ppp项目实施工作流程

ppp项目实施工作流程（共6篇）

篇1：ppp项目实施工作流程

PPP项目全操作流程及全套法律文件综述

政府和社会资本合作模式（“Public-Private-Partnership”，简称“PPP”），于二十世纪九十年代发源于英国，泛指在基础设施和公共服务领域，对符合条件的项目采取政府与社会资本合作经营的模式。这种模式是对传统意义上应由政府负责并主导的社会服务体系的补充或替代，如果项目投入、产出规划、设计合理，管理规范，运行良好，这种方式既能在一定程度上解决政府的财政困境，也能提高政府提供社会服务的效率及效益，也能为公众创造福祉。

为加大城市基础设施的投资建设，实现新型城镇化的政策目标，转变政府职能，十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，随后国务院、财政部和国家发改委于2014下半年至2015年期间密集发文，积极推动PPP项目的实施，PPP模式在中国迎来新的发展浪潮已是大势所趋。

由于PPP项目参与主体众多，法律关系、交易结构复杂，涉及到投融资、特许经营、招投标、政府采购、公司、预算等的众多法律门类，如何实现PPP项目全流程规范运作，如何明确、具体的规范各方权利、合理分担风险，需要参与者予以认真研究。今天座谈会上有一位咨询公司的经理根据自己工作遇到的PPP项目的实践经验，进行了汇总交流，基本上涵盖了当前PPP项目的全部流程。

PPP项目的操作流程包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个阶段，PPP项目所涉的全套法律文件亦分别体现在这五个阶段之内。PPP项目的全部操作流程及相关法律文件的概貌，详见如下图表：（该图参与了网络资料）

一、项目识别阶段

所谓项目识别，即政府在确定一个基础设施及公共服务类项目是否采用PPP模式时，需综合评价该项目就是否符合“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高”等条件，从而最终决定是否采用政府和社会资本合作模式（PPP模式）。

（一）项目发起

根据PPP项目发起方式的不同，PPP项目包括政府发起、社会资本发起两种方式。

在政府发起方式中，财政部门（政府和社会资本合作中心）应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目；

在社会资本发起方式中，社会资本应以项目建议书的方式向财政部门推荐潜在政府和社会资本合作项目。

在上述过程中，涉及到PPP项目中的第一个重要的法律文件——《项目建议书》。项目建议书的主要内容一般包括：①项目概况、②项目必要性、③项目规划、④项目建设条件分析、⑤项目投融资方案等主要内容。

（二）项目筛选

财政部门会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门应根据筛选结果制定项目和中期开发计划。

对于列入开发计划的项目，项目发起方应按财政部门的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

在上述过程中，涉及：

1、新建、改建项目①《项目可行性研究报告》、②《项目产出说明》、③《项目初步实施方案》；

2、存量项目①《存量公共资产的历史资料》、②《项目产出说明》、③《项目初步实施方案》。

（三）物有所值评价

财政部门会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。

在上述过程中，涉及：

《项目物有所值评价报告》，该文件主要包括①物有所值定性分析、②物有所值定量分析、③物有所值评价结论等主要内容。

（四）财政承受能力论证

为确保财政中长期可持续性，项目所在地财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。

在上述过程中，涉及：

《项目财政承受能力论证报告》，该文件主要包括①项目基础信息、②项目投资估算及资金筹措、③项目产出说明、④项目回报机制、⑤政府运营补贴支出、⑥风险承担支出等主要内容。

二、项目准备阶段

（一）管理架构构成

通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。

（二）项目实施方案编制

项目实施机构应组织编制项目实施方案。在上述过程中，涉及：

《项目实施方案》，该文件主要包括：

1、项目概况。项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。

2、风险分配基本框架。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

3、项目运作方式。项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。

4、交易结构。交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。

5、合同体系。合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。

6、监管架构。监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。

7、采购方式选择。项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。

（三）物有所值、财政承受能力验证

财政部门应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。

三、项目采购阶段

（一）资格预审

项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门备案。资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。

在上述过程中，涉及：

1、《资格预审公告》内容应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点；

2、《资格预审申请》；

3、《资格预审评审》。

（二）项目采购文件的编制

项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作。项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。采用竞争性谈判或竞争性磋商采购方式的，项目采购文件除上款规定的内容外，还应明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容，包括采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。

在上述过程中，涉及：

1、《采购邀请》；

2、《竞争者须知》；

3、《采购方式说明》；

4、《采购程序说明》；

5、《相应文件编制要求》；

6、《项目合同草案》等。

（三）项目采购邀请及响应文件评审

1、组建评审小组

评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。

2、政府采购程序

项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，按照政府采购法律法规及有关规定执行。

3、竞争性磋商程序

项目采用竞争性磋商采购方式开展采购的，按照下列基本程序进行：

（一）采购公告发布及报名。竞争性磋商公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。提交响应文件的时间自公告发布之日起不得少于10日。

（二）资格审查。已进行资格预审的，评审小组在评审阶段不再对社会资本资格进行审查。允许进行资格后审的，由评审小组在响应文件评审环节对社会资本进行资格审查。项目实施机构可以视项目的具体情况，组织对符合条件的社会资本的资格条件，进行考察核实。

（三）采购文件的澄清或修改。提交首次响应文件截止之日前，项目实施机构可以对已发出的采购文件进行必要的澄清或修改，澄清或修改的内容应作为采购文件的组成部分。

（四）响应文件评审。项目实施机构应按照采购文件规定组织响应文件的接收和开启。评审小组对响应文件进行两阶段评审：第一阶段：确定最终采购需求方案。评审小组可以与社会资本进行多轮谈判，谈判过程中可实质性修订采购文件的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得修订采购文件中规定的不可谈判核心条件。第二阶段：综合评分。最终采购需

求方案确定后，由评审小组对社会资本提交的最终响应文件进行综合评分，编写评审报告并向项目实施机构提交候选社会资本的排序名单。

在上述过程中，涉及：

1、《竞争性磋商公告》应包括项目实施机构和项目名称、项目结构和核心边界条件、是否允许未进行资格预审的社会资本参与采购活动，以及审查原则、项目产出说明、对社会资本提供的响应文件要求、获取采购文件的时间、地点、方式及采购文件的售价、提交响应文件截止时间、开启时间及地点等内容；

2、《补遗文件》；

3、《竞争性磋商相应文件》；

4、《采购需求方案》；

5、《采购需求方案评审报告》等法律文件。

（四）采购谈判及项目合同签订

项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。

确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。合同文本应将中选社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。

需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。

在上述过程中，涉及：

1、《确认谈判备忘录》；

2、《PPP项目合同》，该合同是PPP项目的核心，综合、全面体现各方权利义务。内容包括（1）定义及解释、（2）项目的范围和期限、（3）前提条件、（4）项目的融资、（5）项目用地、（6）项目的建设、（7）项目的运营、（8）项目的维护、（9）股权变更限制、（10）付费机制、（11）履约担保、（12）政府承诺、（13）保险、（14）守法义务及法律变更、（15）不可抗力、（16）政府方的监督和介入、（17）违约、提起终止和终止后处理机制、（18）项目的移交、（19）适用法律及争议解决、（20）合同附件、（21）其他；

3、《项目合同补充合同》等。

四、项目执行阶段

（一）项目公司设立

社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。

（二）融资管理

项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。

（三）政府支付及绩效监测

项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。财政部门和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。在政府综合财务报告制度建立后，政府和社会资本合作项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。

项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门备案。

政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。

社会资本或项目公司违反项目合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。

在项目合同执行和管理过程中，项目实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。

1、合同修订。按照项目合同约定的条件和程序，项目实施机构和社会资本或项目公司可根据社会经济环境、公共产品和服务的需求量及结构等条件的变化，提出修订项目合同申请，待政府审核同意后执行。

2、违约责任。项目实施机构、社会资本或项目公司未履行项目合同约定义务的，应承担相应违约责任，包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失以及解除项目合同等。

3、争议解决。在项目实施过程中，按照项目合同约定，项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或提起民事诉讼。

（四）中期评估

项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门备案。政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责，重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等。社会公众及项目利益相

关方发现项目存在违法、违约情形或公共产品和服务不达标准的，可向政府职能部门提请监督检查。

在上述过程中，涉及：

1、项目公司设立文件；

2、《融资方案》；

3、《履约保函》；

4、《项目产出绩效指标季/年报》；

5、《项目产出说明》；

6、《修订项目合同申请》等。

五、项目移交阶段

（一）移交准备

项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。采用有偿移交的，项目合同中应明确约定补偿方案；没有约定或约定不明的，项目实施机构应按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案，报政府审核同意后实施。

