生态环境保护管理制度

生态环境保护管理制度（精选6篇）

篇1：生态环境保护管理制度

普通人从没有像今天这样，对身边的环境表示高度的关心以及重重忧虑。“改革不能光盯着经济了，空气脏了，日子过得有什么劲。”当雾霾频频来袭，许多人表达这样的想法。

“我们很高兴地看到，建立系统完整的生态文明制度体系，成为全面深化改革的重要内容。”环保部环境与经济政策研究中心主任夏光说。

他认为，三中全会公报中，关于加强生态文明建设的论述有三个特点：一是深化了五位一体的战略布局，把“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度”作为六个“紧紧围绕”之一，统一部署。二是确立了生态文明制度建设在全面深化改革中的地位，提出“必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境”。三是丰富了生态文明制度建设的内容，把“资源产权、用途管制、生态红线、有偿使用、生态补偿、管理体制”等内容充实到生态文明制度体系中来。

“建立系统完整的生态文明制度体系，既是全面深化改革的重要内容，又是加强生态文明建设的核心任务，非常重要。”夏光建议，建立系统完整的生态文明制度体系，应该从“科学的决策和责任制度、有效的执行和管理制度、内化的道德和自律制度”这三个方面展开。

完善科学决策制度，应加大对各级党政领导生态文明建设的问责力度，特别是把生态文明建设实绩作为任用干部的依据。对重大规划和发展项目进行科学的、社会广泛参与的环境影响评价。

强化法治管理制度，关键是加快生态文明建设立法进程，推动现有各种法律的“生态化”调整。

提高全社会的生态文明自觉行动能力，包括强化企业的社会责任感和荣誉感；培育公众的现代环境公益意识和环境权利意识。“生态环境好了，人人都受益，这是新一轮改革增进人民福祉的重要方面。”

篇2：生态环境保护管理制度

党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。

《决定》指出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。

健全自然资源资产产权制度

健全自然资源资产产权制度和用途管制制度是生态文明建设制度层面的重大突破。总书记指出，我国生态环境保护体制不健全的原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。全会决定提出健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，总的思路是按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制。

近些年来，在党和政府的高度重视下，我国生态文明制度建设取得了一定成绩。但同时也要看到，目前我国只对部分自然资源开展了资产化管理的实践，主要是森林资源、矿产资源、海洋(海岸带)资源、土地资源等，取得了一定的经验，但很多量化的东西并没有解决；国有资产管理的法律体系建设相当薄弱。资源性资产的所有权、行政权、经营权混乱，归属界定不清。资源性资产的所有权和收益权在相当大程度上是分割的，产权虚置或弱化，造成权益纠纷迭起、自然资源的过量消耗和生态环境的恶化。

针对全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实的问题，全会决定提出健全国家自然资源资产管理体制和完善自然资源监管体制的要求。健全国家自然资源资产管理体制是健全自然资源资产产权制度的一项重大改革，也是建立系统完备的生态文明制度体系的内在要求。

一要建立明晰的资源产权关系。资源产权改革的市场化，关键的一点就是要将所有权与经营权划分开来，使所有者(国家)与经营者之间形成一种经济契约关系，建立起一种市场化的完善的产权制度。根据我国自然资源产权多样化特征，应分门别类建立起多样的所有权体系。

二要促进自然资源的使用权和经营权的市场化。从物权角度对自然资源使用权做出明确规范，引入自然环境资源使用权通过市场竞争有偿获得的产权安排制度，打破传统的“公有公用公营”的方式。

三要建立资源产权交易市场。整顿和规范资源产权，创造良好市场建设环境。对资源采取招标和拍卖的方式出让，促进资源产权化。

四要引入自然资源产权代理者竞争机制。引入资源产权代理者竞争机制，就是引入政府间的竞争。把资源环境保护纳入各级政府“政绩”考核的指标体系，迫使政府对公民的环保需求做出迅速有效的反应，从而实现效益最大化，有效解决政府因其他工作目标凌驾于环保目标之上等诸多政府失效问题。

五要完善立法，为资源产权改革的市场化提供法律保障。继续完善产权的法律制度，重点是资源资产产权交易主体、产权交易规则和产权招标拍卖等制度。

国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的，前者是所有权人意义上的权利，后者是管理者意义上的权力。这就需要完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。自然资源的用途管制制度要与主体功能区规划相衔接，力求在优化开发区域解决突出环境问题，努力改善环境质量；在重点开发区域做到增产不增污，基本遏制生态环境恶化趋势；在限制开发区域确保生态功能恢复和保育，逐步恢复生态平衡；在禁止开发区域，遏制人为因素对自然生态的干扰和破坏。

划定生态保护红线

全会中明确提出“划定生态保护红线”，强调要坚定不移加快实施主体功能区战略，严格按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的主体功能定位，划定并严守生态红线，构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局，保障国家和区域生态安全，提高生态服务功能。

近年来，伴随着经济社会的快速发展，不少地方的生态问题日益突出。我国生态赤字大，生态脆弱地区已占国土总面积的60%以上，现有的生态状况与人民群众日益增长的生态需求相比，差距较大。直面我国生态透支严重的现实，高设生态红线非常必要，也非常重要。它是永续发展的保障线，是维护国家生态安全、保障人民生态需求的底线。“十一五”期间，环境保护部门通过实施“三区推进”(即自然保护区、重要生态功能保护区和生态脆弱区)的生态保护战略，为改善生态脆弱区生态环境提供政策保障。在此基础上，全会进一步提出要划定生态保护红线。

一要科学划定生态红线。要结合贯彻落实《全国主体功能区规划》、《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》，积极开展研究论证，尽快形成划定并严守生态红线的完整方案。

