方法仅限于训诫、责令其悔过、罚款、查封、扣押、冻结、划拔直至限制人身自由（行政拘留、收容审查、劳动教养）。刑事侦查行为必须严格按照《刑事诉讼法》规定的形式和程序要件，依刑法对刑事犯罪嫌疑人、现行犯以及与犯罪有关的其他人等作出，这里的形式要件对公安机关在侦查活动中作出的非刑事侦查中所特有的行为尤为重要，特别是在限制人身自由、扣押财产方面，有时是界定行政行为与侦查行为的重要环节。行政行为作出上述强制措施时，是以行政主体原已作出某种行政处理决定、行政处罚决定和相对方没有履行此种决定为前提。刑事侦查行为采取上述强制措施时，只要认为被调查人或被查封、扣押财产、物品涉及侦查案件，即可作出。但最先出示给当事人的是刑事案件的有关手续，如拘留证、赃款赃物扣押清单等，其最后结果是将犯罪嫌疑人不起诉、提起公诉送审判机关定罪量刑，追究刑事责任或无罪释放。刑事没收要上交国库或返还被害人；确定无罪的，将财物返不原主。否则依《国家赔偿法》的规定，当事人有要求赔偿权。

另一方面，法院还应当审查被告公安机关所依据的实体法律。公安行政行为的依据是国家的行政管理法律、法规，如：《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《中华人民共和国城市户口管理条例》、《中华人民共和国城市交通管理条例》、《中华人民共和国劳动教养条例》、《中华人民共和国过防出入境管理条例》等等。而刑事侦察行为实施的依据是《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》以及国家有关刑事方面的法规和司法解释。公安行政行为目的是为了迫使负有法定义务的个人、组织履行义务，或者出于维护社会秩序或保护公民人身健康、安全需要。重在维护社会秩序、保障公共安全，保护人民的合法权益，减少和消除各种不安全因素，预防和及时发现犯罪。刑事侦查行为所采取的限制人身自由以及以此为前提强制扣留的财、物、是为了迅速及时、准确地查明案件事实真相，证明犯罪嫌疑人罪轻罪重、有罪、无罪，应否追究刑事责任，为检察机关提起公诉作好准备，是审判机关准确有效地适用法律的重要环节。准确界定公安行政行为与刑事侦查行为，对于保证行政审判工作的顺利进行和准确、及时的行使刑事侦查权，打击犯罪，无疑具有十分重要的意义。

（二）审查侦查行为的事实依据，确定其是否具有行政可诉性

这里提到的事实包括公安机关行为本身的事实（即采取的行为是属于行政行为还是刑事行为）和实施这种行为的事依据。

就行为本身的事实而言，行政法律关系与刑事法律关系的构成要素不同。在主体上，行使公安行政权与刑事侦查权的虽同为公安机关，但在行使行政职能时，主要是运用行政手段维护社会秩序，保障公民的合法利益，预防和处理治安灾害事故，保障社会生活的正常进行，充当行政管理人的角色，是行政法律关系的当事人，是行政法主体。而在行使刑事侦查权时，是运用国家赋予的刑事侦查权，对各种刑事犯罪嫌疑人的犯罪活动进行调查，揭露犯罪，证

实犯罪，查获罪犯，依法追究其刑事责任，以保障国家和人民的安全。在客体上，公安行政法律关系的客体主要包括两种，即物和行为。物，指一定的物质财富，如财产、物品等，是由于公安机关行政行为引起的行政管理相对人财产、物品的扣押、没收等后果。行为，指法律关系主体有意识的活动，如交通肇事，打架斗殴，等等，包括作为和不作为。而刑事法律关系客体所指的是受到刑法保护的各种社会关系，如社会经济秩序、金融秩序等。在内容上，公安行政法律关系的内容就是公安机关作为行政法主体的权利（职权）和义务（职责），包括治安秩序管理，户口管理，消防管理，交通管理，特种行业管理，危险物品管理，以及边防、出入境管理等等。公安机关的刑事侦查权仅限于在办理刑事案件中的侦查、拘留、预审和执行逮捕四项工作，行使这些职权就是行使侦查权。

