坚持用法治引领和助推综合执法体制改革

坚持用法治引领和助推综合执法体制改革（精选2篇）

篇1：坚持用法治引领和助推综合执法体制改革

坚持用法治引领和助推综合执法体制改革

一、坚持法治原则，勇于探索创新，我省综合执法体制改革成效显著

从相对集中行政处罚权到综合执法，改革已经推进了近二十年。各级各部门在深化改革中做了大量卓有成效的工作，有效解决了多层执法、多头执法、重复执法及执法扰民等问题，人民群众对行政执法的社会满意度也明显提高。改革中的很多成熟经验和做法值得我们去总结推广，其中非常重要的一条经验就是坚持在法治框架内推进改革，根据国家法律法规的相关规定来确定改革思路、制定改革举措、组织改革实施。法治是治国理政的基本方式，也是全面深化改革的基本遵循。总书记强调：“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式”“凡属重大改革都要于法有据”。这充分凸显了法治对全面深化改革的重要作用，越是重大改革，越要坚持法治先行，越要注重发挥法治的引领和推动作用。

综合执法体制改革就是坚持把“于法有据”贯穿改革全过程的一个很好的例证。早在1996年，《行政处罚法》就以法律的形式确立了相对集中行政处罚权制度，其中第16条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。1997年，国务院部署开展了“相对集中行政处罚权”试点工作，对行政执法体制改革进行了初步探索。1999年，经国务院批准，我省从矛盾比较突出的城市管理领域入手开展试点工作，实现了城市管理相集工作在市、县的全覆盖。与此同时，我们还积极向其他领域拓展，先后在风景名胜区管理、湖区管理、砂矿资源管理、文化市场管理等领域开展工作，取得了积极成效，为破解行政执法体制改革难题积累了宝贵的实践经验。

党的十八届三中全会以来，行政执法体制改革进入“快车道”。三中全会《决定》提出，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。四中全会《决定》进一步强调，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质监、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设等领域内推行综合执法，有条件的领域推行跨部门综合执法。为贯彻落实三中、四中全会精神，省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于推进综合行政执法体制改革的指导意见》，对改革作出了全面部署。这都为深化行政执法体制改革、推进综合执法提供了法律依据和制度支撑。在符合法律法规精神实质和价值取向的前提下，我省全面落实中央改革精神，坚持扎实、有序、稳步推进改革，探索出了一条符合山东实际、具有山东特色的好路子。从2013年开始，我省在胶州市开展综合执法体制改革，探索成立综合执法机构，集中行使多个领域的执法权，实现了执法重心下移和网格化管理。2014年7月，夏耕副省长专门赴胶州进行调研，就试点工作作出进一步部署，推动了改革工作持续有力开展。2015年6月，省政府正式批复胶州市开展相集工作。在胶州试点的基础上，我省不断扩大试点范围，在机构编制部门的积极推动下，各试点单位大胆探索、勇于创新，改革工作取得显著成效。在下一阶段的改革中，应当继续坚持改革与法治的有机结合，在法治下推进改革、在改革中完善法治，确保综合执法体制改革在法治的轨道上行稳致远。

二、履行法定职责，遵循法定程序，形成综合执法体制改革工作合力

法律程序是法律制度的重要组成部分，坚持法律程序是依法办事的基本要求。我们在开展工作时，必须严格遵循相关程序规定。比如，在进行重大行政决策时，就要遵循四中全会提出的公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等五大法定程序，违反程序规定，就要承担相应的法律责任。再比如立法工作，在制定政府规章时，就要严格履行立项、起草、审查、决定和公布等程序要求。同样，在开展综合执法体制改革时，也要遵守相关的程序性规定。

推进综合执法体制改革，是一项法律性、政策性很强的工作。多年实践证明，开展好相对集中行政处罚权和综合执法工作，其中一个很重要的方面就是要认真领会、吃透省政府批复以及经省政府同意的工作方案，并严格按照批复要求和方案组织实施。在改革中，如果产生了新的执法机构，承担了跨部门、跨领域的行政处罚权，就要按照相集工作的要求，逐级报省政府审批，这是必须遵循的法定程序。对此，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》和省政府贯彻实施的通知都作出了明确要求。