二要健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。要把地方各级政府对本辖区生态环境质量负责、各部门对本行业和本系统生态环境保护负责的责任制落到实处。

三要完善生态文明考核评价机制建设。改变唯GDP的观念，淡化GDP考核，增加生态文明在考核评价中的权重，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系。

四要建立功能保护区评价指标、生态环境监测、评估及预警体系。提高重点生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等保护区域的管护能力。

建立生态补偿制度

十八大报告特别提出建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。此次全会再次强调该项问题，表明了我们党要从制度上根本调整经济发展与环境保护关系的决心。

一是建立经济社会发展与生态环境改善相互促进的良性循环机制。要以坚持改革开放和发展社会主义市场经济的理念思路，按照“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿”的原则，强化资源有偿使用和污染者付费政策，综合运用价格、财税、金融、产业和贸易等经济手段，改变资源低价和环境无价的现状，形成科学合理的资源环境的补偿机制、投入机制、产权和使用权交易等机制，从根本上解决经济与环境、发展与保护的矛盾。

二是建立更好地反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的资源性产品价格形成机制。改革不合理的资源定价制度，使资源价格正确反映其市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本。继续深化绿色信贷、排污权有偿使用和交易等政策。

三是建立健全环境税收政策体系。将生态环境保护作为重要因子纳入相关税种设计，按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，逐步扩大资源税征收范围，提高征收标准并实行有利于资源节约的计税方法，适时开征生态环境保护税种，合理提高各类排污费征收标准。

四是探索推行资源环境资产化管理和环境产权、使用权交易制度。建立公开、公平、竞争的资源初始产权配置机制和二级市场交易体系。改革生态环保投融资体制，重点在城市污水、垃圾处理、集中供热、供气等市场化条件较好的领域推行政府特许经营制度，鼓励社会资本进入，推动企业成为节能环保的实施主体和投入主体，形成市场化、社会化运作的多方并举、合力推进的投入格局。

五是全面建立和完善生态补偿标准、程序和监督机制。要广泛调查各利益相关者情况，合理分析生态保护的纵向、横向权利义务关系，科学评估维护生态系统功能的直接和间接成本，确保利益相关者责、权、利相统一，做到应补则补，奖惩分明。

六是加快建立完善重点领域的生态补偿机制。推动建立自然保护区生态补偿机制，探索建立重要生态功能区生态补偿机制，推动建立矿产资源开发的生态补偿机制，推动建立流域水环境保护的生态补偿机制。

篇3：加强生态环境保护的管理对策

1 我国生态环境的保护过程中存在的问题

近年来, 由于人们对经济利益的追逐导致对自然资源和环境带来了巨大的破坏, 对于生态环境的保护意识亟待加强, 解决环境保护问题迫在眉睫, 但是, 我国的生态环境保护在管理方面还存在着很多问题。

1.1 缺乏生态环境的保护意识

虽然环境保护这个概念已经被人们所熟悉, 但是日常生活中, 由于利益驱使导致的环境保护观念缺失的问题还十分严重。现阶段, 社会竞争激烈, 巨大的财政压力使资金全部投入到了收益回报大的产业中, 面对投入多见效慢的环境保护问题, 决策者们长城不愿意提供资金帮助, 民众在关系到自身利益时也对环境保护问题视而不见, 企业也为了自身的发展, 不重视对环境的保护。

1.2 生态环境的保护缺乏科学的规划

在生态环境保护和管理方面国家尚未制定科学性的规划, 在具体工作中, 职能保障某一项问题的解决, 难以从根本上纠正和治理生态环境问题, 导致生态环境依然处于恶化的状态。例如, 虽然现阶段国家已经下大力度狠抓工业污染, 虽然得到了一定程度带上的遏制, 但是农业污染、生活污染以及农村的忽然问题都呈现出日趋严重的状态, 没有系统上的科学性的治理方案, 很难从根本上起到作用。

1.3 缺乏对生态环境问题的管理

现阶段很多对生态环境有着危害的项目还在进行着, 对于生态资源的额掠夺没有得到及时的智力, 生态环境的保护工作也由于资金的缺乏达不到理想的效果。例如植树造林由于人力、物力以及财力上都缺乏必要的支持和保障, 效果没有达到预期目标。

1.4 生态环境保护方面缺乏科学技术支持

先进的科学技术是促进生态环境的保护问题可以得到根本性解决的一个重要的因素, 但是目前的科学技术水平还没有达到可以协调环境与经济之间关系的层次, 对于资源的开采, 以及能源的利用等方面都需要技术上的加强。

2 生态环境保护管理方面的对策

2.1 增强全民的生态环境保护方面的意识

由于人是社会的一个重要的组成部分, 生产生活与生态环境有着息息相关的必然联系, 所以, 必须进行全民性的生态环境保护及管理方面的教育, 借以增强全民的保护意识。只依靠国家和政府来对抗环境问题是不过的, 还需要人民齐心协力, 共同参与。因此, 国家和政府必须对环保宣传加大力度, 积极培养全民性的生态环保意识, 努力建设生态城市、生态社区、生态学校以及生态企业。不仅要使全民的环保意识有所提高, 更要注重对生态环境保护方面的基础教育以及专业教育, 逐渐的使环保知识得到普及, 教会人们保护生态环境的基本方法, 提高自身的约束力, 借以树立正确科学的生产观、发展观、价值观, 使全民积极参与到环境保护的管理和建设中来。要注重生态文明建设, 开展环境宣传教育, 提高公众的参与意识。赞美和宣传促进环境与经济协调发展的典型, 批评并曝光产生严重的污染设施和单位, 借以营造良好的舆论氛围, 促进人人保护环境状态的形成。继续推进普及教育试点行动, 动员全社会力量参与支持环保, 增加普通群众的宣传教育力度, 将环保的法律法规, 深深植根于人民心中, 对环境的污染行为, 全社会都要坚决抵制。坚持保护环境的要求体现在农业, 工业, 建筑, 交通, 政府机关, 服务机构图, 科研院所, 学校, 社区以及家庭等社会组织, 建立的各方面执行, 各个领域全覆盖的执行情况。建立经济和社会发展相协调的环境保护体系;努力形成符合生态文明的要求生产和消费方式, 改变高消耗, 高污染, 低效率的发展, 积极选择低消耗, 低污染的生产和生活的方式, 力求经济控制控制在环境的可承受范围之内, 积极促进人和自然共同发展。

