光明日报-从管理到治理

光明日报-从管理到治理（精选10篇）

篇1：光明日报-从管理到治理

光明日报/2014年/3月/11日/第010版 两会特刊

从管理到治理如何实现“一字之变”

十八届三中全会决议中用“社会治理”的概念代替了“社会管理”，政府工作报告中又提出

“推进社会治理创新”“实行多元主体共同治理”。由“管理”变为“治理”，体现了治国理政理念的与时俱进。

划清权力与市场的界限

一一访江苏省南京市市长缪瑞林代表

本报记者郑晋鸣

“从社会管理到社会治理，虽一字之变却内涵深刻。”南京市市长缪瑞林代表说，正如政府

工作报告中所指出的:推进社会治理创新，要注重运用法治方式，实行多元主体共同治理。记者:如何理解一字之变的内涵?

缪瑞林代表:社会管理强调技能和技巧，而社会治理则是更高层次的管理，管理者本身也要被管理，对存在的问题，要先从白身找原因想办法。治理的外延是要依法管理、依法行政，管理者的权力要受到限制，要划清权力与市场的界限。其次，管理强调的是政府和人民的“单边关系”，是政府管人民，而治理则有更丰富的内涵，治理是政府与人民共治，有互动、有协商。只有推进

社会管理向社会治理转变，才能有效化解矛盾，凝聚起改革发展的强大力量。

今年，南京重点加强社会治理基础工作，依法深化街道社区体制改革，加强社会组织的培育和管理，加强城市志愿服务站点建设等。

记者:如何划清权力与市场的界限?

缪瑞林代表:划清权力与市场的界限要求政府有所为有所不为，发挥市场在资源配置中的决定性作用。同时，政府不能只被动地当“守夜人”，该政府管的必须管到位，如食品药品安全、生态环境等。

过去一年，雾霆让南京人民吃了不少苦头，今年我们要铁腕治霆，严查环境违法行为，深入整治高耗能、高污染、高排放企业，淘汰落后产能企业30家，压低GDP增长速度，腾出更多改革空问，治理环境污染。

记者:南京在化解社会矛盾方面有哪些有益探索?

缪瑞林代表:化解社会矛盾，让人民群众实现安居乐业是社会治理的重中之重。只有创新有效预防和化解社会矛盾体制，才能最大限度增加和谐因素，促进社会长治久安。2014年元旦，南京市级机关大院向白姓开放，400多名市民与政府工作人员零距离、面对面畅聊，提出不少好建议，我们计划将这一活动长效化、常态化。此外，南京还建立了社

情民意反映机制，定期开展视频会议、网络问政等，使得群众问题能反映、矛盾能化解、权益能保障。

从问题倒逼到全民合作

一一访海南省三亚市市长土勇代表

本报记者土晓樱

在近年游客快速增长及旅游服务标准不断提高的背景下，作为旅游城市如何提升社会治理水平、解决好游客需求和城市负荷之问的矛盾?三亚市市长土勇代表接受了本报记者的采访。

记者:三亚在提高城市管理水平方面进行了哪些探索?

土勇代表:为了提高城市管理水平，创造良好的旅游环境，我们从2011年就开始实行问题倒逼机制，即白己主动去寻找问题，然后解决问题。2011年4月，市政府办下发了《关于开展领导干部民生体验活动的通知》，要求市政府副处级以上干部深入基层，对民生问题进行亲身体验。

体验者须每周至少向市政府办公室提交一份体验报告，费用由个人白理。这一举措推出后得到各界好评，随后在全市四大机关推广。

通过连续3年的民生体验活动，三亚广大党员干部积极回应群众关切，了解民生疾苦，解决了大量民生诉求，从被动服务转向主动服务，从外在感受转为内在动力，有力推动了三亚服务型

政府的建设。

此外，我们还设立了社会公众举报平台，请市民和游客帮我们查找城市发展中的问题。如果问题查实，给予10元至20元不等的奖励，推进了城市管理者与市民、游客的良性互动。记者:推进社会治理方面三亚下一步有哪些举措?

土勇代表:社会治理是一个系统工程，需要政府、社会组织、企事业单位、社区以及市民的合作，最终实现公共利益最大化。下一步我们将充分发挥行业协会在为企业服务、行业白律、行业协调、对外交往等方面的积极作用。

同时我们还将向国家申请立法权。今年两会期问，我提交了《关于赋予三亚市地方立法权的建议》。三亚作为国内最热门的旅游目的地之一，城市快速发展，撤镇设区后成为目前全国唯一没有建制镇的地级市，城市发展和城市管理具有不少特殊性。如果有了地方立法权，将更有利于

为三亚的城市和旅游管理提供制度保障。

推动社会治理现代化

一一访河南省济源市市长土宇燕代表

本报记者崔志坚

“政府工作报告提出，按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，努力为人民提供优质高效的服务。这让我们加强智慧城市建设、推动社会治理现代化的方向更加明确。”河南省济

源市市长土宇燕代表说。

记者:从“管理”到“治理”，济源的做法有什么特点?

土宇燕代表:济源是河南省城乡一体化示范市，早在2005年就被确定为国家电了政务信息

安全保障试点和中西部地区信息化建设调研基地。先发优势和示范带动，形成济源市城乡一体化

社会治安管理防控机制，以城市社区、镇区和边远农村为层级，城市社区化、农村城镇化、管理

网格化、服务社会化的精细化管理服务，以信息化引领，呈现出由管理到治理的体制机制活力。

整合基层社会管理和公共服务资源，健全联动机制，完善岗位责任、服务承诺、首问负责、限时

办结和过错追究等制度，积极推广便民服务新模式，为群众提供“一站式”和面对面服务，以人

为本的基层综合服务管理平台建设，推动不断改进社会治理方式。

记者:智慧城市建设给社会治理带来了哪些新变化?

土宇燕代表:济源市去年启动的城市视频监控平台和数据中心建设，一期在全市建设监控探头760部，数据中心存储空问达到1000T，这是满足城市管理、社会治安保障等方面需要的视频监控管理平台和数据中心。集公交车、公共白行车、出租车等交通出行方式查询和出租车电召为一体的公众出行服务系统已经建成。市民卡项目将整合利用济源现有的各类平台和资源，采用“政府引导、企业主体、市场化运作”的建设及运营模式，覆盖全市各个城市公用事业领域，实现和

公交、智能校园、养老、失业、计生等领域的个人事务办理系统的整合和对接。

篇2：光明日报-从管理到治理

2014年01月27日 第A4版：市场经济

作者：詹正茂 来源：学习时报 字数：3282 党的十八届三中全会将“治理”确立为党全面深化改革的新的执政理念，适应了改革发展的新要求和人民群众的新期待，也是中国特色社会主义民主政治发展的重要体现。从管理向治理变革，是现代社会政治发展的普遍趋势，也折射出国家、社会及公民关系的变化。具体来讲，从管理到治理，具有三个方面的重要转变：行为主体从单一化向多元化转变，运行模式由单向垂直型向交互复合型转变，践行理念从管控、强制、命令向法治、协商、民主转变。

国有资产治理的新方向国有资产管理是指对所有权属于国家的各类资产的经营和使用，进行组织、指挥、协调、监督和控制的一系列活动的总称。在我国，国有资产大体上可以分为企业、公共产品、金融资本、资源等四种基本形态，其中国有企业是国有资产经营的重要载体，是国有资产管理的重中之重。

改革开放以来，中央对于建立和完善国有资产管理体制不断进行探索，对国有资产监管的认识也经历了一个从模糊到清晰的过程。1984年十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》初次提出国有企业所有权与经营权分离的思想；1988年国务院决定成立国有资产管理局，行使对国有资产的管理职能；1993年十四届三中全会提出对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制，首次明确了政资分开的概念；1998年在国务院机构改革中国有资产管理局被撤销并入财政部，机械、化工、煤炭等多个主管行业内国企的政府部门改组为隶属于国家经贸委下设的局级单位，并明确不再直接管理国企；1999年十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出“国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方政府分级管理国有资产，授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产”；2001年国家经贸委下属的九个国家局被撤销；2002年十六大明确了在坚持国家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。根据党的十六大部署，2003年经十届全国人大一次会议批准，国务院设立国有资产监督管理委员会，负责履行出资人职责，监管国有资产。各省（区、市）和部分市（地）也相继组建国有资产监督机构。国资委这一机构体系也一直延续至今。其后2003年十六届三中全会首次作出了股份制是公有制的主要实现形式和大力发展混合所有制经济的论述。2007年十七大进一步强调深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度。2012年十八大提出深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制，推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。