（二）性能测试

项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。项目移交工作组应委托具有相关资质的资产评估机构，按照项目合同约定的评估方式，对移交资产进行资产评估，作为确定补偿金额的依据。

项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公

司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。

（三）绩效评价

项目移交完成后，财政部门应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。

上述内容为当前PPP项目的全操作流程及所需法律文件，PPP项目的兴起是在2014年下半年，截止到2016年底，国务院、财政部、国家发改委到各地方主管部门，各种规定、通知、指引等PPP法规层出不穷，且各法规的发布主体不统一，各个法规的侧重点亦不尽相同，项目操作流程、相关法律文件多有不一致甚至相冲突之处，所以在这个大模式下，还要和项目所在地政府相关部门多接触，必须按照他们的模式才能真正有项目落地。

篇2：ppp项目实施工作流程

南京市城东仙林污水处理PPP项目

20**年11月26日，南京市城东、仙林污水处理PPP项目分别与北控水务(中国)投资有限公司和北京碧水源科技股份有限公司正式签署PPP项目合同，标志着历经八个多月两项目终于落地。

作为财政部首批PPP示范项目之一，且是其中为数不多的存量资产PPP项目，随着20**年以来PPP模式理念的升级和更多规范政策的出台，本项目的成功运作引起了空前关注。

根据20** 年建设部126号令《市政公用事业特许经营管理办法》，污水处理行业是国内最早进行市场化改革的市政公用事业之一，经过十余年的发展，有着相对成熟的运作机制，类似污水TOT项目应操作本应一帆风顺，但实践往往不如想象那么简单。以南京城东、仙林污水处理PPP项目为例，期间不断经历着肯定-否定-再肯定的过程，部分问题甚至引起了财政部的重视，如税务问题，如PPP采购是否允许引入外资的问题，目前财政部正就上述问题进行调研和研究。

作为本项目的主要咨询人员，在一切尘埃落定后，提笔对项目运作过程进行总结，既供业内人士交流之用，亦供后续项目参考与借鉴。

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面纱初启：项目运作背景

城东污水处理厂服务范围为南京市东南部地区，服务面积约175平方公里，规划服务人口约148万。此番PPP运作前，城东污水处理厂项目总设计能力35万立方米/日，处理后出水达国家《城镇污水处理厂污染物排放标准》一级A标准。尾水排放到运粮河。城东污水处理厂始建于20** 年10月，项目分三期建设，至12月底全部完成，出水水质满足一级A标准。其中一期工程于20** 年9月建成投运，规模10万立方米/日，采用A2O工艺，二期工程于底改扩建完成，扩建后日处理能力增至20万立方米，同时二期工程进行了一、二期一级A提标改造，污泥处理采用深度脱水工艺，通过重力浓缩、加药调理、板框压滤使产出污泥含水率降至60%以下后外运处置。

仙林污水处理厂规划服务面积80平方公里，服务人口20万。目前日处理能力10万立方米/日，处理后出水达国家《城镇污水处理厂污染物排放标准》一级A标准，尾水排放九乡河。仙林污水处理厂设计总规模日处理能力为10万立方米，一期工程日处理能力5万立方米，采用CAST工艺，于开始运行，开始进行一期改建和二期扩建工程，改扩建后仙林污水处理厂整体采用A2O+MBR工艺，工程于20** 年6月底全部建设完成。污泥处理采用带式浓缩一体式脱水机脱水，脱水后含水率降至80%以下外运处置。

本项目由行业管理部门南京市城乡建设委员会(“市城乡建设委”)担任项目实施机构，协同南京市财政局(“市财政局”)和南京市城市建设投资控股(集团)有限公司(“市城建集团”)共同负责推进，上海济邦投资咨询有限公司(“济邦咨询”)担任项目PPP交易总顾问(含财务顾问、商务顾问服务内容)，济邦咨询聘请上海锦天城律师事务所作为本项目的法律顾问。

考虑到污水处理工艺的不同，为了便于竞争，本项目分为两个子项目，即城东污水处理厂PPP项目和仙林污水处理厂PPP项目，以经营权TOT方式进行运作。两个厂的经营权转让价格在评估值的基础上皆定为4亿元，PPP合作期限30年，由社会资本竞争项目的初始污水处理服务费单价。本项目采用公开招标的采购方法，整个采购流程在江苏省政府采购中心监管下操作。

项目自20** 年3月份开始调研至签约落地，市城乡建设委、市财政局、市城建集团及咨询机构等多方紧密配合，对项目交易结构和边界条件等实施方案的主要内容反复分析论证，最终从项目实际情况出发，批准了项目实施方案，并依此制定了个性化的项目采购文件。由于事前调研分析论证工作充分，财务测算科学扎实、合同条款设置合理，加之项目本身区域优势明显、规模较大、现金流稳定，吸引了众多国内外水务行业第一阵营的社会资本参与竞争，最终北控水务(中国)投资有限公司以0.742元/立方米中标城东污水处理厂PPP项目，北京碧水源科技股份有限公司以1.290元/立方米中标仙林污水处理厂PPP项目，中标价格明显低于最高限价，远远超出各方预期，实现了政府的物有所值，也为政府、社会资本、社会公众的多方共赢打下扎实基础。

项目的成功经验对江苏省乃至全国的PPP项目，特别是涉及主管部门大力提倡的存量资产转化PPP项目运作具有重要的示范和借鉴意义。

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庖丁解牛：项目实施要点

11、项目识别：物有所值和财政承受能力评价

根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金[2014]113号)(下称“113号文”)的要求，在PPP项目识别阶段应进行物有所值评价和财政承受能力论证，在本项目运作过程中，《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》财金〔20** 〕21号出台，详细规定了财政承受能力的论证方法，但有关物有所值论证的具体指引并未出台，本项目结合113号文的规定，进行了物有所值评价和财政承受能力论证。

(1)物有所值评价情况

项目物有所值评价主要从定性和定量两方面对本项目进行了分析评价。

定性评价按

①增加污水处理服务有效供给

②优化污水处理项目的风险分配

③提高污水处理服务运营效率

④促进企业创新与公平竞争

⑤缓解财政当期污水处理设施存量债务压力

⑥推动政府公共服务管理体制的转变等六方面进行了定性分析。可以看出，在PPP模式下，项目公司更有内在动力使有限的资源发挥更大的作用，通过降低资金成本、提升管理水平、采用先进技术等途径控制成本，实现合理利润最大化。

定量评价主要对非PPP的南京水务集团运营模式与PPP模式进行了对比分析，在双方都全成本核算和同等收益率的前提下，通过财务测算得出两种模式下的污水处理单价，再据此分析两种模式在同等生命周期内的风险情况及财政污水处理费的支付情况。通过比较，在PPP模式下，政府全成本核算的污水处理服务费单价购买服务，既有利于企业的正常运营和自我发展，又转移了融资和运营风险，长远来看，更符合市场机制的要求和地方政府的利益。(最终结果证明确实如此，纳入本次交易范围的两个厂污水处理规模占南京市主城区污水处理总规模的18.3%，而据预测两个厂需支付的污水处理服务费仅占主城区收缴污水处理费的12%左右。)

(2)财政承受能力论证情况

本项目财政承受能力的验证主要通过预测污水处理单价来计算政府每年的污水处理费支付情况，并据此预测政府支付的年污水处理费占当年财政一般公共预算支出比例，综合判断本级财政的承受能力，本项目预测时拟定的自有资金内部收益率在同期人民币贷款基准利率与通常行业内部收益率之间。

按照预测的污水处理服务费单价，在PPP合作期内，财政对于项目年污水处理费支出占当年一般公共预算支出的比例幅度为0.38%~0.03%(事实上根据最终竞争结果该比例幅度为0.22%~0.02%)。经市财政部门对南京市本级PPP项目总支出的综合判断，本项目通过了财政承受能力论证。

12、项目准备：项目实施方案要点分析

(1)交易范围的设置

笔者认为交易范围的确定主要取决于以下几个因素：一是拟交易资产进行交易的自身条件是否成熟、物理边界和管理边界是否便于划分、资产权属是否清晰确定以及是否存在不可预估的风险;二是拟交易资产的经济性(自身现金流能力)，经济性越高，越有利于提升项目的市场价值，从而更有利于项目运作;三是兼顾政府方的融资需求，毕竟交易范围直接影响着项目的交易总额。