2.2 生态环境保护要有完善的管理机制

对于生态环境保护的管理方面想要加强, 必须从管理机制的建设和完善入手, 建立完善的管理介质使生态环境的保护管理能够有章可循, 逐步的落实环境保护责任制, 坚持开发者负责保护, 污染者负责治理的基本原则, 努力把环境保护问题落实到具体的部门, 避免出现推诿责任, 无人负责的状况。必须建立和完善全面的系统监管体系, 做到国家对地方, 地方对企业, 企业对自身以及自身对生产的层层监管负责制度, 国家要对政府以及相关部门的执法力度实行有效的监督和检查, 督促政府重视生态环境保护的管理工作, 时刻紧抓不能放松, 积极履行政府的监管职能。做到地方政府负责本地区的监管问题, 在进行环境保护的基础上, 改善污染, 防治污染。企业要对自身经营可能带来的生态环境问题承担责任。

2.3 政府要加大对生态环境保护资金投入

在政策和资金上, 政府都应该投入较大的帮助来扶持生态环境保护工作。运用政策推动手段, 实行经济上与生态环境上的协调统一发展。另外, 从投资力度上也需要加强, 需要将生态环境保护列入财政投资的重要部分, 对污染方面加强治理, 对生态保护项目的监管和投资支出都需要增加投入。此外, 政府还要积极的引导社会资金参与到生态环境的保护投资上来, 股利民间投资, 扩宽投资渠道, 积极鼓励各类经济体制参加生态环境保护的投资工作, 积极促进生态环境保护融资体系的建立。

2.4 促进经济与生态保护的协调发展

经济利益的极大驱使, 导致很多企业在发展过程中为了盈利而忽视了对生态环境的保护, 再起发展过程中带来了巨大的环境劈坏。我们必须充分认识到, 生态保护与经济发展之间的关系, 他们并不对立, 二者可以协调发展, 生态环境保护与管理工作的加强必须要坚持生态环境保护与经济发展相协调的发展原则, 使其共同发展。重视对生态环境保护各个指标的考核, 弱化经济指标, 保障经济增长的同时, 取得巨大的环境保护成就, 积极实现生态建设与发展经济的共同进展, 消耗最少的资源来取得更多的经济效益, 努力构建生态经济体系, 借以促进环境与经济的可持续性协调发展。

2.5 在生态环境的保护方面提高科技水平

科技作为第一生产力, 是节约能源, 进行环境保护的重要手段。所以, 对于生态环境的保护需要科学技术的大力支持。需要加大力度来推动传统产业的升级, 努力创新生态科技, 将高新技术产业的研究和开发放在首要位置来抓, 将环保技术的以及生态节能的研究方在重要的位置来抓, 充分利用有限的资源, 环节资源上的压力。另外, 还需要加强对环境保护方面的科技建设, 积极促进环保科研项目的研究, 加快新能源的开发和利用。提高环境保护管理者的素质, 加强队伍的建设, 积极实施培训。

2.6 生态环境保护要具备完善的法律保障体系

我国现有的环境保护法, 随着社会的变革已经不能适应现代社会的发展, 不能符合现代环境以及生态文明的建设需求。所以, 必须建立和完善相关的法律法规体系, 根据实际情况来进行环境保护法的改革, 使其可以与现代环境和社会的发展想协调。于此同时, 需要加大执法力度与惩罚力度, 严重惩处产生环境破坏的行为, 加强工业监管力度, 确保法律法规的执行, 使环境保护工作可以有法可依。首先, 我们必须着眼于污染减排任务, 对重点行业环境违法问题进行集中的整治。污染防治应以钢铁, 电力, 建材等12个高耗能, 高污染行业作为执法和监督的重点, 加强监督检查污染物排放总量控制和排污许可证制度, 每年选择一两个环境污染重点行业来进行集中性整治, 借以对环境违法行为实施严厉的打击, 减少污染物的产生。 (1) 为了巩固整治目标的有效性, 开展专项行动环保监督检查。由于环境法规措施落实的突出环境问题案件的侦查专项行动中, 对全国113个环保保护的重点城市其饮用水源地, 已关停企业实施 (生产线) 停电, 停水, 设备拆除等措施, 开展整改不到位, 不达标的一律停产进行整治。推进污染减排目标, 开展了城市污水的处理厂以及垃圾填埋场等一些重点行业的专项检查。借以严肃的查处建设成为污水不处理就直接排污的行为, 以及超标排污、污泥直排等环境违法行为的污水处理厂;彻底的调查已经完成, 垃圾填埋场, 防渗措施, 渗滤液排放等各个环节。 (2) 设置项目“防火墙”。环保部门对于不符合建设的法律规定的项目, 设立了“防火墙”。涉及不能进行审批和必须进行严格控制的项目, 另外还涉及两高一资的产能过剩项目决不能批准, 更不能越线。对于水体污染控制, 环保部门需进行源头控制, 不符合规划的要求的, 不符合环境保护质量要求的, 以及不符合企业总量的控制要求的, 必须停止建造。环境保护部将很快出台考核办法, 对于达不到要求的建设项目, 一律停止。所以, 作为环境保护的执法部门绝不应该放松管制。

