制约小城镇发展的原因

制约小城镇发展的原因（精选6篇）

篇1：制约小城镇发展的原因

专家：四大体制障碍制约新型城镇化发展

改革开放30多年来我国城镇化发展取得了显著成就，2012年城镇水平达到52.6%，全国一半以上的人口在城市工作和生活。党的十八大报告提出，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，促进“四化”同步发展。推进新型城镇化是今后我国城镇化进程的主基调，也是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的重大战略。当前，推进新型城镇化面临一系列突出问题和深层次的体制障碍，突出表现为两个严重滞后、三个不协调和四个体制障碍，需要我们深入分析，认真对待。

两个严重滞后

1.城镇化严重滞后于工业化

国际经验表明，城镇化和工业化存在三种关系。一是城镇化超前于工业化，指城镇化速度超过工业化速度，城镇提供的就业机会和生活条件不能满足农村迁移人口的要求，造成大量的“贫民窟”和严重的“城市病”，如巴西、阿根廷等拉美国家。二是城镇化滞后于工业化，指城镇化速度落后于工业化速度，城市工业发展未能吸引大量农村人口向城市转移，导致城市人口增长缓慢，城镇化水平低。三是城镇化与工业化同步发展，指城镇化进程与工业化进程基本一致，发达国家基本上属于这种模式。关于我国城镇化进程，学术界有不同观点，有人认为我国城镇化滞后于工业化，也有人认为相反。我们认为，无论从城镇化发展一般规律，还是从国际比较来看，我国城镇化明显滞后于工业化。

从城镇化发展的一般规律看，工业化是城镇化的主要推动力，一定水平的工业化对应相应的城镇化率。根据钱纳里与赛尔奎因的工业化与城市化关系一般变动模型（见表1），城镇化率与非农产业产值、就业等反映工业化水平的指标高度正相关。2012年，我国非农产业产值比重和非农就业比重已超过90%和65%，根据钱纳里与赛尔奎因模型，对应的城镇化率应在66%和55%左右，而当年我国（常住人口）城镇化率为52.6%，户籍（人口）城镇化率仅为35.3%，说明我国城镇化滞后于工业化。

从国际比较看，根据世界银行标准，按收入分组，2010年我国属于中上等收入国家，但城市化率低于同类国家平均水平10.5个百分点；按地区分组，我国城市化率低于亚太地区国家平均水平2.5个百分点（见表2）。根据国际经验，城市化率与工业化率的合理比值范围在1.4～2.5之间，我国城市化率与工业化率的比值从1978年的0.41上升到2011年的1.28，从未进入合理区间。分省份看，北京、西藏、海南三省（区）比值超过2.5，城镇化发展超前于工业化；天津、上海、广东三省市比值处于1.4～2.5，城镇化与工业化相对协调；其余省区市的城镇化发展均不同程度滞后于工业化，其中河北、山西、安徽、江西、河南、广西、四川、云南、甘肃、青海等10个省区的城镇化严重滞后于工业化（见图1）。

2.人口城镇化严重滞后于土地城镇化

上世纪90年代中期以来，我国城镇土地增长速度（建成区面积、建设用地面积）与城镇人口增长速度（城区人口、非农业人口）的差距越来越大（见图2）。1996年以来，我国城镇面积从1.3万平方公里，扩大到2011年的5.3万平方公里，增长了3.1倍，而同期城镇人口从3亿增加到6.9亿，仅增长了1.1倍，城镇用地增长弹性系数（土地城镇化率与城镇化人口增长率之比，用于衡量城镇用地合理性）达到2.80，远高于国际社会公认的1.12合理阈值。

由于城镇面积增长大大超过人口增长，城镇人口密度不升反降，导致我国城市人口密度较低，人口承载数量不足，这与我国土地资源紧张的国情严重不符。2010年全国地级市及以上城市人口密度为265人/平方公里，市辖区为618人/平方公里，即使城市人口（仅指户籍人口）密度最大的上海市也仅达到2228人/平方公里（见图3），远远低于同期发达国家城市人口密度，同期东京人口密度为4750人/平方公里、首尔16700人/平方公里、罗马2950人/平方公里。

三个不协调

1.东中西城镇化发展不协调

一是城镇化进程差异较大，2011年东中西城镇化率分别为61%、47%和43%，东部地区城镇化率高于全国平均水平约10个百分点，中西部地区城镇化率低于全国平均水平约4-8个百分点；城镇化率前10名的省（区、市）中东部地区占据八个，而甘肃、云南、贵州、西藏的城镇化率尚不足40%（见表3）。二是城镇规模结构不协调，全国24座超大城市有14座位于东部沿海地区，80座特大城市有32座位于东F部地区。

2.大中小城市与小城镇发展不协调

上世纪八、九十年代，我国小城镇异军突起，发展迅猛，成为城镇化的重要推动力量。但自本世纪以来，以省会和中心城市为重点的大城市领先发展，迅速成为区域经济发展的龙头，人口不断向大城市集中，而中小城市和小城镇则由于投入不足、功能不完善、集聚效益差，缺乏吸引力，发展相对缓慢。2010年我国小城镇人口占城镇总人口比重从上世纪90年代最高的27%下降到20.7%，目前全国有20%的小城镇无集中供水，86%的小城镇无污水处理设施，人均市政公用设施投入仅为城市的20%，而且教育、卫生、文化等公共服务明显不足。

3.城镇化发展与资源环境的承载能力不协调

目前我国城镇人口占世界城镇人口总规模的比重超过18%，未来20年还要增加3-4亿城镇人口，但我国人均可利用土地资源只有0.8公顷，仅相当于世界平均水平的1/4多，加上我国城镇布局不集中，土地利用较为粗放，进一步加剧了城镇化加速发展与土地资源紧缺的矛盾。我国人均水资源仅占世界平均的28%，全国657个城市中有近400个城市缺水，其中约200个城市严重缺水。城市环境污染问题也十分突出，90%以上的城市水域严重污染，约50%的重点城镇水资源不符合饮用标准；北方城市二氧化硫浓度平均超标30%，南方城市平均超标19%；城市垃圾堆存量达60亿吨，对土壤、大气、地下水等造成极大危害。在资源环境约束加大的背景下，如何走出一条资源节约、环境友好的城镇化道路，成为亟待解决的迫切问题。

四个体制障碍

1.城乡二元户籍制度阻碍农业转移人口市民化

在现行城乡二元户籍制度下，农民工市民化存在较高的制度门槛，大量进城务工的农业转移人口难以在城镇落户，无法顺利实现身份转变。根据公安部户籍管理统计，2010年至2012年我国农转非人口总量为2505万人，年均835万人，而根据国家统计局发布数据，2012年我国农民工总量达到26261万人，其中外出农民工16336万人。大量不能在城镇落户的农民工不能平等享受城镇教育、医疗、文化、住房、就业、社会保障等基本公共服务。与城乡二元户籍制度相关的是财政体制安排，特别是农民工市民化的成本分摊机制，缺乏中央政府与地方政府、输入地政府与输出地政府对农民工市民化成本分摊总体设计，其中比较突出的是农民工宅基地指标转化为城镇建设用地指标如何跨省流转分配，农民工各种社会保险如何在输出地与输入地之间衔接等制度安排。

2.农村土地制度改革滞后削弱农民进城落户的能力

在现行农村土地制度安排下，农民进城难以通过土地交易获得市民化的资本。一是政府垄断建设用地的供给，禁止农村集体建设用地进入城镇建设用地市场，农村集体建设用地难以做到与国有土地同地、同权、同价，剥夺了农民参与工业化、城镇化的权利，损害了农民集体利益。二是禁止农村宅基地流转，限制农村住房只能在农村集体内部交易，导致农村的闲置房地不能出卖、转让，不能变现成为农民进城安居落户的资本。三是农村土地征收补偿较低，削弱了失地农民进城落户的能力。四是农村土地金融发展不足，在现行土地制度与担保法规条件下，集体所有的耕地、林地、草地、宅基地以及其他农村集体资产不具有抵押担保品属性，无法为农民进城务工创业提供融资担保支持，尽管部分地区试点荒地抵押、林权抵押等制度探索，但总体而言农村土地金融创新没有取得大的突破。