本项目中，经过多次财务分析和论证，考虑到市场条件不成熟，城东污水处理厂三期工程以及再生水工程的经营权被排除出交易范围，而城东污水处理厂一二期工程以及仙林污水处理厂的经营权被纳入交易范围，剔枝折叶，确保了项目的交易质量，轻装上阵。

(2)交易主体的设置

污水处理厂进行TOT运作，需要理清交易资产的权属关系，确保交易主体的合法性是项目规范运作的必要前提。

PPP项目交易结构和合同结构复杂，涉及众多交易主体。为了保证项目运作的规范，首先要确保项目各交易主体的合法规范性。本项目中，根据113号文的要求，市政府授权市城乡建设委作为实施机构，负责代表政府签署《PPP项目合同》(主合同)并签发《特许经营授权书》，南京水务集团有限公司(“水务集团”)作为政府指定的出资方参股项目公司，负责签署《合资协议》和《公司章程》;水务集团控股子公司南京公用水务有限公司(“公用水务公司”)作为项目资产权属方负责签署《经营权转让协议》。其中，由于仙林污水处理厂一期资产产权属于南京公用控股(集团)有限公司(“公用控股公司”，市城建集团全资子公司)，因此特由公用控股公司向公用水务公司签署了《委托授权书》，确保了公用水务公司代表资产权属方签约的合法性。

(3)交易结构的设计

交易结构是PPP项目运作的核心，合理交易结构的设置有利于平衡各方利益，保障项目运作成功。本项目交易结构图如下：

本项目由政府指定的出资代表与选中的社会资本合资成立项目公司，在合作期内，由项目公司受让交易范围内城东污水处理厂及仙林污水处理厂的经营权，并负责两个污水处理厂项目设施的运营和维护工作，合作期满后将两个污水处理厂项目设施及权益无偿移交给政府或其指定机构。项目的资金结构为：股本金不低于项目初始投资总额(包括但不限于特许经营权费以及项目公司运营初期的铺底流动资金)的30%，由政府指定的出资机构与选中的社会资本分别按约定比例以现金出资成立项目公司，由项目公司进行融资并按规定支付本项目的特许经营权费。项目的回报机制主要体现为政府购买服务，资金来源从南京市主城区收缴的污水处理费中列支。

(4)基础水量的设置

基础水量的设置比较敏感，容易被误解为给社会资本提供固定回报。事实上，由于现有的污水处理厂TOT项目一般都厂网分开运作(本项目亦是)，污水处理进水管网由地方政府负责统筹投资建设，社会资本很难预测和管控实际的污水处理量，若政府不提供最低需求承诺，社会资本反而容易加大对项目风险的判断，并将此风险成本体现到污水处理服务费单价中，形成不合理的风险溢价。因此，为了合理分配处理水量变动风险，也为了保证社会资本的平等竞争，通常单纯污水处理厂(不含配套管网的终端设施)TOT或者BOT项目中都会设置基础水量，作为政府主要承担原污水供应风险的一种分担机制。但基础水量如何设置以便实现风险分担合理(虽然差别是细微的)，需要进行准确的水量预估和精心的付费设计。

本项目中市城乡建设委会同市财政局、市城建集团和咨询机构对基础水量的设置多次开会讨论，并组织相关专家进行反复论证，以会议纪要形式出具了对项目基础水量的正式意见。既对基础水量的设置提出了明确的意见，又对厂外配套管网的建设提出了具体的要求。

(5)融资成本提前锁定

在国家PPP政策的鼓励和引导下，各金融机构亦对本项目表现出浓厚的兴趣。经市城乡建设委、市财政局以及市城建集团共同对各银行机构提交的PPP融资方案进行评审，确定南京银行、工商银行、中国银行、江苏银行为本项目可选合作银行，融资成本不超过同期人民银行贷款基准利率下浮10-12%，贷款期限不少于。此运作方式既解决了社会资本融资的后顾之忧，也提前锁定了本项目的融资成本上限，有效降低社会资本报价，与同期银行贷款基准利率相比合作期内可节约财政污水处理费支出5000万元。

(6)付费机制的设置

基础水量设置的出发点是防范最低需求风险，合理的基础水量值可以保障投资人获得可预期的稳定现金流，但实际执行过程中污水处理量仍然可能高于或者低于该水量值。按照过去通常做法，当实际处理水量低于基础水量时政府仍然简单按照污水处理服务费单价结算付费，而本项目在此基础上增设引入了“不足单价”概念，即当实际处理水量低于基础水量时，需扣除实际处理水量与基础水量的差值部分未发生的运营成本，这种更加科学和精细化的设置既保障了项目公司资本性投入能正常回收，又维护了政府的合理利益。

需要指出的是，本项目“不足单价”以及“超进单价”的设置主要根据国家住建部颁布的《市政公用设施建设项目经济评价方法和参数》中固定成本和可变成本的分类，再将污水处理服务费单价中的利税按二者成本比例进行切分，便形成了“不足单价”和“超进单价”，“不足单价”主要体现项目的投资成本及合理利润(含所得税)，“超进单价”主要体现项目的`运营成本及合理利润(含所得税)。

(7)调价机制的设置

本项目合作期限(特许经营期)长达三十年，为了反映对宏观经济风险的合理共担，设定了污水处理服务费单价的定期调价机制。污水处理服务费单价的调整机制主要通过调价公式来实现，其启动需要同时具备两个条件，一是达到一定年限，二是成本幅度变化达到一定比例。

合作期内污水处理服务费单价将根据污水处理全成本变动幅度进行调整，我们梳理出污水处理厂日常运营过程中对污水处理服务费单价变动影响较大的成本项单独设置调整系数作为主动调价因子(主要为动力费、生产人员的薪酬、化学品费、污泥处理处置费等)并引入电度电价、社平工资等公开统计数据作为调整依据。除主动调价因子外，其他对物价变动敏感度较弱的成本项(折旧、财务费用、税费等)作为被动调整因子，起到对调价公式的稳定平衡作用。

本项目特别之处还在于考虑到项目公司将来人员结构上不可避免会出现借用人员、自主招聘人员不同的薪酬标准和涨幅，我们对工资福利因子按照借用、非借用做了分解，并适用不同的调整参数，增加了调价公式的灵活性，科学合理分摊了双方风险，保障了双方利益。

(8)维修共管账户的设置

参与竞争的社会资本一般会在投标文件中明确其关于本项目的内部收益率，该收益率体现了各项成本均实际发生的情况下项目公司的合理利润，但若其成本未据实发生，就有可能获取额外的利润，大修费用(含重置)一般按固定资产投资总额计提一定的费率，很难判断其是否据实发生，因此从政府监管的角度看，需要强化对大修费用的监管，本项目中设置了由市城乡建设委和项目公司共管的大修资金账户，专款用于设备的大修和重置，既鼓励项目公司更好地维护项目设施，又维护了政府方的合理利益。

(9)监管体系的设置

作为城市公用事业项目，政府对项目公司的监管是实施PPP项目的必要措施，确保项目公司提供的公共服务的普遍性、稳定性、安全性、高质量、高效率、公平和价格合理。

项目监管主体主要为各相关政府机构：一是市城乡建设委作为项目实施机构依据签署的合同要求对项目公司的运营维护进行“依约”监督管理，二是市发改、财政、环保、审计、物价、国土等部门，根据各自职能发挥“依法”监管作用。各相关部门在市政府的统一协调下，建立固定的联动机制，对项目公司进行全方位的监管。项目的监管内容主要包括：市场秩序、经营状况、运营成本、资产安全以及信息披露等内容。项目监管方式主要有：一是依PPP合同的绩效指标加强对项目全生命周期的各项考核，二是建立定期评估机制，三是建立公众参与监督机制，实现政府“经营者”到“监管者”的转变，切实履行从前期准入到项目运营全过程的监管职责。

3项目采购：规范的招标流程

根据《江苏省财政厅关于政府和社会资本合作(PPP)示范项目实施有关问题的通知》的规定，国家级PPP示范项目以及省级试点PPP项目均应通过省政府采购平台进行采购，因此本项目所有采购活动均委托江苏省政府采购中心作为采购代理开展。自本项目资格预审公告发布开始，就完全按照《中华人民共和国政府采购法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库[2014]215号)等PPP相关采购要求进行采购活动。