围绕全面深化改革的总目标，十八届三中全会用治理的思维方式对我国国有资产管理体制进行再设计，开启了国有资产从管理向治理变革的新历程。

行为主体由单一化向多元化转变。国有资产由管理向治理转变，将引入多元社会力量参与国有企业的管理，进一步彰显国有企业属于全民所有的性质。一方面，国资委通过制定导向性的政策，执行国资监管方面的法律政策，继续在宏观上对国有资产进行管理；另一方面，通过发展混合所有制经济，集体资本、民营资本等社会资本将通过交叉持股等方式参股国有企业，参与到对国有资产的治理进程。此外，公民个体、民营企业家、国有企业内部员工等也可以通过国有企业市场化选聘等途径应征职业经理人等职务，从而实现作为行为主体参与国有资产的治理。

运行模式由两层架构向三层架构转变。国有资产从管理向治理变革，将形成“国资委—国有资本运营公司—国有企业”的运行模式，克服传统的“国资委—国有企业”运行模式中政资不分的弊端。在三层运行模式中，国资委仅与其直接下层即国有资产运营公司进行联系，其职能从管理全口径的资产向管理出资人投资资本转变；国有资本经营公司作为连接国资委和国有企业的中枢，一方面接受国资委的监督管理，另一方面专门以股东身份从事国有资本的经营管理和运作。处于第三层的国有企业则定位于国有资产的具体运营，实现国有资产的保值增值。

践行理念由“管企业”向“管资本”转变。以“管资本”为主的理念进行国有资产治理，意味着为国企松绑，大幅减少和取消审批事项，使过去传统的国有资产管理体制下政府对国有企业管得过多、过细，干预企业投资经营决策的情况成为“过去时”，切实落实企业自主经营权。将这一理念落实到现实中，形成以“管资本”为主的国资监管体系。国资委将把重心放在依靠法治原则和市场规范管理国有资本的总量、分布及效益上面，以更好地体现国有资本终极出资人的角色。

提升国有资产治理水平从管资产到管资本，从发展混合所有制经济到推动国有企业完善现代企业制度、健全公司法人治理结构，在十八届三中全会的部署中，中央推进国有资产管理向治理转变的思维充分显现。国有资产从管理向治理转变，将成为国家治理体系和治理能力现代化的推进器，也将成为深化我国经济体制改革的重要抓手。因此，必须积极创造条件，大力提升国有资产治理水平。

积极引导多元力量参与国资治理，让一切能够提高国资治理水平的劳动、知识、管理、资本的活力竞相迸发。一方面，要善于利用国内外多层次资本市场，为国有资产按照市场规律自由灵活地流动搭建平台，根据实际情况推动国有企业整体上市、核心业务资产上市或引进战略投资者，以混合所有制形式发展公众公司。另一方面，按照市场化导向全面推行国有企业领导人员任期制契约化管理，积极引进职业经理人制度，加快建立以职业素养、职业能力等为主体内容的国企管理者资质评价制度；探索实施股权激励或激励基金计划，建立有利于企业家管理创新的容错机制，让懂市场会经营的企业家“以企业为家”，让国资治理的活力充分涌现。

国资委要进一步转变职能，进一步处理好自身和国资、国企的关系，着力构建监管统一、出资多元新型国资治理体制。一方面，国资委要通过组建国有资本投资公司并和其共建一种新的“国资委体系”，实现出资与监管职能的分离与整合，确保出资人的多元与监管者的统一并行不悖；另一方面，国资委要以产权管理为纽带，处理好“抓”与“放”的问题，凡是和国有资本出资人有关的事情，都要落实自身作为终极出资人的职责严格地抓起来，确保资本监管不缺位；对于国有企业内部具体事务要坚决放下去，不要干预国有企业的经营自主权和法人财产权，确保具体运营不越位，真正做到“放虎归山”，推进国企的市场化治理，让市场决定人员的进出和资本的去向，使国有企业真正成为市场竞争主体。

在多元主体参与下积极构建国资监管制度体系，用完善的制度安排来保障以“管资本为主”的国资治理理念落实。制度带有全局性、长期性、稳定性、根本性。在理论和实践层面对国有资产治理探索而获得的成果最终都要靠制度来保障。只有坚持制度创新，才能不断激发国有资产治理的活力和动力。因此，推进国有资产管理向治理转变，必须在多元行为主体共同参与下，以协商、合作和民主的方式，按照法治精神构建一套相互耦合、系统配套的国有资产治理制度体系。坚持用法律、规则、程序来明确政府这只“看得见的手”的权责界限，避免国资委作为掌握公权力的政府部门的行政随意性，保证在国有资产治理中多元主体良性互动，最终达到对于国有资产的“善治”。

篇3：从班级管理到班级治理

从“管理”到“治理”, 虽然仅有一字之差, 但其内涵与外延有很大变化。“治理”一词在政治学领域, 通常指国家治理, 即政府如何运用国家权力 (治权) 来管理国家和人民。在教育领域, 延伸到班级管理体制, 主要是指在班级教育活动中, 教师与学生通过平等的合作互动, 对班级事务进行规范和管理, 最终实现教育效果最大化的过程。与班级管理相比, 班级治理具有以下三个较为突出的特点:一是班级管理侧重于教师对班级事务的主导, 是自上而下的管控, 教师习惯于扮演“全能型选手”, 强调教师带领学生, 对班级中各种资源进行计划、组织、协调和控制;班级治理则强调教师和学生的平等参与, 突出班级教育管理的多样性和多元化, 鼓励学生自主表达、自主管理。二是在班级管理实施过程中, 教师管理方式往往偏重于专断。长期以来, 我国实施的是“应试教育”, 分数和排名是学校和教师工作业绩的衡量指标, 这导致了高度重视课堂教学和考试成绩, 而忽视了学生的内在需求。教师一直在做程式化的工作, 他们最关心的是如何让学生考出好成绩, 确保班级的成绩和让学生服从教师, 以维护教师的权威不受侵犯, 使学生服从教师指挥, 学生必须被动地按照教师的要求去做, 缺乏自主性;班级治理更多地强调的是在师生间形成密切的、平等的关系, 加强师生之间持续的互动, 培养学生主体性和创造性。三是班级管理习惯于从教师主观意愿出发进行管控, 缺乏足够活力, 民主管理的程度较低, 班干部固定化, 多数学生缺少参与的机会;班级治理则强调发挥学生在班级管理中的作用, 更多地鼓励学生自主参与。相对于班级管理而言, 班级治理是理念上的一个质的进步, 有利于促进学生参与, 激发班级活力, 更好地实施有效班级教育管理。

建立和培育良好的班集体是教育管理的核心, 是开展教育教学工作的关键因素。从班级管理发展到班级治理, 不仅是理念上的变化, 更需要我们在实践中不断发展。多年来, 很多学校对此进行了有益的探索, 积累了许多好的经验。笔者认为, 搞好班级治理, 一是教师要善治。教师首先要加强学习, 进一步解放思想, 努力实现教育观念的转变。要准确定位教师在班级治理中的角色, 做到到位而不越位、不缺位。要满怀对学生的挚爱之心, 平等对待每一个学生, 尊重他们的人格, 充分相信他们, 善于与他们沟通交流, 了解他们的所想所思所盼, 有针对性地采取教育措施, 与他们共同制定班集体的奋斗目标, 放手让他们参与班级事务, 对他们的每一点成长进步给予鼓励, 对后进生的教育注意方式方法, 让孩子们时刻感受到关爱和温暖。二要激发学生参与的热情。班级治理, 关键要发挥学生的主体作用。要通过典型示范、激励表扬等办法, 不断调动学生的主人翁意识和参与积极性, 让每个学生在班级建设中贡献智慧和力量。要大力发挥共青团、少先队等青少年组织的作用, 注意培养学生的民主意识和民主作风, 引导他们学会自治自理。班干部的配置不要固定化, 可以采取轮换制, 动态化管理, 让大多数学生参与进来, 使班干部岗位成为学生履职尽责、各展所能的舞台, 更好地发挥班干部的模范带头作用。三要开展丰富多彩的活动。这是搞好班级治理的生命力所在。要充分发挥班集体活动的育人功能, 放手让学生自主策划、组织和开展演讲、辩论赛、手抄报、文艺表演、班队会等活动, 教师适当点拨指导, 不断锻炼学生的组织协调能力、语言表达能力和人际沟通能力, 让学生在活动中体验成功, 获得知识, 快乐成长, 受到社会主义核心价值观的熏陶和教育。四要建立健全班级治理的规章制度。没有规矩, 不成方圆。要建立健全规章制度, 以此规范和约束学生的行为, 维护班级良好的秩序, 逐步培养团结友爱、奋发向上、纪律严明的班风和正确舆论导向, 促进学生在遵章守纪中实现人格健康成长。