公安机关如果认定某一案件属刑事案件，首先要依据一定事实进行立案，然后可能对犯罪人采取一定强制措施。法院对该事实的审查又应包括两方面，其一是立案的事实条件，其二是据以采取强制措施事实条件。

第一，关于立案条件。我国刑事诉讼法规定，立案是司法机关进行侦查、起诉和审判活动的法律依据。但是，立案必须建立在一定的事实基础上，其立案条件有二：一是犯罪事实的存在。即有一定事实、材料证明发生了刑法所禁止的某种危害社会的行为，且该行为已构成犯罪。如果某行为虽然有违法性且对社会造成危害，但是没有达到构成犯罪的程序，就只能视为一般违法行为。不能纳入刑事诉讼程序。二是需要追究刑事责任。就是说行为人的行为不仅构成犯罪，而且必须依法给予刑罚制裁。由于立案以追究刑事责任为直接目的，法律规定不追究刑事责任的，不应立案追究。即使已经立案，也应撤销案件。

第二，关于采取强制措施的条件。根据我国赔偿法第3条、第4条、第15条、第16条的有关规定：对没有犯罪事实或没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人错误拘留、逮捕或采取其它强制措施，给公民人身权、财产权造成损害的，受害人有取得赔偿的权利。这里的核心问题是，公安机关据以确定犯罪嫌疑人并对其采取强制措施的事实依据，如何加以认定。这就需要法院的审查。公安机关应当提供证据材料证明原告已涉嫌犯罪，这些证据材料必须有证明力，初步证实某人与犯罪实存在客观的而不是臆造的联系，才能确定其犯罪嫌疑人。然后提供相应的实体法律说明涉嫌犯罪的性质、特点及其对涉嫌犯罪人应采取强制的必要性。法院的任务，就是根据公安机关提供的证据材料--有关的实体法律条文，判断是否能据此推定某公民已涉嫌犯罪，或对其进一步采取强制措施。如果法院在审查中发现该公民行为只涉及民事纠纷或经济纠纷，不具备犯罪嫌疑时，可以认定被告公安机关的被诉行为属越权行政行为，而非司法行为。刑事诉讼法中也规定，采取强制措施要考虑4项因素，其中之一是考虑侦查机关对案件事实的了解情况和对证据的掌握情况，必须是在掌握了犯罪嫌疑人、被告人的一定证据后，经审查符合适用某一强制措施的条件时，才予确定。[4]

四、结论和建议

通过以上讨论，可以得出以下结论。第一，法院有权全部受理原告对公安机关包括违法司法行为在内的所有行使职权行为提起的诉讼，这是防止公安机关借刑事强制措施之名规避法律、越权、滥用职权的必要途径。

第二，区分公安机关的司法和行政职能，应从程序和实体两方面同时入手，要求公安机关提供证据证明其行为在程序、实体上均符合刑事侦查行为的特点，而非行政行为。经审查，法

院认为公安机关行为确系司法行为时，应驳回原告起诉；如公安机关行为属于刑事侦查措施之名而为的越权行政行为时，法院有权撤销违法决定，责令公安机关解除对原告人身、财产权利的限制。

针对我国公安机关兼具行政和司法双重职能的特点，应该尽快从改革入手，对现行公安体制进行改革，以适应社会主义市场经济条件下动态社会管理的需要。为此，提出如下建议。第一，搞好立法和协调，切实加强对公安机关各类执法行为的司法审查监督，保障公民的合法权益不受非法侵害。第二，借鉴一些大陆法系国家的做法，理顺公安机关行政职能与司法职能的关系。将这两项职能进行分离