审查时把握的重点内容：一是综合执法范围要科学合理。相对集中行政处罚权的范围应当经过充分论证，确保权限边界清晰，权力事项明确，避免出现职能交叉等现象。相对集中的领域应当符合实际，对执法权的变动存有争议或者效果不可预料的，应当先行研究论证，待条件成熟时再进行集中，不能一味追求“全科医生”。二是综合执法机构和人员要符合规定。根据国务院文件要求，集中行使行政处罚权的行政机关应当是本级政府直接领导的独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任，不能是部门的内设机构或者下设机构，执法人员也应当具备行政执法资格。三是工作方案要经集体研究讨论决定。也就是说，相集的工作方案必须经本级政府常务会议讨论决定并形成会议纪要，以政府名义逐级报省政府批准。四是管理体制的设置要符合中央改革精神。按照减少层次、整合队伍、提高效率的要求，完善综合执法机构管理体制，确保改革取得实效。

三、强化制度约束，提升队伍素质，切实加强综合执法规范化建设

综合执法体制改革是对行政执法体制的重大变革，与人民群众生产生活密切相关。综合执法机构权力更加集中，任务更加艰巨，如果没有完善的制度来规范，容易产生更加严重的违法和腐败，最终损害国家机关的权威和公信力。在改革推进过程中，必须强化对综合执法工作的规范和约束，不断提升工作的规范化水平。

一要明确权责边界。综合执法体制改革过程中，各地已经详细梳理了需要集中行使的权力事项，并在相集工作方案中予以了明确，但省政府的批复只是规定了需要集中的几大执法领域，对于具体的权力事项，还需要各地制定权力清单和责任清单等，向社会公布，明确界定综合执法的权责边界，做到“法无授权不可为，法定职责必须为”。同时，还要与中央部署的有关领域综合执法体制改革做好衔接，协同推进。比如，近期中共中央、国务院分别就城市执法体制改革和文化市场综合执法改革出台了指导意见，涉及面较广，政策性也很强。我们在推进综合执法体制改革时，要做好与这些改革工作的衔接，通盘考虑，避免产生新的问题。省政府法制办也将及时破解矛盾和难题，与有关部门做好沟通协调，为推进改革做好法律论证。

二要严格权力运行程序。综合执法工作要遵循执法程序的一般原则、法律规定和具体操作细则。《山东省行政程序规定》，对行政执法程序有了比较明确、全面的规定，需要在具体执法实践中抓好落实。同时，各地开展的权力清单工作，制定并公布了各项权力的运行流程图，为行政执法提供了直观的程序依据。一些试点单位根据执法实际制定了更加具体的操作细则，对综合执法作了全面规范。在这些工作基础上，为进一步规范执法行为，还要落实好行政执法全过程记录制度，这是四中全会的明确要求，是规范执法办案的基础和保障，也是完善执法程序的重要内容，对于实现执法全程留痕、有效固定保存执法证据，真实、准确反映执法行为，减少执法争议，都具有十分重要的意义。

三要切实提高综合执法人员素质。综合执法机构承担的是跨部门、跨领域的行政执法工作，执法依据涉及多个部门的法律法规，这就要求执法人员掌握大量的法律知识，熟记并准确适用众多的法律条文，所以说，与普通的执法岗位相比，综合执法人员的任务更重，面临的要求也更高。同时，综合执法行使的都是与群众利益密切相关的执法权，与普通老百姓直接打交道，如果缺乏做群众工作的经验和能力，往往会限于被动、疲于应付，执法的效果也会大打折扣。所以，组建并打造一支政治素质和法律素养过硬的综合执法队伍，是一项非常必要和紧迫的任务。一方面，要采取有效的途径和方式，把优秀的工作人员配备到综合执法岗位上来。另一方面，也要加大对行政执法人员的培训力度，提升实务操作和法律应用水平。去年，省政府法制办以行政执法人员应知应会公共法律知识为重点，通过行政执法监督平台，对全省行政执法人员进行培训考试，取得了很好的效果。同时，我们也发现，与执法工作的新任务新要求相比，个别领域和部门执法人员的法律素养还存在一定差距。下一步，各级政府法制机构将严格落实行政执法人员培训考试制度，根据综合执法岗位的特点，制定科学的培训考试方案，确保执法人员尽快适应综合执法工作专业化、复杂化要求。