篇4：从“管理”到“治理”

“学校治理”在高层与学界不是一个新事物。教育部公布的《职业院校管理水平提升行动计划（2015—2018年）》，明确提出要用3年时间，在职业院校中广泛开展突出问题专项治理、管理制度标准建设、管理队伍能力建设、管理信息化水平提升、学校文化育人创新、质量保证体系完善等有机衔接和互为贯通的六大行动，加快实现职业院校治理能力现代化。教育部前副部长鲁昕也在一次讲话中，要求高职院校以落实《高等职业教育创新发展行动计划（2015―2018年）》为主线，深化改革创新，聚焦内涵建设，强化校企融合，扩大对外开放，进一步完善治理结构。从这些动作来看，“治理”可能很快就要从文件政策的白纸黑字变成职业院校的办学现实，此时以学术论坛的形式，帮助校长们扫除理解上的障碍，明晰相关概念的意义，了解面临的形势和困难，应该说，还是比较及时和必要的。

从讨论的情况来看，校长们既对“职校治理”充满期待，同时也对从“管理”走向“治理”的艰巨性、复杂性有着充分的认知。从某种意义来说，职业学校由于生源类型、办学形式、教学方式、管理机制等的特点，要想达到现代职业教育的建设要求，格外需要“治理”这种新型组织与管理理念的实施；也正是因为几乎同样的原因，目前职业学校的整体管理水平还处于一种较为落后、低效的状态，因而，走向“治理”就等于走向“高效、先进”、走向“现代化”；走向“治理”，是职业学校发展的必然选择。因为，“管理是单向的，治理是多向的；管理是僵硬的，治理是灵活的；管理是一元的，治理是多元的；管理是效率优先，而治理是系统优化”。

篇5：从什么到什么征文:从黑暗到光明

我睁开眼，满是浩瀚无垠的黑暗，在冷寂的空气中无限延伸。一束光照进了我的心扉，使我温暖，使我找到前进的方向。

我随父母去旅游，饭后，我独自一人走回民宿。我缓缓地走出了农庄，浓浓的夜色融化在这冷寂的空气中。半弯儿月亮高挂在黑幕上，不一会儿就被云遮住了。我走在一条羊肠小道上，远处路灯的黄晕慢慢被黑暗侵蚀了，我下意识地望了望周围，一旁全是树林。一阵风吹来，只感背脊发凉，树枝随风摇曳，映在树上的影子，就像张牙舞爪的妖魔鬼怪，在向我示威，我不由得加快了脚步。

我走进了田野，不时踩着些土坡儿，我意识到了什么，一阵儿慌神，越想越害怕，我奔跑起来。忽然，不远处有摩托的引擎声，愈来愈近，渐渐驶入了田道，一束黄黄的灯光射了过来，照着我背后，却不靠近。那灯光并不刺眼，照亮了我前进的方向。我越想越慌，这车怕是要跟着我啊，刚才又踩到别人的坟岗，真够倒霉的!我不禁念叨起来。我奔跑起来，摩托车也慢慢近了。我鼓起勇气，转过身，向着远处大声问：“你跟着我干什么?”摩托车驶近了，是一个中年男人，古铜色的脸上挂着憨厚的笑容，车上绑着农具。他拍了拍我的肩，说：“看你是生人，给你打个光，好让你回去嘛!”我听了他这番话，怒容转瞬即逝，心中还带着些愧疚。

我的步伐平缓下来，心中的波涛也平缓下来。眼前的黑暗，早已被那车灯的一点点黄晕填满了，灯光照亮了我前进的方向。我背后温暖的灯光，好似我的心灵支柱。不一会儿，我看到了远处零星的灯火，我不由得加快了脚步，摩托车驶近了，那熟悉的笑容又映入眼帘，他用粗糙的手拍拍我的肩，说：“你这人生地不熟的，来，我捎你一程吧，住哪家人的。”“村西池塘那边。”我答道。我爬上了他的车，他转过头来，说：“你可别乱闯别家田，我们把家里人葬在那。”我尴尬地回了他一笑。在一路闲聊中，我回到了民宿，还没来得及向他道谢呢。那一位陌生人，带着那束温暖的灯光、那脸憨厚的笑容，默默离开了。

篇6：从什么到什么征文:从黑暗到光明

每逢过年或寒暑假，我总会如约而至地到达那蕴含着无限愁绪的地方——故乡。每每回去，我的爷爷奶奶都一定会做一件事——做油条给我吃。曾经幼稚的我只认为这就是种平凡、朴素的食品，可这次，我改变了这一看法——它，还是一种寄托。

今年回家，一下飞机便受到爷爷奶奶的热情欢迎，还是那几句：“哟，娃儿今年又长高了!”“可不是吗!都跟爷爷一般高了……”我笑笑，寒暄几句，便随他们上了车。一路颠颠簸簸，终于，又看见我家那朴素又可爱的房子。回家，收拾好东西，便开始张罗晚饭。别问我怎么知道，他们肯定在炸油条。不知为何，他们总爱做油条给我吃。年纪大了，在狭小的厨房里忙手忙脚，锅下的柴火噼啪作响，锅里“滋啦滋啦”的声音不绝于耳……虽说油条味道也不差，但仍想不明白，费那么大力气做油条给我，图个啥?

第二天一早，我啃着油条，喝着粥，正悠闲着。霎时，那个疑问又蹦到我的脑海里，这不禁让我分心，越啃越慢。奶奶发现异常，便问：“怎么啦，娃儿?”我正不知该怎么问奶奶关于油条的事儿呢，一瞧，机会来了，便脱口就问：“你们年年为什么总是做油条给我吃?”奶奶一听，愣了一下，半晌，她起身，把我带到一旁，对我说：“这油条，从你爸小时候我就做给他吃。当时，他学校离家远，来不及在家吃饭，便让他拿上，饿了吃一两根，高中、大学，都是这样。你要问我原因……”我似乎听出了奶奶语气中的几抹悲伤，便连忙说：“您要是不想说……”还没说完，奶奶又开口了：“你看看，你一年也就只能回来一次，我的拿手菜就是油条，谁不想给孙子最好的呢?你回去城市，拿一些，饿了，吃一根，算是对我的回应吧……”

说着，奶奶粗糙的手摸了摸我的头，我瞬间明白，油条绝不是凡物，是一种寄托，是对游子最深情的告白!奶奶对我的爱寄托在这根根油条里!奶奶的手，我还从未发现是如此的粗糙，她为父亲、我奉献了一生，老了，想让我们多陪陪她，难道就这么微不足道的要求我们也不能完成，要让她失望吗?又想起那金黄的油条，顿时感觉一片阳光洒满心田，转头，又望见奶奶一头白发，岁月艰辛流淌其中，对我们的爱却也反射得更清晰、明亮……与此同时，我泪如雨下，却也热烈……

篇7：从什么到什么征文:从黑暗到光明

岁月悠悠，唯有你，依然如旧。

——题记

犹记儿时奶奶常做饺子，却说那饺子竟让我百食不厌，一次能吃下十几二十个，也不撑，好不快活。

饺子，由此成了奶奶的象征。

遥想奶奶当年，一人包饺子，谈笑间，肉馅“消失不见”——全包进了饺子里头。那肉馅中却暗藏玄机：胡萝卜少许，配上瘦肉，加点香茹，细细剁碎。这是奶奶告诉我的，不过当时，还未觉有何玄机。

岁月是把杀猪刀，砍了一刀又一刀。

虽然奶奶身体还好，但在照顾妹妹的重担下，还是显得有些力不从心……

时光飞逝，奶奶给我包饺子的次数愈来愈少。

岁月匆匆，奶奶脸上的皱纹愈多愈深。

周末回家望着满桌的菜，可知是奶奶与母亲准备的，却独不见饺子，又不好向奶奶开口，一时间，无处话凄凉。

虽只是变了载体，但内心似乎总对饺子有种特殊的依赖性。人真是种奇怪而矛盾的东西。

近来，发现小区周边有一家饺子店，物美价廉，很是好吃，因而常去。后来却不想吃了，觉得那饺子少了些味道，当时说不上来是什么，后来才顿时开悟——此味乃是亲情。

亲情，是种奇怪的东西，有种说不出的味道。

我吃的原不是饺子，是亲情。

我终究还是太注重于现实生活中的载体，不知不觉中竟忽略了亲情，忽略了这本味。

只要亲情仍在，载体变，又何妨?

