ppp地方政府融资

ppp地方政府融资（共6篇）

篇1：ppp地方政府融资

王朝才：地方政府融资首推市政债和PPP

2013年年底，审计署公布了全国政府性债务摸底的结果。截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务为20.6万亿。

虽债务各项指标，按照国际通行指标来衡量，风险总体可控，但地方政府负有偿还责任的债务增长较快却是事实，省市县三级政府截至去年6月底，负有偿还责任的债务规模为10.5万亿，相较于2010年增加3.8万亿，年均增长19.97%。

中央经济工作会议部署2014年经济工作时，防控债务风险为今年六大任务之一。去年年底全国财政工作会议上，也重申要加强债务管理，有效防控债务风险。财政工作会议还就PPP（Public-Private-Partnership）模式，召开专门会议。

何谓PPP模式？地方债风险何在？如何进一步防范债务风险？如何改进政府融资模式？就此，21世纪经济报道记者采访了财政部财政科学研究所副所长王朝才。

缺乏宏观制约机制

《21世纪》：现在地方债的主要风险点在哪里？

王朝才：风险点主要有两方面。

一、针对地方政府借债，缺乏有效的宏观制约措施。虽然之前提出要对官员进行债务审计，但债务审计缺乏具体指标，如没有“谁的债务比较多”的判断标准，也没有“达到某项指标后，就不能借债”的标准。

这样一来，即便审计署将全国债务摸清了，将来的债务规模仍然不好控制。现在是一级政府，一级财政，任何一级政府要发债，主动权掌握在自己手里，无需上级批准。总之，对于控制债务规模，现在缺乏硬性的“杀手锏”。

二、个别地方确实存在负债过多的问题。

《21世纪》：债务审计报告显示，近几年BT、信托等渠道的融资规模增长较快。您怎么看这种现象？

王朝才：当从金融机构贷款这种方式被限制住时，地方政府就逐渐开辟出其他道路，比如BT、信托等。

信托，相对于银行贷款，属于表外业务，不受监管。而BT由于涉及到经营权的让渡，在现实操作中遇到不少矛盾。

我国正处在城镇化建设过程中，大量基础设施、配套建设等需要推进，如果仅靠预算内资金，建设周期会非常漫长。随着农民进城，会逐渐带来其他收入；就像经营生意，需要先期投入，才有回报。地方政府通过举债进行建设，在一定程度上是合理的。

现在举债需求比较大，堵住一条路，地方政府会开辟另一条道。所以，有必要为地方政府举债开个口子，比如市政债。

《21世纪》：债务报告指出，约有三分之一的债务承诺用土地出让收入偿还。这种对土地收入的依赖，是否蕴含风险？

王朝才：这个不好说。举债融资，强调要有资产抵押，要可靠。地方政府用储备土地作为抵押，是合理的。相比一些融资平台，用诸如公共道路、公园等公益性资产做抵押，土地是相对优质的抵押物。

PPP或可实现“双赢”

《21世纪》：2013年全国财政工作会议上，曾召开专门会议介绍推广PPP模式。PPP是一种什么模式？

王朝才：所谓PPP，就是政府和社会资本合作模式。

举例说明一下，比如现在地方政府想要开发一个产业园区，把这个项目包给社会上一个公司。这个公司负责园区开发、基础设施建设，并把相关功能配套做齐了。园区开发好后，整理出来的土地可以出让，园区进行招商会有收入，园区内的房屋等可以出售出租等也会有收入——地方政府可利用园区开发好后的收益，支付公司开发投入的资金以及事先约定的利润率。

因为事先签订有合同，社会资本参与类似项目，会有盈利。对于地方政府而言，表现不出债务，也不需要投入太多资金，因为前期投入都是社会资本来运作。

这个机制能引入社会资本参与公共事业和基础设施建设，政府可以利用社会资本相对成熟的机制。比如上述例子中，私人公司自有系统，招商配套等工作，相较于政府而言，会更得心应手，更高效。运作得好的话，会实现“双赢”。

《21世纪》：听说PPP运作起来也比较复杂，这里面有没有风险？如果项目收益不足以覆盖成本，该怎么办？不少地方政府似乎不敢尝试？

王朝才：PPP模式中，私人资本肯定会保证盈利，签订的合同里会有规定。假如园区收益不济，可能需要用预算内财政资金偿还。

PPP这种模式，在不少地方都有实践。从既有的例子来看，问题不大。因为园区开发后，地价上涨得很快，成本能覆盖，没有出现问题。

但也并不是完全没有风险。另外，对于地方政府而言，确实需要事前算好账；因为私人资本是盈利的，如果合同没签好的话，政府可能会亏本。

首推市政债和PPP

《21世纪》：有消息说两会后，市政债有望放开。市政债是怎么样一种融资方式？

王朝才：现在已经有上海、广东、浙江、深圳、江苏、山东六省市在试行自主发债，他们发行的就是市政债。市政债就是地方政府发行的政府债券，不仅仅面向金融机构发行，还是面向社会的，对企业、个人都开放。

市政债的制约条件就是，仅限于发达地区，因为他们的信誉度较高，每年的财政收入较多，土地可以卖得高价，资产也更值钱，市场愿意买他们的账。欠发达地区发行市政债则有点困难。

《21世纪》：现在政府融资有银行贷款、BT、信托、城投债、PPP等方式，这些方式各有什么特点？

王朝才：这里面比较好的融资模式是城投债，城投债跟市政债是一个概念。

因为市政债是向全社会发行，意味着要向全社会公开相应的财务状况。公众还要了解资金动向，监督投资效果等。缺点就是仅限于发达地区；欠发达地区要发债，其成本会比较高。

对于欠发达地区而言，最好的方式是PPP。

政府向银行贷款，在各个国家都有，但会存在财政风险和金融风险交叉感染这个问题。另外，由于我国金融机构多是国有企业，政府也属于公共部门，公共部门的责任意识没有私人企业那么强。所以，银行贷款没有PPP这种机制好。

信托，属于表外业务，政府与委托人私下签订合同，不受监控，规模不好控制。

BT模式现在出现不少矛盾。因为BT是把经营权让给了私人，比如修条高速公路，将高速公路收费50年的权限让渡给私人。国务院在节假日宣布高速公路不收费时，就遇到麻烦了。另外，不少公共设施建好后，比如市政道路，公益性逐渐增强，继续收费的话，会影响整个城市的效率。

债务纳入预算管理

《21世纪》：目前我国政府融资系统有什么问题？

王朝才：政府融资方面，我觉得有两大问题。

一是，希望未来政府能够直接去融资，不要再通过融资平台。

市政债属于直接融资。另外，还可以探讨，是否能利用政府的信用，直接去银行贷款；因为政府可以提供土地、国有企业的股份等资产作为抵押。

近年融资平台的兴起，形成了一批平台企业管理者，他们拿着高薪，平台企业的财务并不怎么规范，但各项成本开支都很大。

如果统一起来进行贷款，方便统筹规划。因为各个部门都要花钱，各个领域都有需求，现在分散的各个融资平台公司，因为属于企业，相对独立运作，每个平台都急于扩张，容易造成债务的膨胀。

这要求政府有宏观规划，分清轻重缓急，由于资金有限，有些部门不宜继续投入资金。不同的平台，分头行动，重点不突出。

二是，比较缺乏符合实际的评价体系，也就是十八届三中全会中提出要建立债务的预警机制。比如有一系列的指标来反映，地方债务规模究竟有多大，红线在哪里。这个预警机制，国内正在研究，但不成熟。

国际上有一些标准，但这些标准不一定符合我国的实际。最大的一个区别，比如中国政府能够卖地，而国外土地是私有的。不同国家政府掌握的资源不同，对债务的承受能力也不同。

《21世纪》：审计署最新报告显示，截至2012年底，在地方政府负有偿还责任的债务中，将近一半来自融资平台。未来要逐步取消这些平台公司吗？

王朝才：国外没有政府性融资公司这一说，未来平台公司应逐步转型，转为私人公司。

现在很多平台公司并不仅仅有政府公益项目，他们还在不断扩展其他业务。未来，只需把平台公司中涉及到政府的公益项目买下来，将这部分资产剥离出来；这样就能实现私营转型。

《21世纪》：现有地方有声音，认为中央应该出台对债务规范的整体性文件。对此，有何建议？

王朝才：审计报告中查出，部分地方用借来的钱，去投资房地产、修建楼堂馆所等。这需要明确债务资金的用途。

我觉得有两方面需要注意：一是，明确债务资金只能用于项目建设。政府投资房地产，肯定不如私人部门；借来的钱，一定要用在具体项目建设上。二是，要做好财务管理。用在项目上的举债资金，如果主要花在人员经费、吃喝玩乐上的话，效率是很低的；即，需要用好资金。

债务应该统一纳入预算管理，举债项目、资金用途、运行绩效等，才会有外部监督。这也是融资平台有必要转型的原因。

钱用在什么地方，要做好前期宏观规划。如市委书记、市长等可成立相应协调机制，结合政府工作报告，再根据年度实际可用资金，统筹规划好资金用途。

篇2：ppp地方政府融资

说明：

1、汇编文件截止于2015年3月31日；

2、编者力求但无法保证汇编文件的准确性和完整性，疏忽错漏在所难免，因此本汇编仅供参考，请读者甄别使用；

3、本汇编欢迎转发，请保留作者署名并注明来源，谢谢！第一部分 地方政府融资平台政策法规

（一）国务院发布

1、国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）

2、国务院办公厅《关于加强影子银行监管有关问题的通知》（国办发〔2013〕107号）

（二）部委联合行文

3、财政部、国家发展改革委、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）

4、国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）

5、财政部、国家发展改革委、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号）

6、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券业监督管理委员会、中国保险业监督管理委员会、国家外汇管理局《关于规范金融机构同业业务的通知》（银发〔2014〕127号）