3 结语

综合以上, 生态环境的保护与管理是一项长期的综合性的复杂工程, 需要企业、政府以及全体社会公民的共同努力, 只有全社会积极的提升自身的环境保护意识, 对违反环境保护的行为和做法严格的打击, 加强对环境保护知识的学习, 不断加大对违反环境保护的行为的打击力度, 建立和完善执法制度, 完善政府的考核机制, 使政府做到与执法部门协同合作, 共同抵制环境污染项目的建设和运行, 积极促进经济和环境的协调统一发展, 为其可持续性发展而努力。

参考文献

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篇4：用制度保护生态环境

改善生态有赖制度和法律

此次会议至少有三次提到生态文明制度建设，而且非常明确地提出要划定生态红线。这在中国社会科学院城市发展与环境研究所所长潘家华看来，意义十分重大。潘家华认为，中国由于资源相对比较短缺，环境破坏、污染程度已经比较高，我们的生活和发展都受到了严重的制约和影响。

环保问题日益突出，政府采取了很多措施，但始终没有达到期望效果。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军认为，主要原因是制度建设不到位。他说，在生态文明建设上，我们尚未建立起合理的补偿制度和资源上的有偿使用制度，调动不起主体在保护生态环境、植树造林上的积极性。

西南大学党委书记黄蓉生认为，生态文明制度建设应涵盖考核评价制度，基本的管理制度，资源有偿使用制度和生态补偿制度，市场化机制，责任追究和赔偿制等五个方面。

国家发改委副主任解振华更把解决中国空气污染问题提高到要严格执法、依法保护环境这个层面，他希望解决“有法不依、执法不严、违法不究”的问题。

目前，生态方面的立法工作已经提上日程。环境保护法修正案草案已提交全国人大常委会审议。高法、高检出台的办理环境污染刑事案件司法解释2013年6月也已正式施行。

治理污染的路还很长

继去冬今春的大范围雾霾天气后，2013年第三季度京津冀地区13城市空气质量平均超标天数比例达62.5%。雾霾不散深刻警示中国环境之痛，也引起国家主席习近平的高度关注。他说：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”。

而事实上，中国近年在节能减排、淘汰落后产能、开发新能源等方面做了大量工作。根据国家发改委提供的数字，在2006-2010年，中国减排二氧化碳15亿吨，2011-2012年又进一步减少了近4亿吨二氧化碳。目前中国是世界水电利用最多的国家，在建核电装机容量世界第一，在风电、光伏、生物质能源利用方面也走在世界前列。

2013年以来，中国出台了大气污染防治十条措施，安排了50亿元用于专项治污，碳交易市场也开始启动。2013年6月18日，深圳市碳交易市场上市；今年年底，北京、上海、广东的碳市场也有望开始启动实际交易。

根据瑞士绿十字会发布的2013年环境毒素报告，全球污染最严重的10个地方已经没有中国，而2012年中国有2个重污染区上榜。这说明中国的努力取得了一定成果。

由于各方面的原因，中国的环境形势还未见根本好转，还有很多事要做。环保部规划财务司司长赵华林表示，未来5年，中国将以PM2.5防治为重点，深化大气污染防治；以饮用水安全保障为重点，强化重点领域和地下水污染防治；以解决农村生态环境为重点，推进农村土壤污染防治。

转型发展是治污的关键

要从根本上治理环境还得转变发展方式。首先要调整结构，淘汰落后产能。

目前中国39个行业中就有21个产能过剩。中央党校经济学部主任赵振华认为：“表面看是产能过剩，实际上是一些地方政府盲目竞争上项目，造成重复建设遍地开花。”

新一届中国政府着力推进转方式、调结构，以节能减排倒逼产业转型，积极打造中国经济升级版。最近，北京、上海、广东纷纷调低经济增速目标，主动为转方式、调结构留出更大空间和余地；未来数年，天津、山西、内蒙古、山东等将大幅削减钢铁、水泥、焦炭等产能，以加快大气污染治理。这些行动彰显了转型发展的价值取向。

转型发展另一方面的要义，就是以科技创新提高经济的质量和效益。近年来，中国致力于实施创新驱动发展战略，通过科技创新推动体制改革和促进经济转型发展，建设创新型国家。在此基础上，此次全会进一步指出，要加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。两个“加快”体现了迫切的要求和未来清晰的政策指向。

当前，中国科技发展进入重要跃升期。全社会研发资金投入2012年首次超过1万亿元，其中74%来自企业；截至2012年，中国研发人员总量达到320万人，稳居世界第一；SCI（科学引文索引）收录的中国科技论文数快速增长，连续四年居世界第二；发明专利授权量达21.7万件，稳居世界第三；全国技术合同交易额年均增长超过20%，达到6400亿元。随着科技创新能力的不断增强，科技进步的贡献率越来越高，从2001年的39%提高到目前的51.7%，对国家经济社会发展的支撑作用不断凸显。

篇5：改革生态环境保护管理体制

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，并对改革生态环境保护管理体制作出了具体部署。这对于进一步加强生态环境保护、大力推进生态文明建设具有重大作用。