原是亲情将这平凡的食材，变得不平凡，这才是家常菜的真谛。

平凡的饺子原在奶奶将亲情用心包进去时，完成了属于自己的升华，在一刻间变为不凡。

如今的奶奶已成为了10年后的奶奶。

如今的亲情还是10年前那样浓。

只要用心体会，亲情，其实无处不在，应在平凡中寻找不凡，从生活中，体会爱。

从2010到2020，平凡的饺子，平凡的奶奶，不凡的亲情，十年间，从未改变。

篇8：光明日报-从管理到治理

一、公众崛起时代公民参与的治理困境

(一)公众崛起时代对政府治理的新挑战

“治理”(governance)是20世纪晚期以来人们应对经济社会发展新挑战的产物。一般而言,治理是为了实现与增进公共利益,政府部门和非政府部门(私营部门、第三部门或公民个人)等众多公共行动主体彼此合作,在相互依存的环境中分享公共权力,共同管理公共事务的过程。通过政府治理模式创新是迈向“善治”(good governance)的必由之路。

当前,社会治理环境发生了巨大的变化,即从“大众社会”转向了“公众时代”,公众时代初见端倪。公众时代中的公众与大众社会中的大众之间具有显著的区别:公众是主动的,而大众是被动的;公众群体内部形成的共同规范、共同意识使公众内部成员之间的联系更加紧密;公众具有很强的自主意识、批判精神,信息灵通,参与社会有更多的组织。总之,公众更加强调整体联系、主动参与、自觉关注表达以及对精英的选择,它有别于大众所具有的易变性、极端性和易控制等特点。公众崛起时代对现存的政府治理提出了新的挑战:[1]

1. 对政府治理理念和方式的挑战。

政府治理有着双重目标。其一是自身利益,其二是公共利益。政府治理实质上是寻求政府自身利益和社会公共利益之间均衡点的过程。公众时代是基于大范围、大规模的公众崛起的条件下产生的,公众时代所强调的主动参与和自觉关注表达等价值取向能够带来一定的政治效应,从而有力的迫使统治精英服务于社会公共利益。因此,在治理的过程中,政府应该改变以往的侧重效率为主的治理理念,转向更加关注公众利益和服务公众群体的公平理念。

2. 对政府治理主体的挑战。

公众时代的基本价值是参与,公众区别于大众的特征就是参与。公众对公共领域的话题内容充满兴趣,并且其对公共事务的关注和参与具有极高的热情,而非一个对公共事务无所作为的被动的消费者。参与既是公众权利的实现,也是公众存在的条件。因此,在新的治理环境下,政府治理要改变过去以政府为单一主体的治理模式。公众应该成为治理的主体之一,并且在相互依存的治理环境中,公民与政府应该处于平等的治理地位。

(二)公民参与在公众崛起时代的治理困境

公民参与一般是指个体公民或公民组织参与公共政策制定与公共事务管理,并对政府进行监督的活动过程,它是政治参与进一步发展的产物。正如卡尼(Cunill)所言:“公民参与指政治参与但至少在两方面有所不同:政治参与存在于政党和公民的选举之中,而公民参与则是———尽管是多重意义的———社会机构对公共活动的直接干预。”[2]从公民参与迈向公民治理是政治民主化、经济市场化和社会信息化的必然趋势,是公众崛起时代的必然要求。它有利于实现和扩大政府治理的合法性基础,可以有效弥补和改善政府失灵,有利于提高治理的科学性和民主性。但是,单纯的公民参与已经不能适应公众崛起时代的客观要求,它面临着诸多的治理困境。

1. 公民参与过程中的价值失范。

“治理”与“政府”的区别之一在于,“政府是为了满足政治集团的内部利益和行驶统治权利而设立的机制和制度安排,而治理意味着为社会利益而进行权威性决策的过程和结果。”[3]由此,要求公民在参与政府治理的过程中,应该以服务社会的公共利益为首要的价值取向。然而,当公民以参与主体的身份参与治理中,他们就具备了和行政主体一样的双重身份,即既是社会公共利益的代表,又是自身利益的发言人。因此,他们在参与过程中,同样面临着公利和私利之间的冲突。而在实际的操作中,他们并没有正确的处理好两者的关系,而是偏向了谋取私利,通过参与治理追求个人利益的最大化,致使公共权力发生异化。

2. 参与主体之间缺乏信任与合作。

政府治理处于一个相互依赖的环境中,需要相互依存的行动者通过合作来实现治理目标。治理体系中的政府和公民组成了一个公共行动体系,并且他们之间的关系必须是平等的合作关系。所谓的平等,不是否定政府的主导地位,而是强调政府一方面要大力的支持公众参与治理,使其拥有治理的机会,同时发挥管理者在治理过程中的引导作用。但是在实际的操作过程中,政府却将公众看作是一个治理领域的“入侵者”,并视其为对治理的威胁。政府片面强调“专家”和“精英”治国而排斥公众参与,公众与政府之间缺乏一种合作与信任关系。处于这种状态之下,一方面,使政府公共政策的执行成本增大甚至难以执行;另一方面,加剧了公民对政府的不满,从而给公共治理带来非常不利的后果。[4]

3. 公民参与缺乏合法性基础。

所谓合法性是指公众对公民参与的认同度,即“忠诚投入”。在现代社会中,公民参与的合法性基础源自于社会公众的普遍认同和接受。当且仅当公众得到广泛的社会支持,它才能拥有较高水平的合法性,获得较高水平的参与效能。如果公众对公民参与合法性确认不疑,对其信任感增强,不仅会以积极的态度主动参与,而且还会减少参与成本以及增强参与效能。但是,在公民参与政府治理的过程中,一方面,由于存在着公民参与的“理性无知”和受到个体普遍利益理念的支配,导致了公民参与的无序性和缺乏有效性,由此致使广大民众对于公众参与这一行为采取消极的或抵触的态度,甚至对于公众参与失去信心;另一方面,处于政府官僚制行政模式下的行政主体是官僚制运行的工具与囚徒,基于内部性的考虑,其职权更多的是处于为组织谋取自身利益和个人利益而服务,因而对于公民参与政府治理采取了不友好或不认同的态度,致使公民参与成为一种虚置现象。

4. 公民参与缺乏有效性。

一方面,为了社会有效运转,实践中的政治参与更加倾斜于社会政治的有序参与而非有效参与。在国家有计划有指导的政治参与中,更多体现的是自上而下的政府意志,而不是自下而上的公民意愿与诉求,有序性强,但有效性不足。另一方面,由于公民自身能力的局限以及信息的不对称等因素的影响,严重影响了公民参与的有效性。人们甚至怀疑公民参与是否真的如其宣称的那样,是整合、表达与实现所谓的公共利益的最佳方式。

5. 参与主体之间缺乏自下而上的对话协商机制。

“政府治理中的政策是公共行动者共同学习的产物,而不是政府自上而下的安排。各种治理主体通过对话和协商,谈判目标,共享资源,减少分歧,并努力的增加合作。”[5]协商的目的在于通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式,公民能够参与公共政策生活和政治生活,达到促进多元利益主体的表达和增进公民与政府之间的相互支持和信任。[6]但是,协商的基础前提是公民首先应该具备与政府同等的话语权和讨价还价的能力和意识。但是我国公民参与缺乏一种公众与政府之间的双向协商机制,公众参与政府治理比较正式的渠道都是官方渠道,是政府主导的自上而下的参与模式。公民在参与中的地位是次要的,很难拥有实质的话语权。公民和政府之间很难摆脱行政官僚制的等级色彩,他们之间更多的还是命令—服从的关系。这就严重影响了公民参与的积极性以及参与的深度和广度。

二、迈向公民治理:概念框架与理论模式

正是由于公民参与在公众崛起时代陷入深层治理困境,公民治理作为一种新型的政府治理模式才应运而生。早在1976年,Higgins和Richardson就预言:大量的参与和协商被认为是各个领域和组织政策制定的必要环节,并且这种参与运动的背后所隐藏的冲击力在短期内似乎不太可能减弱。[7]余年后的今天,随着现代社会治理理论和实践的发展,尤其是20世纪90年代后期产生于美国,倡导以“公民为中心”的公民治理理论兴起,学术界越来越意识到公民在社会治理中的重要地位和作用,即公民应在公共行政中扮演积极的主人角色。“如果说19~20世纪之交的改革家们倡导建立最大限度的中央控制和高效率的组织结构的话,那么21世纪的改革家们则将今天的创新视为是一个创建以公民为中心的治理结构(citizen-centered governance structure)的复兴实验过程”。[8]目前,公民治理已经逐步形成了一种系统的概念框架和理论化模式。