7、财政部、国家发展改革委、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于开展地方政府存量债务清理甄别初步结果核查工作的通知》（财预〔2015〕24号）

（三）发改委发布

8、国家发展改革委《关于进一步改进和加强企业债券管理工作的通知》（发改财金〔2004〕1134号）

9、国家发展改革委《关于推进企业债券市场发展、简化发行核准程序有关事项的通知》（发改财金〔2008〕7号）

10、国家发展改革委办公厅《关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》（发改办财金〔2010〕2881号）

11、国家发展改革委办公厅《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》（发改办财金〔2011〕1388号）

12、国家发展改革委办公厅《关于进一步加强企业债券存续期监管工作有关问题的通知》（发改办财金〔2011〕1765号）

13、国家发展改革委办公厅《关于加强企业发债过程中信用建设的通知》（发改办财金〔2012〕2804号）

14、国家发展改革委办公厅《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》（发改办财金〔2012〕3451号）

15、国家发展改革委办公厅《关于开展保障房项目企业债券募集资金使用情况检查的通知》（发改办财金〔2013〕742号）

16、国家发展改革委办公厅《关于进一步改进企业债券发行审核工作的通知》（发改办财金〔2013〕957号）

17、国家发展改革委办公厅《关于企业债券发行申请部分企业进行专项核查工作的通知》（发改办财金〔2013〕1177号）

18、国家发展改革委关于《加强小微企业融资服务支持小微企业发展的指导意见》（发改财金〔2013〕1410号）

19、国家发展改革委办公厅《关于进一步改进企业债券发行工作的通知》（发改办财金〔2013〕1890号）

20、国家发展改革委办公厅《关于企业债券融资支持棚户区改造有关问题的通知》（发改办财金〔2013〕2050号）

21、国家发展改革委办公厅《关于创新企业债券融资方式扎实推进棚户区改造建设有关问题的通知》（发改办财金〔2014〕1047号）

（四）银监会发布

22、中国银监会《关于有效防范企业债担保风险的意见》（银监发〔2007〕75号）

23、中国银监会办公厅《关于信托公司信政合作业务风险提示的通知》（银监办发〔2009〕155号）

24、中国银监会《关于加强当前重点风险防范工作的通知》（银监发〔2010〕98号）

25、中国银监会《关于规范中长期贷款还款方式的通知》（银监发〔2010〕103号）

26、中国银监会《关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》（银监发〔2010〕110号）

27、中国银监会办公厅《关于地方政府融资平台贷款清查工作的通知》（银监办发〔2010〕244号）

28、中国银监会办公厅《关于做好下一阶段地方政府融资平台贷款清查工作的通知》（银监办发〔2010〕309号）

29、中国银监会《关于进一步规范银信理财合作业务的通知》（银监发〔2011〕7号）

30、中国银监会非银部《关于规范非银行金融机构中长期贷款还款方式的通知》（非银发〔2011〕2号）

31、中国银监会非银部《关于做好信托公司净资本监管、银信合作业务转表及信托产品营销等有关事项的通知》（非银发〔2011〕14号）

32、中国银监会非银部《关于进一步落实信托公司、金融租赁公司地方政府融资平台清查工作的通知》（非银发〔2011〕15号）

33、中国银监会非银部《关于进一步规范非银行金融机构中长期贷款还款方式的通知》（非银发〔2011〕16号）

34、中国银监会《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（银监发〔2011〕34号）

35、中国银监会办公厅《关于进一步加强地方政府融资平台数据报送的通知》（银监办发〔2011〕190号）

36、中国银监会办公厅《关于印发地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明通知》（银监办发〔2011〕191 号）

37、中国银监会《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发〔2012〕12号）

38、中国银监会《关于规范商业银行理财业务投资运作有关问题的通知》（银监发〔2013〕8号）

39、中国银监会《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发〔2013〕10号）

40、中国银监会办公厅《关于地方政府融资平台融资全口径统计的通知》（银监办发〔2013〕175号）

41、中国银监会办公厅《关于2014年银行理财业务监管工作的指导意见》（银监办发〔2014〕39号）

42、中国银监会办公厅《关于信托公司风险监管的指导意见》（银监办发〔2014〕99号）

43、中国银监会办公厅《关于规范商业银行同业业务治理的通知》（银监办发〔2014〕140号）

44、中国银监会办公厅《关于开展银行业金融机构同业新规执行情况专项检查的通知》（银监办发〔2014〕250号）

（五）财政部发布

45、财政部《关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知》（财预〔2009〕388号）

46、财政部关于印发《地方政府融资平台公司公益性项目债务核算暂行办法》的通知（财会〔2010〕22号）

47、财政部关于印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的通知（财预〔2014〕351号）

48、财政部办公厅《关于开展地方政府存量债务初步清理甄别结果自查工作的通知》（财办预〔2015〕2号）

（六）其他部门发布

49、中国证券登记结算有限责任公司《关于加强企业债券回购风险管理相关措施的通知》（中国结算发字〔2014〕149号）

（七）未明确文号或出处的

50、财政部、银监会等部门负责人就《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》答记者问

51、国家发展改革委财金司《关于规范平台公司发行企业债券有关审核标准的工作指引(初稿）》

52、中国银行间交易商协会《关于进一步完善债务融资工具注册发行有关工作的通知》

53、中国银行间市场交易商协会注册办公室《关于进一步完善债务融资工具注册发行工作的通知》

54、国家发展改革委财政金融司《关于试行全面加强企业债券风险防范的若干意见的函》

55、《整改为一般公司类贷款的有关要求》

56、《关于99号文的执行细则》

57、《企业债券审核工作手册》

58、国家发展改革委财政金融司《企业债券簿记建档发行业务指引（暂行）》、《企业债券招标发行业务指引（暂行）》

59、国家发展改革委《关于进一步改进和规范企业债券发行工作的几点意见》 60、国家发展改革委《项目收益债券业务指引》

61、财政部有关负责人就发行地方政府债券置换存量债务有关问题答记者问 第二部分 政府与社会资本合作（PPP）政策法规

（一）法律

1、中华人民共和国政府采购法（2014年修订）

2、中华人民共和国预算法（2014年修订）

（二）国务院发布

3、国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）

4、国务院办公厅转发发展改革委、卫生部等部门《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知》（国办发〔2010〕58号）

5、国务院办公厅《关于鼓励和引导民间投资健康发展重点工作分工的通知》（国办函〔2010〕120号）

6、国务院办公厅转发发展改革委、财政部、交通运输部《关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展若干意见的通知》（国办发〔2011〕22号）

7、国务院《关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）

8、国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）

9、国务院办公厅《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发〔2014〕27号）

10、国务院《关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》（国发〔2014〕28号）

11、国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）

12、国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）

13、国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）

14、中华人民共和国政府采购法实施条例（中华人民共和国国务院令第658号）

（三）部委联合行文

15、财政部、国家税务总局《关于公共基础设施项目享受企业所得税优惠政策问题的补充通知》（财税〔2014〕55号）

16、财政部、民政部、工商总局关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知（财综〔2014〕96号）

17、财政部、国家发展改革委、民政部、全国老龄工作委员会办公室《关于做好政府购买养老服务工作的通知》（财社〔2014〕105号）

18、财政部、国家发展改革委、住房和城乡建设部《污水处理费征收使用管理办法》（财税〔2014〕151号）

19、财政部、住房和城乡建设部、水利部《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》（财建〔2014〕838号）

20、财政部、住房和城乡建设部《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》（财建〔2014〕839号）

21、国家发展改革委、民政部、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部、国家卫生计生委、中国人民银行、国家税务总局、国家体育总局、中国银行业监督管理委员会《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》（发改投资〔2014〕2091号）

22、财政部、住房和城乡建设部《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建〔2015〕29号）

23、民政部、国家发展改革委、教育部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、住房和城乡建设部、国家卫生计生委、中国银行业监督管理委员会、中国保险业监督管理委员会《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（民发〔2015〕33号）

24、国家发展改革委、国家开发银行《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2015〕445号）

25、国家发展改革委、财政部、水利部《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》（发改农经〔2015〕488号）

（四）发改委发布

26、国家发展改革委《天然气基础设施建设与运营管理办法》（中华人民共和国国家发展和改革委员会令第8号）

27、国家发展改革委关于《发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知》（发改基础〔2014〕981号）

28、国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）

（五）财政部发布

29、财政部《政府采购非招标采购方式管理办法》（中华人民共和国财政部令74号）

30、财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）

31、财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号）

32、财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）

33、财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（试行）（财金〔2014〕156号）

34、财政部关于印发《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的通知《财库〔2014〕214号》