改革生态环境保护管理体制的重大意义

保护环境是我国的一项基本国策。进入新世纪以来，党中央、国务院把保护环境摆在更加重要的位置，积极探索环境保护新路，大力推进生态文明建设，环境保护取得了很大成绩。但是，我国环境形势依然严峻，老的环境问题尚未得到解决，新的环境问题又不断出现，呈现明显的结构型、压缩型、复合型特征，环境质量与人民群众期待还有不小差距。这迫切要求改革生态环境保护管理体制，充分发挥体制的活力和效率，为解决生态环境领域的深层次矛盾和问题提供体制保障。

（一）改革生态环境保护管理体制是推进生态文明建设的迫切需要

走向生态文明新时代、建设美丽中国，是我们党提高执政能力的重要体现，是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。推进生态文明建设，必须树立生态观念、发展生态经济、维护生态安全、优化生态环境、完善生态文明体制，把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，形成有利于节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。生态文明建设是环境保护的灵魂和目标指向，环境保护是生态文明建设的主阵地。然而，现行生态环境保护管理体制的权威性和有效性不够，难以对生态文明建设进行科学合理的顶层设计和整体部署，难以形成生态文明建设合力，迫切需要进行改革。改革生态环境保护管理体制，必将为推进生态文明建设注入强大动力。

（二）改革生态环境保护管理体制是促进经济转型升级的重要抓手

良好的生态环境本身就是生产力，就是发展后劲，就是核心竞争力。我国经济正处于增速换挡、提高质量和效益的新阶段，只有转型升级才能持续健康发展。用生态文明理念分析环境问题，其本质是经济结构、生产方式和消费模式问题。加强生态环境保护，可以倒逼经济转型升级、优化经济发展：提高节能环保标准，淘汰落后产能，可以推进存量结构调整；提高环境准入门槛，引领新兴产业发展，可以实现增量结构优化。从现行环境监管体制看，政出多门、权责脱节、监管力量分散等问题明显存在，影响行政效能，削弱监管合力，环保引导和倒逼机制作用尚未充分传导到经济转型升级上来。改革生态环境保护管理体制，坚持在保护中发展、在发展中保护，有利于促进传统产业生态化改造升级，推动节能环保等战略性新兴产业发展，实现环境效益、经济效益和社会效益多赢。

（三）改革生态环境保护管理体制是加快低碳发展的重要支撑

大力推进以低能耗、低污染、低排放为主要特征的低碳发展，是世界可持续发展的新趋向，也是积极应对气候变化的根本出路。我国要实现到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%、非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右的目标，必须加快转变能源资源生产和利用方式，进一步提高能源资源利用效率，形成绿色低碳的生活方式和消费模式，逐步降低经济社会发展的碳排放强度。这在客观上要求改革生态环境保护管理体制，全面强化资源节约和环境保护，为加快低碳发展提供支撑。

（四）改革生态环境保护管理体制是解决损害群众健康的突出环境问题的有力举措

良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。蓝天白云、绿水青山是民生之基、民心所向。2013年以来，我国部分地区雾霾天气等污染问题集中爆发，人民群众反映强烈。在现行环境监管体制下，执法主体和监测力量分散，缺乏对地方政府和相关部门进行环境执法监督的职能配置，环境监管难以到位，这导致解决突出环境问题的政策措施打了折扣。推进环境管理战略转型，以改善生态环境质量为目标导向，集中力量解决细颗粒物（PM2.5）、重金属、化学品、危险废物和持久性有机污染物等关系民生的突出环境问题，需要改革生态环境保护管理体制。

（五）改革生态环境保护管理体制是转变政府职能的必然要求

转变政府职能是深化行政体制改革的核心。转变职能不仅要把该放的权坚决放开放到位，而且要加强和改善政府管理，把该管的事管住管好。环境保护是各级政府的重要职责，是必须提供的一项基本公共服务。环境保护不欠新账、多还旧账，需要进一步加强监管。目前，国家层面生态环境保护部门职能分散交叉较为突出，存在权力下放不够和监管不到位等问题，难以形成严格监管的强大合力；基层环保部门被赋予的职能和担负的任务不匹配，存在“小马拉大车”的现象。转变政府职能，深化行政体制改革，内在地包括改革生态环境保护管理体制。

改革生态环境保护管理体制的主要任务

生态环境由人类赖以生存和发展的多个要素组成，各要素之间相互关联、相互作用，兼具生态功能与经济价值的双重属性。改革生态环境保护管理体制，必须以推进生态文明建设、建设美丽中国为根本指向，坚持新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，坚持保护优先方针，不断探索环境保护新路，从宏观战略层面切入，从再生产全过程着手，从形成山顶到海洋、天上到地下的一体化污染物统一监管模式着力，准确把握和自觉遵循生态环境特点和规律，维护生态环境的系统性、多样性和可持续性，增强环境监管的统一性和有效性。

（一）建立统一监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法

保护生态环境，应以解决环境污染问题为重点，以改善环境质量为出发点和落脚点。污染降不下来，环境质量就提不上去，人民群众也就不会满意。优先解决损害人民群众健康的大气、水、土壤等突出环境污染问题，是环境保护工作的重中之重。要建立统一监管所有污染物排放的环境保护管理制度，对工业点源、农业面源、交通移动源等全部污染源排放的所有污染物，对大气、土壤、地表水、地下水和海洋等所有纳污介质，加强统一监管。坚持将环境保护要求体现在工业、农业、服务业等各领域，贯穿于生产、流通、分配、消费各环节，落实到政府机关、学校、科研院所、社区、家庭等各方面，严格环境法规政策标准，进行综合管理，实现要素综合、职能综合、手段综合，实现污染治理全防全控。协调处理好污染治理、总量减排、环境质量改善的关系，把环境质量反降级作为刚性约束条件，确保区域流域海域的环境质量不降低、生态服务功能不下降。