(一)公民治理的概念框架

1. 公民治理的基本内涵。

早在1960年代末期,美国公共行政学派就提出了公共行政应该以“社会公平和正义”为主要目标。该理论所倡导的“我群关系(We-relation)”中描绘了公民社会治理的宏观图景,从某种程度上说,这是新公民治理的萌芽。但遗憾的是,它并没有提出相关的理论建构。到了20世纪90年代中后期,公民治理才引起学者们的关注。Peter John指出:“公民治理不仅仅是关于个体的代表权,它还包括公众在决策制定论坛提出利益诉求和参与公共服务的供给。”Bogason在《公共行政与后现代:美国人2000年后的一些研究重点》认为,随着后现代主义的盛行,公民治理在21世纪公共行政研究中的重点包括公共利益研究、公共参与和社区的研究,以及促进公民参与和强化社区的公共行政者之中介角色研究。[9]美国学者Richard C.Box在《公民治理:领导美国社区迈入二十一世纪》一书中从社区管理的视角对公民治理内涵进行了进一步阐述:“向公民治理模型迈进是社区生活的重要一步。管理当局有责任决定是否应该由集权的治理模式转变为以公民为中心的治理模式。在这里,民众面对国家的日益强大而不断地探索着社区生活发展的道路,同时力图保留自由与个人责任的价值。”[10]笔者认为,公民治理就是一种在公共事物管理与公共服务供给过程中以公民参与为中心的新型政府治理模式。

2. 公民治理的主要目标。

作为一种新型的政府治理模式必须具备自身的目标,即该模式所要达成的愿望或完成的使命。公民治理模式的目标是“在最基层的社区层面上,通过成立必要的治理机构来协助公民持续、便利地参与社区公共事务的决策与实施,形塑出‘积极的公民’,从而最大限度地实现‘强势民主’。”[11]这里所指的“积极的公民”是指那些积极参与到各种各样社区事务和社区组织中的公民,他们关注社区发展,希望自己在社区事务中发挥积极、持续的影响。[12]而强势民主是指巴伯所提出的一种公民直接治理的形态,公民只要作基层的决定而不需要在政府管理的每一层级中均出现。[13]“强势民主”是一种参与的政治形态,其基本的价值在于参与的行动,公民的态度是积极地参与决策过程,但是必须在分权的政府形态下才能实现。

3. 公民治理的主体要素。

公民治理模式中主要包括公民、代议者和公共服务职业者三个主体。公民是指广大的民众尤其是治理的利益相关者。代议者即管理当局或政府。Hill认为,代议者具备这样的品质“代议者不应存有偏见,他应该成熟果断,富有良知,开朗通达,不应为你、为任何人或为任何类型的生活方式左右。代议者的这些品质并非来源于你喜欢与否,也不是源自于宪法或条例的规定,这是上天赐予的信任,他们必须本着高度负责的精神认真对待。”[14]公共服务职业者则是全职地、训练有素地奉献于社区的公共服务的人,即公共服务管理者。时下,对于公共服务职业者的目标要求,学者从个人动机、价值中立、合法性、发展与可持续性、社会公平以及增进公民的话语权等方面要求他们的行为更加符合这些要求。公民、政府和职业者作为公民治理的主体被赋予了特定的角色要求,要使主体的行为符合自身的角色定位,必须辅助相应的机构来实现。公民治理的实现必须成立下列重要的机构:一是公民协调委员会,即将民选出来的治理机构从中央决策制定的角色转变为公民协调的角色,协调委员会的功能是倾听各种不同的声音;二是公民理事会,通过建立公民咨询委员会,来协助地方政府对诸如公共事业、消防、卫生、公园与娱乐等公共事务的执行;三是帮助者。公共服务提供者的角色是协助社区公民了解社区的议题、服务与决策,协助他们执行日常事务。[15]

4. 公民治理的重要原则。

公民治理模式要在21世纪发挥作用以及实现相关目标,必须遵循一定的准则方能达成。博克斯认为,公民治理必须要遵循四个原则。第一,规模原则。即以最小的成本获取最大的服务,以最低规模的社区组织结构完成预期的服务目标。这一原则同时还意味着在解决公政策的问题中,将公共政策制定和执行过程尽可能放在被政策影响最最直接的民众的位置上。它要求政府在确定某一层次的公共政策的最佳组织时,遵循的规模原则是自下而上而不是自上而下的选择路径。第二,民主原则。在政策制定与执行的过程中采取民主决策的原则,使得公民能够获得相关信息并赋予公民实质的话语权,让居民有充分而平等的机会参与社区事务的制定和执行。第三,责任原则。社区的成员是社区的拥有者,公共事物应以其偏好与需求为依据。政府在治理中的角色应该是公民协调者而不是中心政策的制定者,为此,要增强政府在治理中的责任。第四,理性原则。在制定公共政策和公共项目决定的过程中,公民、政府、职业者能够明确对各自的价值、行动方案、理由,在共同参与中充分的理解对方并促使公民在决策之前要全面考虑各种信息和各种方案。[16]

(二)公民治理的理论模式

公民治理是在公民参与的基础上形成的一种新型的政府治理模式。它与以往的公民参与相比具有如下区别:

1. 两者在政府与公民的关系上界定不同。

史密斯(Smith)和汉斯特曼(Hunstman)将政府与公民的关系归纳“顾客模式”、“主人模式”和“价值模式”三种模式。公民参与是一种“顾客模式”。公民是政府的顾客,政府指导和带动公民。在这样的公民与政府的关系中,顾客虽然作为一个关注点,但公民是低度参与的被动回应的顾客。而公民治理则是一种“价值模式”,其更加强调公民与政府有着平等的治理主体地位,并且政府的治理应该以公民为中心。公民有选择性地与政府合作并与政府共担责任,其角色是合作投资者与公共基金的股东。[17]

2. 两者在公民资格的指向上不同。

公民资格最本质的内涵是近代以来一直争论不休的命题。博克斯依据公民对公共事务态度的不同,将其划分为“搭便车者”(free rider)、守门员(watchdog)和积极的公民(activist)三种角色。“搭便车者”指的是那些对公共事务和社区事务不甚了解和参与非常少的人。从某种意义上讲,他只是一个纯粹的公共服务消费者;积极的公民则是那些十分热衷于投入社区的公共事务并加入公民组织的人。介于二者之间的是“守门员”。在公共事务与自身利益之间,守门员往往更加关心后者,因为他认定自身的权利不可侵犯。这三种类型的公民中,“‘搭便车’者与‘守门员’的公民只是将社区视为一种提供”服务套餐“的地方,而不是当作个人认同的归属或是一个‘家’。因此当对社区所提供的公共政策不满意时,他们可能会寻找、迁居其他能够满足其需求的社区,而不是努力设法来加以改变。”[18]公民参与模式下所培育的公民,更多的是体现出“舒适地躺在摇椅里,观看政府改造自身,来满足他们的期望”这一类型的公民,即搭便车者以及看门人。[19]而公民治理模式意在培育“积极的公民”,帮助创造真正的自我决策、自我治理的公民社区。公民积极地影响公共部门决策,充满活力,关心公共利益。他们关注政府所追求的结果以及公共部门正在运作的项目的状况并要求公共行政者创造条件让公民与公共服务者一起讨论、决定与执行公共机构的工作。[20]

3. 公民治理形成了行之有效的治理结构。

公民治理的概念产生于社区治理过程中,是美国社区治理模式的创新。自博克斯首先明确提出“公民治理”这一概念后,公民治理除了在社区治理中运用外,还被广泛的运用于教育、犯罪、健康以及地方战略伙伴关系的建构等各个领域。公民治理在社区治理和地方政府治理的实践中取得了显著的成效,并且形成了一套相对稳定和制度化的治理结构。以地方政府实施公民治理中的战略伙伴关系的治理结构为例,地方战略伙伴关系的治理结构有五个主要因素(见表1)。

资料来源:Marian Barnes,Chris Skelcher,etc..Designing citizen-centred governance.http://www.jrf.org.uk/sites/files/jrf/2205-governance-citi-zens-engagement.pdf.