考虑到项目具有边界条件清晰、运作机制成熟以及市场关注度高等特点，经各方共同研究选择了公开招标的采购方式。首先通过资格预审合理设置门槛，为了确保入围社会资本和项目条件相匹配，满足项目投资和运营需要，济邦咨询曾先后两次以书面调研的形式进行了市场测试;其次通过综合评分方法选出报价低且运营能力强的目标投资人。此种竞争方式，有利于最大限度挖掘市场价值，实现充分竞争，降低政府采购成本。

3

攻坚克难：项目操作遗憾

1员工安置

PPP存量项目运作过程中，一般情况下，应遵循“人随项目走”的原则，员工与原有企业解除合同，与项目公司重新签署劳动合同，既有利于项目公司管理，也有利于员工自身发展。本项目中两厂共涉安置员工141名，经摸底调研员工更倾向于继续留在水务集团发展，考虑到项目的整体运作进度及员工的普遍诉求，最终采用了“人员借用并保留现有劳动关系”的人员安置方案，该方案虽保证了员工的平稳过渡，但对未来项目公司的管理提出了更高的要求。

人员的安置是改革过程中的最重要问题，处理不好影响稳定，甚至可以直接决定项目成败。从本项目运作的经验来看，应提前对员工进行宣传和沟通，让员工能真正理解PPP改革的意义并积极参与进来，引导员工对市场化运作机制的认同并意识到改革为其个人带来的发展机遇，在充分了解员工的利益诉求，确保员工合理利益不受损害的前提下，采用“人随项目走且劳动关系整体转移”的人员安置方案，理顺关系，顺应发展潮流，保障污水处理厂在合作期内的独立运作和发展。

2城东污水处理厂三期工程的后续运作

城东污水处理厂三期工程因为进水量过低不具备市场化运作的条件，而未被纳入本项目交易范围，但由于城东污水处理厂一二三期工程在同一厂区且有很多共用设施，运营主体不一将带来很多麻烦，相应降低了项目设施运营规模效应的发挥，削弱了城东污水处理厂三期工程的市场价值。

3污水处理劳务增值税新政策的出台

在本项目的执行过程中，财政部、国家税务总局20** 年6月12日发布的《关于印发〈资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录〉的通知》(财税〔20** 〕78号)(下称78号文)，符合一定条件的提供污水处理劳务的纳税人自20** 年7月1日起享受增值税即征即退政策，退税率为70%。

本次增值税优惠目录将污水处理劳务纳入其中，在此之前，污水处理劳务免征增值税。此次78号文的推出，对于污水处理PPP项目有一定影响。首先文中并没有对污水处理劳务的增值税具体执行细则做明确规定，各地税务部门只能按17%的税率进行征收;其次根据规定：“已享受本通知规定的增值税即征即退政策的纳税人，因违反税收、环境保护的法律法规受到处罚(警告或单次1万元以下罚款除外)的，自处罚决定下达的次月起36个月内，不得享受本通知规定的增值税即征即退政策。”根据该条规定，企业因为一万元以上的罚款即在未来三年不能享受增值税即征即退政策，这笔不算小的成本(以城东污水处理厂为例，大概在600多万)将加大项目公司的经营压力。况且污水处理行业本就是保本微利的行业，若是企业因为进水水质不合格而导致的出水水质不合格并因此受到一万元以上的环保罚款，三年增值税损失的补偿必然会在地方政府和项目公司之间造成较大的争议和矛盾，不利于项目的长期合作。

PPP的顺利推进需要各项配套政策的支持，尤其是税务配套政策，希望有关部门在78号文试行一年后，最好能免征污水处理劳务的增值税，或者出台污水处理劳务增值税的实施细则，明确各方的责任义务，便于实际操作。

4

有待完善：实施中的困惑

1政府采购法框架下的PPP政府采购

本项目在资格预审条件中针对的社会资本包括“在中国境内外注册成立的具有独立法人资格且合法存续的企业”，而根据《中华人民共和国政府采购法》“第十条：政府采购应当采购本国货物、工程和服务。”虽然财政部的多份PPP相关政策文件明确指出外资是社会资本的重要组成部分，而且《外商投资产业指导目录(20** 年修订)》中，污水处理厂建设、经营属于鼓励外商投资产业目录，但由于政府采购法的法律效力高于上述几个部门规章，本项目曾因此一度陷于僵局。

后经江苏省财政厅、南京市财政局、市城乡建设委、市城建集团以及济邦咨询的多方努力，本项目最终通过政府部门审批方式得以允许境外投资主体参与竞争。但本项目解决了，下一个项目遇到同样的问题怎么办?若想彻底解决该问题，恐怕需要从行政法规甚至更高的法律的层面予以明确。

2PPP模式下的国有产权交易

根据《企业国有产权转让管理暂行办法》第四条规定：“企业国有产权转让应当在依法设立的产权交易机构中公开进行……”本项目虽为经营权转让，但根据此规定仍需要进场交易，竞价模式为“竞投经营权转让价款”，而根据《政府与社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号)等文件规定，PPP项目社会资本选择适用于政府采购程序，江苏省更是发文要求要严格执行《政府采购法》，国家级示范项目以及省级试点项目必须通过省级政府采购平台公开招选社会资本。考虑到竞争污水处理单价能起到激励项目公司提升运营管理水平的导向作用，且综合评分得方式比起单纯的竞价方式更有利于选择合适的投资者，我们最终选择采用政府采购模式而非国有产权转让模式。但是，由于政策规定不一，为了避免违规风险，有关部门应明确采用PPP模式的国有产权/经营权转让项目是否需要进场交易。

3污水处理厂厂网一体化运作

在本项目执行过程中，财政部、住房和城乡建设部联合印发的《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》(财建〔20** 〕29号)指出，污水处理项目应实行厂网一体化运营，而国务院《外商投资产业指导目录(20** 年修订)》又强调大中城市供排水管网的建设应由中方控股等诸多限制，经过综合平衡，本项目仍选择以污水处理厂进行PPP运作。

但是，从政策的导向以及对污水处理厂考核体系来看，实施厂网一体化是未来污水处理厂发展的方向，而污水处理管网普遍存在投资主体众多，权属难以明确的现象，若实施污水处理厂厂网一体化运作，首先需要政策引导进行大规模的管网普查工作，对管网资产进行确权和整合，其次相关部门应考虑出台相应的配套政策，比如污水处理费的收费体制，在厂网一体化运作的前提下，未来是否有可能实现由使用者直接付费?

4税务政策的配套

以污水处理厂TOT项目为例，按现有的税务政策，在多个环节存在额外的税负成本：

在第一个“T”的环节，若是进行资产交易，存在着营业税、增值税、土地增值税、印花税、契税以及所得税及相应附加等税费成本。若是经营权交易，存在着增值税、营业税、房产税、印花税以及所得税及相应附加等税费成本，以本项目经营权转让为例，经初步匡算，仅此交易环节的税负成本达到交易总额的25%(仅作参考)。存量资产PPP的目的之一即通过存量资产或其经营权的转让获得一笔转让资金用于消减存量债务，若税务负担过重，降低了地方政府或资产权属方对存量资产进行PPP运作的积极性，建议减免该类项目资产或其经营权转让环节的流转税;

在“O”的环节，项目公司除了缴纳所得税外，最主要的是78号文新增的污水处理劳务的增值税，上文已表述，此处不再赘述;

在第二个“T”,即反向移交环节，因为TOT项目的合作期限比较长，一般都达20-30年，因此国内目前经历的项目合作期结束的实际案例还很少。但根据现有税务政策，资产或其经营权(特别是运营过程中更新或新建资产)期末移交会产生流转税、所得税及契税，又增加PPP项目税务成本，最终仍由地方政府买单。污水处理厂TOT项目期满资产由项目公司无偿移交给政府或其指定机构，因为在合作期限内项目公司通过政府购买服务已将所有的投资、运营成本以及利润全部收回(个别案例具体约定的除外)，因此考虑到PPP项目的特殊体系，建议免除期满移交过程中可能产生的税费。若双方合作期限未满而中止合作，在此过程中的移交也建议免除相关税费。

5

结语：PPP将在曲折中坚定前行

本项目历经八个多月的运作，经历了诸多曲折、困惑、不被理解甚至自我怀疑，但在各相关部门及咨询机构的共同努力下，最终取得了令各方满意的结果，顺利完成了财政部和市政府预期目标。但这仅仅是个开始，根据财政部113号文要求，目前项目只是完成了采购环节，下一步才进入真正的合作阶段——项目执行，而衡量一个PPP项目是否成功，是对其全生命周期的衡量。不过有了这个良好开端，我们坚信双方在未来能够携手共进，实现共赢!

