大城市社会建设的组织结构亟待改革创新

大城市社会建设的组织结构亟待改革创新（共6篇）

篇1：大城市社会建设的组织结构亟待改革创新

大城市社会建设的组织结构亟待改革创新

口鲍宗豪

内容摘要当前，中国的大城市较为普遍地存在计划经济时期全能型直线性政府的组织结构问题，尽管其在资源统筹、组织动员、危机应对等方面具有明显优势，但已不适应社会矛盾凸显期社会建设的需要。而要改变大城市社会建设严重落后于经济建设的局面，一个关键的改革创新举措就是改变全能型政府的组织结构，构建矩阵式类行政组织的大城市社会建设的组织结构，突出综合科学决策、统筹协调、服务管理和引导培育职能，实现组织类型、组织管理对象、组织职能、组织决策和组织运行的创新。关键词大城市社会建设矩阵结构全能型政府作

者鲍宗豪，上海华夏社会发展研究院院长，华东理工大学人文科学研究院教授、博士生导师。（上海：37）

当前，中国的大城丕较为普遍地存在计划经济时期“全能型”政府的组织结构问题。“全能型”政府组织结构的职能是一种直线性的职能制，该职能制有五大惯性：垂直型组织结构的惯性、内部协调的惯性、行政命令的惯性、突击行动的惯性、行政层级考核的惯性。直线性职能制的政府结构，在资源统筹、组织动员、应急反应、危机应对等方面具有明显的优势，但是它不适应社会矛盾凸显期的社会建设的需要，亟待进行改革与创新。

当前，要改变我国大城市社会建设严重落后于经济发展的局面，一个关键的改革创新举措就是：通过构建“矩阵”式社会建设组织结构，来改变大城市“全能型”政府的组织结构。

组织结构是一个组织的载体和支撑。一个组织要高效率运转，必须有一个分工明确、责权利清晰、流程顺畅而且能协作配合的组织结构。我国大城市社会建设亟待解决的就是其组织架构（结构）问题。随着市场经济的深入，尤其是在党的十七大提出加强社会建设的背景下，如何形成适应覆盖“全社会”建设与管理的组织框架，可以说是至今未解决的一个突出难题。“全能型”政府，政府再大、再强，也覆盖不了“全社会”的建设，不可能解决全社会的管理；社会组织再发育、再成熟，也不能覆盖“全社会”：中国的国情与经济社会发展现状决定了覆盖中国“全社会”的建设与管理，必须由一种政府主导、但又不是政府组织、也非社会组织的“类行政组织”来推进覆盖“全社会”的大城市的社会建设与管理。

大城市社会建设的`“类行政组织”是对“全能型”社会建设组织性质的改革与创新，而组织结构则倾向于选择“矩阵结构”。目前常见的一般组织结构形式有：直线制、职能制、直线职能制、事业部制、模拟分权制、矩阵结构等。矩阵结构主要运用于企业管理的项目运营中，在政府中也有一定的应用。社会建设的“矩阵结构”，不仅对社区与社会事业的投资采取“项目化”方式运作（即由社会事业投资公司及其他建设单位按市场机制运作），更重视运用矩阵结构的基本原理，从大城市社会实际出发做出全新的构建。其中，社区、居民小区是政府管理社会的基础板块，是政府和大城市社区居民共同管理社会的一个层面。借鉴新加坡人民协会管理社会的经验，我们提出以下组织结构（详见下图）。

有关大城市社会组织结构的名称为大城市社会建设与管理委员会（以下简称“管委会”）。该管委会的性质不是一般的“政府机构”，而是“类行政组织”。委员会主任由大城市市长兼任；副主任由大城市副书记、副市长加上2位社会基层、社会组织成员担任。委员会组织按市场（项目化管理的企业）、政府（按社会业务的不同内容将不同的政府部门相应归类）和社会（社会组织）三大板块，构建大城市的矩阵式组织管理结构：三大板块的组织系统相对独立，管办分离，职责明晰，以“管委会”内在一体的互动方式，共同作用于大城市“全社会”的建设与管理。

委员会领导方式实行常委会领导下的分工负责制。下设：(1)“社会建设与管理委员会办公厅（室）”，由会长分管，办公厅统筹协调政府各职能部门与市场、社会的关系，内设社会事业、社会活动、社会信息、社会保障、社会秩序和社区建设协调小组；(2)社会事业投资管理公司，以项目方式运作，负责对大城市标志性设施、普惠型设施、社区与居民小区的科教文卫体等基础设施的投资及其管理，由2名副会长分管；(3)大城市社会组织发展中心，负责对社会组织（包括中介组织）如行业协会、社会团体、民办非企业单位等机构的管理、培训、服务等工作，行政管理论文由1名副会长分管。

委员会的运行方式以集中决策为统领，以覆盖“全社会”的建设与管理为对象，以项目投资与管理为途径，以整合大城市的城区、社区的资源为基础，构建政府、社会、市场三位一体的运作机制，从而达到大城市社会管理的系统化、动态化、科学化。

委员会通过大城市的电子政务建设，实现“条块整合”，切实解决社会建设与管理中的条块矛盾。“条块结合”的电子政务平台的做法是：以数据整合为突破口，从城区、社区做起，先易后难，以前台数据需求带动后台数据的整合。一是推广实施城区与社区的综合应用平台，实现城区、社区一级的整合：(1)建立人口公共数据库：(2)推广实施城区、社区管理软件；(3)开发城区、社区综合办事系统。二是建立市社会建设委员会数据中心，实现市一级的整合：(1)在调研的基础上形成数据中心总体规划；(2)构建数据中心基础框架；(3)整合公共数据和业务数据。通过与管理和服务业务相结合而自然形成的人口公共数据更新维护机制，整合外来人口数据、公共服务和公共管理数据。

大城市社会建设矩阵结构的职能

大城市社会建设突出以下四大职能：

1．综合科学决策的职能

面对多元经济、多元文化、多元价值观的影响，管委会必须强化以人、社会、环境的整体协调发展为基础的综合科学决策的职能。综合科学决策既是一个探索的过程，又是一个参与的过程。所谓探索是指管委会在制定综合科学决策之前，决策者应当会同专家对社会发展的目标和实际状况进行研究和评估，提出具体的运作手段，并随着政策的实施进行监督和修正；所谓参与过程是指科教文卫体、劳动与社会保障等政策的实施要有各利益群体和个人参与政策的讨论和政策的制定，并参与政策的实施，这些参与者或者在实施综合科学决策的过程中获得一部分利益，或者在政策的实施过程中失去一部分利益。管委会实施综合科学决策，就是要在对各种利益群体冲突目标的协调中实现可持续发展的总目标。

2．统筹协调的职能

根据社会业务的内容对相关的职能部门进行分类，这对解决职责同构、职能交叉有积极的作用。但是，社会是一个复杂的有机体，社会有机体始终处于发展变化之中。因此，管委会必须强化统筹协调的职能：一是统筹协调社会事业发展规划；二是统筹协调社会事业投资项目：三是统筹协调各职能部门的关系；四是统筹协调政府部门与社会的法律论文 关系。

3．服务管理职能

管委会作为既具公益性又具行政性的类行政组织，首先要为大城市建设“好政府、强社会”做好服务工作，如大城市社会政策和法律、法规的咨询服务：学有优教、劳有应得、病有良医、老有赡养等咨询服务工作。同时，加强对社会事业投资项目管理，加强对文化产业、体育产业及其市场化运作的管理，加强对社会组织的分类指导与监督管理，特别对于政府购买服务的组织，应做好由社区居民、服务对象、业内专家和政府相关部门共同参与的服务评估，评估结果必须作为下一年度签定项目合同最重要的依据。

4．引导培育职能

第一，引导社会自强，建设“强社会”。首先，改进大城市民间组织管理体制，激发社会组织发展活力。针对大城市社会组织发展中面临的问题，实行社会组织分类管理。可以根据社会组织的服务类型，如卫生、教育、科研、慈善、社区、文化、福利等制定不同的税收政策，鼓励从事社会服务的社会组织发展。其次，充分发挥社团、行业组织、社会中介组织等各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。管委会的组织架构要求政府向社会放权，社会多方力量参与到社会事务管理中来，承担部分以往由政府包揽的职责，协助政府进行社会管理。