3.多层级垂直管理的城镇行政体制影响城镇化健康发展

我国城镇行政体系包括省级、副省级、地级、县级、镇级等五个层级。这种等级化的城镇管理模式，通过财政收入自下而上地上缴和资源自上而下分配，使得资源更多地集中于大城市和中心城市。行政级别高的城市通过其掌控的行政资源向大城市和中心城市倾斜，推动了大城市和中心城市的快速扩张，而行政级别低的中小城市与小城镇由于难以获得充足的公共资源和享有充分的公共管理职能，城镇功能不完善，产业发展和公共服务能力不足，正常发展受到比较大的制约。以东莞虎门镇为例，本镇户籍人口10万，外来人口90万，高达100万人口的城市在现行行政区设置下只享有建制镇的管理权限，财政能力与公共服务均按照10万户籍人口设置，90万外来人口的公共服务供给理论上被排除在行政区划设置之外。

4.跨区域城市群协调机制缺乏，不利于大中小城市和小城镇协调发展

在现行城镇行政体制下，基于地方利益考虑，没有行政隶属关系的城市之间存在着激烈的非合作博弈，使得相邻城市间的横向合作受到严重阻碍。部分城市政府在行政区域范围内构筑自我封闭、自我配套的经济结构体系，有意识地限制生产要素跨行政区自由流动，制约了公平有序、自由竞争统一市场的形成，更制约了城市群的发展壮大。以长株潭城市群为例，尽管先后成立了“长株潭一体化办公室”、“长株潭党政领导联席会议制度”和“长株潭政府部门专题联席会议制度”等协调机制，但缺乏行政约束力，无法落实到具体的产业布局、社会管理、制度安排等领域，难以有效地推动长株潭城市群较快发展。长三角城市群的情况也如此，目前虽然已建立了“长三角地区合作与发展联席会议”、“联席会议办公室”、“重点合作专题组”、“长三角地区城市经济合作组”等办事机构和协调机制，但这些协调机制均为非约束性，功能作用发挥有限。（本文为国家发改委宏观经济研究院2012重大横向合作课题“我国城镇化战略研究”主报告的节选）

作者单位：国家发改委宏观经济研究院/湖北大学资源环境学院/国家信息中心

篇2：制约小城镇发展的原因

［ 作者：中共绍兴县委党校课题组来源：中国乡村发现网点击数：185时间：2011-1-11录入：张吉星 ］

内容提要：建设新型城镇，是工业化强势发展的必然要求，是进一步推进城乡统筹发展的重要载体，是实现科学发展、率先发展的应有之义。在新时期新阶段，绍兴县主动顺应新型城镇化的发展趋势，提出了“经济发达、城乡统筹、社会和谐”的新型城镇建设目标，并启动了首批五个镇的新型城镇建设试点。这是立足县情实际，应对竞争挑战，事关县域经济社会发展全局的战略举措。因此，研究新型城镇化的发展动力、制约因素及思路对策，对于从理论上廓清新型城镇建设中的思想认识问题，进而提供决策参考，具有重要的现实意义。

关键词：新型城镇化建设发展动力制约因素思路对策绍兴县柯桥镇

随着工业化的推进和城镇居民生活水平的不断提高，发达地区新型城镇化已成为进一步提升区域竞争力，率先基本实现现代化的一种客观的必然选择。作为工业化起步较早、又率先步入市场化轨道的绍兴县来说，随着工业经济规模的不断扩大，人口的大量集聚以及城镇居民富裕程度的提高，原有的城镇基础设施及其服务功能已难以适应经济社会快速发展的需要，必然要求通过新一轮城镇建设——新型城镇化，来促进工业化的进一步发展，更快地实现城乡统筹，更好地化解民生领域的问题。最近，绍兴县第十二次党代会提出了建设“经济发达、城乡统筹、社会和谐”的新型城镇建设的目标要求。这是在新的发展阶段上，作为发达地区的绍兴县，主动顺应发达地区新型城镇建设趋势，从县域实际出发而作出的一个重大决策。在新时期新阶段建设新型城镇，这既是个操作层面的问题，也是需要从理论上进行廓清，进而更有效地指导和推进新型城镇建设的问题。

一、新型城镇建设的发展动力

近年来，发达地区出现的新一轮城镇化的客观趋势，是在多种因素相互作用下发生的。这需要我们从历史与现实、内部与外部的结合上去探求建设新型城镇的动因。

1.对城镇化的理性反思。新型城镇化是相对于旧式城镇化而言的。旧式的城镇化在其发展中，不可避免地存在着由于指导思想上的不切实际，规划设计上的单一粗放，从而带来实际运作中的资源浪费、环境污染等问题，具体表现在以下几个方面：首先是城镇建设相对滞后。绍

兴县的城镇化建设，在一个比较长的时期里，一直落后于工业化的发展，自绍兴县城迁址柯桥以来，城镇化步伐明显加快，也带动了周边地区的发展，出现了工业化与城镇化相互促进的局面。然而，我县工业经济的快速发展，现已步入工业化中后期这一客观现实，与城镇化的滞后已形成了鲜明的反差，县域范围内城镇化的总体水平，显然已落后于工业化的发展步伐，影响着率先基本实现现代化的进程。其次是城乡发展不够协调。过去的城镇化所走的是农村支援城市的道路，政府将财政收入主要投到城市建设中去，对农村投入较少，这样做导致了城乡发展的不协调和城乡差距的不断拉大，延缓了县域城镇化的发展进程，也制约了城乡统筹的稳步推进。再次是行政区划设置不尽合理。由工业化发展而推动的城镇化的发展，迫切需要增强发展中的积极性和自主性，然而，在计划体制基础上形成的以行政职能为主的区划关系并没有随着市场体制的演进而发生相应的改变，这既加大了行政管理成本，也使区划经济效应不能得到应有的发挥。

2.工业化的强势推动。工业化与城镇化存在着内在的必然联系，一方面，工业化是城镇化的基础，只有通过工业的不断集聚，从而带来人口的集聚，使城镇的兴起和建设成为必要。同时，城镇化又是工业化的支撑，城镇化的发展又会对工业化的进程起到推动和促进作用，为工业化的发展提供交通、通讯、人居及商贸等环境。更为重要的是，随着产业的不断升级和经济结构的不断优化，必然会对服务行业的发展，尤其是生产性服务行业的发展提出新的更高的要求，迫切需要通过推进城镇化来发展教育、科研、金融、休闲等产业，从而增强第三产业与第一、二产业的关联度。绍兴县工业化的发展业已呈现出下列发展态势：一是产业特色比较明显。纺织印染作为我们的主业，不仅在量上，而且在产品的档次上不断提升，建设国际纺织中心，已具备了一定的产业基础。二是集聚程度不断提高。县、镇两级开发区按各自的定位，形成了梯度推进的新格局。三是企业规模不断扩大。无论从周边及沿海发达地区来看，这是一个比较明显的特点。四是经济结构不断优化。与工业化进入中后期相适应的一些重化工业开始在县域经济中扮演重要的角色。总之，县域工业化的发展，再次把城镇建设提到一个新的高度。当前，绍兴县城镇化滞后于工业化的一个突出表现，就是第三产业明显滞后于第二产业的发展，不仅是县城柯桥第三产业的发展与“城市经济”发展的要求有较大差距，而且，县域范围内的镇(街)，尤其是一些经济强镇，第三产业的发展与其工业化的水平之间更不相称。因此，以工业化的强势推进为基础，必然要求以新型城镇建设带动商贸三产的发展与其相适应，从而在协调发展中加快县域现代化建设的进程。