对PPP模式来讲，亦注定不会一帆风顺，虽然国家各部委从开始便紧锣密鼓出台了一系列支持和规范PPP模式的政策，但在先行的实践中，已经暴露出我国在公共管理理念、法律、金融、税务、市场、监管等方面无法配套或匹配的不足，需要尽快完善和提升，否则PPP模式进行大规模推广仍存在许多障碍。

尽管如此，笔者仍坚信，正如南京城东、仙林污水处理PPP项目所经历波折到成功签约的过程，我国PPP模式必在曲折中坚定前行，首先PPP强调合作双方是平等的民事主体关系，其次PPP的合作领域也愈来愈开放，这既有利于推动我国基础设施和公共服务体制机制的改革，也必将推动整个社会朝着更开放更公平的方向前行，符合历史发展的潮流，具有强大的生命力!

篇3：ppp项目实施工作流程

PPP是Public-Private-Partnership的首字母缩写, 常译为“公共—私营—合作机制”, 是指为了建设基础设施项目, 或是为提供某种公共物品和服务, 政府按照一定的程序和方式, 与私人组织 (社会力量) 以政府购买服务合同、特许经营协议为基础, 明确双方的权利和义务, 发挥双方优势, 形成一种伙伴式的合作关系, 并通过签署合同来明确双方的权利和义务, 以确保合作的顺利完成, 由社会力量向公众提供市政公用产品与服务的方式, 提高质量和供给效率, 最终实现使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

综合考虑国际经验和国内实践, 国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》 (国办发[2015]42号) 将PPP模式定义为:PPP模式即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本, 双方按照平等协商原则订立合同, 明确责权利关系, 由社会资本提供公共服务, 政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价, 保证社会资本获得合理收益。

2 PPP项目中财务工作特色

PPP项目由于具有参与者众多、实施周期长、政府与社会资本方共担风险、利益共享等特色, 和一般的建设项目的财务工作有许多不同之处。

首先, PPP项目中的会计假设和会计要素确认和传统的会计假设和会计要素确认标准不完全一致。会计主体假设, 传统会计要求持续经营, 而PPP项目公司是非永久经营;PPP项目的会计分期假设要考虑各期各产权主体的权益和支配权利的多少;PPP项目的货币计量假设要考虑社会效益评价等因素;会计业务确认原则, 除了依赖权责发生制计算年度利润, 还要依赖收付实现制和折现率来编制测算现金流量表、物有所值、政府承受能力和投资收益率等指标。其次, 在PPP项目整个实施过程中, 政府、社会资本、金融机构等参与者众多, 监督者众多, 使财务工作流程及管理比传统财务工作繁杂困难的多。再次, PPP项目主要是建设公共基础设施, 除了受公众监督, 还要受宏观、微观经济环境等多方面的影响, 使得项目的财务管理环境十分复杂。最后, PPP项目是以实现公共利益最大化为目标, 与一般企业追求企业价值最大化或利润最大化的目标不同。

3 PPP项目中涉及财务工作的具体环节

PPP项目不同环节对财务工作要求的不同。

(1) 在项目识别阶段, 首先涉及到财务管理专业知识的环节就是初始物有所值评价。包括确定PPPs值和PSC值, 及确定政府股权投资、补贴金额、自留风险成本和配套投入、建设成本、运营成本、增值税等税金中立调整指标和全部风险承担等, 还有折现率、社会资本收益率等参数。这些参数应与财政承受能力论证、采购文件编制、PPP项目合同起草等工作中的相关要素和参数一致。其次, 初步实施方案中的风险识别和分配, 项目全生命周期的具体风险可量化和不可量化全面识别, 其中由政府和社会资本共担的风险项目数应不超过风险总数的五分之一。最后, 财政承受能力论证, 需要算出项目实施前5年一般公共预算支出增长率、运营期政府一般公共预算支出预测值、政府股权、补贴、自留风险等支出占政府年度一般公共预算支出的比率。也就是要根据PPP项目预算支出责任评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。

(2) 在项目公司设立时, 需要确定资金来源, 有自有资金和债务性资金。自有资金是股本资金, 由股东自行出资;债务性资金是通过贷款等融资方式由银行或其他金融机构提供。

(3) 在编制项目融资方案时, 项目建设期和运营期融资担保设计非常重要, 具体设计包括融资主体:借款人、融资方;贷款总额、币种;借款用途、融资模式;借款期限、宽限期;借款利率;建设期担保、运营期担保;借款本金、借款期限、年度利息、可用来归还借款的资金及还款期限。

(4) 在绩效监测与支付环节, 需要确定利润表各指标:政府付费、使用者付费、运营费用、建设成本分摊、流转税及附加、所得税和利润等指标。现金流量表:各年度现金流入、流出和净流量指标。内部收益率:项目财务内部收益率、社会资本财务内部收益率等。回收期:静态回收期和、动态回收期。投入产出的各项年均指标。

(5) 中期评估的物有所值评价在项目开始运营后3~5年内开展, 考核物有所值实现程度, 是项目中期评估的组成部分。中期物有所值评价可以不包括定性评价。

4 当前PPP项目中财务工作存在的不足

(1) 现有的法律法规满足不了PPP项目跨行业要求。由于PPP项目涉及到法律、金融、工程、财务等多个行业。现有的法律法规可以满足单一行业的要求, 但不能满足跨行业或多行业的需求。目前我国财政PPP项目很多已经开始建设, 但许多PPP模式项目建设产生的问题没有明确的法律法规可以解决, 无法明确规定政府和社会资本各方的权益和义务。对于股权转让与特许经营管理条例的矛盾、投资收益率等问题没有明确的法律规定或指导意见, 导致社会资本面临投资法律风险。

(2) PPP项目缺乏专业化机构和人才管理。PPP模式是一种新型的公共基础设施建设模式, 在我国应用较晚, 它需要复杂的法律、财务和金融等方面的专业知识。现阶段, 很多PPP项目的具体执行者都是某个行业的专业人士, 熟悉本行业的业务知识, 但相关的其他行业知识只是经过简单培训, 走一步学一步, 研究一步, 缺少实践经验, 也缺乏跨专业的知识和技能。

(3) PPP项目融资难, 风险大。PPP管理模式涉及的项目一般均为公共基础设施, 投资规模大、期限长, 需要大量的社会融资。社会资本方由于PPP项目回收期长较难融资, 而金融机构为PPP项目提供中长期融资非常困难, 所以导致PPP模式项目财务融资难, 风险大。

5 进一步加强PPP项目下财务工作水平

(1) 从以下方面完善财务工作细节

第一, 在物有所值评价环节, 要求财政部门, 行业主管部门、实施机构、专家、咨询服务机构等涉及物有所值评价的相关主体持续加深对物有所值的认识。从事物有所值评价工作的相关人员应正确理解和掌握PPP概念、理念和定性评价指标的含义, 以及现值、净现值、年金、终值等资金时间价值概念和计算方法。

第二, PPP项目全部风险承担成本应充分考虑各项主要风险出现的概率及其后果, 可采用情景分析法、比例法和概率法进行测算。

第三, 财政承受能力评估要求每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例不超过总预算的10%。

第四, 在项目公司股权安排上, 要求政府股东在项目公司中持股比例低于50%且不具有实际控制力及管理权。

第五, 中期物有所值评价由同级财政部门和同行业主管部门组织实施, 委托专业咨询机构和专家按照初始物有所值评价方法和实际建设运营数据对照开展定量评价工作, 并确定初始和中期评价的结果偏离幅度。

(2) 建立健全和PPP项目相关的法律法规, 使PPP项目建设有法可依, 有律可循。只有相应的法律法规健全, PPP项目才能从建立、完工到移交顺利进行, 既节约了时间又节约了成本。各行业的专业人士对本专业领域都能熟练驾驭, 但是一涉及PPP项目具体事宜, 就发现专业领域和现有法律法规不配套不衔接。

(3) 加快培养出跨专业的复合型PPP运营、管理人材, 熟悉相关法律法规、国家政策、融资渠道、财务管理等专业知识, 以便在PPP项目实施过程中快速、及时、准确地解决实际问题。

(4) 协调好政府和社会资本的关系, 确定融资平台的实质性标准, 以避免融资渠道繁杂及不规范现象。另外要强化风险识别和控制机制, 要时刻注意风险的预防、控制, 各方团结合作, 实现共担风险、化解风险。

参考文献

[1]张平峡.试论PPP模式下项目财务管理问题[J].财务审计, 2016 (9) .