第二，培育和发展社区民间组织。首先，管委会要引导政府逐步放权，变社区民间组织“官办”为“民办”。政府要顺应时代要求，转变职能，消除社区管理和服务中普遍存在的行政权力越位、社区居委会职能错位和社区民间组织缺位的现象，褪去社区民间组织的官办色彩，回归其民间自治性和相对独立性。其次，要改革社区民间组织管理体制。针对在社区活动的民间组织，明确其业务主管单位，降低登记门槛，简化登记手续，推动社区民间组织的发展。可尝试在城区成立“社区民间组织服务中心”，解决登记注册、业务管理、挂靠管理等问题。大城市社会建设“矩阵结构”的创新

大城市社会建设“矩阵结构”，有以下方面的创新：

1．组织类型创新

以“类行政组织”的方式构建了大城市社会建设委员会。该委员会不是一般的政府机构，也不是一般的非政府组织，而是在政府主导下，具有独立法人资格、政府与社会代表参与法人治理的类组织，更确切地说，是“类行政组织”。这也是借鉴新加坡法定机构的制度设计经验而提出来的。“类行政组织”对于解决当前中国较为普遍存在的“中介机构”腐败问题，增大中国非政府组织的能量，推进大城市的社会建设与管理，是较好的政府与社会相结合的制度安排。

2．组织管理对象创新

社会建设与管理覆盖“全社会”，社会事业部分是其中的核心：社会事业主要是政府投资、管理，但对整个“社会”，政府无法全部承担，所以，必须由社会组织共同参与。前些年，北京成立了社会建设委员‘会：上海在根据国务院大部制改革要求设置委办局时撤消了原社会服务局，最近又成立了全市性的社会建设工作领导小组办公室。无论是北京还是上海，机构设置都是政府试图覆盖“全社会”的建设与管理。但是，在全球化、市场化、信息网络化背景下，政府又不可能实现覆盖“全社会”的目标。因此，大城市的社会建设与管理机构，要整合政府部门、社会与市场资源，从而使政府从传统的局限于“社会事业”的建设和管理，切实转变为对“全社会”的建设与管理。

3．组织职能创新

除社会事业外，根据社会建设与管理所涉及的内容，以任务（业务）需要分类，并明确相关职能局，可以解决政府部门之间职责同构、职能交叉问题。根据社会业务把那些具有联系而被部门分割的职能合并，有助于解决政府部门职能交叉问题，明确相关职能局在“全社会”建设与管理中的地位与角色。同时，通过电子政务平台的建设，对于疏理、规范条块关系，实现从“每一个职能部门要管所有的事情”向“只负责特定事情”转变，完成条块整合，具有积极作用。

4．组织决策的创新

新的社会建设的组织结构，其组织决篥做到了五个统一：对大城市的社会建设统一决策、统一规划；对大城市的社会事业项目政府引导、多元投资、规范管理；对大城市的社会信息、社会活动、社会组织统一管理；对大城市的社会保障统一政策；对大城市的社会秩序、社会安全统一预警、监控和管理。

5．组织运行的创新

大城市社会建设委员会作为一种“类行政组织”，它的运行不同于一般的行业协会、研究会，也不同于中国各大城市政府为解决条块矛盾而采取的松散的“联席会议”，而是具有独立法人资格，形成一整套比较完整的运行管理体制和机制的“类组织”。该组织对“全社会”建设和管理的运作模式是：在运行过程中，逐渐形成行政调控机制和社会自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社会治理模式。

注释：

①若以600万以上的人口作为大城市的标准，那么根据《国家统计年鉴》，中国有6个城市的人口在1000万以上：有3个城市的人口在900万以上；有6个城市的人口在800万以上：有9个城市的人口在700万以上；有19个城市的人口在600万以上。

篇2：大城市社会建设的组织结构亟待改革创新

国家民间组织管理局调研组

为深入贯彻落实部领导关于建立民政工作改革创新观察点的指示精神，2008年年初，上海市被确定为社会组织建设改革创新综合观察点。为此，国家民间组织管理局调研组曾专程赴上海调研，考察社会组织建设改革创新发展情况。在沪期间，调研组共召开了多次座谈会，实地考察了数家社会组织，分别听取了上海市、静安区、浦东新区、闵行区、普陀区社会组织登记管理机关的工作汇报。通过调研我们感受到，上海市根据经济社会发展需要，发挥区域优势，创新管理理念，营造有利环境，加大扶持力度、强化规范建设，在社会组织建设改革创新方面走出了一条特色鲜明、富有成效的路子，对全国的工作具有启示价值。

一、上海市社会组织发展概况

上海作为我国重要的经济中心、贸易中心、金融中心和东北亚航运中心，经济和社会发展均处在全国前列。从2006年的数据来看，上海市占全国面积的0.06%，人口的1%，完成财政收入占全国的1/8，港口吞吐量占1/10，口岸进出口商品额占1/4，人均生产总值为57695元，是全国人均国内生产总值的3.6倍。与经济和社会发展水平相适应，上海市社会组织在全国也具有较高的发展水平，呈现出以下特点：

（一）数量增长较快。近年来，上海市各类社会组织得到了较快发展，数量从2001年的3878家发展到2007年的8366家，增长了1.2倍，年均增长19.3%。2006年，上海市每万人拥有社会组织数量为5.9个，远高于全国每万人拥有2.7个社会组织的整体水平。至2007年底，上海市共有社会团体3234家，其中学术性社会团体772家，行业性社会团体231家，专业性社会团体1493家，联合性社会团体738家；民办非企业单位达到5049家，分布在教育、卫生、劳动、科技、体育、文化、民政等行业，其中数量最多的前五类分别为教育类2493家，民政类971家，劳动类573家，体育类180家，科技类114家；基金会共有83家，其中公募基金会47家，非公募基金会36家。

（二）综合实力较强。2006社会组织年检数据显示：上海市社会组织净资产总额达142.03亿元，收入合计达157.73亿元，从业人员总数达12.71万人。其中，社会团体净资产23.88亿元，收入合计29.83亿元，工作人员1.8万，会员473.52万；民办非企业单位净资产72.05亿元，收入合计111.2亿元，从业人员10.87万；基金会净资产46.1亿元，收入合计16.7亿元，工作人员428人，志愿者1.59万人，接受捐赠7.5亿元，其中境内捐赠6.8亿元，境外捐赠0.7亿元。

（三）适应经济和社会发展的需要。与上海市二、三产业特别是先进制造业和现代服务业发达的产业结构相适应，各类行业协会，特别是服务于金融、信息传输、计算机服务与软件业、物流业等优势产业的行业协会迅速发展起来，出现了诸如上海市软件行业协会、上海市电子商务行业协会、上海市会展行业协会、上海市人才服务行业协会等行业组织。同时，随着新兴产业的发展，上海市工业旅游促进中心、上海市创意产业促进中心等一批为新兴经济领域提供专业化服务的民办非企业单位应运而生，依托新兴产业、构建服务平台，成为上海社会组织发展的又一亮点。随着人们生活水平的提高，对教育、文化、艺术、慈善等方面需求的日益增长，上海城市雕塑艺术中心等民办文化艺术机构、上海市慈善基金会等慈善组织以及上海衫达学院等民办教育机构迅速成长起来。2007年，全市有4691家民办非企业单位开展了1050次多种形式的主题公益活动，提供社会公益服务达202.58万人次，折合经济效益达2.2亿元。基金会全年公益支出达4.86亿元，资助人数已由2002的不足10万人提高到73.83万人，有力地支持了公益慈善事业的发展。

（四）积极谋求区域合作。上海作为长三角经济区的核心，其经济辐射已经覆盖整个长三角地区。长三角区域经济的迅速融合，对该地区社会组织提出了区域合作的要求。上海市各类行业协会积极回应这种要求，主动与周边省、市加强合作，促进整合。比如，上海市工业经济联合会基于区域经济发展的需要，与江苏、浙江等省同类组织在前几年合作发展的基础上，共同筹备组建“长三角经济联合会”，以此全面深化江浙沪合作，发挥上海综合服务功能，更好地服务长三角，推动区域经济联动发展。