3.竞争中的外部压力。当前的区域竞争确实已经转到综合实力的较量上。这里的综合实力不仅仅是一般理解的经济、政治、文化、社会等方面的内容，而且还表现在它们之间相互关系的协调上。因为在资源日益紧缺的严峻形势下要推进率先发展，走协调、可持续的发展之路，任何单向度的孤立发展都可能会付出较大的代价。特别需要指出的是能否实现工业化与城镇化的相互联动，已经成为增强区域竞争力的重要因素。绍兴县与广东、江苏等发达地区的县相比，在实现工业化与城镇化相互推进上仍存在着这样一些差距：首先是发展理念上的差距。过去，我们在强调工业化的同时，确实比较忽视城镇化建设，这既与历史形成的有县无城的状况有关，又与近年来把城镇建设的重点放在县城柯桥区的因素有关，从而在一定程度上忽视了城区周边集镇的发展，影响了县域城镇化总体水平的提高。当前，沿海发达地区涌现出了一批新型城镇建设比较成功的典型，在那里“镇镇象城市，村村是社区”的景象，促使我们重新思考工业化与城镇化的关系。其次是发展内涵上的偏移。从城镇化发展的水平来看，把商贸三产的发展，看作新型城镇建设的重要内涵，这是城镇化取得成功的重要标志。过去，我们在对城镇化的认识上，比较强调基础设施建设，往往忽视城镇功能的开发，一定程度上造成有“城”无“市”的局面。再次是建设规划上的欠缺。规划的前瞻性、科学性、系统性及严肃性是城镇化成功的有力杠杆，是城镇化建设取得成功的一条共同经验。在我们的城镇化建设的实践中，无论从规划的制定，还是执行上，过去都存在着比较多的问题。最后是产业比例的失衡。从产业基础看，有一个比较合理的大三产之间的比例关系，尤其是二、三产业之间的关系是衡量城镇化成败的重要因素，象广东虎门等镇第三产业的比重已经接近或超过了第二产业的比重，这是城镇现代化的重要标志。相比之下，绍兴县第三产业所占的比重与整体经济发展的水平还不相称。

4.现代化的生活诉求。这是新型城镇建设的基本动力。现代工业的发展，不仅对基本的生产要素的配置提出了更高的标准，而且对人的发展在体能、知识、技术、心理及价值观等方面也提出了更高的要求。要满足人的这些基本的需求，就必须向人们提供现代的生活方式。从社会的发展趋势来看，这只能是现代城市的生活方式。县域范围内新型城镇化建设，是都市生活的折射，是实现城乡一体化的纽带，将极大地改变人们的生产生活方式和思维方式。随着工业化的不断推进，人的需求必然向着更高层次不断跨越，从而使城镇化建设成为与时俱进的永恒课题。过去，由于理解的片面和操作的无序，在一些地方城镇建设中不尊重群众意愿、触犯群众利益，搞劳民伤财的“形象工程”的事件也时有发生，这就告诉我们，城镇化要健康发展，必须因地制宜，尊重群众，切实解决群众生产生活中面临的实际问题。

二、新型城镇建设的制约因素

从一般意义上看，城镇化的推进受到人口、资源、环境三个方面的硬性约束。首先是人口的制约。城镇人口的集聚是衡量城镇化水平的重要尺度，城镇化是衡量现代化水平的重要标志。随着城镇容量的不断扩充，城乡统筹的社会制度的不断更新，必然使大量的农村人口向城镇集聚，要使如此庞大的农村人口不断转入城镇，这是发达国家从未遇到过的难题。从县域范围来看，推进新型城镇建设，同样面临着转移农村人口，不断提高城市化率，进而率先基本实现现代化的问题。因此，新型城镇建设所达到的水平和提供的服务功能能在多大程度上吸纳农村人口，这是我们不得不面对的现实问题。这就必然要求我们把过剩的农业人口转移出去，但同时必须做到人口转移的合理和有序，使之与工业化的推进和城镇化的承载能力相符。由于受地域文化的影响，绍兴人“安土重迁”的观念比较强，工作在城镇，居住在农村的现象比较普遍。农村人口转移的很大一部分，也是向中小城市靠拢，即使是在一些经济强镇也是如此。在这个过程中，倒是大量的外来人口填补了城镇的空白，从而在一定程度上造成了集镇的“空壳化”现象，给城镇管理带来许多问题。其次是资源的制约。与粗放经营的经济增长方式相匹配的城镇化的方式也是粗放式的。当前，资源短缺与利用效率低下并存的格局，已经严重制约着城镇化的发展。一方面，自然资源日益稀缺，特别是土地资源的瓶颈制约，已深度影响新型城镇建设的进程，成为城镇化可持续发展的巨大障碍；另一方面，资源使用

不当或技术水平落后，造成资源利用效率不高、甚至随意浪费的问题比较普遍，从而进一步制约了城镇化的发展。从县域的发展现实来看，工业化的强势发展与城镇化发展的脱节，造成了可用于新型城镇建设的资源空间十分有限。三是环境的制约。经济社会的快速发展极大地改善了人们的生活，但也带来了前所未有的环境问题，水体污染，空气污染及其他污染。随着工业化的进一步发展，环境容量和可用的环境指标日益减少，业已形成的以纺织、印染为主的产业结构，对县域环境的影响至今仍不可低估。这些环境问题，使城镇居民的身心健康受到损害，生活质量下降，人力资本的可持续发展也受到影响。因此，新型城镇建设，必须考虑到环境的承载能力，走可持续的城镇发展之路。

从县域层面来看，新型城镇建设面临着下述重大关系的应对：一是工业化与城镇化的关系。工业化的进程始终制约着城镇化的发展。当前，绍兴县经济的发展面临着产业结构优化升级与转变经济增长方式的双重任务，上述任务的解决，不仅可以提高经济效益，积聚丰厚的财源，同时也可以为城镇拓展创造空间条件和资源基础。更进一步地说，经济结构的优化升级和增长方式的转变，也催生了对科研、教育、金融等生产性服务行业的需求，从而推动新型城镇建设中商贸业的兴旺与繁荣。二是规划与建设的关系。在过去的城镇建设中，存在着规划滞后现象，特别是许多规划都涉及到“农保田”的问题，在国家宏观调控的形势下，这些规划事实上已无法执行。因此，新型城镇化建设的提出和推进，必然涉及到原有规划的重新调整。同时，在原有的城镇建设规划编制中，还存在着不够系统的问题，规划之间缺少相互衔接和配套。另外，规划在执行中随意性较大和缺乏应有的“刚性”，使一些地方至今形不成城镇建设的气候。新型城镇建设已在相当程度上受制于规划这个“龙头”的桎梏。三是建设与管理的关系。在城镇化的推进中，重建设轻管理的问题也比较突出。工业化和城镇化的相互推进，要求政府更多地还权于民，实现社会管理主体的多元化，做有限政府、责任政府、法治政府，形成“小政府大社会”的局面，这就必须要加快培育社会中介组织和自治组织。在加快城镇化的进程中，村级自治组织的功能如何更快地向城市社区职能转变，无疑是新型城镇建设的重要课题，这对于广大农民尽快地融入城镇文明的生活方式，在推动农民的市民化进程中起着相当重要的作用。四是管理与经营的关系。近几年来，随着城镇化的发展，在交通通讯、社会治安、矛盾调处以及环境治理等领域的城镇管理不断得到加强，然而，城镇化作为一个持续的发展过程，不仅要求我们的政府从单一管理走向多元化管理，从而达到“善治”，而且，越来越把“经营城镇”的问题提上议事日程。城镇商贸三产的发展，是新型城镇化的重要内容，这就需要有一大批懂得经营城镇的专才。五是共性与个性的关系。绍兴县现已赋予五个新型城镇建设先行开发区管理职权，并从机构设置、财政安排等方面作出了统一部署。然而，由于历史条件、区位环境、经济基础、资源秉赋等的差异，在新型城镇建设中，这些镇必然面临着各自的实际问题，需要我们把原则性和灵活性结合起来，在保持政令统一中，有所侧重，区别对待。