[2]沈红兵.PPP项目的财务管理探讨[J].财务审计, 2016 (4) .

[3]马亮.PPP模式下的财务管理研究[J].经管空间, 2016 (9) .

[4]刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革, 2015 (1) .

[5]刘晓凯, 张明.全球视角下的PPP:内涵、模式、实践与问题[J].国际经济评论, 2015 (4) .

篇4：ppp项目实施工作流程

翻开《PPP项目实施指南——融资与案例》一书的目录，首先映入眼帘的便是PPP，那么PPP是何意呢？随后在该书第二章31页中找到了答案：PPP是英文Public-Private-Partnership的缩写，PPP项目融资模式是“政府与私营经济战略合作伙伴关系式的项目融资及发展战略”，是政府部门与社会投资者以某个项目为基础而形成相互合作的关系模式。

有项目存在必然就有存在的意义，同样在本书31页中，编者提出：通过PPP融资具有重大意义，如：吸引各方社会投资者参与现有公共基础设施建设，缓解各级政府财政支出的压力。其次是引进外资，借鉴吸收国外的科学管理方法和先进技术。或者利于盘活现有公共基础设施的存货资产，优化资源配置。最后该融资方式是公共部门与社会投资者以某个项目基础而形成的相互合作关系的模式。

读这本书的过程中，我不由得联想到了“互联网+”的概念。中国国务院总理李克强在2015年3月5日，政府工作报告中强调，2015年要制定“互联网+”行动计划，推动移动互联网、云计算、物联网等与现代制造业结合，促进电子商务、工业互联网和互联网金融健康发展，大幅放宽民间投资市场准入，鼓励社会资本发起设立股权投资基金。政府采取投资补助、资本金注入、设立基金等办法，引导社会资本投入重点项目。在基础设施、公用事业等领域，积极推广政府和社会资本合作模式。这是国务院第一次正式把“互联网+”和PPP模式同时推向市场前端。

中央在发力推广“互联网+”的同时，还大力推广PPP模式，中国已经搞了三十年改革，公私合营这事古来有之，如今政府鼓足劲撑PPP的腰，这对我国基础设施和公用事业的发展具有影响深远。我们知道，在目前这一波PPP热潮之前，中国已经出现了广义PPP的两波高峰：一波是90年代中后期外资涌入参与我国基础设施建设；另一波是2002年，建设部推行市政公用事业特许经营制度改革。可以看出，两波PPP多以BOT或BT模式进行。所以，推动PPP模式是政府顺应“互联网+”情势的明智做法。

全书结合国内外PPP项目融资案列，进行了一对一的专门研究分析，用项目数据有力地说明了PPP模式应用的经济可行性、投资环境可行性及具备良好的项目运作基础的可行性。同时在本书的第六章对PPP模式应用的风险控制与管理做了有效的识别分析，并且提出了具有实践价值的应对策略。由此，可以看出编者的良苦用心，用最简单明了的方式向社会各团体或者企业呈现全方位PPP项目，目的就是希望能让PPP项目发挥最大价值。

PPP是强调政府与企业间的合作，形成在公众监督下的VALUE FOR MONEY（物超所值）机制，不仅符合基础设施和公共服务供应需要稳定、持续、高效和精细的基本规律，更是与我国“建设现代化的国家治理体系和治理能力”的目标高度相符，同时也是实现这一目标的关键载体。所以任何PPP项目都应该有：特许经营合同、PPP股东合同、PPP融资合同、PPP工程承包合同、PPP运营服务合同、PPP原料供应合同、产品采购合同、保险合同、PPP争议违约合同、PPP移交合同、PPP定价合同。关于这些合同的相关程序、内容、作用等，编者在本书第七章，从112页至151页，用了近40页的篇幅来进行阐述。

本书除了具有很强的专业知识体系、有说服力的案列与全面的PPP项目流程分享及合同法律普及外，还有一个大亮点是非常值得我们学习与思考的，那就是章节上的排兵布阵。在章节内容先后的处理顺序上，《PPP项目实施指南——融资与案例》一书具有很大的创意性与尝试性，比如把案列研究放在第一章，不仅能吸取读者兴趣，更能让读者在阅读后面章节内容时，回到前面的章节进行继续研究分析，这样便能起到举一反三的效果。更值一提的是，文中利用模式图、结构图、模式图，辅之以文字说明，使整体内容显得简洁明了，易于理解。可谓是具备了美观与价值的感召力。目前，全国各地都在持续推进PPP项目，累计推出的项目总投资已超万亿。相信王松江老师和王敏正老师主编的这本书会是一个很好的学习范本。

该书内容体现出作者的写作意图：真心希望PPP模式在国内得到全面实施。希望未来改变城投公司绝对依赖贷款的模式、减少假PPP的BT模式；希望地方政府理性负债、完善预算监管；希望民营资本未来可真正从PPP中获得收益，PPP中的民营权益可以获得陆续出台的法律细则的保护。这样的经济发展模式才是健康的，才是走向市场前端的基础表现。

阅读《PPP项目实施指南——融资与案例》一书，让我明白，不管是融资或是创业，我们都必须看到那些让你激动的、可以改变世界的东西，PPP恰好就是这样的东西，她不只是一个工具，更是一种精神和文化指引。引用一句风险管理大师的原话：“所有人都在谈论失败的风险和问题，那么谁来告诉我成功的结果？”不要再沉湎于象牙塔的定义中，让我们共同期待，国家发展中PPP项目融资模式真正成熟的那一天。

篇5：PPP项目实施五阶段、十九步骤

一、项目识别

（一）、项目发起

1、政府发起：财政部门向各行业主管部门征集适宜开展合作的项目

2、社会发起：社会资本以书面推荐的方式向财政部门提出潜在的合作项目

（二）、项目筛选

1、确定备选项目

2、项目发起方提交资料：

新建及改扩建项目：项目基本资料、投资情况、产出说明、可行性

研究报告、初步实施方案等

存 量 项 目：存量项目的历史资料、项目基本资料、投资情

况、产出说明、初步实施方案等

3、制作项目简介

（三）、物有所值评价

1、定性评价：能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等

2、定量评价：能否降低项目全生命周期成本

（四）、财政可承受能力评估

确保政府每年的付费、可行性缺口补贴等财政支出不得超过当年的财政一般性支出的10%

二、项目准备

（一）管理构架组建

1、专门的协调机构：负责项目评审、组织协调、监督管理

2、项目实施机构：负责项目的准备、采购、监管、移交等

（二）、实施方案编制

1、项目概况：（1）项目基本情况（2）经济技术指标（3）项目公司股权情况

2、风险分配基本框架

原则上政府承担法律政策和最低需求等风险，企业承担商业风险

3、项目运作方式：

BOT、TOT、ROT、BOO、委托运营、特许经营为核心

4、交易结构（1）项目投融资结构（2）回报机制（3）相关配套安排

5、合同体系：

项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原材料供应合同、产品及服务采购合同、保险合同。

5、监管构架：

（1）授权关系：政府想项目实施机构或公司授权（2）监管方式：履约管理、行政监管、公众监督。

6、采购方式：（1）公开招标（2）邀请招标

（3）竞争性谈判（最少两家）（4）竞争性磋商（5）单一来源采购

（三）实施方案审核 财政部门验证：

通过审核的报送政府审核，未通过审核的，应调整方案并再次申

报，二审不过终止项目

三、项目采购

（一）资格预审

1、准备资格预审材料

2、发布资格预审公告

3、邀请社会资本参与

（1）三家以下社会资本通过的，调整项目方案再次进行资格预审，两次均未通过的改变采购方式。

（2）三家以上社会资本通过的，开始编制采购文件。

（三）采购文件的编制

采购文件内容应包括的内容有：采购邀请、竞争者须知、采购方式、竞争者应提供的资格资质、业绩证明。政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件开启时间、截止时间及地点。强制担保的保证金缴纳数额和形式、评审方法、评审标准。政府采购政策要求项目合同草案及其他法律文本。