（五）重视人才队伍建设。上海作为重要经济中心和国际化大都市，人才荟萃，为社会组织发展提供了优越的人才环境。上海的各级各类社会组织中蕴藏着大量的优秀人才，其中不仅有像静安寺街道老年协会秘书长、全国精神文明先进工作者、上海市十佳杰出志愿者柏万青这样的社会组织领军人物，还有像全国政协委员、上海市红木家具研究所所长、著名雕刻艺术家屠杰这样的知名专家。近年来，上海各类社会组织进一步重视人才的引进和培养，致力于实现社会组织工作人员的专业化、职业化、年轻化和国际化。不少社会组织实行了聘任制，向社会公开招聘人才，吸引高学历复合型人才从事社会组织工作，其中不乏博士及海外留学归国人才。有的社会组织甚至全球招聘高级管理人员，比如上海市人才服务行业协会面向全球招聘秘书长，取得了很好的效果。这些高素质人才为上海社会组织注入了新鲜血液，带来了崭新观念，为上海社会组织的快速发展奠定了人力资源基础。

二、上海市促进社会组织发展的政策措施

上海市社会组织的快速发展，与当地党委、政府相关政策措施的推动密不可分。近年来，上海市各级党委、政府围绕培育发展和管理监督社会组织采取了一系列新举措：

（一）高度重视，将社会组织建设作为经济社会发展的重要内容 一是市委、市政府高度重视社会组织发展及管理工作，提出明确要求。在市委、市政府的支持下，上海市在全国范围内较早成立了社会团体管理局，专职负责社会组织登记管理工作。2007年，上海市第九次党代表大会要求“重视发挥社会组织在参与社会管理中的重要作用，善于运用社会资源改进社会管理。坚持培育发展与监督管理并重，制定实施有利于社会组织发展的财政支持、人员待遇等扶持政策，促进社会组织健康发展。加强对社会人、社会组织和虚拟社会的管理。”明确了社会组织发展的方针和思路。今年又出台了《关于本市进一步支持行业协会商会加快改革和发展的实施意见》，就充分认识行业协会的地位与重要作用，坚持按照市场化原则推进行业协会发展，进一步推进政府职能转变，畅通政府与行业协会的沟通渠道，支持企业按照经济社会发展战略和市场需求自发组建行业协会，打破行业协会与政府的依从关系，引导行业协会发挥重要作用，发挥行业协会党组织的监督保障作用，加强行业协会人才队伍建设，建立科学、规范、有效的行业协会监管体系等内容做出了重要规定，为进一步促进行业协会商会发展明确了方向和思路。

二是将社会组织纳入经济、文化、政治和社会建设整体布局。《上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出“推进社会组织健康发展。坚持培育与规范并举，进一步发挥基层自治组织、民间组织、社会中介组织、行业组织的积极作用。”另外，上海市在信息产业、现代物流业、人口和计划生育事业、残疾人事业等行业、事业领域的专项“十一五”规划中均将发挥相关社会组织作用作为实现规划目标的重要保障措施。市、区人大、政协中还设立了社会组织界别，有4名同志作为社会组织的代表进入市人大、政协。静安区还在区党校课程里设置了关于社会组织发展和管理的内容，邀请有造诣的社会组织负责人授课，深化了各级党员领导干部对社会组织的认识。

三是在相关具体政策法规中为社会组织发展留有空间。市政府出台的《关于完善社区服务促进社区建设的实施意见》提出，要大力培育发展社区民间公益性组织。上海市人民政府印发的《关于进一步加强国内合作交流工作若干政策意见》要求，积极推动在高新技术领域和现代服务业领域建立一批区域性行业协会和中介机构，鼓励国内企业、社会团体、其他社会资本以及个人投资上海社会事业与公益事业。市政府办公厅转发的《上海市社会诚信体系建设三年行动计划（2006年—2008年）》，要求各行业协会加强行业自律，促进行业信用制度建设；《上海市服务标准化行动计划（2007—2010年）》，要求各有关服务业行业协会积极参与服务标准化有关技术层面的工作，等等。

（二）创新理念，积极构建新型政社关系

近年来，上海市以行政管理体制改革为契机，积极推进政社分开，促进政府向社会组织转移职能，搭建政社合作平台，取得了良好的效果。

一是切实推进政社分开。2002年以来，上海市先后出台了《上海市促进行业协会发展规定》、《上海市行业协会暂行办法》、《关于本市促进行业协会发展的指导意见》等政策法规，提出坚持市场化原则和“政会分开、自主办会、有效监管”的改革方向。今年出台的《关于本市进一步支持行业协会商会加快改革和发展的实施意见》要求进一步打破行业协会与政府的依存关系，各有关部门要从职能、机构、人员、财务等方面将行业协会与政府部门、企事业单位彻底分开，不得干涉行业协会依法独立自主开展活动。各区县也积极推进政社分开工作。闵行区从2006年起将实施政社分离改革工作作为政府的一项重要工作提上议事日程。2007年，区委、区政府印发了《关于闵行区社会团体与党政机关逐步分离的试行意见》，成立了分离改革工作领导小组，按照“政府主导、民政牵头、试点先行、分类推进”的工作思路和“先分离、后规范、再保障”的工作原则，稳步推进分离改革。全区117家社会团体，除8家待注销、11家因特殊情况暂缓分离外，其余的98家于2008年6月30日前全部完成改革任务。分离改革后，社会组织做到了领导人自选、经费自筹、决策自主、运行自由、责任自担，提升了自主运作的能力。

二是积极转移政府职能。政府职能部门积极探索转变职能，将可由社会组织承担的具体社会事务、微观经济调节职能以及专业服务职能归还、转移或委托给具有相应能力的社会组织承担。浦东新区要求各职能部门对承担的社会管理和公共服务职能进行梳理，加大政府职能转移力度，对由社会组织承接的事项实行费随事转。目前，已有37个审批事项连同配套资金转移给了社会组织。同时，出台了《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见（试行）》和《关于促进浦东新区民间组织发展的若干意见》，建立了以项目为导向的政府购买服务机制，政府各职能部门将购买社会组织公共服务的资金，列入部门预算，实行对委托方和承接方的双向评估，做到合作前有资质审查、合作中有跟踪调查、合作后有绩效评估，逐步实现“购买服务成果契约化、合作方式多元化、依法管理与自律诚信规范化”的目标。静安区出台了《关于静安区社会组织承接政府购买（新增）公共服务项目资质的规定》，具体规定了社会组织承接政府公共服务项目的条件，并规定由静安区社会组织联合会作为政府购买社会组织公共服务的第三方机构，在承接项目前组织有关专家对社会组织的资质、能力、信誉、业绩等进行评估，在项目实施过程中会同有关部门进行全程跟踪和监督，在项目完成后进行绩效评估和资金使用状况的审计。静安区财政局、民政局还制发了政府购买社会组织服务文本，以规范政府购买服务。据不完全统计，上海市政府各部门以及各区县政府每年用于购买社会组织服务的资金从几百万至数亿元不等。2006年，仅市、区政法系统购买服务资金就达6779万元；杨浦区、黄浦区政府购买服务资金分别达2776万元和2219万元。2007年卢湾区街道和有关职能部门用于购买社会组织服务的总资金量超过1500万元。浦东新区2005年至2007年三年间政府购买服务资金累计达1.24亿元。

三是搭建新型政社合作平台。为实现政府与社会组织的及时沟通、良性互动，上海市创造出了市民中心、民间组织服务中心和街道社会组织联合会等政府与社会组织合作的新型工作平台。浦东新区政府投资兴建市民中心，由浦东新区社会工作协会运作和管理，免费提供市民和社会组织使用。有关职能部门和社会组织积极利用市民中心开展各种征询意见和服务活动。如发改委、建交委等部门开展了规划征询、政策征询、社会组织购买服务签约等活动；社工协会联合志愿者协会、红十字会、劳动保障学会等社会组织开展了首届浦东社工节、守望相互关爱活动以及对退役士兵择业指导等一系列专业化培训。普陀区以民间组织服务中心为载体，承接区、街道两级政府转移的职能，为基层社会组织服务，对社区群众团体实行备案管理，对志愿者提供管理和服务。这一合作模式为社会组织提供了惠及百姓的服务平台、整合资源的合作平台、购买服务的承载平台，缓解了社区管理成本较高、效率较低以及社区服务难以满足群众需求的问题。静安区在区、街道两级成立社会组织联合会，建立“1+5+X”政社合作平台。“1”是指在区层面、“5”是指在5个街道、“X”是指在教育、劳动保障等系统分别成立社会组织联合会。每个联合会都设党支部，将支部建在社会组织上。街道内的社会组织都是社会组织联合会的会员，基层的社情民意通过社会组织传递给政府，政府的方针政策通过社会组织传达到基层群众，很好地发挥了社会组织的桥梁纽带作用。新型政社合作平台的建立为促进政府与社会组织合作、交流，充分发挥社会组织的服务功能，创新公共服务和社会管理模式创造了更为便利的条件。普陀区长寿路街道“社区民间组织管理体制改革”项目因此荣获第四届“中国地方政府创新奖”优胜奖。