三、新型城镇建设的思路对策

建设新型城镇必须以科学的理念统领发展，以正确的思路引领发展，以科学机制促进发展，以优秀的队伍保障发展，以争先的业绩检验发展。

要有科学理念。这个科学理念就是科学发展观。一是人本理念。新型城镇建设，必须做到因地制宜，依靠群众，以民生为本，更好地适应城镇居民生活由小康型向富裕型过渡。二是系统发展的理念。新型城镇建设是一个开放的系统，包含人流、物流、信息流、能量流、资金流等基本要素，是一个由人口、产业、科技、文化教育、生态环境、基础设施以及政府职能等多种因素组成的系统。城镇化不仅仅是一个简单的人口集聚的过程。因此，在更高起点上推进新型城镇建设，需要我们掌握整体思维的原则，提高经营新型城镇的思维能力。三是统筹发展的理念。新型城镇建设的实质是城乡的统筹发展。在率先基本建成现代化的进程中，绍兴县已形成了以柯桥县城建设为龙头，以新型城镇建设为纽带，以新农村建设为接点的新格局。建设新型城镇是进一步实现城乡统筹发展的桥梁。县城建设、新型城镇建设与新农村建设应协调和谐、配套发展。四是持续发展的理念。新型城镇建设，同样要处理好经济发展与人口集聚、资源利用以及环境承载之间的关系。当前，土地问题已成为制约我县工业化、城镇化推进的最大的制约因素，在这种情况下建设新型城镇，一定要千方百计挖掘城镇内部潜力，提高土地利用质量，避免粗放式的规模扩张，避免大拆大建。新型城镇建设，还要处理好保护自然环境和保持人文特色的关系，处理好城镇建设与提升人口素质的关系，实现人的发展与环境友好之间的相互促进。

要有准确定位。新型城镇化具有共同的内涵和特征。一是适应性，就是能够适应人口制约、资源制约和环境制约；二是协调性，主要是城镇化与工业化相协调、城乡关系协调、人与自然关系协调；三是合理性，包括合理的产业结构，合理的城镇空间布局等；四是先进性，管理组织先进，包括规划先进、城镇管理高效、社区组织有序；五是完善性，就是功能完善，实现交通顺畅、生活方便、企业生产经营有保障；此外还包括文化特色突出和城市资源经营的高效。由于地域经济、文化、社会及发展上的差异，新型城镇建设应具有各自的发展模式。有的镇经济发达，产业结构比较合理，适宜建设工贸型新型城镇；有的镇生态环境良好，又有丰富的人文旅游资源，适宜建设生态型新型城镇；有的镇市场基础较好，在周边乃至国内已有较大影响，适宜建设市场型新型城镇。新型城镇建设，只有立足于各自的实际，实行差异化发展，才能避免同质化竞争。推进新型城镇建设，在县域层面上，还要考虑城际资源的合理配制。

要有配套的机制。首先，要制订和完善与新型城镇建设相适应的考核评价体系。这就需要在原有的考评机制的基础上调整对新型城镇建设的考核力度。二是进行考核内容的科学设计。应突出城镇规划的编制、城镇管理、城镇绿化、商贸三产、社会事业发展、生态环境等考核内容。其次，要建立“运转协调、规范有序、办事高效”的行政管理体制，在县委、县府充分授权的前提下，加快进行“五办一局两中心”的内设机构的设置和整合，特别是对“城镇建设管理局”人员配置，要充实精兵强将，通过内部统筹，多岗兼职，外引内培，通过合法的授权委托或聘请等形式，使之真正发挥在新型城镇建设中的作用。再次，是要建立多元化的投融资体制。新型城镇建设，事实上面临着资金的短缺问题。尽管绍兴县已对财政分配格

局进行了调整，但与新型城镇建设的目标要求相比，资金的缺口仍然较大，在组建和完善镇(街)国有城投公司的基础上，要注重引入市场化运作、企业化管理的模式，吸引大型企业和金融机构参与新型城镇建设，着力构建新型城镇建设投融资体制。同时要利用五个新型城镇先行区的先发优势，吸引周边中心城市的大型商贸公司入驻所在城镇，采取合作、租赁等形式，实现借力发展。

要有政策扶持。为推进新型城镇建设，绍兴县委县府正在拟建宽松的工作环境。在新型城镇建设推进的过程中，所在镇也必然会遇到各自的实际问题，因此，还需要有进一步的政策扶持。从当前来看，以下这些问题必须着力进行政策扶持：一是总部经济问题。新型城镇建设，不仅仅是简单的人口集聚，而且也必然要吸引企业参与城镇建设，打造“企业总部经济”。在过去几年里，一些大型企业总部都纷纷迁址县城柯桥，这客观上给城镇建设带来了一定的影响，镇城范围内有一定规模的企业也进入了镇域工业集聚区，要使这些企业的总部迁入集镇，没有足够的吸引力，显然是无能为力的，这就需要出台相关的优惠政策，从而发挥企业对城镇建设的“隆市”作用。二是房地产业问题。在新型城镇建设的过程中，在集镇周边适度开发房地产业，对集聚人气，拉动第三产业的发展是不可替代的。与此同时，为了增强村级集体经济，可允许在集镇周边搞一些村级留用地，进行商贸开发。总之，过去出台的涉及到新型城镇建设所在镇的一些具体政策，必须进行清理和完善。三是“退二进三”问题。在新型城镇化建设中，既要提高商贸三产在镇域经济发展中的比重，又要努力改善集镇生态环境，这就必须对集镇核心区块的工业，尤其是对环境有较大影响的产业进行调整或转移，实行“退二进三”的政策。四是尝试建立土地“统征收储”制度。土地问题是新型城镇建设最大难点。过去土地征用总是根据项目的需要进行征地，这种用地方式往往只注重眼前碰到的问题，对发展的整体性、可持续性问题是存在缺陷的。尝试建立土地“统征收储”制度，辅之以“三有一化”政策配套，显然是一个解决以上问题的好办法。

篇3：制约小城镇发展的原因

我国城镇集体经济由于产生和发展的历史复杂, 导致企业内部产权主体不明、归属不清、管理相对落后。加之, 外部一些自由主义经济思想的影响, 一些职能部门对集体经济的认识存在偏颇, 当前集体经济生存发展的环境并不宽松, 缺乏必要的扶持政策与配套措施, 长此以往, 必将影响集体经济的进一步壮大与发展。因此, 正视城镇集体企业存在的问题, 不断深化改革, 是当前刻不容缓的要务。

一、当前城镇集体经济总量减少, 发展边缘化是不争的事实

目前城镇集体企业总体规模在逐渐减少。从企业数量来看, 据《中国乡镇企业年鉴》数据显示, 2004年底, 全国城镇集体企业约有10.2万户, 与1996年全国城镇集体企业49.5万户相比, 全国城镇集体企业在数量上减少了约80%。 (1) 另据第一次全国经济普查统计, 2008年底, 全国集体企业已降至19.2万户, 比2004年末又下降了44.0%。 (2) 从职工人数来看, 1995年全国集体企业职工总数3076万人, 到2002年下降至1071万人, 下降了近2/3。其中2001年, 全国城镇集体企业离岗人员就达506.53万人, 占全国企业离岗总人数的1/4。2005年, 城镇集体经济就业人数占城镇就业总人数的比例已不到3%。 (3) 以经济发展较快的东部沿海地区为例, 广州市1994年城镇集体企业从业人员41万人, 到2000年底, 从业人员数下降至28.7万人;上海市2011年城镇集体企业在岗职工人数为8.91万人, 仅占当年全市在岗职工总数的1.06%。 (4)

除去自身改制成为其他性质和形态的企业这一大原因外, 归纳起来, 主要有三方面因素导致城镇集体企业数量减少:一是部分数城镇集体企业历史负担沉重, 革新缺乏必需的人力物力与技术手段, 改革滞后。二是随着市场经济进程加快, 我国经济已由卖方市场转入买方市场, 城镇集体企业的生存与发展空间 (市场容量) 日趋减小, 与集体企业传统的依靠数量扩张发生了矛盾。竞争对手更多、更强, 就技术、设备、综合实力而言, 城镇集体企业不如国有、外资企业优势雄厚;就经营机制而言, 又不如民营企业、合资企业灵活。三是城镇集体企业面临的法律政策环境较为“落后”, 目前仍缺少适用的法律法规, 扶持与优惠政策也远远不及其他所有制企业, 导致企业发展动力不足。

二、制约城镇集体企业发展的一些主要问题归总

制约城镇集体经济发展的主要问题, 归纳起来, 无非是外因和内因两个方面。从外因看, 主要是理论认识的模糊, 导致法律法规缺失, 宏观指导不力。从内因看, 产权不明晰以及由此引发的一系列管理监督缺位, 是导致城镇集体企业发展受限的主要原因。