实行独立而统一的环境监管。健全“统一监管、分工负责”和“国家监察、地方监管、单位负责”的监管体系，有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，有效进行环境监管和行政执法。加强对有关部门和地方政府执行国家环境法律法规和政策的监督，纠正其执行不到位的行为，特别是纠正地方政府对环境保护的不当干预行为。加强环境监察队伍建设，强化环境监督执法，推进联合执法、区域执法、交叉执法等执法机制创新，严厉打击企业违法排污行为。在污染防治、生态保护、核与辐射安全以及环境影响评价、环境执法、环境监测预警等领域和方面，制定科学规范的制度，为实行统一监管和提升执法效能提供保障。

（二）建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制

生态系统的整体性决定了生态保护修复和污染防治必须打破区域界限，统筹陆地与海洋保护，把海洋环境保护与陆源污染防治结合起来，控制陆源污染，提高海洋污染防治综合能力，抓好森林、湿地、海洋等重要生态系统的保护修复，促进流域、沿海陆域和海洋生态环境保护良性互动。

建立陆海统筹的生态系统保护修复区域联动机制。生物多样性丰富区域、典型生态系统分布区域和生态环境脆弱区域，集中了我国大部分重要生物资源，承载了重要的生态服务功能。要在这些区域划定并严守生态红线，建立生态系统保护修复区域联动机制。强化区域间工作会商，及时就生态保护修复情况进行交流、沟通和协商。加大区域联合执法力度，对突出违法行为进行联合查处。构建生态保护信息共享平台，做到信息互换互通。

建立陆海统筹的污染防治区域联动机制。在大气污染防治方面，京津冀、长三角、珠三角等重点区域已陆续建立联防联控协作机制，其他地方也要结合地理特征、经济社会发展水平、污染程度、城市空间分布以及污染物输送规律，加快建立健全区域协作机制。建立区域监测网络和应急响应体系，联合应对重污染天气。在水污染防治方面，促进海洋环境保护与流域污染防治有效衔接，以流域为控制单元，建立流域环境综合管理模式。

（三）健全国有林区经营管理体制，推进集体林权制度改革

国有林区是重要的生态安全屏障和森林资源培育战略基地，在维护国家生态安全、木材安全、物种安全、粮食安全等方面具有特殊地位。要深入实施以生态建设为主的林业发展战略，改革森林资源管理体制，建立健全国有森林资源监督管理体系，搞活企业经营机制。改革完善政策支持体系，加强国有林区基础设施建设，妥善安置富余职工，推动林区经济转型，增强林区发展活力。

我国在推进集体林权制度改革过程中，始终坚持家庭承包经营制度，大力促进集体林区绿色富民产业发展，已基本完成集体林地明晰产权、承包到户的改革任务，实现了“山定权、树定根、人定心”。要按照资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标，加大对林下经济、农民林业专业合作组织、森林保险等的支持力度，推进林权抵押贷款，规范和监督林地流转，探索林木采伐管理制度改革，加强集体林地基础设施建设。

（四）完善环境信息公布制度，健全举报制度

环境保护人人有责，必须充分调动一切因素，动员全社会力量共同参与。要广泛深入地宣传生态文明理念和环境保护知识，使其上课本、进社区、入工厂，提高全民环境意识。强化环境信息公开，扩大公开范围，完善公开方式，保障公众环境知情权、参与权和监督权。对涉及民生、社会关注度高的环境质量监测、建设项目环评审批、企业污染物排放等信息以及环境状况、重要政策措施和突发环境事件，要及时公开，主动向社会通报。对涉及群众利益的重大决策和建设项目，要广泛听取公众意见和建议。要引导企业进一步增强社会责任感，真实客观地公开环境信息，监督企业按规定公开污染物排放自行监测信息。

健全举报制度，鼓励公民、法人和其他社会组织就生态环境问题进行举报，切实保护举报人合法权益。全面实施环保举报投诉热线畅通工程，精心做好环境权益被侵害群众来信来访工作，加大受理督办落实力度。发挥好公众、新闻媒体和社会组织的监督作用，构建全民参与的社会行动体系，推行绿色健康文明的生活方式。加强舆论引导，积极主动回应公众关心的环境问题。

（五）完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度

排污许可是一项国际通用的环境管理制度。我国大气污染防治法、水污染防治法等法律对实行排污许可有原则性规定，但许可条件、程序等具体规定尚未明确。要完善污染物排放许可制度，规范污染物排放许可行为，禁止无证排污和超标准、超总量排污。实行企业污染物排放总量控制制度，推进行业性和区域性污染物总量控制，使污染减排与行业优化调整、区域环境质量改善紧密衔接，做到增产不增污或增产减污。在总结排污权交易试点经验的基础上，加快实施各类排污指标的有偿使用和交易，加强排污权交易的组织机构和监管能力建设。

（六）实行生态环境损害赔偿和责任追究制度

强化生态环境损害赔偿和责任追究，既是保护公民环境权益、维护社会公平正义的重要措施，也是提高企业违法成本、震慑企业违法排污行为的根本对策。要完善生态环境损害赔偿制度，将生态环境损害与公民损害列入赔偿范围。建立环境损害鉴定评估机制，合理鉴定、测算生态环境损害范围和程度，为落实环境责任提供有力支撑。加强行政执法与司法部门的衔接，推动环境公益诉讼。对排放污染物造成严重后果的，要依法追究刑事责任。

篇6：生态环境保护管理制度

改革开放以来，我国在经济持续高速增长、工业化和城镇化进程加速的同时，也引发了日益突出的生态环境问题，排污者造成的重大环境污染和生态破坏损失得不到赔偿，公众的环境权益和生态系统得不到保护。