表1中的地方战略伙伴关系治理结构是建立在协同工作和社区参与的基础上的,它能够顺应当地的情况而制定更具战略性的议程,实现了真正意义上的公民治理。

三、公民治理的理论创新及启示

综上所述,公民治理是在公民参与基础上形成的一种新型治理模式,是建立在公民参与基础上的一种理论创新。同时,公民治理也是在当代西方主流的政府治理模式新公共管理盛行的背景下产生的,因此与新公共管理及以往的政府治理模式比也具有不少的创新之处。归纳起来主要表现在如下几个方面:

(一)公民资格层次的提高:培养积极公民

在公民参与模式下,公民对公共事物的态度更多的体现为一种不在意的或漠视的态度,公民只是一个纯粹的公共服务的消费者。他们在治理中扮演着“搭便车者”以及“看门人”的被动角色。而公民治理模式意在培育“积极的公民”。在公民治理模式下,公民对治理中的公共事务怀着极大的热情并加入公民组织,希望其行动能够产生正面实质的影响。在公民治理模式中的公民既是政策议题的确定者,又是社区政策的制定者,还是社区政策执行的参与者,更是社区政策的受惠者。公民由官僚统治的消极被动的市民,变成了积极主动的公共治理的公民。公民对公共事务的参与,以关系公民切身利益的地方性事务为基础,然后再逐步扩大到全国性的公共政策。尤其是公民治理中公民协调委员会的建立,将传统的政府的“中心决策者”的角色转变为“公民协调者”的角色,使公民真正成为治理中的主人。

(二)治理中心的重新确立:以公民为中心

与新公共管理及传统公共行政理论下政府治理模式的行政官僚相比,公民治理则是一种以“公民为中心”的治理模式,它主张由公民自己来决定自己的命运与公共事务,这是一种由积极的公民直接治理的形态。公民事实地参与到公共治理中来,并影响和参与公共决策的制定与执行。由此,“公共治理就不再如以往的公共行政模式,只是政治领导和职业公务人员专有的事务,而是不同的公民、政治领导、职业公务人员之间的治道秩序。”公民治理模式下,公民是积极参与者,政治领导是代理人、倡导者和受托人,职业公务人员是帮助者、执行者和控制者。三者都处于平等的地位并为着共同的目的而协商合作,任何一方皆不受制于其他二方。公民、政治领导和职业者三者之间体现的是一种共治关系。[21]政府治理中心由“行政官僚”到“公民”的转变是公民治理的一个典型特征。

(三)治理结构的创新:高阶梯的公民参与

公民参与是具有层次性的。阿姆斯蒂恩(Sherry R.Armstein)对公民参与进行了层级分析,将参与活动由浅入深建构为由8个台阶组成的参与阶梯(见表2)。[22]

表2中每一台阶对应着公民在最后决策中的一种权力程度。它表明公民参与是多层次的,而真正的高水平的参与意味着公民有机会影响并参与决策的形成,它体现了民主的真实内涵与基础。在公民治理的治理结构中,有效地实现政府治理中公民角色的实质转变,即从非真实参与和象征性参与到真正的公民参与的转变。

此外,公民治理理论的创新还表现在治理领域更加广泛和强调政府治理更加关注代表性等方面。治理领域的广泛体现在公民参与绝大部分是政治参与,而公民治理不是要求公民参与政府的各个层次的治理,而是基于最基层的治理,并且都是关乎共同利益的公共领域。关注代表性则体现在公民参与模式中,公民更多的是作为一个次于政府的形式参与主体,他们并没有真正的治理实权。因而在治理中无法完全的或真实的表达自身的利益诉求,其代表性比较低。而公民治理中的公民更多的是一个组织群体,公民以主人的姿态直接参与了治理,并且拥有自己的代表。这个代表可以通过自身的能力或组织的能力达到影响治理的效果,使政府治理更加符合其组织成员的整体利益。

篇9：信息安全从管理到治理

新标准更关注业务

IT治理的驱动力意在从董事会等治理层面确立IT的价值和投资的决策机制，确保IT战略与业务战略的一致性，革新性地驱动业务的发展。信息安全管理新标准从风险与成本的平衡过渡，到要定期报告信息安全管理绩效，反映了信息安全管理标准的发展进入成熟期，也反映了治理层面更加重视对信息安全投入的预期监控，同时对风险管理的度量也是相关方、管理层共同关心的话题。

信息安全的目标是与业务的发展目标高度一致的，因此新标准要求信息安全风险管理要聚焦信息，而信息是融合在整个业务流程中的。新的标准摒弃了原来识别资产、资产威胁与脆弱性的方法论，肯定了管理层面以业务价值为基础，识别信息、确定信息的价值，也更方便与其他以业务流程为基础的ISO管理标准相融合。

由于更加关注业务，新标准要求对业务、对组织目标的理解，从内外部环境包括宏观政策、技术发展、行业动向、微观的组织环境来分析，此外还要考虑环境因素对业务的影响和对信息安全的要求。

信息安全风险在新标准里变得更加生动、中性。新标准要求定义风险责任人，这个责任人更可能是业务的负责人或某项具体活动的负责人，而不仅仅是IT人员。对信息安全风险的偏好与态度完全与组织的全面风险管理框架相融合。

IT技术对新标准的影响

云技术的广泛应用、外包业务的兴起，让供应链的安全风险管理从组织的战略层面到日常运作层面都要进行识别、利用、控制。新标准新增供应链关系管理，关注供应链关系中的信息安全和服务商交付过程的信息安全。

同时，大数据的兴起使得数据泄露的风险加大，标准将加密控制从一个控制目标项上升为一个控制域；此外，移动互联影响着人们的生活和办公，新标准也新增了移动设备使用的安全策略。

在组织层面，除了日常运作，管理者还需特别考虑项目的信息安全管理，这也是新增控制项。同时，完善了系统开发的全生命周期信息安全管理，包括需求分析、开发环境、测试数据保护、测试验收、变更管理、开发外包管理等控制项。

新技术和风险点的出现，使得风险处理采取的控制措施不再拘泥于附录A。附录A仅作为基本必须的选项（见标准条款 6.1.3c）。

从结构来说，新版标准与其他ISO系列标准的框架完全一致，遵从“ISO导则83”，这是ISO管理体系认证标准的基本框架，方便与ISO其他管理体系的整合。

作者简介

潘蓉，毕业于清华大学计算机系，曾在英国标准协会带领团队，为世界500强企业及国内金融机构提供信息安全、IT运维、业务连续性、风险管理、质量内控的培训和认证服务。目前作为国家IT治理标准的核心成员，致力于IT与业务的融合，推动IT治理，推广金融创新IT架构，使得更多的组织得益于IT创新推动力，并有效应对风险。还曾担任境外上市公司信息安全主管、ITSS IT治理标准组核心成员、清华大学建设管理系工程担保与建筑市场治理研究中心兼职研究人员、上海市软件行业协会软件服务专委会副主任、英国标准协会兼职主任审核员等职务。

篇10：光明日报-从管理到治理

【内容摘要】党的十八届三中全会提出了完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标。其中，“国家治理体系”和“治理能力”的概念是我党首次提出，也是三中全会的一大亮点，改变了传统的以自上而下管控为特点的“管理”理念，摒弃单一的行政管控手段，转变为一种强调国家与社会合作共治的“治理”理念。这标志着“治理”取代“管理”，成为我党新时期深化改革的执政理念和治国方略。本文以村务监督委员会视角，主要围绕治理理念的演进、社会管理到治理的变化与挑战及应对策略等方面展开，以期为相关单位带来一点启发。

【关键词】治理 背景 特点 挑战 对策

一、治理理念提出的背景和历程

治理理念的提出及演进

自1989年世界银行报告中首次出现“治理”一词以来，治理理念逐渐为人们所接受，不但形成一整套的理论框架和逻辑体系，而且在现实政府改革过程中发挥了重要的作用，成为世界范围内政府改革的一面旗帜。治理理论认为，治理是一个自上而下与自下而上互动过程，强调政府与社会通过合作、协商、建立伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，从而寻求政府与公民对公共生活的 合作管理和实现公共利益最大化，它以合法性、参与性、公开性、透明性、回应性、法治性和责任性等为基本特征。

我国自上世纪90年代初建立现代企业制度、企业改革进入公司治理改革新阶段以来，从营利性组织的公司治理、金融机构治理到非营利组织的大学治理、慈善机构治理、政府治理，再到当前的国家治理，治理改革逐渐渗透到改革的各个层面。

从社会管理到社会治理的发展历程

改革开放以来，我国经济社会环境发生了巨大变化，面临经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化而产生的一系列新情况和新问题，党的执政理念也经历了社会管理到社会治理的发展历程。XX年党的十六届三中全会，将“社会建设和管理”列入“五个统筹”之中；XX年党的十六届四中全会第一次提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”；XX年党的十七大提出健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局；XX年党的十八大提出建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。由“格局”上升为“体制”，并且强调“法治保障”；十八届三中全会继续推进理论创新，把“推进国家治理体系和治理能力现代化”与“完善和发展中国特色社会主义制度”并列为全面深化改革的总目标。