1、理论认识尚未统一。

改革开放以来, 一些受西方经济学影响的人认为集体所有制经济已经不适应市场经济发展的需要, 应该趋于消亡。一种观点认为, 集体企业的产权不明确, 产权不明确就无法进行交换, 没法进入最佳配置的交易过程, 所以集体经济制度必然在市场经济的过程中被淘汰。还有的学者认为, 从集体经济制度中劳动与资本的关系来说, 集体经济制度的内在缺陷在于劳动与资本的矛盾, 即根据什么来分配劳动成果的矛盾。传统意义的集体经济将由于内在缺陷而必然趋于消亡。目前, 社会各界对发展集体经济也普遍“唱衰”, 有人认为, 集体经济已失去了传统优势, 享受不了国有企业的政策优惠, 又不具备民营企业的活力, 所以政府不需要引导与扶持, 任其自生自灭;还有人认为, 在“国退民进”的呼声之中, 在国有经济战略性调整的背景之下, 公有制是手段, 只有发展生产力才是最终目的, 因而, 生产力水平较低的集体经济可有可无。社会舆论导向的偏差, 都导致人们对集体经济的基本认识始终未予明确, 阻碍着城镇集体经济的进一步推进和发展。

2、法律法规滞后缺失。

本世纪以来, 几乎没有出台过针对城镇集体经济的专门法律法规。目前城镇集体企业所适用的法律法规, 严重滞后于改革发展的需要。

(1) 法律描述已不适应形势要求。《中华人民共和国宪法》 (以下简称《宪法》) 和《中华人民共和国城镇集体所有制条例》 (以下简称《条例》) 均提出集体资产属于劳动群众所有 (1) , 但具体成员的边界不清;《条例》只讲集体所有, 并未提劳动者个人产权。国家工商行政管理总局和国家统计局曾发布的《关于经济类型划分的暂行规定》规定“集体经济是指生产资料归公民集体所有的一种经济类型, 是社会主义公有制经济组成部分, 包括城乡所有使用集体投资举办的企业, 以及部分个人通过集资自愿放弃所有权并依法经工商行政管理机关认定为集体所有制的企业”。规定所强调的是, 集体企业不能拥有职工个人的财产权益。它以一个虚无的“集体”概念来作为产权主体, 背离了现代产权制度。作为城镇集体企业专门法规的《条例》颁布实施已20多年, 城镇集体企业近年来根据《公司法》要求进行改革, 已出现了公司制、股份合作制等多种新的组织形式。在产权主体、决策方式、资产出资人、股权安排、治理结构、利益分配机制以及对经营者的激励机制、对劳动者经济补偿等方面出现了全新的情况与变化, 已突破了《条例》之规定。但《条例》除2011年1月对部分条款进行修改之外, 并未补充新的内容。

(2) 目前立法缺失。截至2014年6月底, 全国已成立农民专业合作社97207个, 参与农业产业化经营龙头企业2340个, 综合服务社超32万个, 农村集体经济近年来迅速发展, 得益于自2006年颁布与实施的《中华人民共和国农民专业合作社法》。而非公有制经济中的外资企业、私营企业, 也随着我国外资企业法和个人独资企业法的相继出台, 有了坚实的法律保障。在国民经济中占有重要地位的城镇集体经济至今没有一部专属的法律, 也使得企业改革与前进的方向不明。

(3) 改制缺乏完备的配套法规。城镇集体企业改制过程中, 也出现了改制方向不明, 程序不够公开透明, 对财产高值低估、低价转让、非法侵吞、资金不到位等一系列问题。就整体而言, 有关城镇集体企业清产核资、产权界定等规定还是多以国家部门的各类答疑、解释的形式出现, 而《条例》的内容也无法指导或解决集体企业改革实践中不断涌现出的新问题。地方政府为了解决集体企业改制问题, 也出台过一批指导集体企业改革、改制的文件, 例如《广东省企业国有集体产权交易暂行规则》《山东省工商行政管理局规范国有、集体企业改制的意见》等。但地方性文件缺乏国家配套政策的宏观指导与规范, 难免导致改制程序不一、不够细化, 较易产生新的矛盾。不但历史遗留的产权纠纷不能迎刃而解, 而且会减低广大集体企业改制的积极性。

3、所处政策环境“不平等”。

同为公有制经济的重要组成部分, 我国集体企业的许多政策却一直是参照国有企业政策执行。现今, 国有中小企业各类政策较为明朗, 发展进程加快, 而集体企业由于基本法律关系不同, 无法完全参照有关政策, 使得其在改革与发展中遇到的许多问题得不到及时解决。这里试举两例, 国土资源部为支持国企改革颁布了《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》, 明确国有及国有控股企业参与股票配售的, 可以将经批准的原使用的划拨土地作价后注入企业, 作为国有资本以认购配售的股票;国有企业破产时, 其原使用的划拨土地可由地方政府组织出让, 变现资金设立专户, 优先用于职工安置。财政部、国家税务总局2008年发布的《关于企业改制重组若干契税政策的通知》规定, 国有控股公司以部分资产投资组建新公司, 且该公司占新公司股份85%以上的, 对新公司承受该公司土地、房屋权属免征契税。地方政府的优惠政策也同样偏重于国有企业, 例如贵州省曾经提出从宽处理改制的国有企业原有名称的使用、专项经营和债权股问题, 积极支持企业以实物或无形资产出资, 帮助改制企业搞好知识产权保护等多项措施。又如重庆市工商行政管理局2007年实施了国企整体改制新设公司注册资金“零首付”的优惠政策。这些政策支持, 集体企业难以同等享受, 使得原本在与国有、外资、民营企业竞争时不占优势的城镇集体企业, 发展之路更为艰辛。

这里要特别提及的是有关“员工持股”方面的政策差异。国务院早在2008年就专门出台了《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》, 以解决国有企业改制中引入职工持股以及职工投资新设公司过程中的相关问题。近期随着新一轮国有企业改革的推进, 广东、北京、上海、山东、重庆等超过20个省市陆续出台了国资国企改革方案, 各地指导意见都涉及了员工持股、推进混合所有制改革等重要内容。而针对集体企业的这方面政策仍然空白。此外, 现行法规及政策缺乏公司体制下集体资产股东组织形式的统一规定, 从中央到地方关于集体企业“职工持股会”的法律地位并无明确定论, 也没有统一的规范准则。

4、统计信息失真。

近年来, 在实际统计中, 集体经济成分的统计数据有所偏差, 不能准确或较为真实地反映发展情况与变动趋势, 给国家制定经济战略与理论研究造成了不小影响。造成统计失真的原因, 大体有5点:

(1) 对集体企业的“定义”问题。很多集体企业已改制后成为 (有限责任) 公司、股份合作制等产权多元化的企业。往往在按企业类型进行统计时, 就不再计入“集体企业”类别。例如, 在统计中, “股份合作制企业”就被单列为一个指标而有别于“集体企业”。此外, 在部分统计中, 往往把国有企业、集体企业等5类企业一并归入“内资企业”进行统计, 集体企业的有关数据便无从知晓。

(2) 企业注册登记产生的不实统计。部分城镇集体企业在注册时实际未按集体所有制企业类型登记, 还有部分“假集体”企业, 它们是名为集体、实为个体或私营企业的经济实体。企业所有制的性质不清, 使得统计集体经济成分时, 企业数量、产值、利税等指标不实。

(3) “集体参股”不能纳入统计。国家统计局2003年发布了对国有企业的认定意见函, 明确广义的国有企业包括纯国有企业、国有控股企业、国有参股企业。而针对集体企业, 国家始终没有出台相应的认定意见。现今, 广义的集体企业仍未包含“集体参股企业”。这既不利于集体经济的正确统计, 也不利于集体资本参与国企改革、发展混合所有制经济。

(4) 统计科目设置的问题。根据2011年的最新修订标准, “规模以上工业”是指年主营业务收入在2000万元以上的工业企业。对于“规模以上工业企业”, 国家统计局定期按月、季、年度进行统计与数据发布。而事实上, 我国集体企业相当一部分为小微企业, 现已不在“规模以上工业”统计范围之内。这部分企业的数据变动不能得到确实反映。