35、财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）

36、财政部《关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》（财预〔2015〕15号）

37、财政部《关于印发2015年政府采购工作要点的通知》（财办库〔2015〕27号）

38、财政部关于印发《2015年地方政府专项债券预算管理办法》的通知（财预〔2015〕32号）

39、财政部《地方政府一般债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕64号）

（六）住建部发布

40、建设部《市政公用事业特许经营管理办法》（中华人民共和国建设部令第126号）

41、住房和城乡建设部《关于印发进一步鼓励和引导民间资本进入市政公用事业领域的实施意见的通知》（建城〔2012〕89号）

（七）未明确文号或出处

篇3：ppp地方政府融资

PPP模式兴起于20世纪90年代, 在医疗卫生、教育、交通、环境保护和公用事业等公共产品领域有着广泛的应用。据统计, 在1985—2008年间, 全球融资额超过4500亿美元约有1100个大型交通基础设施项目采用PPP模式 (吴时舫, 2010) 。PPP可以成为政府撬动民间资金实现其社会目标的杠杆。在一个典型的PPP项目里, 政府部门和私人部门合作成立项目公司——特别目的公司 (Special Purpose Company, SPC) 。然后, 以项目为主体, 根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施 (如税收优惠、贷款担保、沿线土地优先开发权等) 的力度来安排融资。项目资金最主要的来源是SPC出资以及SPC向商业银行的贷款。政府部门赋予SPC项目的特许开发权, 由SPC代替政府进行项目的开发, 项目建成后, SPC在一定期限内拥有项目的经营权, 在经营期限内, SPC通过项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益来回收资金, 经营期满后经营权将移交给政府。 (1) 广义的PPP可以分为外包、特许经营和私有化三类。

值得注意的是, PPP不仅是一个融资工具, 更是一种管理模式。事实上, 融资只是PPP的目的之一, 并不是全部。政府和公共部门除了利用民营部门的资本外, 还利用了民营部门的生产与管理技术。贾康等 (2009) 的研究总结了PPP管理模式的三大特征, 即伙伴关系、利益共享和风险分担。所谓伙伴关系, 就是合作双方达成了一个共同的目标:在某个具体项目上, 以最少的资源, 实现最多的产品或服务。民营部门以此为目标实现自身利益的追求, 公共部门以此为目标实现公共福利和利益的追求。所谓利益共享, 不是指公共部门与民营部门分享利润, 而是通过PPP这样一种模式对民营部门可能的高额利润进行控制, 因为这一模式涉及更多的公众利益, 具有社会综合效益最大化的导向。而风险分担则是指, 合作的双方将根据自身的条件承担那些自己有优势的伴生风险, 而让对方承担的风险尽可能小。 (2)

由于上述特征, PPP这一模式对那些介于政府和市场边界的准公共产品的提供尤其适用。由于引入了民营部门, PPP模式不仅缓解了政府的融资问题, 还创造出了一个相对独立的管理机构——SPC。一方面, 这一机构借助民营部门的管理和技术, 其运营效率要优于单纯由政府来管理的模式;另一方面, 也正是由于民营部门的加入, 使其不像现有多数融资平台那样由于是政府附属单位而缺乏独立性, 其预算约束得到了硬化和强化, 与政府信用之间的连带关系也得到了一定的弱化。而政府部门的角色则从全方位的负责人转变为项目的促进者和监管者, 政府也得以从更大程度上将经营责任和风险转移给民营部门。因此, 引入PPP模式有助于解决政府与市场之间的定位问题, 实现双边的资源互补和社会公共产品提供上的帕累托改进。这些特征使得PPP成为地方政府融资模式创新的重要方向之一。下面将结合地方政府的三大任务分别选择一个典型案例来介绍PPP模式的具体应用。

一、应用PPP撬动战略性新兴产业发展

所谓战略性新兴产业, 是以重大技术突破和重大发展需求为基础, 对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用, 知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业。国务院在《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》 (国发[2010]32号) 中明确将节能环保产业、新一代信息技术产业、生物产业、高端装备制造产业、新能源产业、新材料产业和新能源汽车产业等七大行业作为战略性新兴产业, 并制定相关政策加以扶持。各地方政府也纷纷将这些产业作为未来“十二五”期间重点发展的产业。在具体操作中, 多数地方为了吸引这些产业的龙头企业落户, 在用地指标、税收、基础设施配套等方面予以大幅优惠。但由于龙头企业数量本身有限, 这反过来造成了各地优惠政策的大比拼。一些地方甚至直接送地、送税收返还给企业。这种做法不仅不能起到有效补充财力的作用, 而且对本地区本行业其他企业形成了新的不公。这不仅不会起到鼓励和支持战略性新兴产业的作用, 还会破坏行业竞争环境, 阻碍真正意义上的技术进步和创新。本文认为, 吸引龙头企业发展战略新兴产业固然重要, 但更重要的是培育和支持那些更具活力的科技型中小企业。国际经验表明, 科技型中小企业是进行技术创新和集成的重要主体, 是战略性新兴产业发展的中坚力量。而这类科技型中小企业多数存在融资难的问题。这方面, 地方政府可以大做文章。设立创业投资引导基金就是这样一个很好的撬杆, 也是应用PPP模式扶持战略性新兴产业的典型举措。

所谓创业投资引导基金, 是由政府设立并按市场化方式运作, 主要通过扶持创业投资企业发展, 引导社会资金进入创业投资领域的政策性基金。其功能主要有: (1) 资金放大功能。引导基金通过借款、参股、担保等方式, 既调动民间资金, 又调动保险资金、银行资金、证券基金等金融机构作为投资主体, 共同发起设立创业风险投资基金, 形成国有资本、境内民间资本、海外资本共同参与的多元投资格局, 多方位、多渠道、多形式拓展创业企业的融资渠道, 一般可撬动20倍以上的资金来加速科研成果的孵化和产业化。 (2) 风险调节功能。处于种子期的战略新兴企业, 由于面临研发风险、产品风险、市场风险、管理风险和企业成长风险, 传统的以赢利为目的的商业投资机构难以判断其盈利前景而不愿介入。而这类创业企业又恰恰迫切需要得到资金支持。引导基金通过为创业投资企业提供资金支持和信用担保, 可以有效引导创业投资企业投资于种子期创业企业, 克服单纯通过市场配置创业资本的市场失灵问题。 (3) 政策导向功能。引导基金可以针对地区亟需发展的战略性新兴产业, 有选择地与专注于这些行业的创业投资企业合作发起设立各种创业投资风险基金, 优先投入政府重点扶持的产业, 加速高新技术的产业化和市场化, 培育一批骨干龙头企业, 推动战略性新兴产业尽快成长为支柱产业, 促进经济发展方式的转变。

引导基金是独立事业法人, 由有关部门任命或派出人员组成的理事会行使决策管理职责, 并对外行使引导基金的权益和承担相应的义务与责任。不同于商业性基金, 引导基金不以赢利为目的, 但求保本微利经营。在具体方式上, 引导基金一般以“基金的基金”方式进行运作, 可由引导基金与民间创业投资机构合作发起设立新的创业风险投资基金, 由这个基金对创业企业进行投资, 引导基金本身不参与其所支持的创业风险投资基金的具体投资决策, 主要用好监督权。在利益分配上, 引导基金为了吸引民间资本, 往往会让出部分利益给民间资本, 同时在一定的时期退出, 让民间资本能够以较小的代价收回政府股份。引导基金的组织和运营集中体现了PPP模式的主要特征。以中关村创业投资引导资金为例, 目前其运作主体为北京中关村创业投资发展中心, 资金来源为中关村管委会政府资金, 总规模为5亿元, 主要采用种子资金、跟进投资和参股创业投资企业等三种形式进行运作, 主要任务是吸引国内外优秀的创业投资机构和管理团队入驻, 重点投资高技术项目和企业, 促进本地区的创业投资业和高新技术产业发展。目前, 中关村创投已分别与联想投资、IDG VC、德同资本、启迪创投、光大控股、联华控股、北极光创投、青云创投、英飞尼迪等境内外知名创业投资机构建立合作关系, 共同发起设立的创业投资子基金总规模达50多亿元, 投资领域涉及TMT、清洁技术、生物医药、新能源、新材料、文化创意、高技术服务等行业。 (3)

二、应用PPP推动城镇化进程

城镇化引发了巨大的投资需求。据测算, 到2025年, 城镇化发展带来的总投资需求将近150万亿元, 全国将有13座人口规模超过千万的巨型城市, 建筑面积需求近400亿平方米, 电力需求近9亿千瓦, 有多达170座城市要建立大规模交通系统, 需要铺设50亿平方米的公路和2.8万公里的地铁 (陈元, 2010) 。如何为这些庞大的基础设施建设融资是各地方政府都将面临的重要问题。在这方面, PPP模式也可以成为一个重要的载体。根据设立的特殊目的公司 (SPC) 的性质不同, 下面介绍三种不同的PPP模式:

——SPC作为合资公司。这种合资公司主要由地方政府的国资公司与私人部门合资设立, 并以特许经营的方式对基础设施进行投资、运营和管理。以北京地铁四号线建设融资为例。由于种种原因, 北京地铁的公益性高于盈利性, 民营资金一般不愿进入这一领域, 同时北京地铁在融资过程中贷款不易得到银行认可 (因一直亏损运营, 贷款需政府提供担保) , 而财政资金又十分有限, 这使得北京四号线地铁建设资金不足问题比较突出。香港地铁雄厚的资金和卓越的运营管理优势使之成为北京四号线地铁建设的最佳合作伙伴。 (4) 按投资建设责任主体, 北京地铁四号线的全部建设内容划分为A、B两部分:A部分主要为土建工程建设, 投资额约为107亿元, 占项目总投资的70%, 由北京地铁四号线投资有限责任公司 (以下简称“四号线公司”) 负责投资建设;B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备的投资建设, 投资额约为46亿元, 占项目总投资的30%, 由香港地铁公司与北京市基础设施投资有限公司合作组建的北京京港地铁有限公司 (简称“京港地铁”) 负责投资建设。京港地铁注册资本13.8亿元人民币, 由北京市基础设施投资有限公司出资2%, 北京首都创业集团有限公司和香港铁路有限公司各出资49%组建。四号线建成后, 京港地铁根据与四号线公司签订的《资产租赁协议》, 取得A部分资产的使用权。京港地铁负责地铁四号线的运营管理、全部设施 (包括A和B两部分) 的维护和除洞体外的资产更新, 以及站内的商业经营, 通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。在30年的特许经营期, 京港地铁还将追加投资32亿元用于设备的更新和维护。同时, 由于四号线存在政府投资部分, 通车后京港地铁需要通过租赁的方式取得使用权, 而30年的租金将达15亿元。据此推算, 地铁四号线在30年内实际吸引社会投资近100亿元。特许经营期结束后, 京港地铁将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门, 将A部分项目设施归还给四号线公司。四号线已于2009年9月28日开通试运营。 (5)