四、理顺体制机制，注重监督实效，促进严格规范公正文明执法

总书记多次强调，要“把权力关进制度的笼子”“依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力”。加强行政执法监督是深入推进依法行政的关键环节，行政执法权力行使到哪里，执法监督就要跟进到哪里。发挥好执法监督作用，有利于进一步规范行政执法行为，促进行政执法部门严格依法履行职责，及时纠正违法和不当的行政执法行为，提升行政执法水平。

一要正确认识行政执法监督。行政执法监督的作用是规范执法、遏制违法，将违法行为防患于未然或者消除在行政系统内部。如果从一开始，就注重执法监督工作，实现监督对执法活动的“全覆盖”，就能大大减少违法行为的发生。所以，加强行政执法监督，对推进综合执法来讲，不是一种限制，相反，它能够保证我们的综合执法从一开始就依法开展，为综合执法提供有力的法治保障。

二要理顺监督体制机制。也就是说，要建立与综合执法工作相适应的行政执法监督体制机制，这对于提高监督效能具有重要意义。去年2月，省编办与省法制办联合发文，在全省开展行政执法监督体制机制改革试点工作。批复同意在试点市的政府法制办加挂行政执法监督局牌子。这为政府法制机构切实承担起执法监督的法定职责、履行好监督主体责任打下了坚实的组织基础，体现了机构编制部门以法治手段和法治方式推动改革的意识能力和坚定决心。下一步，各级政府法制机构将进一步深化行政执法监督体制机制改革，建立起与促进和保障综合执法工作需求相匹配的监督体制机制，推动综合执法工作深入开展。

三要严格抓好各项监督制度的落实。去年5月，《山东省行政执法监督条例》正式实施。《条例》规定了十余项监督制度，包括行政执法人员持证上岗和资格管理制度、行政执法裁量基准制度、重大行政执法决定法制审核制度、行政执法案卷评查制度等。这些制度更多的是对违法行为的事前预防和事中规范。比如，实施行政执法裁量基准制度，目的在于确保执法行为的合理性。综合执法机关的处罚权涉及裁量区间的，要细化量化裁量权，制定裁量基准，并在执法时严格执行，如果违反裁量基准实施行政处罚，也会构成违法。再比如重大行政执法决定法制审核制度，行政执法部门在作出重大行政执法决定之前，要经过法制机构审核，这是规范行政执法行为的重要手段，对避免和减少行政执法错案的发生，倒逼行政机关提高执法质量具有重要意义。把这些监督制度落实到位，既需要我们法制部门加大工作力度，也需要执法部门积极配合，主动落实，特别是综合执法部门要带头执行好这些制度，才能体现出新体制下综合执法的优势。

深化行政执法体制改革涉及面广、工作量大，任务复杂艰巨，直接关系到法律法规能否全面正确实施，关系到人民群众合法权益能否得到切实保障，也关系到依法行政能否真正落到实处，必须要以更大的勇气和智慧积极稳妥予以推进。只要我们坚持用法治精神引领和助推综合执法体制改革，就一定能推动建立起权责统一、权威高效的行政执法体制，为到2020年基本建成法治政府奠定坚实基础。

关键词：综合执法 体制改革

篇2：坚持用法治引领和助推综合执法体制改革

改革与法治在相当长一段历史时期都将是中国社会的常态主题。在全面深化改革的新的历史时期，改革的全面深化需要法治建设的全面推进。经济体制和政治体制改革必然伴随着法治中国建设的深入进行。改革为法治发展注入了动力、指引了路径，法治又为改革提供了依据和制度保障。实践当中，改革的任务常常就是法治的任务，改革的难点通常也是法治的难点。