(5) 统计方法的局限性造成的偏差。我国统计中经常采用的“统计报表制度”是以原始记录为基础, 按一定的表格形式和时间程序, 自下而上系统地向各级领导部门提供基本统计资料。而对于城镇集体福利企业来说, 多数为加工型企业, 生产技术含量较低、产品市场竞争力差。相当部分企业仅仅处于维持状态, 企业上报统计报表的更是屈指可数。如此, 该类集体企业的统计工作就得不到有序开展, 数据产生偏差也就在所难免。

5、自身产权关系复杂, 改革“步履维艰”。

城镇集体企业由于创建时间不同, 经济成分千差万别, 资产形成的情况相当复杂, 有些企业由于历史原因, 会计资料不健全;也有些企业虽然初始投资较为清晰, 但经营过程中追加的投资无法进行具体划分;还有些企业的资产归属已变更, 无法界定法人财产权。再进行处置时, 已然成为“无源之水”。诸多因素造成了集体企业产权关系不清的现状。如果完全以实际投资来源的性质划分这些企业的产权, 会损害集体企业及部分职工利益。但若不正确进行产权划分, 企业的深化改革便无从谈起。此外产权关系相对复杂还可能导致企业衍生出“纷繁不清”的债权债务问题, 影响正常经营活动的展开。

现行法律法规也未对集体企业产权进行清晰界定。以《宪法》为例, 名义上看, 根本大法赋予了广大劳动群众对集体经济享有的所有权, 然而实际情况呢?“劳动群众集体所有”, 这个“群众”的具体范畴不明确, 导致集体企业的所有权人难以界定清楚, 容易引发不少矛盾冲突。其次, “劳动群众”有权处置多少资产、资产又如何实现具体化、合理化管理?这些都始终未有一个量化的标准及明确的法律依据。往往形成企业资产所有者缺位的局面。实际生活中, 一些集体企业事实占有国有资产, 而该部分资产的所有权没有明确的界定。导致企业与主办政府或国有企业之间就财产权属问题时常引发纠纷, 甚至上世纪后期, 频频发生平调、侵占集体资产的现象。并且在界定企业资产时, 也容易出现多种问题, 包括混淆国家“政策行为”与“投资行为”、国有企业“出资”与“投资”、主办单位扶持形成资产的归属不清等等。

6、缺乏有效的监督与约束机制, 难以全面维护职工权益。

《宪法》曾对公有制企业类型做出过划分, 但是, 历次修宪均未在明确集体所有制含义方面有任何突破。目前, 城镇集体企业在运作中, 无论劳动用工、分配制度、员工利益保障, 还是企业领导人员的考核管理、任免都没有专门的监督办法。政府近年来对国有企业强调出资人地位并强化产权管理, 而根据集体所有制的性质, 对集体企业只要求企业进行自主管理, 这就导致外部监督相对乏力。就企业本身来说, 根据《城镇集体所有制企业条例》规定, 企业的职工 (代表) 大会是最高权力机构, 企业实行自主经营、民主管理。但在实际运作中, 上述规定有时无法落到实处, 形成企业内部职工或职工大会的监督虚化、不到位, 时常造成谁经营、谁支配的现象。加上集体企业所有权的分散化, 对企业财产的实际控制权就掌握在少数人手中, 较易产生弊端。

此外, 我国城镇集体企业大多为中小企业, 实行“低工资、高积累”, 集体共有资产是企业几代人的劳动积累。以劳动积累回报职工又是集体经济重要的分配形式。因此集体共有资产的权益理应归全体劳动者共同分享 (包括退休职工) 。但是, 集体共有资产出资人没有明确的合法地位。因而集体资产常被误认为是“模糊资产”“无主资产”。往往在集体企业改制中, 出现把全部共有资产分到个人手中作为明晰产权的目标, 或是把集体资产全部量化给在职职工等问题, 致使部分劳动者的权益受到侵害。

三、加强城镇集体经济宏观管理刻不容缓

上述种种, 是当前制约集体经济生存发展的一些主要内外因问题。看到问题, 是为了解决问题。近年来, 城镇集体企业通过实行经营方式变革和产权制度创新, 探索出了集体经济的多种有效实现形式。但应当看到, 集体企业的改革之路依然“任重道远”。

为此, 笔者以为, 除了集体企业自身应当建立现代企业制度, 健全法人治理结构, 在明晰产权的基础上, 优化企业股权结构, 促进产权主体多元化, 积极参与十八届三中全会提出的混合所有制改革等, 更需要外部的支持与平等环境的营造。

1、提高认识, 确立集体经济在社会主义市场经济中的应有地位。

完善社会主义市场经济体制, 首要任务就是完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。集体经济是我国社会主义基本经济制度的重要组成部分, 也是实现广大群众根本利益和共同富裕的基本保证。只要中国坚持走社会主义道路, 就离不开集体经济的进一步巩固和发展, 离不开集体经济的制度创新, 离不开多种形式的集体经济、合作经济的发展。集体经济能适应多层次社会需求与生产力发展需要, 并充分体现劳动者的劳动联合与劳动者的资本联合, 实现利益共享, 促进社会和谐。学习、贯彻和落实党的十八大、十八界三中全会精神, 就应该确立集体经济在社会主义市场经济中的应有地位。

2、尽快完善城镇集体经济的法律体系。

《宪法》第八条明确规定“国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益, 鼓励、指导和帮助集体经济的发展”。城镇集体企业是我国城镇经济中重要的企业群体, 涉及众多职工及社会弱势群体。迫切需要有法律法规指导企业的有序发展。建议政府主管及立法部门深入了解当前集体经济的发展情况与存在的主要问题, 通过立法, 界定城镇集体经济法律内涵, 确立集体经济基本原则, 明确改革方向。

当前, 应尽快组织起草、制定与出台《合作经济法》、《城镇集体企业法》或《推进城镇集体经济改革发展指导意见》等法律法规, 在管理模式、治理结构、决策程序、分配原则等方面以区别集体企业与其他所有制企业, 体现集体企业按劳分配、民主管理、共享利益等特点, 以加快转变城镇集体企业发展模式, 优化产业结构与资源配置等方式。

在尚不具备条件出台专门法规之前, 应及早对现有与城镇集体企业相关的法律法规进行调整、修改与增补。一是对《条例》关于城镇集体企业财产权、企业治理制度、企业出资人及职工的权利保障等条文进行修订。二二是进一步完善企业改制的相关法规。对改制纠纷多涉及及的资产评估、验资、确立法人治理结构、员工安置等作作出规范准则。三是制定《城乡集体资产监督管理办法》》, , 以解决资产流失问题。四是制定《城镇集体企业员工持持股管理办法》或《关于设立集体企业职工持股会的指导导意见》等, 规范集体企业员工出资入股的法律关系、法法律原则、法律程序, 适应城镇集体企业参与混合所有制制改革的需要。

3、健全完善对城镇集体经济的宏观指导。

党和国国家应建立城镇集体经济的管理部门及具体职能, 建议国国家发改委、工业和信息化部、财政部、税务总局、工商商行政管理总局等行政职能部门共同参与, 按照集体、合合作经济的特点指导与监管集体 (合作) 经济组织的运行和发展。各级政府应把集体经济的发展纳入国民经济与社会的发展之中, 形成政府宏观指导、行业推动、政策支持的格局, 逐步健全和完善指导服务体系和协调机制, 进一步推进城镇集体经济发展。

4、进一步做好集体经济信息统计工作, 客观反映城镇集体经济真实面貌。

只有在获得城镇集体经济准确的信息资料之后, 才能进行全面、系统、科学的分析、比较和判断。加强统计是基础性工作。一是健全完善统计数据采集、汇总与报送的网络体系。二是增加丰富统计手段。一方面依靠统计网络系统进行统计调查, 一方面也要发挥一般调查的作用, 如通过向企业派发信函、电话等载体进行了解, 还可以定期召开分析会议, 通过交流平台获取信息。三是进一步加强统计分析。一方面是对现行统计工作做出适当调整。例如将改制后已变更企业类型的那部分企业重新归入“集体企业”指标, 或用注释的形式独立说明, 以系统反映集体企业的变动趋势;在部分行业统计中, 增设集体企业的统计科目。另一方面则是对集体经济运行进行定性和定量相结合的预测和判断。及时总结经验, 针对可能存在的问题, 有的放矢地加以防范与解决。