——SPC为ABS的特设机构。ABS是资产支持证券 (Asset Backed Securities) 的简称, 是以资产池未来产生的可预期的现金流为支持而发行证券进行融资的方式。ABS融资最具特色之处, 就是通过一个特设机构作为交易中介, 以达到融资目的。ABS的操作思路是, 由政府或政府融资平台将这些基础设施打包为一个资产组合, 将之真实出售给由多方组成的SPC特设机构, 由这个SPC在金融市场上发行有价证券进行融资。这个SPC既可以是纯粹的民间机构, 也可以是公私合作的产物。因此, 采用ABS为基础设施进行融资是PPP模式的另一个应用。与银行贷款等传统融资方式相比, ABS的优势在于:一方面, 通过将这些资产真实销售给特设的SPC, 将资产本身的偿付能力与政府或者政府融资平台的资信状况严格分离开, 即实现了“破产风险隔离”;另一方面, 由于ABS一般都需要实现对拟证券化资产进行集合和打捆, 并辅以信用增级, 因此这种债券一般为利率固定、流动性强的高级债券, 其票面利率水平较低, 但比普通储蓄、国债的投资回报要高一些, 因而资金来源范围也更为广泛。南京城建就采用这一模式为污水处理设施的建设进行了融资。2006年7月, 南京市城市建设投资控股 (集团) 有限责任公司以其所拥有的未来四年内合计人民币8亿元的污水处理收费收益权为基础资产, 向社会发行了规模为7.21亿元的专项计划受益凭证。该计划共有四支产品, 分别为一年期、两年期、三年期和四年期, 规模分别是1.21亿元、1.3亿元、2.3亿元、2.4亿元, 预期收益率分别为2.8%~2.9%、3.2%~3.3%、3.5%~3.6%和3.8%~3.9%。该计划以东海证券为管理人, 由上海浦东发展银行为受益凭证的本息偿付提供不可撤销的连带责任担保并对专项计划的资产进行托管, 通过深交所大宗交易系统进行转让流通。目前, 该项目已经顺利到期偿付并清算 (东海证券有限公司, 2010) 。

——SPC作为种子基金。厉以宁教授 (2010) 针对中国城市化进程中公用事业资金筹措问题, 提出了设立中国公用事业投资基金的想法。他建议由财政部和国家发展改革委作为发起人, 投入适当的财政资金作为种子基金, 吸引机构投资者参加, 机构投资者主要是金融机构、社保基金和其他的机构投资者。然后, 由这个公共事业投资基金发行公用事业发展债券, 以基金债券的形式向社会募集资金。这一想法具有很强的针对性和前瞻性, 也是PPP模式的典型应用。事实上, 发展公用事业基金和市政债券在发达国家已是普遍做法。这些基金和债券的发行不仅开辟了居民投资的渠道, 而且活跃了货币市场。据不完全的统计, 截至2008年10月, 全世界有63支城市基础设施投资基金, 资金的规模加在一起有好几百亿美元, 年平均回报率在10%~14%之间。我们认为, 这一想法可以先选择一个地方进行试点:考虑由地方财政拿出一部分资金或资产, 联合当地的大型企业发起设立地方公用事业投资基金。由这个基金与地方政府签订特许经营合同, 获得对公用事业的建设、经营和收益权, 以此为基础, 再在资本市场发行债券筹集资金。如果这一想法能得到顺利实施, 将在很大程度上缓解地方政府基础设施建设的融资问题。

三、应用PPP发展社会事业

PPP模式还有助于解决廉租住房、医疗卫生、教育等社会事业发展中的融资问题。比如:由于社会经济原因, 我国廉租房制度建设正面临资金瓶颈, 廉租房供应远远不能满足城镇住房弱势群体的需要。应用PPP模式, 不仅可以引入民间资金加快廉租房建设, 而且有助于引入市场竞争机制, 提高廉租房运营管理的水平。在这一模式下, 地方政府可以与民间资金合资设立廉租房建设管理公司, 地方政府在土地批租、税收、融资等方面予以政策支持, 并对建成后的廉租房租金给予一定的补贴。要做到:一方面尽量降低私人资本投资于廉租房的风险, 另一方面又能体现廉租房的福利导向。目前, 这一模式已经在北京、上海、昆明等地有了初步尝试, 效果良好, 值得进一步探索和总结。

医疗卫生领域也可以考虑引入PPP模式。贾康和孙洁 (2010) 探讨了如何在公立医院改革中采用PPP管理模式提高绩效管理水平的问题。 (6) 他们提出将医院划分为基础设施和提供服务两大部分, 再根据基础设施和服务的不同选择相应的PPP管理模式。比如, 当公立医院提供的病房床位不足时, 可通过向附近民营部门租赁的形式加大供给, 同时也可通过合同的方式让民营部门来提供病房床位。或者公立医院可以与私营公司签约, 让其提供医疗设施, 由公立医院向私人运营商支付服务费, 监管和控制所提供的服务及履约情况;或者由私营部门与政府公共部门签订协议, 由私营部门负责医院的建造和融资, 政府公共部门回租取得医院的使用权, 私营公司通过收取租金收回投资, 等等。

在教育领域, PPP模式也可以有所作为。其实, 我国在这方面早已有过尝试, 除了在国家层面多次出台政策鼓励社会力量办学外, 在实际运作上还出现了诸如BOT、教育股份制、教育券、公办托管、国有民办、民办公助、名校转制、公建民营、租赁托管和中外合作等模式 (高树昱、吴华, 2010) 。以浙江嘉兴南湖国际实验学校的新校舍建设为例。南湖国际实验学校的投资者是中宝科控 (前身是中宝戴梦得) 投资股份有限公司的控股公司——浙江允升投资集团有限公司 (前身是嘉兴发展投资有限公司) 及其全资子公司嘉兴市乍浦开发集团有限公司。南湖国际教育投资有限公司是投资者设立的项目公司。由于原校园占地面积仅6476平方米, 周边没有拓展的空间, 制约了学校的发展。2001年4月13日, 在嘉兴市政府的支持下, 秀城区人民政府与嘉兴发展投资有限公司签订框架协议, 以BOT模式合作办学, 易地建造新校舍。2001年10月11日, 区政府与南湖国际教育投资有限公司正式签订《南湖国际实验学校特许经营权协议》, 正式启动新校迁建工程。新校舍原计划投资2850万元, 后因规模扩大等原因, 实际投入达5500万元。 (7) 类似这样的案例还有很多, 这里就不一一列举了。

四、分析与思考

地方政府融资模式创新是一个现实而又敏感的话题, 是在现有体制环境下地方政府谋求发展之道的改革尝试。PPP作为一种新型的融资模式, 在处理政府边界、硬化预算约束和防范财政风险方面有着独特的优势。但是, 不可否认的是, 既然是一种尝试, 就不可避免地存在治理不完善、结构不合理甚至操作起来变味走样的问题。从各地的实践来看, 有以下几点需要注意:

投融资体制改革是进行融资模式创新的必要前提。投融资体制改革的一个重点应是向下放权让利, 充分调动基层政府发展经济的积极性。事实上, 基层政府往往具有上级政府所不具备的信息优势, 对本地公共基础设施建设的需求有着更为直接的了解, 由基层政府负责筹资建设不仅利用了当地的信息, 而且符合谁收益谁付费的基本要求, 满足了激励相容条件。其次, 应考虑通过对垄断行业改革、项目建设运营主要环节分解分拆以及建设项目公司化运营, 引进竞争机制, 强化项目建设的预算约束, 从而为融资模式创新创造良好的制度环境。从根本上讲, 政府融资面临的一个难题是预算软约束。只有通过上述改革, 才能有效缓解这一难题。

要高度重视建设规划在城市建设中的引领作用。城市规划的一个重要功能就是在合理布局的基础上, 适度积聚人口和集群产业, 最大限度地发挥城市基础设施的规模经济优势。只有这样, 城市基础设施的市场价值才能得到最大限度的体现, 也才能对民间投资具有足够的吸引力。一些地方之所以能够采用多种方式引入民间资本, 是因为人们对当地的发展很有信心, 对当地基础设施盈利的前景很有信心。对于欠发达地区而言, 原理是同样的, 规划更重要。只有通过科学合理的发展规划, 进行适度规模的人口和产业集聚, 基础设施的价值才能得到最佳体现, 才有可能采取公私合营PPP的模式。

加强政府自身治理能力建设是成功实施PPP的关键。从各地的实践来看, 以有限的财政资金撬动庞大的社会资金是融资模式创新的必然趋势。这就意味着政府作为一方, 要直接与民间资本打交道。而PPP模式对政府的管理能力提出了更高的要求。政府不仅要充当利益的协调者, 而且还是利益相关者 (stakeholder) 。在操作过程中, 政府既存在监管过度、承诺不可置信的问题, 也存在被私人部门“俘获”、偏离公众利益的可能。为此, 一方面, 迫切需要制定相关的法律法规来规范各类融资行为;另一方面, 要从增加操作透明度、加强政府自身建设等方面来防范公共部门内部的腐败。总之, 尽管本文一直讨论的是PPP作为融资模式, 但正如贾康和孙洁 (2010) 所言, PPP更应当是一种管理模式。将融资模式转变为管理模式也是改造各类地方融资平台的必由之路。

摘要：本文着重介绍了地方政府融资的新模式PPP的基本含义、主要特点, 并结合各地实践具体讨论了这一模式在帮助地方政府发展战略性新兴产业、推进城镇化建设及发展社会事业中的作用和意义。

关键词：地方政府,融资模式,PPP

参考文献

[1]陈元.当前经济形势与开发性金融的作用[N].学习时报, 2010-7-19 (3) .