改革与法治的辩证关系

改革，本意是“改变”“打破”和“革除”，指的是改革和突破旧制度和旧事物，最大限度解放人们的思想和生产力。按照党的十一届三中全会公报和十三大报告的提法，改革就是要“改变同生产力发展不相适应的生产关系和上层建筑，改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式”。改革的特点是“变”，是对既有制度和现实状态的一种“改变”。就此，有人说，改革就是“一场不流血的革命”，“一场没有硝烟的战争”。相形之下，法治是要对一种稳定、成熟的社会关系进行规范化、确定性、权威性和可预期的调整。换言之，法治的特点是“定”，是要把某种社会关系用法的形式“确定”下来。显然，法治与改革之间必然存在“定”与“变”的矛盾。

正因为此，一些领导干部认为改革与法治二者是对立的、互相排斥的，要改革创新、跨越发展就不能讲法治。还有人鼓吹“改革要上，法律就要让”，要“超常规”发展就要突破法治。这种认识误区常常使得一些人打着改革创新的旗号，理直气壮地绕开法治、背离法治。其实，这是对改革与法治关系的一种片面理解。法治之于改革，不仅是规范和控制，而且也有积极的引领和保障。从法理上说，改革与法治是相辅相成、互为条件的。改革是法治的先导，法治是改革的重要条件。没有健全的法治，改革将缺乏制度保障和良好的外部秩序，改革的经验和成果也难以得到巩固和确认。改革的实践还有可能陷入胡作非为、“无法无天”的混乱状态。反之，如果没有改革，法治的发展也会缺乏所必需的经验、现实基础以及可预见的方向，因而也就失去了进步的必要性和动力。

从“政策推动”到“法律引领”

从改革开放这个当代中国最大的国情出发，通过大规模的国家立法引领和推动各项改革，通过不断促进严格执法和公正司法保障改革事业的顺利进行，以法治建设来引领和保障

各项改革事业，是当代中国处理改革与法治关系的一项主导原则和重要策略，也是我国30多年来改革开放实践和法治工作的经验总结。可以说，改革开放，不仅是我国经济与社会事业发展的重大转折，也相应是法治建设的转折点：改革开放基本国策的提出与起步，意味着以大规模立法为先导的法制的恢复与重建的开始；改革开放的有序推进，带动形成了“总体设计，分步实施”的法治工作格局；市场经济体制改革，带来了我国前所未有的经济立法高潮；政治体制改革，推动了依法治国基本治国方略的确立。一言以蔽之，改革持之以恒地推动着我国法治的进步。我们的法治发展渗透着一种强烈的改革精神。

当然，我们也应清醒地看到，长期以来，我国常常是以政策而非法律来推动改革的进程。很多重大的改革往往是在没有宪法法律依据甚至是在“良性违宪”或“良性违法”的情况下进行的。这种政策推动型改革在法治基础贫乏、法律体系尚不完备的特定历史条件下有其合理性。它能够以政策的灵活性、见效快、针对性强等特点及时回应改革事业的各项要求。但是，毋庸置疑，政策推动型改革容易蜕变为主要依据领导人的个人意志来推动改革。改革的进程也主要仰仗于领导人的个人智慧及其对特定改革事项的关注程度，改革的目标实现必然也充满了各种随机性和不确定性。这也是造成一些地方的改革“新官不理旧账”“人走政息”，改革缺乏连续性和稳定性的重要原因。

现实当中，通过政策来推动改革也造成了政策与法律、改革与法治关系的扭曲与错位。在政策推动型改革模式之下，人们逐渐形成了重政策、轻法治的观念，而且强化了参与改革实践的政治精英的人治意识，造就了许多改革者“撑死胆大的，饿死胆小的”轻视法治的机会主义。由此，也就造成了全社会的规则意识欠缺、法治意识淡薄。可以说，不论是改革的受益者还是被边缘化者，不管是改革者还是被改革者，多由于自身经历和社会经验缺少对法律的敬畏，缺乏对法治权威的足够尊重。