二、从社会管理到社会治理带来的理念和方式的变化——以村务监督委员会建设为视角

所谓社会治理，就是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。对于现代国家来说，基层治理是国家治理体系的重要组成部分。社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。为此，课题组选取了基层治理中的村务监督委员会建设为视角，以金山区的村监会建设为主要基点，尝试对从社会管理到社会治理的转变所带来的思想观念、思维方式和工作方针等一系列的变革进行阐析，探究转变过程中面临的挑战，并寻求应对之策。

我国村监会的发展历程

村务监督组织其实早在我国建国初期的50年代就有存在，名称叫“监察工作委员会”。但由于各种原因，这个机构体制没有延续下来。全国第一个“村监会”于XX年6月18日在浙江省武义县后陈村选举产生。XX年底，浙江、陕西两省行政村全部成立了村监会。XX年10月28日，《村民委员会组织法》经第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订发布，其中第三十二条明确规定“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构”，为村监 会的建立提供了法律依据。此后陆续有不少省市开始探索实施，但还未全面铺开。

上海市金山区从XX年3月起，先后在金山卫镇及金山工业区高楼村开展村监会试点工作，在此基础上，XX年1月份，金山区全面推进村监会工作，区委办和区府办印发了《关于在本区全面建立村务监督委员会的实施意见》，对机构设置、成员产生、工作职责、权利义务和保障措施等进行了规范。4月前，全区各村完成选举；6月份，124个行政村的村监会开始正常运作。村监会依法行使六项职责：

1、监督村级重大事项民主决策情况；

2、监督村务公开情况；

3、监督村集体“三资”管理情况；

4、监督村干部廉洁履职情况；

5、监督村民代表会议授权的其他事项；

6、主动收集并认真受理村民的意见建议。村监会的全面建立，在金山区形成了以村党组织为领导核心，村民会议或村民代表会议为决策机构，村民委员会为执行机构，村务监督委员会为监督机构的村民自治组织体系。

社会治理突出特点

1、主体多元

虽然社会管理包括政府作为主体的管理行为和公民社会组织作为主体的管理行为两个主要方面内容，但社会管理仍然侧重于政府对社会进行管理，政府是社会管理合法权力的主要来源；而社会治理则强调合法权力来源的多样性，社 会组织、企事业单位、社区组织等也同样是合法权力的来源。社会治理的主体是多元的，任何一个单一主体都不能垄断规范和管理的实践过程。

在村监会产生以前，除村民会议有监督权，此外无专门的村务监督机构，对村务的监督大都是通过基层政权组织来实现。由于村民会议召开有法定的程序，需由村委会召集或有十分之一以上的村民提议，有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者本村三分之二以上的户的代表参加。在当今农村人口流动日益频繁的状况下，村民会议召集难度很大，难以随时召开议事，难以保障村民参与村务监督的权利。村监会的成立，创设了一条多元参与村务监督的机制。在金山区的实践中，村监会成员为5人，均由选举产生，来自基层农村的各个方面，能够更好地代表社会各方面、各阶层的利益，并行使各项村务监督职责，体现了社会治理的多元参与性。同时，多元参与使村监会能够汇聚各方面、各阶层的意见，使村级事务能够为更广大的村民服务，推动公共利益的最大化。

2、平等参与、合作

社会管理较多地表现为从行政部门的主观意愿出发管控社会，通过命令式、处罚式、服从式管理等强制性手段实现自上而下的为民做主、替民做主；而社会治理则更多地强调民主，强调发挥多元主体的作用，平等参与、平等协商，并形成最终的决策以管理社会事务。

村监会的设立，为村民平等参与村级事务提供了平台，一方面，村民可以通过选举，平等地加入村监会，如金山区在实践中规定，拥有选举权和被选举权的本村村民，年龄一般不超过70周岁，并具有胜任工作的身体条件的都可以参选；预备候选人由村党组织推荐、村民代表联名推荐和村民自荐等方式产生。另一方面，在村监会中，每一位成员享有平等的权利，履行平等的义务，可对村级事务自主表达意见、协商讨论，并形成相关的建议，最终影响村级事务的实施。如金山区规定了村监会成员的四项权利，包括知情权、审核权、监督权和建议权，同时也规定了依法履行职责、积极支持村“两委”工作、认真接受考核考评和努力提高工作水平等四项义务。

3、依法治理的理念

社会管理更多地是讲究用行政手段、行政命令的方式来管理社会事务；而社会治理则使治理方式从主要由政府单方面管控向多元治理方式转变，要求在运用行政权力之外，更多地运用法律的、市场的、文化的手段，对公共性事务进行控制和引导，尤其注重运用法治思维和法治方式解决矛盾和问题，体现了依法治理的理念。

村监会的组建过程，就充分体现了依法治理的理念。如金山区在实践中，设计了多项制度规范村监会成员的依法产 生和依法履职：一是村监会成员按规定由村民代表会议选举产生，并规定了回避制度，村“两委”班子成员和财务工作人员、村集体经济组织负责人及其近亲属、近姻亲不得担任村监会成员；二是在规定了村监会成员的权利和义务；三是建议了评议制度，每年年底，村监会向村民代表会议报告工作，接受村民代表会议对其履职情况的民主测评，并根据测评结果进行考评；四是加强了纪检监督，规定村监会接受镇级纪委的指导，并向其汇报工作。上述制度的建立充分保障了村监会成员依法依规产生并履行职责。

4、源头治理的理念

随着我国经济社会不断发展，利益不断多元化，各种利益冲突不断显现，而社会管理运用行政化的手段化解社会矛盾往往有滞后性，且局限于“案结事了”，作用主要体现在治标上；社会治理则通过公民的多元参与、社会组织的作用发展等渠道，让公民及社会组织适时、适度的参与，公民的诉求得以有效地表达，同时也能够最大范围地集中各方智慧，推动决策的民主化、科学化，从而在源头上消除矛盾纠纷，实现治理目标。

在村监会成立之前，由于无专门的村务监督机构，村务监督有明显的滞后性，村民的诉求无处释放，基于对村级组织的不信任，又缺乏其他有效的社会组织作为缓冲带，基层政府就承受了极大的来自基层的矛盾所形成的上访、群体性 事件等所带来社会稳定压力。同时，由于村两委既是“运动员”又是“裁判员”，不少村务决策随意性大、财务开支不规范，在滋生矛盾纠纷、恶化干群关系的同时，还易形成违法犯罪。据统计，近5年来，金山区发生村官职务犯罪25起，涉及征地拆迁贪污受贿、农机补贴虚报、挪用资金等多个领域。

村监会成立，则实现了四项职能，发挥了源头治理和综合治理的功效。一是民主监督的平台，村监会通过事前参与决策、事中积极参加、事后及时公开的机制，把监督渗透到村级事务管理的方方面面，解除了村务监督的滞后性问题；二是科学民主决策的桥梁，通过列席村“两委”班子会议、评议“两委”班子决策、监督修正决策偏差，确保科学决策，同时村监会成员既是监督员，又是信息员、宣传员，能有效收集社情民意，汇聚各方智慧，构成了村级科学民主决策的桥梁；三是矛盾纠纷的化解器，村务管理无法回避人情的浸渗、村官的腐败、村民的积怨，村监会的存在，从制度建设上为村民诉求释放提供了出口，大量的矛盾被化解在萌芽状态；四是干群关系的润滑器，以村监会为平台，实现村级各项事务，特别是财务工作和敏感事项的公开透明，督促村干部转变工作作风，消除了群众中存在的疑虑和误解，实现了群众明白、干部清白，有效缓解了干群关系紧张的局面。

如在金山区最早开始试点的高楼村，村监会运行一年 来，参与村“两委”班子决策12次，对326张485万余元财务发票进行了审核和公开，收集群众意见建议26条，协助村干部妥善解决了15起干群矛盾和邻里纠纷，促进了和谐。

三、从社会管理到社会治理所面临的挑战

“罗马非一日建成”，任何改革都非一蹴而就，受长期以来的管理思维、管理方式的影响，社会治理仍面临着诸多的挑战，社会治理之路任重道远。

管理部门不愿放手的问题

行政部门或相关授权组织受长期以来的管理思维的影响，习惯于大包大揽，习惯于对社会进行命令和控制，不愿放权，不敢放手，为公民和社会组织参与社会治理设置诸多或明或暗的障碍，严重损害了社会治理的根基。