（三）采取措施，加大对社会组织的扶持力度

上海市各级政府高度重视社会组织发展中遇到的困难和问题，积极采取措施加大对社会组织的扶持力度。

一是完善社会组织税收和养老保险政策。市财税部门出台了《关于做好本市公益救济性捐赠机构管理工作的通知》，首次明确了上海市公益救济性捐赠税前扣除程序，统一了上海市接受公益性救济性捐赠专用票据，为公益救济类社会团体、基金会吸纳更多的社会资金提供了有效的政策支持，同时解决了社会团体和基金会专用捐赠票据的使用以及区县民办救助机构的专用发票问题。为了提高社会组织工作人员社会保障水平，帮助社会组织吸引人才和稳定工作人员队伍，今年一月，市民政局、市劳动和社会保障局、市社团局联合下发了《关于在本市社会团体、基金会和民办非企业单位中建立年金制度若干问题的通知》，从今年起在全市社会组织中建立年金制度，作为基本养老的补充。凡经上海各级民政部门登记的社会组织，已经依法参加上海市城镇基本养老保险，并按时足额缴纳基本养老保险费的，均可自主建立本单位年金制度，提高工作人员退休后的保障水平。

二是加大财政支持力度。在积极推进政府职能转移、采取费随事转和购买社会组织服务的同时，上海市加大了对社会组织的财政支持力度，市政府有关部门以及区财政部门直接拨付资金资助社会组织发展。市民政局决定从2007年开始，每年从上本级福利彩票公益金中支出总额约7000万元的资金，对上海市慈善基金会等7家社会组织实施福利彩票公益金项目资助。2006年，市财政仅拨付上海文化发展基金会的资金就达到1.5亿元。闵行区在原有财政扶持力度不变的前提下，设立扶持社会团体发展专项资金，每年拨出1000万元，资助社会团体从事社会管理和公共服务。

三是建立公益“孵化器”，培育新兴社会组织。浦东新区在政府主管部门支持下成立了民办非企业单位性质的上海浦东非营利组织发展中心。2007年，在中心内建立了“公益孵化器”，采取“政府支持，民间力量兴办、专业团队管理、政府和公众监督、民间公益组织收益”的模式，为初创阶段的公益组织提供场地设备、能力建设、注册协助和小额补贴等资源，扶助这些公益组织逐渐成长。中心在选择扶持对象时依据申报对象的社会影响、运作模式、组织架构以及与应孵化对象契合程度四个方面的指标进行评估，符合要求的组织可以接受孵化。整个孵化过程包括接受申请、模式评估、入壳、提供扶持、表现评估、出壳、跟踪辅助等流程。孵化期一般为一年，期满后根据需要还可延长半年。目前，第一批接受孵化的5家公益组织已经可以出壳，又有2家公益组织入住“孵化器”，另有3家正在接受评估，如果符合条件，将很快入住，接受孵化。浦东的社会组织“孵化器”模式已经受到河南、湖南、广东、四川等省政府及相关机构的重视，有望在其他地方推广。

（四）完善制度，促进社会组织规范化建设

上海市在创新政府与社会组织合作模式，加大培育扶持社会组织力度的同时，创新监督内容和手段，加强了社会组织规范化建设。

一是拓展登记管理工作内容。探索开展涉外社会组织登记试点工作，解决了上海模帝施化妆技术培训学校等四家有涉外因素的民办非企业单位注册登记问题。努力将更多符合登记条件的涉外社会组织纳入登记管理范畴，促进其规范发展。为了解决基层群众活动团队有序发展的问题，上海市探索建立备案制度。2002年上海市委、市政府办公厅颁布的《关于进一步推进本市民间组织参与社区建设和管理的意见》，提出积极探索社区群众活动团队的备案制度。2007年，上海市政府颁布《关于完善社区服务促进社区建设实施意见》，明确提出对社区群众活动团队实行备案管理，加强指导，给予经费、场地等支持，并提供活动便利。闵行、虹口、金山等区作为第一批试点区县开展了备案工作。目前，试点工作顺利，静安、长宁等区也开始了这项工作。备案工作使得大量活跃于社区、为基层百姓所需要但又不符合登记条件基层群众活动团队纳入社会组织建设和管理整体范畴，提高了这类组织的规范化程度。

二是创新管理手段，开展社会组织规范化建设评估。作为全国社会组织评估体系试点城市，上海市在行业协会、社会福利和教育领域的基金会、部分领域和区县的民办非企业单位中开展规范化建设评估试点。评估针对部分社会组织存在的组织机构不健全、内部治理不完善、组织行为不规范、社会公信力不高等问题，设置相应的评估指标，制定公开、公平、公正的评估制度，建立组织健全、程序完备、操作规范、运转协调的评估工作机制，引导各类社会组织加强自身建设，提高自律性和诚信度。政府有关部门将社会组织规范化评估的结果作为社会组织是否可以承接政府职能的一个重要依据，将规范管理和培育扶持有机地联系了起来。经过一年的试点，全市有41家社会组织获得了评估等级，其中5A级7家，4A级25家，3A级9家。通过评估改进了监管方式，提高了社会组织规范化水平，同时也培育了社会组织的优秀品牌，扩大了社会组织的宣传，在社会上产生很好的反响。

三是全面推广工资基金管理制度，规范社会组织用工和工资管理。社会组织工资基金长期以来缺乏管理制度，不仅给少数人利用工资管理漏洞虚报工资数额，违规分配、占有社会组织财产提供了便利，也使得社会组织工资税收优惠政策难以落实。为此，上海市民政局、市社团局和中国人民银行上海分行联合下发了《关于在本市社会组织中实施工资基金管理工作的通知》，制定了《关于民间组织工资基金管理核准工作的操作办法》和《民间组织工资基金管理手册》，并就新老工资基金管理手册的衔接替换提出了具体处理办法。这项制度规范了社会组织用工和工资管理，也使得社会组织工资税前扣除的额度从以往的参照中小企业转变为参照事业单位，提高了工资税前扣除额度，减轻了社会组织的税收负担。截至2007年底，杨浦、普陀、闵行、松江、奉贤、闸北、宝山、金山等14个区县圆满完成了社会组织工资基金管理任务，全市已有5512家社会组织完成了工资手册申领工作。

三、上海市社会组织发展的启示

如何构建与市场经济体制及和谐社会格局相适应的社会组织体系，进一步发挥社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的功能，上海市的做法具有一定的启示意义：

（一）创新思想观念是促进社会组织发展的前提。要深刻领会“十七大”报告关于加强社会组织建设的精神，从贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的高度认识社会组织发展的必然性。要充分认识社会组织的积极作用，消除对社会组织的误解，正确对待社会组织发展中存在的问题和不足，纠正对社会组织的片面认识，真正将社会组织作为社会主义现代化建设的重要生力军来看待。要认真分析新形势，主动研究新问题，解放思想、转变观念，多谋新思路、多想新办法、多出新举措，将社会组织建设工作放到改革开放新阶段的新背景下加以研究和推进。

（二）转变政府职能是促进社会组织发展的关键。现代社会发展的客观规律要求政府将工作重心从微观经济调节和具体社会事务转向宏观经济调整、市场监管、社会管理和公共服务，由社会组织弥补政府退出的空白，发挥提供服务、反映诉求、规范行为的作用。因此，切实转变政府职能，将适合社会组织承担的职能转移给社会组织，从而构建新型政社关系，成为促进社会组织发展的关键。