理性认识法治之于改革的贡献与不足

时下，改革与法治都处于共同推进的过程之中。我们需要正视法治所处的当下的客观历史环境，理性认识法治对于改革与发展的贡献与不足。当务之急，我们要坚决摒弃关于法治的可有可无的“虚无主义”态度，务必认识到只有在一个法治昌明的社会，才有可能做到各项改革事业的全面、有序和可持续发展。法治底线一旦被突破，就有可能导致国家解决社会纠纷正式机制的失灵或失效。社会生活将不可避免地出现无法可依、有法不依、执法不严、违法不究的紊乱局面，社会公平正义无法实现。改革与发展也将成为痴人说梦、可望不可及。故此，在实践中要充分重视法治之于改革与发展的重要意义，进一步提升法治权威，充分认识法治的主导型功能，强化法治发展的动力。

与此同时，我们也要破除关于法治的不切实际、过于理想的“万能主义”幻想。在我国社会转型还没有完成之时，在还没有进入经济社会发展的常态化之前，改革与法治之间的目标冲突与矛盾将在很长一段历史时期存在。这主要表现为：法治的保守性、确定性、规范性与改革的创新性、突破性、越轨性之间的矛盾；法治的统一性、原则性与发展的地方性、灵活性之间的矛盾；法治对个人权利的保护与稳定的社会控制性之间的矛盾，以及法治所内涵的社会公平正义与改革发展所要求的经济效率优先的价值准则之间的矛盾，等等。这就决定了，当代中国的法治与已进入现代化成熟与稳定发展时期的西方国家的法治不可同日而语。法治与改革的内在冲突、法治之于改革的从属性与工具性，以及法治所调整之社会关系的不断变动等因素，都会使得当代中国法治将不可避免地带上各种各样的缺陷与不足。在很多情况下，法治手段有可能会显得无力甚至是失灵。

在现代法治视角之下，法是一种符合正义标准和客观规律的行为规则。依法办事，表面上看会束缚手脚，但从长远看是成本最低、矛盾最少、最为理性平和的处理方式。脱离法治、急功近利地谋求改革与发展，尽管可能得到暂时、立竿见影的好处，但只能适应一时一地，无法长远、难以持续。没有法治保障的改革如同脱轨的火车，可能“欲速则不达”，最终可能不是有助于当地的经济发展，却可能以改革之名破坏改革事业。故此，必须牢记，要把改革的“速度”和“力度”与民众的可理解程度、社会秩序的可承受度结合起来，把改革的路径和手段与法治的限度和底线结合起来。

善于运用法治思维来引领改革

全面深化改革，更加要求各项改革举措的全局性、系统性、长期性和协调性。在全面推进法治中国建设的宏大背景之下，在中国特色社会主义法律体系基本形成、实现有法可依的历史目标之后，在执法、司法体制改革逐步推进并取得巨大成效以及民众的法治意识普遍提升之后，我们以科学立法和民主立法引领和推动改革的基础更加坚固，以严格执法、公正司法和全民守法来保障改革顺利进行的条件也更加成熟。在这种历史条件下，偏离法治轨道大搞“短、平、快”的改革，甚至是公然进行违宪改革或违法改革，必然会遭到社会各界的诟病指责，也必然会使改革的合法性与正当性遭受到严峻挑战和普遍怀疑，自然也会加大改革的风险与阻力。这就要求我们必须明确，改革与创新必须在法治框架内进行，同时，法治也必须服从和服务于改革的需要。

善于运用法治思维引领改革，是构建改革与法治的良性互动关系的必然要求，也是当前推进国家治理体系与治理能力现代化的要义所在。这就要求我们做到：首先，要把握好改革进程与法治进程的同步性和互动性，将改革决策与法律的立、改、废结合起来。对于滞后

于社会发展、阻扰改革进程的陈旧之法要做到及时废止，为改革扫清道路。对于已经被实践验证的成功的改革经验与成果也要及时通过创制新法确定下来。其次，改革要尽量避免与现行法律法规的直接冲突。如果确实要突破或变通宪法和法律规定，应事先获得权力机关的特别授权或专门授权，以便为改革争取一个合法的身份和依据。再次，对于严重违反宪法和法律的改革行为，对于打着改革的大旗破坏法治的行为，应予以及时纠正和阻止。对于造成严重社会后果的违法改革，要通过司法途径判决其行为无效并追究其法律责任。