[2]东海证券有限公司.关于南京城建污水处理收费资产支持收益专项资产管理计划的资产管理清算报告[R].http://www.longone.com.cn/upload/images/dhyj20100728003.pdf, 2010-7-19.

[3]冯建海.PPP模式下的政府投资项目融资模式[J].合作经济与科技, 2009 (1) .

[4]高树昱, 吴华.我国教育领域的公私合作伙伴关系审视[J].教育发展研究, 2010 (8) :49-59.

[5]嘉兴教育网.现代化学校未来化教育——嘉兴南湖国际实验学校简介[Z].http://61.153.231.109/cms/data/html/doc/2004-05/19/28169/index.html, 2004-5.

[6]贾康, 孙洁.公立医院改革中采用PPP管理模式提高绩效水平的探讨[J].国家行政学院学报, 2010 (5) :70-74.

[7]贾康, 孙洁.公私伙伴关系 (PPP) 的概念、起源、特征与功能[J].财政研究, 2009 (10) :2-10.

[8]李沫萱, 张佳仪.北京地铁四号线的产权关系及其经营模式[J].北京交通大学学报 (社会科学版) , 2010 (4) :57-67.

[9]厉以宁.转变经济发展方式的几个问题[R].昭通:第三届中国贫困地区可持续发展战略论坛, 2010-12-15.

篇4：ppp地方政府融资

【摘 要】轨道交通作为公益性城市交通基础设施，投资巨大，是拉动经济与社会效益的重要手段。在国家严控地方政府性债务规模的背景下，以政府投资建设为主的投融资模式难以为继，探索和创新城市轨道交通的投融资模式成为各地方政府的必然选择。本文以佛山地铁3号线为实例，对目前应用较多的政府购买服务和PPP两种投融资模式的实施方案进行系统对比分析，明确了两种投融资模式的优缺点及适应性，以期为国内城市合理选取轨道交通投融资模式提供借鉴。

【关键词】轨道交通；投融资模式；政府购买服务；PPP

一、引言

轨道交通作为公益性城市交通基础设施，是拉动经济与社会效益的重要手段，也是城市政府必须提供的基本公共服务。2014年9月，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号），要求规范地方政府举债融资机制，严控地方政府性债务规模，妥善处理存量债务和在建项目的后续融资，传统以政府投融资为主导的轨道交通建设模式遇到了政策性的障碍。面对国家严控地方债务的政策障碍，各地政府纷纷开展轨道交通投融资创新机制研究工作。

本文结合佛山3号线的实例，对目前国内应用较为广泛的政府购买服务模式和PPP模式进行系统对比分析，明确了两种投融资模式的优缺点及适应性，以期为国内城市合理选取轨道交通投融资模式提供借鉴。

二、佛山3号线投融资模式设计原则

1. 3号线项目概况

根据广东省发改委的工程可行性研究报告的批复，3号线由佛山科技学院站至顺德学院站，线路长约66.5公里，共设36座车站，工程总投资约为401.74亿元，项目资本金比例为20%约为80.35亿元。

2. 3号线投融资设计的基本原则

根据国家关于地方政府性债务管理、轨道交通投融资体制改革、政府购买服务指导性意见等相关政策要求，以及佛山市财政收入水平、财税管理体制以及行政管理体制等实际情况，提出3号线投融资模式设计的基本原则如下：

（1）避免政府债务

根据国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）的精神，严控地方政府债务规模，控制和化解地方政府性债务风险。针对不同性质的政府投资项目，提出三种“增量债务”的解决渠道：一是难以吸引社会资本参与的公益性、半公益性項目，由地方政府发行债券融资；二是经营性项目，要与政府脱钩，完全市场化；三是能够吸引社会资本参与的半公益性项目，鼓励社会企业通过特许经营等方式参与项目投资建设和运营，政府按照特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则履约，不承担偿还债务责任。3号线投资额度较大，为避免其融资被纳入政府债务，投融资模式围绕“引入社会资本”或者“形成可经营性项目”这两个方向来设置。

（2）考虑财政可承受能力

在3号线建设期（前5年），财政需投入项目资本金；在运营期（后25年），还需支付项目贷款还本付息和运营补亏资金。因此，投融资模式应尽可能降低融资成本，延长贷款期限，避免出现资金集中支付的现象，以减轻财政的资金压力。

（3）由佛山市主导工程建设和运营管理

为加强轨道交通线网的互联互通，避免各条线路各自为政，形成网络规模效益，佛山市轨道交通规划建设遵循统一规划、统计建设和统一运营的基本原则。佛山市铁投集团是经佛山市政府批准，市国资委按照《公司法》设立的国有独资企业，负责佛山市城市轨道交通项目的规划、投融资、建设、运营管理以及资源开发等工作。3号线工程建设管理由佛山市主导，有利于落实佛山市轨道交通 “三个统一”的基本原则，有利于做大做实市铁投集团并降低工程建设成本。

三、政府购买服务模式与PPP模式比较分析

按照3号线投融资模式设计的基本原则，对我国常用的轨道交通投融模式进行多轮深入比选，围绕政府购买服务和纯PPP（政府与社会合资+现金补贴）两种投融资模式进行重点比选研究。

1.政府购买服务模式

（1）操作方法

佛山市政府委托市交通局作为购买主体，采用政府购买服务模式，采购并委托市铁投集团提供3号线项目工程投资、建设及运营管理的全过程服务。项目建设、运营和维护费用以及设备更新与追加投资以政府购买服务费用的方式，由市级政府分年度支付给市铁投集团。购买服务费用通过轨道交通发展专项资金解决，并将年度购买服务费用列入政府年度财政预算中。

佛山市政府将轨道交通服务纳入政府购买服务采购目录“其他政府委托的交通运输服务”，明确由市交通局作为采购人编制招标文件，按照政府采购的要求进行采购。采购方式采用竞争性磋商或单一来源等方式，由市发改局审核确定，市铁投集团参与项目采购投标。

（2）具体方案

①项目公司股权结构

根据佛山市财税管理体制状况和佛府会函[2014]56号文的精神，项目公司由市铁投集团占8%、禅城区属企业占14.352%、南海区属企业占29.762%、顺德区属企业占47.886%共同设立。市属和区属国有企业联合持有100% 公司股权。

②政府购买服务年限

项目政府购买服务期限为30年，前5年为项目建设期，购买工程建设服务，政府资本金作为建设期的政府购买服务费用投入项目建设；后25年为项目运营期，购买轨道交通运营管理和维护服务。

③资本金投资计划

资本金即建设期的政府购买服务费用，共计80.35亿元，根据3号线工程建设进度，项目资本金分5年投入，各年度资本金投资计划如表1所示。

④项目融资安排

3号线工程项目贷款约为321.39亿元，项目公司以《政府购买公共服务合同》项下权益向银行提供质押担保或建成后形成的资产抵押担保进行融资贷款。为避免购买服务费用集中支付给政府财政带来压力，贷款期限25年，贷款利率不高于中国人民银行公布的5年期以上贷款基准利率。

⑤总体资金需求

采用政府购买模式，在5年建设期和25年运营期内，轨道交通3号线工程项目佛山市累计投入489.01亿元，其中建设期资本金投入80.34亿元、运营期贷款还本付息478.87亿元、项目运营盈利100.09亿元、项目公司支付企业所得税29.88亿元。

⑥政府购买模式优缺点

政府购买服务模式的主要优点如下：

a.项目总体建设成本较低，有利于节约财政资金，运营期财政压力较小。

b. 项目前期工作简单，手续效率高，所需时间少。

c. 由市区属国有企业出资组建项目公司，公司结构简单，项目操作顺畅。

d. 政府管控力度强，有利于项目质量、工期、造价和安全等方面的控制。

e. 有利于轨道交通线网统一运营管理，降低运营成本和税负。

政府购买服务模式的存在问题如下：

a. 建设期投资较大，政府财政近期压力较大。

b. 该模式在政府购买服务范围、承接主体债务、项目公司贷款融资担保等方面还存在不同的认知。

2.PPP模式

（1）操作方法

政府通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商或单一来源采购等方式引入社会资本，与市区政府出资代表企业合资成立3号线SPV项目公司，政府授予3号线工程SPV项目公司工程投资、建设和运营30年（5年建设期和25年运营期）的特许经营权，期限届满后将3号线工程资产无偿移交佛山市政府或其指定部门。政府给予项目运营一定的资金或资源补贴，使项目达到合理的投资回报率。项目的年度政府资本金和财政补贴列入政府年度财政预算中。

（2）具体方案

①SPV项目公司股权结构

根据《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金[2014]156号）文件要求以及市级出资比例、沿线各区工程投资比例，设定3号线SPV项目公司的股权结构为：市铁投集团占8%、禅城区属企业占6.396%、南海区属企业占13.264%、顺德区属企业占21.340%、社会资本占51%。市属和区属国有企业联合持股49%，社会资本持股51%。