注释

11摘自《2005年中国乡镇企业年鉴》, 中国农业出版社

22 《第一次全国经济普查主要数据公报》, 国家统计局

33 历年《中国统计年鉴》, 国家统计局

44 分别摘自《2001广州统计年鉴》, 中国统计出版社;《2012上海经济年鉴》, 上海经济年鉴社

篇4：甘肃省城镇化发展的制约因素分析

甘肃省作为我国西北的重要省份，其城镇化发展状况极具标杆意义，对西北乃至全国城镇化的全局影响巨大。有效推进甘肃省新型城镇化，实现城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展，对于调整城乡结构、优化资源配置、发挥集聚效应、增加甘肃省整体竞争力，对于提高人口素质和生活水平、促进精神文明建设，对于保护生态环境、实现甘肃可持续发展都具有重大意义。因此，对甘肃省新型城镇化发展的制约因素进行系统分析，有助于有针对性地破除甘肃省新型城镇化发展障碍，整体推进西北地区新型城镇化发展。

一、甘肃省城镇化发展的现状

城镇化发展进程一般用城镇化水平来反映，国际通行标准：城镇化水平在30%以下为城镇化初级阶段，在30%～70%之间为城镇化快速发展阶段，70%以上为城镇化发展成熟阶段。按此标准， 2012年中国的城镇化水平已经达到52.57%，目前已进入城镇化快速发展阶段。

甘肃是一个城镇化水平比较低的省份， 2012年年初全省城镇化率仅为37.15%，较全国同期城镇化率低15.42个百分点，只相当于 2000 年的全国平均水平。

由于历史条件和自然禀赋的限制，甘肃在全员劳动生产率、产业结构、区域经济、要素市场、居民文化素质、劳动者就业倾向等方面都表现出强烈的二元状态，城乡差距突出。正是在这一背景下，使得政府成为城镇化发展的主力，实际运作中经济支撑弱于政策推动。其后果表现为：城镇化发展与工业化水平很不相称，城镇化滞后于工业化，不利于加快从传统乡村社会向现代城市社会的转型，从总体上制约着甘肃整个国民经济和社会的健康发展；城镇体系不尽合理，大中城市数量少，中心城市的集聚和辐射功能弱，目前只有嘉峪关、兰州等少数城市城镇化率高于全国水平，其他市（州）都是总人口规模大、市区人口规模小，城市的内涵不足；城市功能分工和区域布局不合理，横向联系松散，各自优势难以发挥，特色不够突出；城镇化发展质量不高，城镇建设水平低，交通住宅紧张，医疗卫生条件差，科技教育滞后，环境脏乱差等问题比较突出，城市管理理念、水平与社会发展不相适应，资源短缺和资源浪费并存；城镇化道路依然不畅，受传统观念、传统体制和传统政策尤其是户籍、行政区划、财政、土地等方面的严重制约，农村人口变为城镇人口的渠道依然狭窄，严重制约了甘肃省的城市化进程。

二、制约甘肃省城镇化发展的因素分析

（一）经济发展水平低是甘肃省城镇化发展的根本制约因素

一个国家的城镇化水平受很多因素的影响，这些因素有国土大小、人口多寡、历史基础、自然资源、经济结构和划分城乡人口的标准等。在所有因素中，城镇化水平与经济发展水平之间的关系最为密切。经济发展到一定阶段就会对城镇化提出新的要求，促进城镇化。城镇化更多是经济发展的一种结果和现象，经济增长的过程，或者说经济发展水平提高的过程，也是城镇化水平提高的过程。

生产力的发展是社会经济结构演变的根本原因，是城镇化产生和发展的动力机制。经济是城镇发展的基础，工业化必然推进城镇化，工业化是城镇经济发展的主要决定力量。随着工业化进程的加快，社会各产业的就业结构必将发生重大的变化。突出表现为由于工业化的决定作用，人口在第二、三产业之间的就业比例逐渐增加，从而使一个城市的城镇化率逐渐得以提高。工业化推动城市化，城市化也同时促进工业化。城镇在吸引工业投资者的同时，也吸引着大量就业者。城镇以其聚集效应为工业的发展提供良好的外部条件，也令就业者感到比较多的就业机会和比较方便的生活环境。从发达国家城镇化过程可以明显看出：城镇化与工业化相伴相随、互为促进，在整体运行中平行上升。

改革开放以来，随着经济的快速发展，甘肃人口城镇化得到了较快的发展。但由于经济总量小，人均GDP低，第二产业、第三产业不发达，影响了工业经济聚集优势的发挥和规模效益的提高，阻碍了农业产业化的进程，导致了产业结构升级缓慢，制约着经济增长质量和效益的提高，也不利于加快从传统乡村社会向现代城市社会的转型，最终影响资金流、信息流、人流、物流等生产要素向城市集中，从总体上制约着甘肃整个国民经济和社会的健康发展，也从根本上制约着甘肃城镇化水平的提升。

（二）民族因素是影响甘肃省城镇化的特别制约因素

甘肃省民族自治地方占总面积的比例为37.77%，在甘肃省的总人口中少数民族人口所占的比例超过50%，乡村人口占到各个县级人口的至少80%。少数民族尤其牧区经济社会发展水平相对落后，地广人稀，人口分散，牧民收入低，适应城市生产生活的技能薄弱，生产方式落后，市场经济意识不强，成为制约民族地区发展的重要原因，也是甘肃城镇化进程中不可忽视的有别于其他省份的制约因素。

在一些民族地区，由于自然条件恶劣，产业结构单一，加上牧区草场荒漠化以及对草场的不合理利用，生态环境日益脆弱，牧民收入增长缓慢，直接影响了牧区牧民人口城镇化的推进。另外，由于牧区人口稀少，居住分散，使得发展牧区经济、提高其科学文化水平比农业区难度更大。牧民们生产与生活方式落后，劳动技能不强，迁移意识薄弱，从事非农产业非常不适应，接受现代城市文明步履维艰。加之民族地区规划滞后，城镇化规模小，基础设施建设落后，即使初具规模的城镇也往往布局混乱，主次不分，信息不畅，环境卫生条件不佳，对牧民缺乏应有的吸引力，导致不少已开发的牧民定居点被遗弃，自然生态环境遭到进一步破坏。

另外，过度强化的民族意识也制约了民族地区城镇化进程。民族意识作为民族成员在长期社会生活实践中共同形成的一种观念，在适度的范围内能够促进本民族经济社会的发展，但这种意识在城镇化过程中，有时会被人为地放大。对于流入城镇的少数民族人口来说，面对汹涌而来的异质文化，他们在一脸茫然的同时，很容易对本我文化群体产生归属倾向，进而导致有些进入城镇的少数民族的民族意识得以过度强化，影响整个民族的城镇化进程。endprint

（三）制度因素是甘肃省城镇化的直接制约因素

城镇化的本质特征是农村人口的空间转换、非农产业向城镇聚集、农业劳动力向非农业劳动力转移。城镇化不是简单的“泥脚上楼”“土路改水泥”，它更多的是人民生产生活方式的变革。而现行户籍制度、土地制度、社保制度、人口政策等直接影响着甘肃城镇化进程。

1.现行户籍管理制度阻碍甘肃省城镇化发展。我国二元结构的户籍管理制度，使得城镇经济在要素保障下得到了更好的发展，农村经济则由于人才、资金、技术等要素的投入不足而逐步萎缩，人为地扩大了城乡经济发展的差距。现行的户籍管理制度，也造成前往城镇务工的农民的基本权益得不到有效保障，劳资纠纷、歧视性对待等现象时有发生，影响了农村富余劳动力转移的积极性，对乡村人口向城镇流动起着最直接的控制作用。

2.土地制度制约甘肃省城镇化的加快推进。现行的农地家庭承包制同农村城镇化发展存在矛盾。这种农地按人平均承包、小规模经营的制度不仅劳动效率低下，而且使农民过分依赖土地，在一定程度上减弱了农民寻求非农业就业门路的动力，影响了农村城镇化进程。另外，现有土地流转无法实现农民向城镇转移的意愿。甘肃省大多数地区农村土地流转还带有自发性、分散性和无序性，农民对土地的使用权、处置权和收益权得不到充分保障。现有土地流转现状导致农民无法顺利从土地中解放出来，进而无法实现其向城镇转移的意愿。