（三）完善扶持政策是促进社会组织发展的推力。社会组织是发挥社会志愿力量从事非营利性公共服务的组织，其组织目标的公共性和组织原则的非营利性决定了其与政府治理目标的一致性。加之我国社会组织尚处于发展的初级阶段，各种外部环境还有待改善，组织能力还有待提高。因此，社会组织需要政府给予大力扶持，提供适合的政策环境，给予资金、物资、信息、人才、机会等方面的帮助。

（四）加强规范管理是促进社会组织发展的保障。无以规矩不成方圆，我国社会组织发展还处在初级阶段，存在着不少问题，自律能力还有待提高。少数社会组织的违法违规行为会破坏社会组织的整体形象和声誉，造成人们对于社会组织的误解，不利于社会组织发展环境的改善。因此，必须加大规范力度，创新管理手段，引导社会组织诚信自律，以规范促自律，以自律促发展，保证社会组织持续健康发展。

调研组成员：

篇3：大城市社会建设的组织结构亟待改革创新

关键词：组织工作,人力资源,创新,南宁市

南宁市作为广西壮族自治区的首府, 要率先实现经济社会科学发展、加快发展、和谐发展, 必须以改革创新精神做好新形势下的组织工作。当前, 南宁市围绕加快区域性国际城市建设, 对如何大力推动组织工作改革创新, 找准组织工作服务科学发展、促进社会和谐的切入点和着力点进行探讨和研究。

党的十七大指出, 要使党的工作和党的建设更加符合科学发展观的要求, 为科学发展提供可靠的政治和组织保障。面临新的形势和任务, 我们必须始终围绕南宁市建设区域性国际城市这个目标, 思考、定位和谋划新时期的组织工作, 找准着力点, 打好主动仗, 不断改革创新, 努力提升组织工作服务区域性国际城市建设的水平, 推动南宁经济社会又好又快发展。

一、牢牢把握科学发展观的基本要求, 大力提高领导班子和领导干部队伍综合素质, 为建设区域性国际城市提供能力支撑

十七大报告指出, 科学发展、社会和谐是发展中国特色社会主义社会的基本要求;提高党的执政能力、保持和发展党的先进性, 要体现到领导科学发展, 促进社会和谐上来。要建设区域性国际城市, 就必须要坚持以科学发展观为指导, 大力加强党员干部队伍建设, 努力把科学发展观化为领导和服务发展的实际能力。要围绕建设区域性国际城市这个目标, 着眼于建设开拓型、实干型、创业型领导班子。要选好配强领导班子, 把大批德才兼备的干部提拔到领导岗位, 使领导班子的专业、年龄、特长得到科学合理的搭配, 增强班子整体功能, 形成开拓创新、朝气蓬勃、奋发有为的坚强领导集体, 有力地推动各项工作的开展。要建立健全干部考核责任机制, 全面运用和认真实施体现科学发展观要求的综合考核评价办法, 大力推行领导干部绩效考评。要坚持正确的用人导向, 提高选人用人的公信度, 以素质论干部, 靠实绩用干部, 凭能力选干部, 努力形成干部选拔任用的科学机制。进一步扩大干部工作中的民主, 把政治坚定、能力突出、作风过硬、群众信任、善于领导科学发展的优秀干部选拔到各级领导岗位上来, 推动各级干部想干事、敢创新、善创业。要坚持岗位需要为取向, 能力开发为重点, 加强干部教育培训。深入实施干部教育培训“十二大工程”, 继续开展“干部教育年”活动, 大力实施干部队伍“两素质两能力”提升工程 (政治素质、业务素质、创新能力、执行能力) 和“年轻干部外语提升工程”。同时, 围绕广西北部湾经济区开放开发、服务中国—东盟博览会为主题开展外语、经贸、法律等知识培训, 不断提高各级干部服务中心、推进发展的能力。

二、牢牢把握改革开放时代特征, 积极有效推进党内民主建设, 为建设区域性国际城市激发创造活力

改革开放是发展中国特色社会主义社会的强大动力, 新时期最鲜明的特点是改革开放。党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。发展党内民主是顺应改革开放时代特征的必然选择, 只有积极稳妥、扎实有效地推进党内民主建设, 才能全面准确把握新阶段新任务新形势。要建设区域性国际城市, 就必须发扬党内民主, 激发全体党员的创造活力, 集思广益, 凝聚力量, 为经济社会发展服务。要围绕增强党的创造活力这个关键, 致力完善领导体制机制。要积极试行党的代表大会常任制, 实行党代表任期制, 落实好《领导干部集体决策重大问题议事制规则》, 坚持党委任用干部、讨论决定重大问题票决制, 健全全委会、党委会工作机制, 把进一步发挥全委会作用作为发展党内民主的关键环节, 建设和完善党委会向全委会报告工作制度, 增加全委会的次数, 落实全委会的职责, 继续推行干部选任差额上会制, 构建科学完善的民主决策机制。加大党内的选举制度改革力度, 完善推行基层党组织领导班子成员公推提名, 逐步扩大基层公推直选范围, 探索基层有序竞选方式。致力发挥党员主体作用, 探索党员主体作用, 进一步完善党代表质询、党员旁听党委会工作制度, 探索党务公开扩大范围、提升层级、创新形式的有效途径, 建立健全重要事情党内通报、重大决策党内征询等制度, 保障党员民主权利, 拓宽党员对党内事务的广泛参与、有效管理、切实监督的渠道。

三、牢牢把握人才资源是第一资源, 大力加强人才队伍建设, 为建设区域性国际城市提供人才保证

人才是经济社会发展的决定性因素。首府南宁要实现建设区域性国际城市的目标就必须培养造就一支高素质的人才队伍。人才是一个地方经济产业发展的关键因素, 能否形成以人才工作推动产业发展, 是区域经济发展的重大课题。要紧紧围绕首府南宁建设区域性国际城市的功能定位以及加快推进工业化、城镇化、农业产业化的要求, 深入实施“人才强市”战略, 大力实施“新世纪十百千人才工程”、“新技师培养带动计划”、“新型农村实用人才培养计划”, 统筹抓好以高层次人才、高技能人才和农村新型实用人才为重点的各类人才队伍建设, 激发各类人才创造活力和创业热情。要把人才工作作为发展区域经济的一项基础性工作做深做细, 把人才工作融入区域的经济发展, 培养一支符合区域经济发展的人才队伍。要以区域产业发展所需要的经营人才、专业技术人才和高技能人才为工作重点, 努力实现发展一个产业就聚集一批人才, 使产业和项目成为人才聚集点和成长点, 在区域产业形成若干个人才密集区。要做好各类人才培养的长远规划, 关注区域重点产业发展所需的人才, 将本区域重点产业发展所急需的人才纳入规划管理。着重引进一批高层次的人才, 要制定有力措施, 采取法律、经济、行政手段保护并有效地稳定高层次人才, 对有突出贡献的人才给予一定的物质奖励, 并在户口、医疗、子女入学等方面给予一定的照顾, 使其安心工作。要鼓励党政群机关和事业单位干部到重点产业企业工作, 推动区域党政机关人才和事业单位人才合理有序地向重点产业流动。

四、牢牢把握永葆先进政治本色, 坚持不懈抓好基层组织建设, 为建设区域性国际城市夯实组织基础

十七大报告指出, 要全面巩固和发展先进性教育活动成果, 着力加强基层党的建设, 充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。在构建开放和谐南宁、建设区域性国际城市中, 就必须要加强基层党的建设, 以时不我待的精神创新发展基层组织。要围绕创新发展的这个主题, 抓住争先创优载体, 健全落实基层党建工作责任机制。继续深入开展“三级联创”、“五村、两规范”创建活动, 深入实施“八桂先锋行”活动, 以“党员奉献日”为总抓手, 在农村全面开展“五个好”党支部建设活动, 着力建设一批精品示范农村基层党组织, 发挥农村基层党组织战斗堡垒作用。结合社会主义新农村建设, 深入开展“双培双促”、“先锋连万家, 三情促和谐”、“党员带头献爱心, 健康温暖送农民”、创建党建示范村等活动, 扩大农村党员干部培训的规模, 进一步提高农村党员带头致富和带领群众致富的能力。要进一步发展壮大村级集体经济, 提高农村基层党组织引领推动创业的能力。要以和谐社区建设为中心, 抓好社区党组织建设, 深化“党员当先锋, 志愿献爱心, 我为和谐社区建设添光彩”活动, 优化社区工作队伍结构, 创新活动载体, 充分发挥“能帮就帮”的南宁精神, 进一步扩大服务范围和拓展服务功能, 加大支部联建共建力度, 扩大党的工作的覆盖面, 不断提高社区基层组织的凝聚力和战斗力。要围绕生产经营与党建工作和谐共振, 抓非公企业党建, 深化“党员当先锋, 商圈显风采”活动, 认真总结“党建带工建、工建促党建”的工作经验, 加大向非公企业派驻“两员”力度, 加强非公企业党建工作骨干队伍建设, 积极探索党组织的具体设置形式、活动内容、活动方式和工作方法。