（三）采购流程

1、发布采购公告

2、资格预审及采购文件发售

3、采购文件的澄清及修正

4、对响应文件进行评审

（四）谈判与合同签署

1、成立采购结果确认谈判工作组

2、合同签署前的确认谈判

3、签署确认谈判备忘录

4、公示采购结果和合同文本

5、经公示期满后无异议的，经政府审核同意后，签署协议

四、项目执行

（一）项目公司设立

由社会资本依法设立项目公司，政府指定机构参股，政府的项目实施机构及财政部门监督出资

（二）融资管理

社会资本或项目公司负责进行项目融资工作，项目实施机构和财政部门负责监督，防止企业债务转向政府，对未能依约完成融资的，出现重大财务风险威胁的或侵害债权人利益的，按相关文件规定及合同约定由项目公司内部进行调整或由政府介入处理。

（三）绩效监测与支付

1、项目实施机构定期检测项目产出绩效指标，并编制相应的季报年报等报表，上报财政部门备案

2、支付机制

（1）政府有义务按合同确定的内容支付相应的项目可行性缺口补助，各项承诺补贴或奖励性资金

（2）项目产出应按合同约定进行分红或支付利益给政府

（3）项目实施机构负责监督社会基本及项目公司履行相关的合同义务.（四）中期评估

1、评估主体：项目实施机构

2、评估周期：每3-5年

3、评估内容（1）项目运行状况

（2）项目合同合规性适应性及合理性

（3）已发现问题的处理，制定应对措施，报财政部门备案

五、项目移交(一)移交准备

1、建立项目移交工作组

2、确定移交形式（1）运营期满移交（2）提前终止移交

3、确定补偿方式（1）无补偿移交

（2）有补偿移交（政府审核，有约定按约定执行，否则按恢复相同经济原则执行）

4、确定移交内容

包括项目的资产负债、人员、文档及知识产权等

5、确定移交标准

设备完好率和最短可使用年限等项目相关技术经济指标

（二）性能测试

1、测试主体

项目移交工作组

2、测试标准

按测试方案、移交标准制定

3、测试结果

（1）达标：进入资产交割环节

（2）不达标：恢复性修理、更新重置或提取维修保证金等

（三）资产交割

1、准备项目资产、知识产权清单及技术法律的相关文件等

2、办妥法律过户及项目管理权移交的相关工作

（四）绩效评价

1、评价主体：财政部门联合相关部门及机构

2、评价内容：项目产出、成本、效益、监管成效、可持续性、合作模式

篇6：ppp项目实施工作流程

实施方案(送审稿)某某市城乡建设委员会 某某市财政局

某某咨询有限责任公司 2015年6月23日 目录 一项目说明1 二项目名称1 三项目实施机构1 四项目内容及投资1 五项目运作方式3 六项目财政补贴测算4 七可行性分析7 八PPP合同框架草案8(一)项目名称8(二)合作方式和期限8(三)项目公司权利义务8(四)项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让等9(五)工程建设与竣工验收评审10(六)所提供产品或者服务的数量、质量和标准10(七)设施权属，以及相应的运营维护11(八)监测评估11(九)投融资期限和方式12(十)财政补贴的计算12(十一)财政补贴支付及管廊运营成本调整13(十二)调价机制13(十三)履约担保及保险14(十四)合作期内的风险分担14(十五)应急预案和临时接管预案15(十六)变更、提前终止及补偿15(十七)违约责任16(十八)转让与担保16(十九)争议解决方式17(二十)需要明确的其他事项17 九投资人应当具备的条件及选择方式17(一)投资人的资格条件17

1、一般资格条件17

2、针对主城区的资格条件17(二)招标方式选择17(三)资格审查方式18(四)投标保证金18(五)招标标的18(六)评标办法19(七)澄清谈判19(八)合同签署20 十工程造价的控制与监管20 十一项目主体责权(工作界面)21 十二政府承诺和保障24 十三合作期限届满后资产处置方式25 实施方案编制的主要政策依据27 一项目说明

某某市作为2015年国家地下综合管廊试点城市，根据国家相关文件要求，探索采取PPP模式吸引社会资本参与项目的投资建设和运营维护，承担合作期限内项目管理，发挥政府和社会资本各自优势，合理延长设施运营期限，降低政府直接投资压力，提高市政设施公共服务的质量和效率。

二项目名称

某某市地下综合管廊PPP项目(下称“本项目”或“项目”)三项目实施机构

依据工作职能，某某市政府授权城乡建设委员会作为项目实施机构。四项目内容及投资

为确保我市地下综合管廊建设科学合理、切实可行，按照统一规划、统筹组织、形成规模、建成网络的原则，我们对建设方案进行反复论证，初步确定了综合管廊建设内容和工期安排。确定了红旗大街区域、哈南工业新城区域、临空经济区域11条25公里综合管廊建设项目，其中主城区建设13公里，新城区建设12公里，工程静态投资28亿元(详见下表4-1)。争取达到二年初见成效，三年实现运营的总体目标。2015年，完成地下综合管廊建设8.53公里，主城区完成南直路、宏图街、长江路5.78公里综合管廊建设，新城区完成哈南九路2.75公里综合管廊建设，投入运营使用，新城区管廊将结合道路工程建设，同步组织实施。2016年，完成综合管廊建设16.98公里，主城区完成红旗大街7.5公里综合管廊工程建设，新城区完成哈南十二大道、十五路、十七路、临空第三大道、临空六路9.48公里综合管廊建设。2017年，组织地下综合管廊项目公司对已经建成的综合管廊进行运营、管理和维护，配合国家对综合管廊建设运营情况进行考核。

表4-1：地下综合管廊项目静态投资估算表 序号项目名称总计划投资(亿元)合计工程工程建设其他费用 合计28 25.7 2.30 1红旗大街8.48 7.8 0.68 2南直路(北段)2.17 1.82 0.35 3南直路(南段)2.15 1.94 0.21 4长江路1.6 1.43 0.17 5宏图街1.16 0.99 0.17 6哈南九路2.31 2.18 0.13 7哈南第十二大道4.25 4.01 0.24 8哈南十五路1.14 1.07 0.07 9哈南十七路0.69 0.67 0.02 10临空六路0.9 0.84 0.06 11临空第三大道2.85 2.65 0.2 12控制中心0.3 0.3 另投资人需在建设期支付建设期利息0.23亿元，其中主城区0.17亿元，新城区0.06亿元。由于主城区的地下综合管廊建设面临交通和临时施工场所问题，采用的施工工艺有所区别。主城区拟采用叠合整体式工艺施工，新城区采用传统的现场浇筑工艺施工。为了保障项目顺利招标，采取主城区和新城区管廊建设分开招标的方式。

按区域划分的投资及补贴情况如下表4-2： 表4-2：地下综合管廊项目分区域静态投资估算表 项目合计主城区新城区 第一年第二年第一年第二年

工程总投资28 7.18 8.48 2.51 9.83 财政补贴12 2.96 3.71 1.04 4.29 入廊费1 1 社会资本投入15 4.22 4.77 1.47 4.54 五项目运作方式

根据财政部和住建部联合印发的《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》(财建[2015]29号)文件精神，本项目采取“投资、建设和运营维护一体化+入廊单位付费+政府补贴”的运作方式。

1、由市城乡建设委员会作为招标人，通过招标方式，选定社会资本。市政府指定市建设集团有限公司与社会资本共同成立项目公司。地下综合管廊工程属于公益性项目，通常政府对关系公共利益和公共安全的事项(如股权变更时，受让方不满足合同约定的技术能力、财务信用、运营经验等基本条件;缩减运营维护经费等)享有一票否决权。参照国内其他公益性项目的做法，市建设集团有限公司以一元人民币持有项目公司金股(即无实际经济价值，权益主要表现为否决权而非收益权或其他表决权，金股通常作为1股)。市建设集团有限公司也可根据自身经营意愿，通过自筹资金增加自身股权比例，获取收益分成。

2、项目公司负责融资、建设和项目设施的运营维护。项目公司与入廊单位签订《入廊协议》。

3、项目建成投入使用后，在项目合作期限内，项目公司根据市政府及价格主管部门出台的收费政策对入廊单位使用地下综合管廊进行收费(包括入廊费和管廊运行维护费收入)。政府按照设施使用的绩效考核情况分期支付财政补贴，合作期满后项目设施无偿移交给政府指定机构。项目结构图如下：

图1-某某地下综合管廊项目PPP模式结构图 六项目财政补贴测算

根据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21号)文件，对于政府付费模式项目的计算公式，设定政府每年直接付费数额计算方法为：

财政补贴支付公式中三个变量参数的设定

1、合理利润率：根据财政部21号文要求，合理利润率以商业银行中长期贷款基准利率为基数，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。