。就是将刑事司法警察从公安机关中剥离出来，与治安警察进行分立。根据其职能特点，与刑事检察职能结合，按照检警一体化的原则，受检察机关节制。“检警一体指为有利于检察官行使控诉职能，检察官有权指挥刑事警察进行对案件的侦查，刑事警察机关在理论上只被看作是检察机关的辅助机关，无权对案件作出实体性处理。这种检警一体化的侦查体制赋予检察官主导侦查的权力，为其履行控诉职能打下了良好基础[5]。”在这种体制下，刑事司法警察的侦查活动不再受公安机关治安管理职能的主导，惩治犯罪不再是治安管理职能的主要手段。这样不但从客观上减少了公安行政职能对司法职能的干预和牵制，而且加强了检察机关对刑事侦查活动的监督和领导。同时，公安机关也不能再以刑事侦查为借口对行政案件、民事案件和经济案件进行干预，从而把公安机关因职能交叉或权力滥用造成的侵犯公民人身权、财产权的现象降低到最小限度。

参考文献

[1]陈光中.刑事诉讼法学（新编）[M].中国政法出版社，1997.279

[2]应松年.行政诉讼法[M].中国政法大学出版社,1994.192

[3]陈桂明,马怀德.案例诉讼法教程(上卷）[M]，中国政法大学出版社，1996.276

[4]卞建林.刑事诉讼法学[M].法律出版社,1997.162-163

篇5：公安行政行为与刑事侦查行为的区别

自由是一个令人激动不已的词语，是一个亘古不变的话题，不管是社会主义还是资本主义，不管是贫穷国家还是发达国家，都是人们所普遍追求的价值，它的基本含义是取消了外部和内部对自由的限制和强制后所达到的一种状态。它包括作为有理性的人具有的一种通过思索、思考、表达而获得的思想自

由，作为公民的个体必须享有政治权利、谋求政治利益、表达政治主张的政治自由，可以自由地追求经济物质利益的经济自由，可以依照个人的秉性、爱好、潜能与兴趣来自由发展自己的个人发展自由。

自由作为法的最本质价值，在受到普遍追求与保障的同时，必须受到法的限制，但法限制自由的目的并不在于限制自由本身，而在于实现自由和保障自由，在于扩大自由并为自由的享有提供条件和手段。作为主管道路交通秩序与人民出行安全的公安交通管理部门及其人民交通警察，为了使用法律赋予的行政职权去实现维护道路交通安全、畅通的秩序，保障人民群众生命财产安全的执法目的，实现社会秩序之道路秩序的维持，就必然需对相关道路交通参与者的自由权利做出某些限制，就必然产生公安交通管理部门之公权力与交通参与者之私权利的冲突，当然根据法律精神，公权力对私权利的限制并不在于单纯限制私权利本身，而在于实现私权利和保障私权利，实现在法律秩序中公民个人自由权利的有效享有和扩大。但依行政法理论，行政权力具有公定力和优先性特征，在没有被有权机关依法定程序认定为违法或无效前，其拥有推定合法有效的垄断性，行政相对人必须首先遵守执行，这些特征就决定了我们的执法体制和执法人员个人素质必然会对个人自由权利的保障与限制产生弹性的影响。在我们的执政党明确提出“执法为民”、“以人为本”、“建设和谐社会”的执政理念的前提下，如何适当地限制自由以达到保障自由、扩大自由的目的就成为行政执法机关与执法人员的重要而紧迫的课题，这就涉及到一个急需明确的问题：究竟在何种程度上对自由的限制是正当的？为了解决这个问题我们有必要了解以下三个原则：

一、无伤害无干预原则。如果一个人的行为没有伤害他人和社会利益，那么社会就没有权利对他进行干预，反之，如果一个人的行为对他人利益造成伤害，那么社会有权利对他进行干预。比如对车身不洁行为我们就没有依据和必要进行干预、处罚。

二、对自由的限制应以必要为原则。

其一、对自由的各种限制相对于作为目的的自由来说应该是必要的。如果对自由的限制是可有可无的，就没有必要去限制自由。在这种不必要情况下对自由的任何限制都只能是对自由的轻视和否定，是对自由的专制和专横，其