制定颁布《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《方案》），是追究生态环境损害赔偿责任、保护生态环境资源和推动生态文明制度建设的重要举措。

《方案》的出台背景与基础

一是现行环境损害赔偿“重人身财产，轻生态环境”。环境损害赔偿法律体系由民法、侵权责任法、环境保护基本法与单行法等法律构成，总体来看，主要侧重规制环境污染导致的人身、财产损害赔偿。除海洋环境保护相关法律对海洋生态环境损害有赔偿规定外，目前法律体系中对生态环境损害的救济规定不完善。环境资源具有经济、生态及由生态衍生的精神属性，其中生态和精神属性是环境资源满足人类享受在良好环境中生活和审美情趣的基础，环境资源遭到污染或破坏，其使用价值与生态价值应该予以赔偿，环境公益保护与生态环境责任追究制度缺失的问题急需得到解决。

二是民事法律应对生态环境损害赔偿不足。我国宪法赋予了国家和集体对自然资源的所有权，作为国家（或集体）对其所有的自然资源的损害求偿权的依据。但是，归属国家和集体所有的自然资源仅限于矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等部分环境资源，难以涵盖所有的生态环境类型。同时，所有权理论重在保护自然资源的经济价值，难以对自然资源的生态价值进行保护。而且，民法上的“物”是可支配、排他、有体之物，生态环境公共性、整体性的特点决定了其难以真正被民法之“物”涵盖。

三是环境法律中生态环境损害赔偿制度不健全。为应对我国生态环境损害救济不力，严重制约经济、社会与环境可持续发展的问题，党的十八届三中全会对建立健全生态环境损害赔偿制度提出了要求。2014年修订的《环境保护法》确定了损害担责原则，并明确符合条件的环保组织为环境民事公益诉讼主体，客观上为生态环境损害赔偿责任的追究提供了依据。但此法仍规定因污染环境、破坏生态造成损害应承担侵权责任，并未将生态环境损害包含在内。虽然最高人民法院相继出台了关于环境公益诉讼和环境民事侵权纠纷的司法解释，对生态环境损害的赔偿予以认可，但司法解释主要通过诉讼中的法律适用调整个案中的生态环境损害赔偿问题，并非国家法律层面对这一问题的系统规定。

《方案》的主要内容和特点

《方案》主要规定了适用范围、试点原则、损害赔偿范围、赔偿权利人和赔偿义务人、赔偿程序、赔偿责任承担方式，以及相应的技术、资金管理等问题。《方案》是国家层面首次以制度化的方式对生态环境损害赔偿制度进行的较系统和完善的规定，并且具有诸多亮点与特色。具体来说：

第一，规定了赔偿范围，体现生态环境利益损失。

明确生态环境损害赔偿范围是构建生态环境损害赔偿制度的基点。《方案》仅适用于生态环境本身损害的赔偿，污染导致的人身、财产损害的赔偿直接适用民事法律，不在《方案》适用范围之内。生态环境损害赔偿范围包括必要合理的污染清除费用、环境修复费用、环境修复期间服务功能的损失以及生态环境功能的永久性损害4个主要方面。调查评估费用和有关公共服务费也应由赔偿义务人承担。

生态环境损害具有特殊性，其补救主要是通过采取生态环境损害清理与修复措施将生态环境恢复到损害发生之前。因此，生态环境的恢复是损害补救的核心目的，赔偿只是保障恢复的手段。生态环境损害赔偿范围也主要取决于相应的清理与修复措施的费用。

第二，规定了赔偿义务人，明确免责情形。

《方案》限于追究违法违规造成环境污染和生态破坏的单位和个人，党委和政府有关负责人因决策失误造成生态环境损害的，不适用本《方案》。此外，《方案》主要适用于有明确责任主体的生态环境损害赔偿责任追究。对于历史遗留的生态环境损害问题，各地可以根据实际情况进行探索，不做硬性要求。因此，《方案》规定违法排污污染环境、破坏生态的企事业单位和其他生产经营者是生态环境损害赔偿的主要责任主体。

除一般责任主体外，《方案》规定了试点地方可以根据需要扩大生态环境损害赔偿义务人范围。这是因为，在实际的案例中，未尽到注意义务的管理人和实际占有人、违反诚实信用原则滥用公司法人资格的股东、明知环境违法仍向责任者提供贷款的金融机构等，都有可能是对生态环境损害结果有“责任”的主体。但是，如果不加考量地适用于生态环境损害赔偿中，可能导致单纯管理行为或投资行为也被追究生态环境损害赔偿责任，引发有失公平的后果。因此，试点地方可以探索这些主体承担责任的归责原则、构成要件、抗辩事由等，进而提出相关立法建议。

第三，规定了赔偿权利人，授予试点地方省级人民政府损害索赔权。

针对目前生态环境损害主要由环保组织提起环境民事公益诉讼进行救济，政府救济生态环境损害权责缺失的现状，《方案》根据《环境保护法》关于地方人民政府对本行政区域环境质量负责的规定，明确赋予地方人民政府保护公共环境利益的职责，在生态环境损害发生后通过与责任者进行磋商，及时开展生态环境损害修复工作，并在磋商不成的情况下及时提起诉讼。在具体实践中，试点地方省级人民政府可以根据环境事件的具体情况，决定由相关部门或机构负责启动磋商或诉讼等赔偿的具体工作。

这种规定的理论基础在于，生态环境为全民所有，政府代表全民对其进行管理与保护。因此，当生态环境受到侵害时，政府有义务为保护公共环境利益不受损害进行索赔。从公共环境利益保护的角度强化了政府及其部门的履责意识。