②政府与社会资本合作期限

根据国家发改委、财政部、住建部、交通部、水利部和中国人民银行等六部委第25号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的相关规定，佛山市轨道交通3号线工程项目政府和社会资本合作期限为30年，其中前5年为项目建设期，后25年为项目运营期。到期届满后，3号线项目的所有资产移交给佛山市政府或其指定部门。

③项目回报机制

政府与社会资本分别按照股权结构比例承担资本金，政府所承担资本金约为39.37亿元，为节约项目资金投入并考虑轨道交通准公益性的特征，建议政府资本金不计算投资收益。社会资本投入的资本金约40.98亿元，结合佛山2号线（9%）、北京4号线（8%）、乌鲁木齐2号线（不高于7%）等城市项目案例，以及3号线项目财务内部收益率在4.53%～9.19%范围内的测算结果。3号线工程项目投资财务内部收益率暂按4.53%和9.19%的平均值即6.9%计算社会资本金投资回报。

④SPV项目公司注册资金投资计划

为保证3号线工程项目顺利推进，避免资金链断裂，SPV项目公司注册资金必须与3号线工程项目资本金相同。市铁投集团和各区属企业作为市区两级政府出资代表，占项目公司49%的股权，社会投资者占项目公司51%的股权，各股东按所占项目公司股权承担相应注册资本投资计划。注册资本由项目公司各股东根据工程建设进度分5年投入，年度投资计划和注册资本投资计划见表3。

⑤项目融资安排

3号线工程项目贷款为321.39亿元，初步设定为项目公司通过银行贷款等融资方式解决，还款责任为项目公司，不纳入政府债务。项目贷款期限25年（其中寬限期5年），贷款利率不高于央行公布的5年期以上贷款基准利率。

⑥总体资金需求

采用PPP投融资模式进行项目建设，在5年建设期和25年运营期内，轨道交通3号线项目佛山市累计投入748.17亿元，其中建设期资本金投入39.37亿元、运营期贷款还本付息478.87亿元、项目运营盈利100.09亿元、项目公司支付企业所得税99.32亿元、社会投资人回收投资及投资收益231.00亿元。

⑦ PPP模式优缺点

PPP投融资模式的主要优点如下：

a.建设期政府投资较小，可缓解近期财政压力，有利于加快项目的启动速度。

b. 采用PPP投融资模式符合国家投融资体制改革的相关要求，政策风险较小。

c. SPV项目公司的债务不纳入政府债务，政府不承担贷款融资担保。

d.可利用社会资本的丰富经验，提高资金使用效率和管理水平。

PPP投融资模式还存在问题以下：

a.建设成本较高，财政资金支出较多，运营期财政压力大。

b.需开展物有所值评价和财政承受能力评价，并设定了“每一年度全部PPP项目需要从财政预算中安排的支出责任占一般公共财政预算支出的比例应当不超过10%”的限定条件。3号线运营期高峰年度支出超过30亿元，占财政预算支出的比例较大，评价通过困难，并且挤占其他PPP项目资金。

c.前期工作内容较多，程序繁杂，所需时间长，影响项目开工的时间要求。

d.项目公司股权结构复杂，沟通协调效率较低，项目操作较为困难。

e.由社会投资人主导项目工程建设，政府管控力度较弱。

f.采用一线一公司的运营组织模式，不利于线网网络化运营管理，不利于控制运营成本和税负。

g.既有投资实力又有轨道交通运营管理经验的企业较少，社会投资人选择困难。

四、投融资模式比较分析

1.资金需求方面

从总体资金需求比较可知，采用政府购买服务模式3号线建设资金总体需求为489.01亿元，其中建设期需投资80.34亿元。而采用PPP投融资模式3号线建设资金总体需求为748.17亿元，其中建设期需投资39.37亿元。

PPP投融资模式与政府购买服务模式比较，政府在建设期内少投资40.97亿元，但总体建设成本增加259.16亿元，建设成本增加约1.5倍。

2.政策风险方面

从政策风险方面来看，PPP模式较政府购买服务模式具有一定优势。采用PPP模式符合国家投融资体制改革的相关要求，项目公司债务不会认定为政府债务，政策风险较小。而政府购买服务模式在政府购买服务范围、承接主体债务、项目公司贷款融资担保等方面仍存在一定的政策风险。首先，对轨道交通服务是否可纳入政府购买服务采购目录“其他政府委托的交通运输服务”的范畴需进行论证。其次，能否采用竞争性磋商或单一来源等方式确定市铁投集团作为服务商需进行合规性界定。第三，市铁投集团以购买服务合同项下的各种权益作为质押进行融资易被认定为政府债务，还需进行深入论证。

3.本土企业主导权方面

从本土企业主导权方面来看，政府购买服务较PPP模式的优势较为明显。政府购买服务模式为国资企业100%控股，可做大坐实本土企业，有利于线网互联互通和资源共享、降低运营成本和税负，同时政府管控力度强，有利于项目质量、工期、造价和安全等方面的控制。而PPP模式的股权结构复杂，社会资本占51%进行控股，本土企业话语权较少，不利于线网网络化运营管理，运营成本和税负也较高，且社会资本主导工程建设管理，可不需招标取得部分工程建设或采购权，政府管控较难，不利于项目管理和降低造价。

4.适应性分析

通过深入比较分析，两种投融资模式在资金需求、政策风险和本土企业主导权等方面互有优劣，投融资模式的选择与城市的财政能力、本土企业的发展状况等因素息息相关。

（1）政府购买服务模式适应性

政府购买服务模式适应于满足以下条件的线路：

①本土拥有实力较强的轨道交通建设管理和运营企业，可独立承担轨道交通的建设和运营服务。

②近期政府财政状况良好，财政承受能力可满足建设期资本金和运营初期还本付息的资金需求。

③线路开工时间紧迫。

（2）PPP模式适应性

PPP模式适应于满足以下条件的线路：

①本土轨道交通企业实力薄弱，无法独立承担轨道交通的建设和运营服务，需引入经验丰富的社会企业帮助本土企业发展。

②近期财政承受能力难以满足较高的建设期资本金和运营初期还本付息的资金需求。

③有充足的前期准备时间，可供政府与社会资本进行谈判。

五、结语

综上所述，在严控地方政府债务的政策背景下，政府购买服务与PPP均是城市轨道交通较理想的投融资模式，但也均存在一定的局限性和适应性，各地政府应根据自身的财政状况、轨道企业的实力等因素合理选取相适应的投融资模式。

参考文献：

[1] 梁豪燕.城市轨道交通投融资模式研究——以北京地铁4号线为例[C].北京交通大学硕士学位论文，2007：9-10

[2] 张诚，马晓旦，牛兆麗.城市轨道交通投融资模式与发展政策分析[J].运输经济，2012，07（3）：154-157

[3] 王建波，盛雪艳，陈新胜.城市轨道交通投融资模式的探讨[J].青岛理工大学学报，2010，31（4）：24-29

[4] 王玉国，王嫁琼.城市轨道交通投融资模式比较及演变 [J].北京交通大学学报，2004，3（4）：16-21

[5] 江苏省财政厅政府采购管理处.政府购买公共服务采购操作规范研究[J].中国政府采购，2015：165（2）：27-35

[6] 武树礼.城市轨道交通建设引入PPP模式研究[J].中国社会经济发展战略，2014，06（05）：47-51

[7] 蒲旺，徐飞，黄登仕.城市轨道交通PPP、ABS和TOD投融资模式比较研究[J].交通运输工程与信息学报，2016，14（2）：69-75

[8] 张文娟.城市轨道交通投融资模式的适应性分析比较[J].现代城市轨道交通，2011，6：104-106

作者简介：

篇5：ppp地方政府融资

摘要：随着我国城镇化进程的推进，地方政府的资金缺口越来越大，基于此，各级地方政府不断通过PPP模式的方式吸引社会资本共同进行城镇化建设。但在此模式下政府在投融资体制和平台公司转型上还存在着不少需要改进的地方，本文对政府投融资体制在政企分离和公平竞争方面的改革及平台公司在成为真正意义上的公司和优化其资本与股权结构等转型方式进行了分析，并做出了相应的说明和阐释。

关键词：PPP模式；政府投融资；体制改革；平台公司

PPP模式是指政府通过和社会资本合作，来共同建设一些公共基础设施的一种项目运作模式。其最早起源于西方国家，上世纪九十年代被引入到中国经济体制改革之中，对于加快我国新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度起到了重要作用。为此，国务院、国家发改委和财政部分别出台了一系列政府与社会资本合作模式的指导意见和管理办法，使PPP在国家经济发展中的地位正变得越来越重要，这就要求政府投融资体制和其所属的平台公司要快速转变其功能定位，以此来改革体制获得转型发展。

一、PPP模式下政府投融资体制改革

（一）政企分离

地方政府在社会经济活动中占有着主流地位，在当前的PPP模式下其经常扮演着幕后操作者的角色，导致PPP模式在运行中的各个环节都处在政府的操控中，使其实际上变成各级政府债务的延伸，通过模式所成立的平台公司也无法达到公司化的需求，甚至有的官员直接兼任法人代表，导致在融资体制的实际运行中形成了一切靠政府的尴尬局面。因此要想做好政府投融资体制改革，就必须要保证做到政企分离。其投融资体制面对不同行业有如下改革方式：

1.在房地产开发、道路运行等工程建筑类项目中，由于其具备相对稳定和持续的资金流入，这也保证了PPP模式下的社会资本具备了参与市场竞争的能力，这时政府就要从企业的运营中退出。使社会资本自负盈亏、自主经营，采取普通公司一样的运营模式，使其变成市场经济条件下自由竞争的一份子；

2.对于水暖工程、污水或垃圾处理、地下管网、城乡建设或文化旅游产业等具备一定收益的项目来说，政府投融资体制可以通过授予社会资本特许经营权的方式，双方通过分享效益和风险的方式实现项目转型；