二、对自由的限制程度相对于作为目的的自由来说，应当是必要的，如果法对自由的限制程度超出了必要的程度，也必然是对自由的禁锢，本意是为了更好地实现自由的限制就会畸变为对自由的扼杀和叛离。

其三、法对自由的限制后果相对于不限制来说应该是更有效益而必要的。行政执法的高效益也是我们追求的价值之一，而且在现代法治政府中更显突出，应该努力做到以最小的自由限制获取最大的自由效益。

三、要以法律为准绳。自由的限制必须有法的明确规定，法无明文规定的限制就是违法的、无效的。以上原则之外我们还应该明确认识权力运用之目的合法性与权力运用之手段适当性理论，不能为了追求合法的某一行政目的而任意地采取一些过激的超出必要性的执法手段，甚至使用暴力、威胁等伤害力较大的手段，将人民群众推到政府的对立面，损害人民的利益，伤害人民的感情，破坏政府的形象，这集中体现在公务化暴力现象中，由于作为权力支配对象的人民群众并不与我们的政府直接“打交道”，国家的管理活动一般都是通过行政部门及其执法人员的作为与不作为展开，因此对执法人员行为的判断将决定他们对政府管理模式的判断。公务化暴力对整个社会的伤害是极其严重的，它不仅恶化已减弱的政府执法形象，而且往往触及我们的执政根基。一般认为其原因是：

一、一些执法人员素质不高，二、地方政府及其部门的集团利益保护主义；但其深层次的根源却是我们的个别政府、政府部门及其执法人员对社会主义法治理论学习的浅入浅出，没有正确树立“执法为民”、“以人为本”、“依法行政”的执法理念，没有真正实现由“管理型”向“服务型”执政模式的转变，是我们的执法人员权力单向支配意识的体现，将行政相对人视为自己的被管理者、被支配者，由此就极易导致权力欲望的膨胀，从而引发权力的滥用、暴力执法。

为了解决这个棘手的问题，我们应该首先从制度上把任意执法行为非法化，引入严格的责任追究制度和处罚体系，更为重要的是要想方设法使我们的执法人员来一次彻底的理念大革命，进一步落实好社会主义法治理念学习教育，不仅是熟悉应知应会的法律规定，而且要狠抓对法治理论的学习理解，树立正义首位、价值衡量、手段适当性等法理原则，使我们的执法人员

文章标题：针对公安交通行政行为对自由权利的限制与保障

自由是一个令人激动不已的词语，是一个亘古不变的话题，不管是社会主义还是资本主义，不管是贫穷国家还是发达国家，都是人们所普遍追求的价值，它的基本含义是取消了外部和内部对自由的限制和强制后所达到的一种状态。它包括作为有理性的人具有的一种通过思索、思考、表达而获得的思想自由，作为公民的个体必须享有政治权利、谋求政治利益、表达政治主张的政治自由，可以自由地追求经济物质利益的经济自由，可以依照个人的秉性、爱好、潜能与兴趣来自由发展自己的个人发展自由。

自由作为法的最本质价值，在受到普遍追求与保障的同时，必须受到法的限制，但法限制自由的目的并不在于限制自由本身，而在于实现自由和保障自由，在于扩大自由并为自由的享有提供条件和手段。作为主管道路交通秩序与人民出行安全的公安交通管理部门及其人民交通警察，为了使用法律赋予的行政职权去实现维护道路交通安全、畅通的秩序，保障人民群众生命财产安全的执法目的，实现社会秩序之道路秩序的维持，就必然需对相关道路交通参与者的自由权利做出某些限制，就必然产生公安交通管理部门之公权力与交通参与者之私权利的冲突，当然根据法律精神，公权力对私权利的限制并不在于单纯限制私权利本身，而在于实现私权利和保障私权利，实现在法律秩序中公民个人自由权利的有效享有和扩大。但依行政法理论，行政权力具有公定力和优先性特征，在没有被有权机关依法定程序认定为违法或无效前，其拥有推定合法有效的垄断性，行政相对人必须首先遵守执行，这些特征就决定了我们的执法体制和执法人员个人素质必然会对个人自由权利的保障与限制产生弹性的影响。在我们的执政党明确提出“执法为民”、“以人为本”、“建设和谐社会”的执政理念的前提下，如何适当地限制自由以达到保障自由、扩大自由的目的就成为行政执法机关与执法人员的重要而紧迫的课题，这就涉及到一个急需明确的问题：究竟在何种程度上对自由的限制是正当的？为了解决这个问题我们有必要了解以下三个原则：