五、牢牢把握执政为民根本宗旨, 切实加强干部队伍作风建设, 为建设区域性国际城市落实作风保障

优良的领导干部作风是保持党的先进性的本质要求, 是巩固党的执政地位的重要保证, 是实现党的历史使命的推进器。加强领导干部的作风建设, 是加强党的执政能力建设和先进性建设的重要内容, 也是落实科学发展观的内在要求。要建设区域性国际城市, 就必须加强以保持党同人民群众血肉联系为重点的作风建设。要教育和引导干部更加自觉地坚持求真务实精神和为人民服务宗旨和党的群众路线。要紧紧围绕健全落实长效机制这个根本点, 突出求真务实的重点, 着力提高执行力, 坚持深入基层、深入群众, 真正把心思和精力用在狠抓工作落实上, 切实做到“言必责实、行必责实、功必责实”。要围绕抓好抓实中心工作, 培养和锻炼干部想干事、会干事、干成事和不出事的品德和品质。要进一步加强机关效能建设, 继续推行首问负责制、限时办结制和责任追究制, 使各级干部真正做到干事求真务实, 行动雷厉风行, 误事必究责任, 把一件一件实事做好, 推动干部重实绩、求实效。要以党内救助金运作为牵头, 全面构建党内互助帮扶长效机制, 切实解决好困难党员群众生产生活中碰到的问题。要以突出惠民利民为重点, 完善各种帮民助民机制, 进一步拓宽党员服务群众渠道, 推动干部坚持不懈为群众办实事、解难事。要加大监督, 加强对一把手的监督力度, 进一步完善《重大问题议事规则》, 加强班子内部团结, 坚持述职述廉、经济责任审计、公开办事制度, 加强群众监督, 规范干部用权行为, 消除干部队伍中出现的不和谐现象。

参考文献

[1]斯蒂芬·P·罗宾斯.组织行为学[M].北京:中国人民大学出版社, 2007.

[2]赵敏, 王成科.从组织行为学视角看项目管理中的人力资源管理[J].项目管理技术, 2008 (, 6) .

篇4：大城市社会建设的组织结构亟待改革创新

【关键词】教师心理健康 社会 组织

初中教师在长期工作中由于环境单一、任务重复、管理机制机械、劳动付出与回报不成正比等因素，导致教师心理压力过大，对工作产生消极情绪。减轻教师的心理压力，消除教师的职业倦怠，已经成为当前教育中的当务之急。

教师职业倦怠的根源一般有来自社会、组织、个人三类。社会对教育持有很高的期望，因为教师承担着培育英才、传承和发展历史文化的重任。教师肩负着社会的希望，同时也承受着来自社会的压力。教师职业与学生问题、教学工作负担、教师角色冲突、自由度与自主权、组织支持等方面的压力紧密相关。教师的自尊是影响教师职业倦怠的一个重要的、起控制作用的因素， 它往往通过影响以环境为基础的组织因素来起作用。

就像人的一生要经历幼年期、少年期、壮年期、 老年期，在各个阶段有不同的生理特点、不同的社会角色以及不同的人生任务。教师的职业生涯也要经历不同的阶段，如：职前教育阶段，入职阶段，能力形成阶段，热心和成长阶段，职业受挫阶段，稳定和停滞阶段，职业低落阶段，职业退出阶段等。在不同的职业阶段有不同的职业行为、职业任务、职业问题以及职业发展需要等。随教龄发展的趋势来看，情绪衰竭问题比其他问题都突出，教师职业倦怠问题首先是以教师的情绪衰竭表现出来的。关于教师生涯的研究表明，教师职业有高潮也有低谷。教师不可避免地会遭遇挫折，产生职业倦怠，教师的职业倦怠是教师发展不可避免的阶段。有学者们将 “职业受挫阶段”、“退缩阶段”、“危机期”、 “厌倦期”称为教师生涯的“倦怠阶段”。假如教师处在“职业受挫阶段”，就可能认为工作负荷太重，学生表现太差，对教学产生厌倦感，失去教学动力。灰心沮丧，心力交瘁，教学理想幻灭，教师对职业满意度降低，对教学生涯产生怀疑。这这已经不仅仅属于教师职业倦怠的个人原因。

从2011年开始，我校联合本市几所学校的热心教师组成了《城区初中教师心理健康保障策略的研究》课题组，旨在寻求对城区初中教师心理健康的呵护与保障 ，探索学校在人文关怀制度建设、心理疏导、文化娱乐等方面改善教师心理健康状况的保障策略。

我们的研究表明：学校组织气氛与教师职业倦怠也有明显的联系。学校组织气氛是指一所学校区别于另一所学校并影响其组织成员行为的一系列内部心理特征。我们通过因素分析将学校组织气氛划分为开放气氛、自由气氛、控制气氛、随意气氛、家长式气氛和封闭气氛六个类型，从发展压力和控制压力两个方面选择六个要素（即学术气氛、成就标准、组织效果、支持性、程序性、冲动的控制） 编制组织气氛指标，选择来自我市不同中学的28 名校领导和122 名教师，向他们进行学校组织气氛的测量。分析表明，学校管理气氛与教师心理疾病中的敌意因子、学习气氛与强迫、人际敏感、焦虑和敌意因子具有显著的正相关。这在一定程度上表明，学校组织管理气氛和学习气氛是教师心理疾病的显著诱因。这在一定程度上说，学校组织中的人际气氛是教师心理健康的正面因子，即学校人际气氛好，教师心理健康水平高；相反，学校人际气氛糟糕，教师心理疾病相对严重。

管理气氛的核心是校长领导行为，我们认为校长倡导、关心体贴和校长影响力对学校组织健康和师生心理健康相关显著、影响较大。在研究中发现校长领导行为与学校组织气氛各方面相关极其显著。良好的校长领导行为可能导致良性的校长——教师——学生关系，而良好的人际关系又促进良好的校长领导行为，进而极大地影响学校组织健康和师生心理健康。另一方面，在应试教育体制和校长负责制前提下，少数校长权力集中，采用家长式管理，这种集权模式中的校长行为之好坏，事关学校命运与前途。显然，校长行为对教师行为也有着深远影响。特别是校长倡导的任务目标、规章制度、工作程序、奖惩措施、福利待遇以及其处事公正和风格等等都对教师心理行为影响深远。“敌意也反映了人与人之间的关系，所以人际关系问题是导致教师心理健康问题的首要因素”，这与我国非常注重人际关系的社会文化背景有关，人际关系对我们的心理生活起着十分重要的作用。

本研究表明，良好的人际关系是教师心理健康的重要保证。在应试教育体制下，学生学习的动机主要是考重点、上名校，学校实施题海战术，片面追求升学率，以升學率高低评价教师。教师被卷入高压紧张的竞争场，教师面临着强大的竞争和心理压力，从而导致了教师的人际敏感、焦虑，甚至是强迫、敌意和恐怖。这些因素基本上是来自社会层面的，它对教师心理健康的影响是多层面的，必然存在交互影响。

我们力图在充分了解教师心理问题的基础上，系统地分析教师心理健康状况，有针对性地开展教师心理健康教育，预防心理疾病的产生，使教师能够保持愉快的心情投入到工作、学习和生活之中。确保在教育教学活动中充分发挥广大教师的聪明才智、激发工作激情，进行创造性的劳动，使教师在事业发展中体会到幸福与快乐。