3.对于公共体育设施、城市广场等公益和半公益项目，由于其投资大、周期长且收益困难，很难会有社会资本愿意参与，这就要求政府在投融资体制改革中将项目业务进行拆分，划出一些小的业务单元，独立开展PPP模式运作，独立核算，避免“吃大锅饭”现象的发生。

（二）公平竞争

政府要保证对社会资本做到一视同仁，要让市场在资源配置中发挥出应有的作用，使所有参与资本都能获得一个公平的机会。相关做法如下：

1.保证参与资本能在市场准入和信用获取的政策扶持上得到公平对待，避免舞弊现象发生，严厉杜绝行贿受贿现象出现，做好监督工作，一旦发现有暗箱操作现象必须严惩不贷；

2.以法律的形式明确各方的财产所有权，可以通过在融资平台获得产权确认的方式做好产权配制，以此来创新所有制改革，发展混合所有制经济，保证社会资本可以以平等、责任制的方式参与到市场竞争中[1]。

二、PPP模式下政府平台公司转型

（一）成为真正意义上的公司

政府平台公司需要依照《公司法》规范自身章程，努力成为真正意义上的公司，这需要做到以下几点：

1.公司各部分人员职责需做到明确，各股东、董事会、监事会和管理层要恪守各自的本分，保证公司各个运营环节能够做到密切配合，从而形成一个管理清晰、责任明确的现代化公司，尤其要杜绝政府人员进入到公司董事会、监事会或管理层中干预公司的运行，保证公司始终处于一个合理的运行状态之中；

2.在公司内部要逐步确立起现代公司应具备的竞争激励体制，引入职业经理人制度、员工责任制度和绩效工资制度，以保证公司的管理水平能够获得稳步提升；

3.要提升公司对抗风险的能力，保证公司财务报表的真实性。同时更要加强公司在、半的审计工作，可以通过聘请第三方审计的方式来监督公司的运营情况，从而做好对公司运营风险的控制，减少公司的运营成本，保证公司能获得良好收益。

（二）优化其资本与股权结构

1.优化平台公司的资本构成，推进公司资本走向证券化方向，这样可以有效盘活公司资本，获得大量的现金流而不产生额外的债务，从而保证参与到PPP运营中的各方都能获得一个良好的收益。这些收益公司还可以用来对新的项目进行投资，获得更多的利润，如果有贷款的话还可以用利润来进行??还，从而降低贷款过多可能会出现的资金链断裂风险；

2.改变公司的股权结构，在公司股权中注入优质资产，这样不但能提升公司偿还债务的能力，降低其运营风险，还能提升公司的盈利能力。对于公司一些能够出让的特许经营权、广告经营权或公共设施使用权等可以通过挂牌出让的方式吸引更多的社会资本参与到PPP模式运营之中[2]。

三、总结

本文对PPP模式下政府投融资体制改革和平台公司转型的相关对策进行了分析，通过分析发现，运用文章中所列举的改革和转型对策能够取得使社会资本可以自由参与竞争、减少平台公司的运营成本，保证平台公司能获得良好收益从而吸引更多的社会资本参与到PPP模式运营之中的良好效果。希望本文的研究可以更好的促进各级政府在PPP模式下做好投融资体制改革和平台公司的转型工作，确保我国的城镇化进程能够得到稳步推进，促进我国地方经济取得长远发展。

参考文献：

篇6：PPP项目的融资方式

PPP项目由于投资金额规模大，投资期限长，通常会借用一些金融工具，保证项目的顺利实施。例如：银团贷款，融资租赁，工程保理贸易融资，资产证券化，基金等进行一系列结构化安排。银团贷款

全球PPP项目融资最常用的融资工具，它是PPP项目公司通过向一家或几家银行金融机构发出委托函，通过银行间市场按相同条件组织几家甚至十几家，几十家银行参与的银团。银团贷款是项目融资中分散风险最有效的方法，同时，也是保证PPP项目融资顺利实施，保护投资者利益最好的模式。融资租赁

集融资与融物、贸易与技术更新于一体的新型金融产业。由于其融资与融物相结合的特点，出现问题时租赁公司可以回收、处理租赁物，因而在办理融资时对企业资信和担保的要求不高，所以非常适合中小企业融资。融资租赁属于表外融资，不体现在企业财务报表的负债项目中，不影响企业的资信状况。工程保理

工程保理又称托收保付，PPP项目建设和运营中，销售方将其现在或将来的基于其与买方订立的货物销售/服务合同所产生的应收账款转让给保理商（提供保理服务的金融机构），由保理商向其提供资金融通、进口商资信评估、销售账户管理、信用风险担保、账款催收等一系列服务的综合金融服务方式。它是国际贸易中以托收、赊账方式结算货款时，销售方为了避免收汇风险而采用的一种请求第三者（保理商）承担风险责任的做法。资产证券化

将缺乏流动性、但具有可预期收入的资产，通过在资本市场上发行证券的方式予以出售，以获取融资，以最大化提高资产的流动性。资产证券化在一些国家运用非常普遍。目前美国一半以上的住房抵押贷款、四分之三以上的汽车贷款是靠发行资产证券提供的。资产证券化是通过在资本市场和货币市场发行证券筹资的一种直接融资方式。PPP基金

《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）中明确提出：“鼓励项目公司或合作伙伴通过成立私募基金、引入战略投资者、发行债券等多种方式拓宽融资渠道”。PPP项目私募基金得到政策的支持，这与PPP项目自身的特点关系密切，PPP项目的各主体之间的关系复杂，投资规模大回收时间长，因此PPP项目需要较为灵活的融资方式。

2015年5月19日，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》的通知（国办发〔2015〕42号），特别指出中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。

银行、信托等传统融资方式对担保条件要求严格，由于项目涉及建设、运营及移交等多个环节，法律关系不明确，不能够满足银行所要求的质押物权属关系要明确。并且在实际操作中，银行还要求补充性的担保措施和更多的限定性条件，还会收取高额的服务费用，这样使很多很好的项目无法获得贷款。通过设立PPP基金，运用规模化及专业化的运营方式降低融资成本，可以避免传统融资方式的瓶颈。

二、PPP基金的投资方式 直接投资PPP项目

直接投资PPP项目主要是轨道交通，市政供水、供气、供暖，污水处理，保障房，医疗设施及养老服务设施等。这些项目都是具有长期稳定需求的项目，并且长期合同关系明确、投资规模需求大，市场化程度高。

投资于PPP项目的运营公司

投资于PPP项目的运营公司主要是通过对公司的股权进行投资，整体投资风险较高，回报率较高。为了分散风险可以一次性投资多个项目。

三、PPP基金管理

PPP基金管理分为参与项目运营管理及不参与项目运营管理，基金参与管理，主要因为PPP项目运作复杂，专业性强而且行业集中度高，基金公司在其中进行运作与协调。除此之外，专业基金公司擅长于做财务测算，符合了PPP项目对财务测算的高要求。基金公司还通过顾问服务的方式对项目投资后进行支持。对于是否参与基金管理，主要取决于以下几个因素：基金投资占PPP项目投资的比例；项目运营结果与预测之间的偏离；项目收益的分配方式与顺序以及项目运作的规范性等。

四、PPP基金的运作

PPP基金的作用

通过撬动资源和运用专业技能，在培养市场过程中起到催化作用，整合投资者的资金，避免受到高投标成本，大量投资，PPP交易的零散性及项目准备时间长的影响。除此之外，PPP基金承担中介的角色，代表潜在投资者，提供技术团队进行项目分类和考察，实现投资者之间成本共担，相对单独投资，降低投资成本，培养关系和市场认知，根据投资者确立的标准开发项目投资组合。PPP股权投资模式，降低地方政府财政压力、加快城市建设步伐、保障城市规划实施的整体性，同时有助于提高项目运营效率，降低运营成本。

PPP 模式下的产业投资基金运作方式

PPP模式下的产业投资基金，一般通过股权投资于地方政府纳入到PPP框架下的项目公司，由项目公司负责具体基建项目的设计、建造、运营，政府授予项目公司一定期限的特许权经营期。

（1）PPP产业投资基金的主要模式

在各地不断涌现的PPP产业投资基金中，根据基金发起人的不同而分成三种模式。

模式一：由金融机构联合地方国企发起成立有限合伙基金，一般由金融机构做LP 优先级，地方国企或平台公司做LP 的次级，金融机构指定的股权投资管理人做GP。这种模式下整个融资结构是以金融机构为主导的。

例如：2015 年2 月兴业基金管理有限公司与厦门市轨道交通集团签署了厦门城市发展产业基金合作框架协议，基金总规模达100 亿元，将投资于厦门轨道交通工程等项目。该基金采用PPP 模式，由兴业基金全资子公司兴业财富资产管理有限公司通过设立专项资管计划，与厦门市政府共同出资成立“兴业厦门城市产业发展投资基金”有限合伙企业。兴业财富和厦门轨道交通集团各出资70%和30%，分别担任优先级有限合伙人和劣后级有限合伙人，厦门轨道交通集团按协议定期支付收益给优先级有限合伙人，并负责在基金到期时对优先级合伙人持有的权益进行回购，厦门市政府提供财政贴息保障。

模式二：有建设运营能力的实业资本发起成立产业投资基金，该实业资本一般都具有建设运营的资质和能力，在与政府达成框架协议后，通过联合银行等金融机构成立有限合伙基金，对接项目。