一、无伤害无干预原则。如果一个人的行为没有伤害他人和社会利益，那么社会就没有权利对他进行干预，反之，如果一个人的行为对他人利益造成伤害，那么社会有权利对他进行干预。比如对车身不洁行为我们就没有依据和必要进行干预、处罚。

二、对自由的限制应以必要为原则。

其一、对自由的各种限制相对于作为目的的自由来说应该是必要的。如果对自由的限制是可有可无的，就没有必要去限制自由。在这种不必要情况下对自由的任何限制都只能是对自由的轻视和否定，是对自由的专制和专横，其

二、对自由的限制程度相对于作为目的的自由来说，应当是必要的，如果法对自由的限制程度超出了必要的程度，也必然是对自由的禁锢，本意是为了更好地实现自由的限制就会畸变为对自由的扼杀和叛离。

其三、法对自由的限制后果相对于不限制来说应该是更有效益而必要的。行政执法的高效益也是我们追求的价值之一，而且在现代法治政府中更显突出，应该努力做到以最小的自由限制获取最大的自由效益。

三、要以法律为准绳。自由的限制必须有法的明确规定，法无明文规定的限制就是违法的、无效的。以上原则之外我们还应该明确认识权力运用之目的合法性与权力运用之手段适当性理论，不能为了追求合法的某一行政目的而任意地采取一些过激的超出必要性的执法手段，甚至使用暴力、威胁等伤害力较大的手段，将人民群众推到政府的对立面，损害人民的利益，伤害人民的感情，破坏政府的形象，这集中体现在公务化暴力现象中，由于作为权力支配对象的人民群众并不与我们的政府直接“打交道”，国家的管理活动一般都是通过行政部门及其执法人员的作为与不作为展开，因此对执法人员行为的判断将决定他们对政府管理模式的判断。公务化暴力对整个社会的伤害是极其严重的，它不仅恶化已减弱的政府执法形象，而且往往触及我们的执政根基。一般认为其原因是：

一、一些执法人员素质不高，二、地方政府及其部门的集团利益保护主义；但其深层次的根源却是我们的个别政府、政府部门及其执法人员对社会主义法治理论学习的浅入浅出，没有正确树立“执法为民”、“以人为本”、“依法行政”的执法理念，没有真正实现由“管理型”向“服务型”执政模式的转变，是我们的执法人员权力单向支配意识的体现，将行政相对人视为自己的被管理者、被支配者，由此就极易导致权力欲望的膨胀，从而引发权力的滥用、暴力执法。

为了解决这个棘手的问题，我们应该首先从制度上把任意执法行为非法化，引入严格的责任追究制度和处罚体系，更为重要的是要想方设法使我们的执法人员来一次彻底的理念大革命，进一步落实好社会主义法治理念学习教育，不仅是熟悉应知应会的法律规定，而且要狠抓对法治理论的学习理解，树立正义首位、价值衡量、手段适当性等法理原则，使我们的执法人员[page_break]在执法中正确地利用手中的自由裁量权，以“执法为民”、“以人为本”为根本出发点和归宿，从思想上堵住暴力执法、任意执法的根源，真正实现执政理念的转变，为建设社会主义和谐社会迈出坚实而关键的一步。