3.社会保障制度影响甘肃城市化进程。目前，甘肃农村已经实现了产业转移的乡村非农业劳动力，绝大多数不愿意放弃所承包的土地，致使农业发展出现兼业化和副业化倾向。原因是农村非农劳动力虽已离农，但未离乡，未能取得与城市居民一样的就业、养老保险和教育等的平等权利，他们只能抓住一小块土地作为就业和生活的退路。由于目前我国城镇特别是大中城市人口多，就业压力大，基础设施容量有限等原因，农民仍然难以进入城市社会保障体系。而目前小城镇的就业、养老、医疗、教育等社会保障制度基本上没有建立起来，这样，使农民不得不以土地作为其社会保障，他们无心回乡从事农业，又不愿意轻易放弃承包的土地，限制了农村劳动力的有序转移，难以形成小城镇发展的动力机制。

三、甘肃省城镇化今后努力的方向

甘肃省城镇化发展落后，是诸多复杂因素共同作用的结果，城镇化不是单纯的农民进城，也不是城市规模的盲目扩大。城镇化是农村文明向城市文明的演变过程，是生活空间的转移，是经济发展方式的转变和产业结构的调整，是生活水平的变化和生活质量的提高，是大中小城市和小城镇协调有序发展的过程。如何有效推进甘肃新型城镇化发展，加快农牧区富裕劳动力的转移，拓展第二、三产业特别是服务业的发展空间，为经济发展提供广阔的市场和持久的增长动力，促进甘肃大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展，实现城乡一体化，成为摆在甘肃人面前的一项重大任务。

要实现甘肃新型城镇化，必须从甘肃实际出发，深刻领会十八届三中全会精神，坚持走甘肃特色的城镇化发展道路。必须赋予农民及牧民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

另外，要把生态保护放在重要位置，保住西北的青山秀水，加强生态敏感地区空间管制，维护生态安全底线；调整产业结构，坚决扭转对资源的掠夺式开发；继续推进封山育林、生态移民等多种手段，缓解人地矛盾，促进人口的有续集中与城镇合理布局。

篇5：制约小城镇发展的原因

我要分享

我国是水资源非常短缺的国家，特别是随着城镇化和工业化的进一步推进，水资源供需矛盾将更为突出。在第十七届科博会中国循环经济发展论坛上，与会专家一致认为，水资源匮乏及污染将成为制约我国新型城镇化发展的瓶颈。与会的政府、学界及企业界嘉宾认为，在新型城镇化过程中，水是很重要的因素。水安全事故频发、水资源保护不力、城市水循环系统有待建立等一系列问题亟待解决。

水利部水资源司司长陈明忠指出，人多水少，水资源时空分布不均，与生产力布局不相匹配，是我国的基本水情。我国人均水资源占有量仅为世界平均水平的28%，2/3的城市面临缺水，水资源供需矛盾十分突出。随着工业化、城镇化加快发展，我国水资源需求将在较长一段时期内持续增长，资源性、工程性、水质性缺水，在不同的地区将长期存在。

在新型城镇化的过程中我国面临更大的水环境压力。同济大学环境科学与工程学院院长戴晓虎表示，与发达国家水环境相比，我国现在的城市水环境很多都不是天然产生的，而是人工实现的水环境，特别是目前的城市水环境从容量来说与其自身所能够承载的容量不相匹配。

此外还有污染问题。中国水利水电科学研究院水资源配置研究室主任谢新民表示，在城镇化过程中，不仅要考虑水够不够，而且要考虑水环境污染的问题。全国工商联环境商会秘书长骆建华说，水的污染有三个源，一个是城市，一个是工业，一个是农村。在城镇化过程中，这三个源都将面临更大压力。

专家认为，发展循环经济是解决水资源匮乏和经济高速发展矛盾的正确选择。中国工程院院士、中国环境科学研究院院长孟伟认为，水的问题跟城市化和产业布局直接相关，跟经济结构和发展规模有必然联系。积极发展循环经济，提高水资源的利用效率是正确的选择道路。

戴晓虎称，解决水问题，要以循环经济为核心，调整经济产业结构，推动清洁生产，加强工业的循环利用，倡导节约用水。此外，也不要单独的就水论水，固废、垃圾等如果处理不好，也会对水环境造成影响。

发展水经济，释放水功能区活力也是专家建言的一个方向。谢新民认为，发展水安全、水环境、水生态、水文化，最终还是保障水经济发展。通过城镇化和产业结构调整，把水功能区潜力释放出来，随着水经济的发展，水文明也将逐步实现。

篇6：制约小城镇发展的原因

近几年，民办幼儿园开设的兴趣班、特色班，受到了广大民众的追捧，然而随着民办幼儿园虐童、天价收费等负面问题被大量曝光，社会大众再次将视线移到了公办幼儿园的发展上，同时对公办幼儿园的办学质量提出了更高的要求。但与庞大的社会需求相比，公办幼儿园的办学数量、质量仍显单薄。分析制约公办幼儿园发展的原因，主要有以下三个方面：

一、原因分析

（一）幼教队伍建设滞后。2011年前，我县公办幼儿园只有两家，其余4家均是学前班。2011年我县改扩建幼儿园13家，其中12家已投入使用，一家正在建设；2012年改扩建12家幼儿园，其中9家已投入使用，3家正在建设。11-12年成立的幼儿园由于编委没有批下来，暂时没有编制。目前，我县正式运行的幼儿园有24所，近120个教学班，按两教一保来算的话，共需近300个幼儿教师；而我县如今只有公办幼儿教师74个，幼儿教师队伍的缺口仍很大。

（二）地方财政配套资金没有跟上。目前，成立一所公办幼儿园主要有新建和闲臵校舍改扩建两种途径，新建一所幼儿园需80-100万元左右，改扩建一所幼儿园需30-50万元左右，其中新建一所公办幼儿园由于资金过于巨大，若无地方财政支 1 持，将难以筹集。改扩建幼儿园中央奖补资金滞后，幼儿园建设缺乏启动资金，2011-2012年项目幼儿园都是借钱建设，给幼儿园建设正规化管理造成很大困难。

（三）学生入公办园率偏低。当前，公办幼儿园幼师无证上岗现象普遍存在，幼儿教育质量难免令人担心，加上近几年媒体对无证幼师伤害幼儿等负面问题的大量报道，导致家长对无证上岗教师产生惧怕、恐慌心理。一些家长为了孩子得到更好的教育，不惜花重金将孩子送往县级、市级甚至省级幼儿园就学，致使一些基层公办幼儿园招不满学生。据调查，温县农村公办幼儿园教师大部分是高中毕业，90%以上都未取得幼儿教师资格证书，入园率通常只能达到60%。

二、对策建议

（一）落实公办幼儿园教师编制。明确公办幼儿园事业单位法人资格，按照生师比核定、增加教职工编制，逐步配齐幼儿园教职工岗位；同时落实工资、职称等方面的待遇，根据教师的学历、专业技术职务、从事幼教工作年限、承担的工作职责及考核业绩，确定教师工资福利待遇，切实维护教师权益。

（二）加大幼儿教育财政投入。将学前教育经费纳入财政预算，建立学前教育专项资金，构建学前教育公共服务体系，满足公办幼儿园发展需要。另外充分挖掘各类教育资源，通过政府投资新建、开发商配建、利用中小学布局调整后闲臵的校 2 舍改建等途径创办公办幼儿园，提高幼儿园覆盖面，保证每个适龄儿童都能就近入园。

（三）不断提升幼儿教师资质。建立健全科学、合理的幼儿教师招聘培训机制，按照公开、公正、公平的原则，每年有计划地从大中专院校毕业生中招聘一批具有幼教资格的教师，不断优化幼儿教师队伍。同时，加大对幼儿教师的培养力度，每年选派部分优秀初中毕业生到师范院校进行定向培养，扩大幼儿教师资源。（据温县纪委信息）