我们的校际联盟座谈会，加强了教师心理健康的团队保障工作的实效性研究，整合了心理健康教育资源，从提高心理健康教师专业技能入手，优化团队活动内容及形式，提升了本团队各校心理健康教师的专业素质，发挥了心理健康教师团队的总体优势，为进一步推进学校心理健康教育工作的开展和深入，为心理健康教育的可持续性发展打下了基础。

我们希望各级领导从社会、组织层面上下功夫，健全教师管理制度，改善教师地位待遇，帮助广大教师提高的心理健康水平。进一步改善学校的运行机制，尤其是分配和互动机制，使教师感受到公正与关怀，从而提升工作积极性，提高学校的竞争力，实现教育事业长久稳定发展。

篇5：大城市社会建设的组织结构亟待改革创新

加快社会组织改革，推进社会管理创新 作者：

来源：《检察风云·创新社会管理理论》2013年第02期

【编者按】社会组织的兴起和发展是我国改革开放以来社会领域发生的重大变化，随着政府职能的进一步转变，社会组织在社会建设和社会管理中的作用也将日益突出。如何培育发展社会组织，稳步推进政社分开；如何充分发挥社会组织的社会管理功能，形成政府与社会组织的良性互动、合作治理的社会管理新格局等，是本期关注的话题。

【摘要】随着国务院机构改革和政府职能的进一步转变，社会组织成为了社会管理格局中的一支重要力量。对于如何发展社会组织的话题，上海市社会工作党委书记崔明华同志指出，要在充分理解现代社会组织体制内涵基础上，认识社会组织参与社会治理的重要性，并提出了进一步培育社会组织参与社会治理的方向和工作重点。上海市社会科学界联合会党组书记沈国明教授指出，社会组织的发展是势在必行的，我们在鼓励的同时还要规范其运作，让社会组织在有序的状态下发展。上海市社联科研处处长徐中振教授指出，当前应加快形成和完善社会组织体制的公共性领域、支持性体系和社会化机制，注重解决制度安排、政策环境和购买服务方式等问题。上海商学院韩狄明教授和同济大学詹兆雄教授指出，社会组织在解决社会冲突方面有积极的作用，应充分释放其正能量的发挥，同时完善制度以规避社会组织可能造成的风险。上海政法学院社会管理学院院长章友德教授针对目前社会组织在运作中出现的角色不清、角色紧张和角色冲突的问题指出，社会组织必须要认清和明确其在社会转型中的角色和位置，才能发挥其作用，参与社会管理。上海商学院李红艳副教授从国外社会组织的发展概况探讨国内社会组织的发展路径，指出社会组织的发展需要政府的支持和规范。

篇6：大城市社会建设的组织结构亟待改革创新

一、加强和创新社会管理要以社会组织为基础

(一)解决当前社会矛盾需加强和创新社会管理

党的十八大报告明确提出要加强和创新社会管理。党和国家高度重视社会管理,是对当前社会矛盾不断累积、社会群众不满意的积极响应。我国正处于社会转型期,经济社会在不断前行中积累了一些矛盾,如2011 年的“乌坎事件”等。许多突发事件反映了社会矛盾不断激发,社会管理出现漏洞,社会管理不能适应社会群众需求,因而,加强和创新社会管理具有重要的现实紧迫性和战略意义。社会矛盾是经济社会发展过程中因多种原因的存在所出现的,关乎社会群众的切身利益,不可小觑。解决这些问题需要认真研究,高度重视,分析内在成因,采取有效措施进行化解,不断改善社会管理机制,创新社会管理模式,提升社会管理水平。解决当前社会存在的各种利益纠纷、冲突和矛盾,迫切需要加强社会管理,创新社会管理体制机制,关系到人民群众的切身利益和社会稳定,关系到国家经济持续发展与社会和谐,关系到党的执政地位稳固与发展。

(二)加强和创新社会管理需要发展和培育社会组织

在社会管理格局中,社会组织是不可或缺的重要组成部分。十八大报告明确指出,要加强和引导社会组织的健康发展,发挥群众参与在社会管理中的重要地位。长期以来,社会管理面临政府单一力量的薄弱,面临社会利益分化中政府主体难以单枪匹马运行,需要发展和培育大量的社会组织。可以说,社会组织的存在是政府与社会、政府与群众联系的纽带,承担着提供社会化服务、社会化沟通、社会化稳定等功能。从提供主体考察,社会管理者包括各级政府、各种中介服务机构、社会组织、私人企业、社会群众等多方面的主体。在很大程度上,一般的社会管理体现为社会自主性、自发性、自治性的非政治属性的管理领域,是一种自下而上的社会自主管理[1]。美国霍普斯大学萨拉蒙教授认为,20 世纪最伟大的创新在于大量的私人自愿性组织活动和第三部门的兴起。社会组织在激发公共意识、扩大社会参与、抗灾救险、环境保护、社会救助等活动中发挥纽带作用,成为沟通政府与公民的有益桥梁,有效回应公众诉求。

(三)社会组织具有拓展社会管理的发展空间

随着人们生活水平提高,人们的消费需求越来越丰富,社会服务越来越多元化,为社会组织的发展与活动空间的拓展提供了市场机遇。社会组织的服务活动包括体育健身、教育、环保、慈善、家政、信息、科技、文化、医疗等多个领域。社会组织的培育和繁荣发展为承担政府部分职能转变提供了条件,为改善政府公共服务和提高社会管理能力发挥重要的补充作用[2]。社会主义市场经济体制的建立与不断完善,为社会组织提供了更多的就业机会和经济活动空间。多元化、个性化、复杂化的社会群众需求为社会组织生存与发展提供了需求空间。技术进步、经济发展、社会建设为社会群众生活需求的满足创造了条件。与此同时,社会群众的物质生活与精神文化生活需求的标准也不断提高,单一政府主导和垄断的社会服务与社会管理模式难以适应时代发展的需要,这为大量的社会组织参与社会服务、社会管理活动提供了机遇。政府自身能力和人力不足,难以满足多样化的社会管理和公共服务需求,政府的支持和引导为社会组织发展营造了政策空间。社会组织通过购买政府公共服务,积极参与街道和社区管理,为社会组织发展营造了服务空间。社会组织通过购买公共服务,能保证必要的支出,满足基层群众消费需求,服务社会,解决问题,促进和谐,保障民生。

二、培育和发展社会组织要以破除体制弊端为突破口

基于以上社会矛盾的存在,社会管理创新需要从根本上改变传统的政府垄断供给模式,转变政府职能,深化行政体制改革,为社会组织参与社会管理提供新的空间和机会。政府职能转变不到位,直接导致了行政管理体制、社会管理体制和社会组织体制存在许多弊端。党的十八届三中全会明确提出要坚决破除各方面体制机制弊端。因此,加强和创新社会管理,需要进一步以破除和消解各种体制机制弊端为突破口,为发展和培育社会组织畅通渠道。

(一)职能转变不到位制约体制改革与社会组织建设

政府职能反映了政府从事各种活动的基本职责和功能及其履行职责的基本方向、主要边界。在全能政府背景下,政府无所不包、无所不能,难以有效承担和履行多元化的社会管理全部职能。职能转变始终是我国行政体制改革的核心任务,贯穿于改革开放和现代化建设全过程。社会管理是相对于国家管理的一个概念,是社会组织和公民个人对各种社会事务实施领导、规划、决策、管理、协商、沟通、控制、监督的行为及过程,不一定仅仅由政府进行社会管理,公民个人和社会组织可以坚持自治原则进行自我服务和自我管理,并不断提高社会管理能力和绩效[3]。许多社会管理领域完全可以由社会力量和社会组织进行管理或自我管理,却因为政府不能放权而无法实现。一些机构只有权力而几乎不承担责任,政出多门、职责不清、职能错位等现象大量存在[4]。很多的社会问题主要还是由于政府职能履行出现偏差,政府对社会组织和社会管理在观念和认识上滞后,误认为社会组织的发达会冲击政府权威,社会组织参与社会管理会削弱政府对社会的控制能力,将社会组织与政府对立起来,没有充分认识到社会组织是政府职能的重要补充,没有认识到在市场经济体制下,随着民主意识提升和社会发展水平提高,需要更多的社会组织承担政府部分职能,政府重要职能是完善政策和加强监管。部分政府部门认为,社会组织是与政府相抗衡和斗争的利益群体,会危及政府的管理工作,因此很多地方政府对社会组织组建进行限制和过多的干预,对社会组织活动不够支持,不够相信社会组织的活动及其所带来的重要作用。政府职能转变不到位,导致行政体制改革的失效,多次机构改革存在的“膨胀—精简—再膨胀—再精简”的体制改革怪圈,说明了政府职能转变与体制改革的深层次矛盾。职能转变不到位,直接挤压了社会组织活动空间,本来归社会组织管理的事情依然由政府包办代替,社会组织能够提供服务和管理的事情,因为权力不够,财力不足,责任不清晰,体制不保障,难以真正有效履行应有的职责。