例如：某建设开发公司与某银行系基金公司合资成立产业基金管理公司担任GP，某银行系基金公司作为LP 优先A，地方政府指定的国企为LP 优先B，该建设开发公司还可以担任LP 劣后级，成立有限合伙形式的产业投资基金，以股权的形式投资项目公司。项目公司与业主方（政府）签订相应的财政补贴协议，对项目的回报模式进行约定，业主方根据协议约定支付相关款项并提供担保措施。这类有运营能力的社会资本发起成立产业投资基金，可以通过加杠杆的形式提高ROE。全球范围看建筑业的毛利率是3%，净利率是1-2%，而且对投入资本要求很高，通过成立产业投资基金参与基建项目，若企业出资10%，可以放大9 倍杠杆，除去付给优先级LP 的成本后，放大杠杆的过程就会有很大一块利润，再加上建筑总包的利润，也能实现在营业收入一定的情况下提高净值产收益率。

模式三：由省级政府层面出资成立引导基金，再以此吸引金融机构资金，合作成立产业基金母基金。各地申报的项目，经过金融机构审核后，由地方财政做劣后级，母基金做优先级，杠杆比例大多为1:4。地方政府做劣后，承担主要风险，项目需要通过省政府审核。这种模式一般政府对金融机构还是有隐性的担保，其在河南、山东等地运用的比较广泛。

例如：2014 年12 月，河南省政府与建设银行、交通银行、浦发银行签署“河南省新型产业投资基金”战略合作协议，总规模将达到3000 亿元，具体可细分为“建信豫资城镇化建设发展基金”、“交银豫资产业投资基金”和“浦银豫资城市运营发展基金”。

（2）产业投资基金参与PPP的还款来源

准经营性项目：使用者付费不足以使社会资本获得合理的回报，政府会通过可行性缺口补助给与补贴收入，如在污水处理、垃圾处理等项目中，政府通过补贴的方式来保障参与项目的社会资本达到合理的收益。

经营性项目：经营性项目的收入完全来源于项目运营，主要依赖项目本身的运营管理，在保证特许经营协议约定质量基础上，通过提升效率、节约成本来获取盈利，主要由商品或者服务的使用者付费，供电、供水等一般属于此类项目。

公益性项目：市政道路、排水管网、生态环境治理等项目没有收入或者只有很少收入，社会资本的收入主要来源于政府的资产服务购买收入，如需要政府支付服务费用或购买资产。

（3）PPP模式下产业投资基金的退出方式

资产证券化退出是指产业投资基金资金投入到PPP项目公司后，在项目运营成熟后，通过将项目公司资产注入上市公司、发行资产证券化产品或海外发行房地产投资信托基金（REITs）等资产证券化方式，获得投资收益，实现投资的退出。

股权回购/转让退出是指产业投资基金资金投入到PPP项目公司后，在项目投资公司完成项目任务（或阶段性投资任务后）后，由政府、开发运营公司进行股权回购；或将股权转让给政府、开发运营公司或其它投资者。

项目清算退出是指产业投资基金资金投入到PPP项目公司后，在项目投资公司完成项目任务（或阶段性投资任务后）后，通过项目投资公司清算（或注册资本减少）的方式，返还产业投资基金应当获取的股权收益，实现投资的退出。

PPP基金运作的障碍

PPP基金在运作过程中也存在一些障碍，PPP项目的投资期限一般都在20-30年之间，如果基金没有找到有效的退出渠道，将面临较大的风险，另外PPP项目目前的投资回报率普遍低于市场上资金的成本，导致资金不愿意进入PPP项目。随着国家政策的支持，这些障碍在未来都将得到缓解。

国务院连续推出的国发43号和60号文，明确指出：未来政府主要依靠政企合作（PPP）解决城镇化的建设和运营管理资金问题。国家支持引入社会资本参与，那么必然也会给出合理的资金回报。分析国家目前通过的PPP示范项目，PPP项目的平均收益率位于6%--8%之间。另外，PPP基金按照风险收益划分成优先级及劣后级；可以通过结构化设计使得部门投资者的投资回报率提高，PPP基金投资对象的可估计现金流一般都十分明确，可以将现金流进行结构化设计出结构化的基金份额和产品。通过以上的设计，调整了风险和利益的关系，使得部门投资者获得超过基础资产的收益和风险溢价的超额回报。

五、PPP项目的风险控制

PPP项目执行中的风险控制 PPP项目在执行中的风险类型主要有技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险、法规、政治风险、环境风险、不可抗力风险及以上各种风险组合所导致的项目失败风险。

各类风险分配遵循“最优承担”原则，即由最有能力处理的一方来承担。这能降低风险的边际成本，达到PPP项目资金的最佳使用价值。技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险等由项目公司承担，但其中也有属于政府责任部分，比如土地权属、服务及产品规格定义错误、政府要求变化、支付违约等，需在合同及特许经营协议中明确法规政治风险、不可抗力风险等应根据双方的权责进行分担，一般政府公共部门承担较多此类风险。另外，还应引入商业保险，用于转移不确定性大、损失额度大的风险，如某些不可抗力事件导致的项目重大损失。风险分配在签约性谈判阶段已经完成，并体现在合同及特许经营协议中。在建设经营阶段，主要是充分发挥经营管理层和协调委员会的作用，及时识别、转移、化解相应风险。PPP基金的风险控制

基金投资的基建类项目收益的实现依赖于建成后的实际运营情况，受到当地经济发展水平、使用者偏好、运营效率、运营成本、竞争性项目等因素影响，实际收益可能低于投资之初的测算，使投资者面临项目风险；地方政府财政收入状况的变化以及国家相关政策方向的调整，也可能改变地方政府对产业投资基金的支持能力和力度，尤其是一些涉及地方政府“保底承诺”的基金的投资者更需要充分考虑；此外，基建类项目规模大、时间长的特点决定了产业投资基金都具有很长的投资期限，投资者可能面临一定的期限错配风险，PPP项目一般具有20-30年的投资期限会，难以保证退出渠道畅通，将面临流动性风险。

国家的政策支持，增加了PPP投资的流动性，PPP投资的基础资产是基础设施，基础设施的投资期限并不是基础设施的运营期限，这类资产适合通过资产证券化的模式产生流动性。除此之外，金融监管的放开为资金退出时产生超额收益，产生超额退出的原因是利用项目在建设期和运营期的风险差异造成的折现率差异以及私募与公募市场上的资金成本差异。对于一般项目，在建设期风险更高，所取的折现因子也就越高，而运营期风险低，项目所取的折现因子也就随之降低，在项目进入运营期后，就存在通过资产证券化等手段向公开市场发行，而公开发行的成本远低于私募成本。在后期管理上，通过专业的基础设施团队，能对资产进行技术上、财务结构上的一系列改造，为资产创造其他持有者所不能创造的附加价值，从而为基金投资者带来增值回报。PPP项目的风险提示

由于PPP模式下的项目和过去地方政府融资平台模式下的项目具有类似特点，因此，凡是地方政府融资平台项目所具有的风险，也是PPP项目所可能具有的风险，比如政府信用风险、运营风险及市场风险等，除此之外还额外增加了参与合作的私人资本的违约风险。投资者判断PPP模式下的投资风险，有必要从政府财力、社会资本实力、项目收益等多个角度去判断。应该遵循以下原则进行投资风险甄别和决策：

（1）在区县级以上PPP项目中，政府和外国资本合作建设的项目优先，其次为政府与实力雄厚国有资本合作的项目，再次为政府和实力雄厚的私人资本合作建设和运营的项目，最次为政府与一般私人资本合作的项目。同时发达地区的项目优先于落后地区。

（2）省级及省级以上的、有良好市场前景的PPP项目最具投资价值，其次为具有良好市场前景的地市级和区县级PPP项目。

（3）没有现代企业运作机制而由政府官员主导的地级和县级PPP机构慎投，乡镇级PPP项目最好不投，除非其市场前景和管理机制特别优秀。

（4）项目收益远远不能覆盖其建设运营成本，且又无其他可靠项目收益或政府购买作为付费来源的PPP项目，建议不投。

六、PPP基金公司的案例—星景资本

星景资本是是复星集团、复星地产旗下专业的基金管理公司，国内领先的PPP项目基金管理公司，星景资本以“产业+投资”的创新PPP模式，专注中国城市基础设施与生态环境建设投资。星景资本于2014年12月成功完成60亿PPP项目基金募集，星景资本通融保险资金、以PPP股权方式，投资城市基础设施建设，创新性求解新型城镇化建设的新路径，为城市建设带来新鲜血液。

七、最新政策支持

国家对PPP项目给予了大力支持，2015年6月28日，财政部部长楼继伟在向全国人大常委会提出2014年中央决算报告和中央决算草案时表示，研究设立PPP融资支持基金，通过垫付前期开发资金、委托贷款、担保、股权投资等方式，加快PPP项目实施进度，提高PPP项目可融资性。贯彻落实国务院办公厅转发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，进一步加大工作力度，在改善民生中培育经济增长新动力。研究设立PPP融资支持基金，通过垫付前期开发资金、委托贷款、担保、股权投资等方式，加快PPP项目实施进度，提高PPP项目可融资性，引导各地项目采用规范的PPP模式，更好地吸引社会资本通过PPP模式进入公共服务领域，助推更多PPP项目落地。在抓好已确定的30个示范项目的同时，在能源、交通运输、环境保护、农业、保障性安居工程以及养老等公共服务领域大力推广PPP模式。

2015年6月，发改委公告的PPP项目库中总计1043个，总投资1.97万亿元，环保及公用类项目数占比约40%，投资占比约12.5%。对比交通、公服等其他类型PPP项目，环保及公用类项目在数量上占主导，是目前全国探索PPP模式的重点领域。