在我国的村监会建设中，基层政权组织及村“两委”“选自己人，选对的人”的思想仍然存在，一些地方在选举监委会成员的过程中存在违规操作的情况，基层政权组织、村“两委”直接介入选举或者间接介入选举，导致“民选变官定”的事情时有发生，严重影响了村务监督的法治性和公信力。

同时部分村干部担心权力受制约，从内心深处抵制村监会，村务监督在其眼里是一项“不得不”执行的政策，对村监会的工作消极对待，甚至于“暗箱操作”，对村干部的监督在事实上成为了村“两委”的自我监督，村监会蜕变为村 决策、管理机构的附庸，站到了群众的对立面去了。

参与意识不强的问题

社会治理强调社会各方面对社区事务的主动参与，需要最广泛的公民参与和最主动、最自觉的志愿精神。但这也正是社会治理所面临的一大难题。虽然随着社会经济的发展，个人在经济实现自立后，权利意识也在不断增强，参与社区事务和基层治理的意愿也不断增强。但是由于我国社区理念尚未形成，公民缺乏参与经历和锻炼，志愿精神不强，参与意识仍然不够。体现在村监会建设实践中，虽然对村监会成员的人选并未限定范围，但从实际产生的成员来看，基本都是以老干部、老党员等原体制内人员为主，这虽有种种原因，但关键点还在是村民缺乏参与意识，不关心，“觉得事不关已”；不参与，“怕耽误时间，怕找麻烦结冤家、怕工作不力不好交差”等。参与意识不强在一定程度上阻碍了社会治理的发展，体现在村监会委人员组成上，有时会存在固定人员，形成体内循环，使其很容易产生倾向性，使监督走过场，甚至还可能与村级组织“抱团取暖”。

依法参与能力不够的问题

社会治理强调社会各方在有效地对话、协商、合作的基础上来管理社会事务，这对参与者的能力提出了一定的要求，但从现实情况来看，公民的依法参与能力仍然不够，一方面对如何有效参与缺乏专业知识；另一方面，依法参与的 意识不够，不作为、乱作为甚至非法作为的现象屡见不鲜。依法参与能力不够严重损害了社会治理的效果。

这在村监会建设中也有体现，如从全国范围内看，村监会成员文化程度偏低、年龄偏大、业务知识匮乏现象仍较为普遍，对村经济财务、政策精神、村集体项目等重大事项不了解，对监督的重点和容易出现问题的环节不明确，对于村务监督无从下手、力不从心。另一方面，部分村监会成员职责意识不强，由于怕担负监督风险，或者怕破坏与村干部的私交，得罪村里一部分人，对某些有损群众利益的问题，睁只眼闭只眼，存在监督不作为的现象，不依法履职的情况。

平台建设不规范的问题

社会治理要求为社会各方参与社会事务提供规范系统的平台，消除社会各方的参与顾虑，保障社会各方的有效参与。但当前平台建设仍不系统规范，主要表现为参与的渠道不畅、平台的运作机制不顺、平台的保障机制不力，导致社会治理未能发挥应有效果。在村务监督委会员建设上，具体体现为：

1、村民参与村监会的渠道不畅。村监会作为一个新生事物，各级组织对于村监会的社会面宣传仍不到位，群众对村监会的性质和职责不甚了解，信息的不对称导致群众的参与渠道不畅。

2、村监会运作程序和工作制度尚不健全。一方面，对 村监会履职的程序未有详尽的制度安排，包括监督如何立项、村监会的议事规则和决策程序等，监督工作随意性大，导致村监会成员不会监督。另一方面，对村监会决策的效力未有明确规范。村监会虽说可以依法监督，但其作出的“监督决议”对村委会及其成员有何约束力，目前并未有强制性规定。这也意味着村委会及其成员完全可以对村监会作出的监督决议置之不理。

3、保障机制尚不完备。一是物质保障问题，由于地区差异，部分地区的村监会的办公场所、办公设备、办公经费尚不能保障，村监会成员的补贴未得到有效落实；二是履职支持问题，对村监会在难以履行合法、有效的监督时，如何为监督提供有效的保障，避免监督落空，对此目前尚未有明确的规范。

四、进一步推进社会治理的对策

管理部门依法放权

社会治理要求行政部门或相关授权组织按照社会治理的理念和行政体制改革的要求，向市场和社会放权，凡是市场机制能够调节的、凡是社会能管得住管得好的，就交给市场和社会。行政部门或相关授权组织要加强与公共部门、社会组织、公民个人等多元主体的合作，综合运用法律、市场、文化等手段进行引导和调控。同时要加强对行政部门和相关权力组织的法律监督，督促其有效地放权。这是推进社会治 理的根本之策。

在村监会建设中，基层政权组织要彻底抛弃传统思维，在坚持党的领导的基础上，保障村监会成员的依法依规选举，保障村监会依法行使职责，对于村“两委”非法干预村监会选举和行使职责的情况，应严肃查处。同时，要发挥纪检、检察等法律监督机构的作用，对于基层政权组织和村“两委”非法干预的，应追究党纪政纪责任，构成犯罪的，应依法追究刑事责任。金山区在实践中明确由区纪委监察局、区检察院负责工作督查，就是一次良好的探索实践，可资借鉴。

开发社区公共事务，让公民在不断参与中提升意识和能力

社区公共事务是基层群众自治的基础，必须首先存在公共事务而后才能谈及自我管理或者治理。事实上，社区公共事务并不缺乏，缺乏的是开发社区公共事务的能力。在社区日常生活中存在着大量影响居民生活的公共问题，只要将公共问题纳入到基层治理的过程中去，公共问题将变成了社区公共事务，居民将自发参与到同自身利益密切相关的基层治理过程中去。在这一过程中，公民的参与意识与能力将得到持续的锻炼和提升。

就村监会建设而言，应当在规范的范围尽可能多地开拓监督领域，不仅限于村务公开监督、财务监督，还涉及到决策监督、干部履职监督、社情民意收集反馈等各个方面，要 通过规范化的村务监督，不断提升村务监督的吸引力，提升村民参与社会治理的意识和能力。

加强教育考核，提升依法参与社会治理的能力

社会治理是依法治理，要求参与者依法行使职权。在公众依法参与能力尚不够的情况下，教育培训和考核机制就显得尤为重要。一是加强法治教育，提升公众依法参与社会治理的意识；二是加强专业知识教育，提升公众依法参与社会治理的能力；三是加强评议考核，完善进出机制，保障依法参与。

在村监会建设上，一是要加强《村民委员会组织法》等法律知识及村务监督相关规范的学习，抓好思想政治教育和作风教育，提升村监会成员的依法履职意识；二是加强对纪检、村务监督业务知识的培训，还要抓好金融、审计等有市场经济知识和现代科技知识的培训；三是建立奖罚激励机制，要认真执行评议制度，村监会每半年或每年度向村民会议或村民代表会议汇报工作，并接受评议，对履行监督到位的给予表彰奖励，对履职监督不到位的建议村民代表会议给予罢免和调整。同时纪委、检察机关要加强指导和监督，对于在履职过程中的违法违纪行为进行严厉查处。

规范制度和程序，搭建好参与社会治理的完备平台

社会治理是一种全新的理念，要站在党在新时期深化改革的执政理念和治国方略的高度加强对社会治理的宣传，同 时也要依据社会治理的相关特征，科学合理地设计公民和社会组织参与社会治理的平台，从参与渠道便利通畅、参与方式自愿平等、履职保障有效充分等方面保障多元主体的参与，保障社会治理的公共利益最大化。

具体到村监会的平台建设，要注重三个方面：

1、加强宣传引导。要将建立村监会提升到完善村民自治制度、推进基层民主政治建设的高度，采取多种宣传形式，利用各种载体加强宣传。一方面，利用中心组理论学习、党员干部集中学习等平台，以专题讲座、报告会、专题电视片等形式在党员干部中进行宣传；另一方面，利用广播、黑板报、宣传窗、标语、文娱演出等群众喜闻乐见的形式，在基层群众中进行宣传，提升村监会的影响力。

2、加强运作程序和工作制度建设。一方面，可参考村委会的议事程序，制定村监会的工作程序，明确监督的发起、立项、讨论、决策规则，明确监督委员会的工作制度。如金山区在实践中重点推进议事规则、工作例会等制度建设，是良好的尝试。另一方面，明确监督决议的效力，可明确规定村“两委”及其成员必须在规定的时间对内对监督决议进行回应、说明及整改。

3、加强保障机制建设。

一方面，加强物质保障。金山区在实践中的做法值得借鉴，如按照“七有”要求，加强村监会硬件建设；规定村监 会成员的误工补贴由镇级统筹考虑安排，并视实际情况形成递增机制，较好地解决了物质保障问题。