(二)社会管理体制障碍制约了社会组织发展

各类社会矛盾的内在原因是存在利益冲突,而利益冲突的根本在于政府作为单一管理主体,职能存在缺位、空位、越位等问题,政府职能转变不到位,直接影响体制改革,体制改革不到位会进一步恶化社会矛盾,加剧利益冲突,制约社会管理水平提升,也制约社会组织建设。第一,我国社会管理体制脱胎于计划经济体制下的传统管理模式,社会管理为政府所垄断和主导,政府向社会和社会组织的放权还不够。第二,部分地方政府出台相关政策鼓励社会组织参与社会管理,但政策缺乏可操作性和协调性,有的甚至仍是单方面强化政府管理,固化部门权力,社会组织承接政府职能过程中仍存在一些“玻璃门”、“天花板”,社会组织参与社会管理缺乏足够的权力、信息、平台,难以真正提高社会管理效率。第三,社会组织登记、备案等方面的法规不够完善,需要从简政放权、减少行政审批高度优化社会组织登记程序,重在过程监控、优化服务和提高绩效。

(三)社会组织体制不够完善影响社会管理功能的提升

目前,我国社会组织发展处于初级阶段,基础差,水平低,规模小,机制不够灵活,难以有效承担社会管理的重要工作,承接政府购买公共服务能力不足。当前尽管可以取消业务主管单位,但社会组织在开展活动中出现体制内和体制外的差异性待遇。社会组织的成立、开展活动均受到上级行政部门的过分干预,不能在法律框架下独立开展活动。社会组织服务能力差,服务效率不高,公信力和执行力比较差,内部治理不够完善,受到行政管理体制、社会管理体制和社会组织体制等方面的制约,有效承接政府转移职能能力欠缺。社会组织内部管理机制、约束和监管机制缺乏,自身建设不足,社会管理和社会服务能力较低,体制机制不够灵活。从规模和总量上看,教育培训类组织多,公益性组织少,能独立运行的社会组织少,对政府、市场、社会三者的关系没有很好地理清。此外,社会群众对社会组织的认可度和美誉度不高,信任度偏低,社会组织开展社会活动和社会服务不够,没有赢得广大人民群众的支持和拥护,社会组织的社会动员能力较差,有的社会组织开展活动不够频繁,有的偏离其公益性、非盈利性本质,过于注重市场盈利导向,诚信度不高,难以取信于民。

三、社会管理、社会组织与体制改革要以协同治理为路径

党的十八大报告指出加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。十八届三中全会进一步强调要深化社会体制改革。加强社会管理需要发挥社会组织的基础作用,提高认识,转变政府职能,不断培育和发展社会组织,推进体制改革。要采取有效措施,促进加强社会管理、发展社会组织、推进体制改革等三者之间的协调互动。

(一)以转变政府职能为前提,加快社会管理体制改革,推进社会管理过程的“政社分开”,提升社会组织的基础性参与能力

十八届三中全会强调全面深化改革,加强政府职能转变。突出以政府转型为重点的行政管理体制改革,要解决政府职能越位、缺位和错位等问题[5]。加强和创新社会管理,需要加快社会管理体制改革,破除传统的政府垄断模式,建立多元参与的以服务为导向的新的管理体制机制,形成多种管理手段综合实施、多元主体协同治理的社会管理格局,推进社会管理过程的“政社分开”。加强和创新社会管理,要积极提升和发挥社会组织的主体性、基础性的参与能力,关键在于推进体制改革,包括社会管理体制、行政管理体制和社会组织体制等三方面的体制改革。社会组织在促进经济发展、创造就业机会,激发公共意识、扩大社会参与、加强政府与公众沟通等方面具有天然优势,成为社会管理新格局中的多元主体之一[6]。明确政府与社会组织职能分工,规定政府与社会组织的活动边界,明确责任,各司其职,政府应该通过采购形式鼓励社会组织承担政府部分职能,提高社会管理和社会服务绩效和能力,有效发挥社会组织在社会管理中的基础性作用和主体性作用。

(二)以政府购买公共服务为保障,鼓励社会组织参与社会管理,拓宽资金来源渠道,增强社会组织的融资能力

政府转变职能,深化社会管理体制改革,应该释放更多的职能交给社会组织去承接,通过政府购买更多公共服务和社会管理岗位等形式,鼓励更多社会组织参与社会管理,建立制度化、常规化、项目化的政府扶持机制和组织保障机制。通过政府扶持保障社会组织基本的活动资金来源,并不断培育和扶持社会组织的自我发展,拓宽融资渠道,促进社会组织的持续发展和长远生存,为社会管理活动的开展提供长期性的组织保障机制。

(三)以加强民生建设为重点,破解社会体制改革难点,鼓励社会组织在民生建设领域发挥突出作用,提高群众满意度

党的十八大要求在改善民生和创新社会管理中加强社会建设。不断提高社会组织服务能力,政府积极扶持和参与民生改善活动。改善民生,破解社会体制改革难点,深化审批制度改革,不断培育社会组织,提高社会组织在民生领域的服务能力,重视社会组织在民生领域拓展活动空间,赢得社会群众支持。深化拓展社会组织活动空间,培育和扶持面向基层、面向民生、面向弱势群体的社会组织,促进社会和谐与协调发展。

(四)以创新财政体制为关键,向社会组织开放更多的公共资源和领域,规范和发展社会组织

应将行政资源更多地向社会管理和公共服务领域配置,发挥社会组织在承接政府购买公共服务中的基础性参与作用。要创新现行财政体制,增加政府购买社会服务的项目及经费,放宽准入领域,鼓励社会组织依法进入公益事业领域,促进社会组织进入公共资源领域并提高服务水平,提高管理能力。鼓励社会组织积极参与社会管理,强化政府对社会管理绩效的评价和监控。创新社会组织管理制度,提高社会服务能力和服务水平,以市场化、社会化为导向,去官僚化和行政化,坚持服务理念搞好社会服务和社会管理。要积极推进社会组织规范化建设,加强组织自律,不断提升公信力和执行力,加快社会组织队伍建设和人才培养,提高自我更新、自主发展能力。

(五)以信息化建设为平台,创新社会组织协同治理机制,构建多方参与、合作共治的社会治理体制

在我国社会管理日益走向多元治理、协同治理的背景下,社会组织要树立资源和合作意识,充分利用互联网等信息化平台,加强资源整合,促进社会管理的协同治理[7]。资源整合与协同治理需要构建社会组织管理的信息化平台,以信息化促进管理现代化,提高社会服务和管理能力,不断提高公信力。社会治理是对人的管理和服务,涉及广大人民群众的切身利益[8]。创新和构建多元参与、协同治理的社会管理体制的根本在于坚持以人为本,实现政府权力向社会的回归,构建由政府、公民与社会组织等共同参与的多元、双向、共享的合作网络,进而形成公共合作的社会权威。构建社会组织的协同治理机制,各类组织和社会主体共同参与服务,鼓励志愿者服务,实现多元化、协同化、社会化的自主管理和自我治理。社会组织有效弥补政府失灵和市场失灵的空白区,完善和优化社会管理体系,创新社会治理体制,使社会组织找到自身的活动空间,积极发挥社会组织和其他组织协同参与社会治理的基础性作用,构建现代社会治理体制,实现国家社会治理能力现代化。

摘要：加强和创新社会管理需要发挥社会组织的基础作用,推进体制改革,选择协同治理的基本路径,以转变政府职能为前提,加快社会管理体制改革;以政府购买公共服务为保障,增强社会组织的融资能力;以加强民生建设为重点,破解社会体制改革难点;以创新财政体制为关键,向社会组织开放更多的公共资源和领域;以信息化建设为平台,创新社会组织协同治理机制。