第四，规定了赔偿的磋商程序，创设救济损害的新途径。

《方案》在现有的环境民事诉讼之外，创设了“磋商”这种生态环境损害救济的新途径。根据《方案》，赔偿权利人在知悉生态环境损害发生后，应当通过调查、评估等方式确定生态环境损害已经发生且达到需要赔偿的程度，同时，确认生态环境损害赔偿义务人。在具有明确赔偿义务人的情况下，启动与赔偿义务人的磋商程序。磋商的主要内容包括调查评估内容以及修复启动时间期限的确定。赔偿责任的承担方式优先采用修复方式，在修复不能的情况下适用金钱赔偿责任。磋商过程中的关键信息应当向社会公开，邀请专家和公众参与。

在生态环境损害赔偿的诉讼程序之前设计前置的磋商程序，有利于通过责任者、公众与政府的平等对话，实现公共环境利益保护的平等参与。磋商虽有政府参与，但并非行政法律关系而是民事性质的关系，因为在磋商的法律关系中，赔偿权利人不再是命令式治理生态环境损害，而是作为生态环境的代表者参与生态环境损害修复方案的确定。这种方式有利于平衡各方利益，也是欧美发达国家针对生态环境损害赔偿问题普遍采用的做法。

第五，规定了赔偿诉讼程序，拓展已有的损害救济途径。

《方案》赋予赔偿权利人直接或在磋商不成情况下提起生态环境损害赔偿诉讼的权利，是对现行环境民事公益诉讼制度的有益补充。提出了赔偿权利人开展生态环境损害赔偿磋商、提起生态环境损害赔偿诉讼以及鼓励环保组织提起生态环境损害赔偿诉讼的要求，设计了针对生态环境损害赔偿诉讼特点的证据保全、先予执行、执行监督及分期执行等制度。

赔偿权利人进行磋商和诉讼中应当注意与其日常行政管理的关系，罚款、责令停产停业等是政府相关部门对违法企事业单位的行政处罚方式。生态环境损害民事赔偿与行政处罚属于不同的法律关系，并行不悖。

第六，规定了试点工作配套措施，保障制度顺利推进。

《方案》明确了生态环境损害的技术和公众参与等保障生态环境损害赔偿工作顺利开展的相关措施。

在生态环境损害赔偿过程中，需要以环境损害评估作为技术支撑保障生态环境损害调查、评估与修复方案制定等事实认定工作的顺利开展。为保障评估活动的科学合理、客观中立，《方案》对生态环境损害评估机构能力提出了要求，并对评估活动进行规范化管理。

为有效监督生态环境损害修复与赔偿中损害调查、评估、修复方案制定，行政磋商合意过程，以及修复措施与赔偿金执行等工作的开展，《方案》强化了信息公开与公众参与的要求。

加快实施《方案》的若干建议

第一，加快建立生态环境损害评估技术体系。

生态环境损害评估是确认生态环境损害发生及其程度、认定因果关系和可归责的责任主体、制定生态环境损害修复方案、量化生态环境损失的技术依据，评估报告是生态环境损害赔偿诉讼的重要证据。目前，环境污染和生态破坏行为导致的生态环境损害评估技术方法与工作程序已在逐步完善之中，但“多因一果”和“多果一因”的生态损害情况下如何确认各因果关系链条等关键技术问题尚待深入研究。同时，针对同一评估对象而由多个政府部门发布的不同损害评估技术方法如何做出纲领性统筹、如何在个案中选择适用需要进一步明确。目前，当务之急是要分领域加快建立生态环境损害评估技术体系。

第二，细化赔偿权利人开展的磋商和诉讼工作程序。

建议从两个方面细化磋商与诉讼工作程序。首先，需要明确赔偿权利人开展生态环境损害赔偿磋商与生态环境损害赔偿诉讼程序的衔接规则，以及生态环境损害赔偿诉讼与环保组织根据《民事诉讼法》和《环境保护法》提起环境公益诉讼之间的关系。建议试点地方根据生态环境损害赔偿诉讼在原告、诉讼请求、诉讼标的等方面的特点，研究符合实际需要的特殊程序，并探索特殊程序与《民事诉讼法》一般程序之间的衔接规则。其次，细化生态环境损害磋商的具体工作程序，包括赔偿权利人的管辖范围与案件受理、损害调查、评估的委托、责任人的认定、修复方案的制定、磋商协议的通知、磋商的形式与内容、磋商决定及其效力等内容。

第三，强化损害赔偿过程中的信息公开和公众参与。

建议在生态环境损害调查、评估、修复方案制定与修复执行等赔偿过程中，强化公众知情权、参与权与监督权。从赔偿权利人与赔偿义务人两大主体方面明确信息公开的内容、对象、程序与方式，对涉及公共环境利益的重大事项采取强制信息公开。细化生态环境损害赔偿公众参与机制中公众范围的选择与确定标准，明确公众介入生态环境损害赔偿的时间点，优化咨询会、论证会、座谈会等参与形式，强化公众意见反馈处理。

第四，规范生态环境损害赔偿资金管理。

此方案尚未对生态环境损害赔偿的社会化分担方式进行设计。建议试点地方结合地方生态环境损害主要类型、资金需求量规模和潜在资金来源，对生态环境损害赔偿资金的筹措进行顶层设计，坚持污染者付费原则，积极推进企业环境损害赔偿基金与环境修复保证金制度；遵循受益者付费原则，鼓励构建市场型环境修复基金与环境应急基金制度；提倡风险共担原则，探索设立高风险行业环境责任信托基金与强制环境责任保险制度。此外，试点地方还可以在解决历史性遗留问题的资金保障机制方面、建立高环境风险企业财务担保制度方面进行积极探索，为生态环境损害赔偿问题的最终解决提供模式。