去年，当悉尼大学的中国留学生代表对其表示强烈谴责时，他发布微博讽刺中国留学生的智商，称他们“要花钱找论文代写”，并侮辱留学生为“留学豚”，意为“猪”。要求(行业利润水平通常在8%左右)，设定调整系数为1.3，即合理利润率取值为7.35%。计算公式如下：

2、折现率：根据财政部21号文要求，折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。

由于黑龙江省地方政府债券发行工作还未完成，本次测算参照经济水平相当省份的地方政府债券利率水平(2014年江西省10年期地方政府债券利率4.27x25?不适合的。”��虑风险转移溢价等因素。若使社会资本财务内部收益率(税前)达到5.98%(即：社会资本财务内部收益率(税后)达到4.97%)，根据财务测算的结果，折现率取值为5.76%。

海外华人辱华现象并不鲜见，吴维的支持者们跳了出来�廊建设的投资补贴12亿元，入廊单位在建设期支付的入廊费1亿元，因此本项目需社会投资人投入的资金约为15亿元。项目投资建设期限两年，2015年投建金额为9.69亿元，其中财政投入4亿元，社会资本投资人投入5.69亿元;2016年投建金额为18.31亿元，其中财政投入4亿元，社会资本投入13.31亿元(含社会资本代财政垫付4亿元)，入廊单位支付入廊费1亿元。

由于有4亿元财政投资补贴将在两年建设期结束后到位，因此，在第二个建设，需社会资本先行代市财政垫付4亿元投资款，在第三期的财政投资补贴到位后由财政向社会投资人返还。就该部分投资款的垫付，市财政不向社会投资人支付资金垫付成本。

入廊费1亿元在第二年建设期内由入廊单位向项目公司支付。公式法测算基础参数见表6-1： 表6-1测算基础参数

项目名称投资人投入的静态建设成本/万元运营周期/年管廊运行维护费收入/万元管廊运营成本/万元合理利润率折现率财政补贴累计折现值/万元折算为贷款利率

曝悉尼大学华裔教员公开辱华025 780.05 480.05 7.35%5.76%155,652.23 5.98% 以建设期结束为基年(第0年)，按照表6-1的基础参数计算项目每年财政补贴金额。项目各期财政补贴测算结果如下，见表6-2：

表6-2项目财政补贴测算结果 运营期年份1 2 3 4 5 6 7 8 9 当年财政补贴/万元6,649 7,047 7,468 7,913 8,383 8,881 9,408 9,964 10,553 运营期年份10 11 12 13 14 15 16 17 18 当年财政补贴/万元11,176 11,834 12,531 13,267 14,046 14,870 15,741 16,662 17,637 运营期年份19 20 21 22 23 24 25 当年财政补贴/万元18,667 19,757 20,909 22,128 23,417 24,780 26,222 25年合计/万元359,910.15(IRR税后4.97%，税前5.98%)根据财政补贴测算结果，总财政补贴为35.99亿元。从运营期第1年到第25年，每年支付额度从6,649万元到26,222万元逐年递增，年均递增幅度约为5.88%左右。

七可行性分析

本项目采取PPP模式，不仅可以减轻某某市政府的债务负担，减缓地方融资平台压力，还能有效促进政府职能转变，有利于项目的总体规划和监管;对社会资本来讲，拓宽了社会资本发展空间，进一步激发非公有制经济的活力;对社会公共服务来讲，通过“让专业的人做专业的事”，提高公共产品供给效率和服务质量。PPP模式与传统政府采购模式相比，可以在一定程度上优化项目的风险分配。

在传统政府采购模式下，由于决策及其它原因，经常导致政府分担较多的风险。在PPP模式下，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，通过合作各方平等协商，有利于在政府和社会资本之间形成合理的风险分配机制。

同时，PPP模式也可以在一定程度上提高项目的运营效率。传统政府采购模式通常将建设和运营分别交给不同的机构来负责，而PPP模式的建设和运营通常由社会资本组建的或社会资本与政府方合资组建的项目公司来统一负责，这也有利于降低管廊运营成本、提高服务效率。

八PPP合同框架草案(一)项目名称

某某市地下综合管廊PPP项目。(二)合作方式和期限

1、本项目实行“投资、建设和运营维护一体化+入廊单位付费+政府补贴”的经营方式。

2、合作期包括建设期和运营期，建设期2年，运营期为25年。(三)项目公司权利义务

1、按照PPP合同要求和经批复的设计文件，自行承担费用、责任和风险，负责本项目的投资、建设，并提供地下综合管廊设施的运营维护服务;

2、按照PPP合同及入廊协议的约定获得入廊费、运行维护费收入和财政补贴;

3、自行承担因自身原因造成的工程投资超过工程建设费用控制价/投标文件中建议的工程投资建设费用带来的超额投资和管廊运营成本;

4、项目合作期满，将项目设施、土地使用权无偿移交给政府指定机构。(四)项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让等

1、项目公司负责本项目的投资、融资、建设(主体工程、管线及其他构筑物迁移工程、交通导改、绿化、道路恢复工程、管理中心及其他附属工程)，并负责项目设施的运营维护服务。

2、根据相关规定，项目公司注册资本金不低于工程建设投资的30%，其他资金可通过银行贷款等方式筹集。

3、市建设集团有限公司可根据自身经营意愿，通过与投资人协商，自筹资金增加自身股权比例，获取收益分成。各股东以现金方式出资。

4、项目公司应按现行政策建立完善的治理结构。

5、项目公司的股东在本项目运营期满五年之前，不得转让其在项目公司中的全部或部分股权;运营期满五年之后，经市政府事先书面同意，项目公司的股东可以转让其在项目公司中的全部或部分股权，但受让方应满足本项目PPP项目合同约定的技术能力、财务信用、运营经验等基本条件，并以书面形式明确承继原股东在本项目项下的权利及义务。

(五)工程建设与竣工验收评审

1、本项目土地使用权通过无偿划拨方式取得。

2、项目公司应根据所有适用法律法规、规范标准、设计文件以及PPP合同的规定和要求组织项目工程的建设。

3、项目建设完成后，项目公司应及时组织验收，经验收合格后，方可交付使用。市财政部门进行工程造价评审。

4、最终投资额以市财政部门评审结果为准，据此计算政府需支付的财政补贴。(六)所提供产品或者服务的数量、质量和标准

1、项目公司工程建设范围包括：红线范围内的主体工程、管线迁移工程、交通导改、绿化、道路恢复工程、管理中心及其他附属工程等，具体以经批复的初步设计、施工图设计及工程量清单为准。

2、项目公司应根据所有适用法律法规、规范标准、设计文件以及PPP合同的规定和要求组织项目工程的建设。

3、项目公司应及时组织验收，项目验收合格后，方可交付使用。

4、地下综合管廊维护必须符合国家以及黑龙江省、某某市的相关规定和行业规范。(七)设施权属，以及相应的运营维护

在合作期内，项目设施的使用权归项目公司，由项目公司负责运营维护，运营维护内容包括：保持管廊内的整洁和通风良好;建立健全维护管理制度，搞好安全监控和巡查等安全保障;统筹安排管线单位日常维护管理，配合和协助管线单位的巡查、养护和维修;负责管廊内通风、排水、照明和消防等共用设施设备养护和维修，建立工程维修档案，保证设施设备正常运转;组织制定管廊管理应急预案，管廊内发生险情时，应当采取紧急措施并及时通知管线单位进行抢修;为保障管廊安全运行应履行的其他义务。

(八)监测评估

1、履约监管

市城乡建设委员会对项目公司在合作期内的合同履行情况进行监督管理。

2、行政监管 1)安全生产监管。

2)行政监督管理。包括地下管廊的行政监督管理。

3、公众监管

项目公司接受用户投诉和政府主管部门接受用户对项目公司的投诉。(九)投融资期限和方式

由投标人在投标文件财务方案中明确。

项目公司可以为本项目融资之目的，将其在PPP合同项下的各项权益(如预期收益权、保险受益权等)设置质押或以其它方式设置担保权益。

由财政投入资金形成的资产由项目公司无偿使用，但是项目公司不得将全部项目设施资产用于抵押。

(十)财政补贴的计算

1、工程竣工结算后，根据财政部门的投资评审结果，如果实际工程建设费用与工程建设费用中标价相差在〒5%以内，则运营期财政补贴按工程建设费用中标价执行;如果实际工程建设费用与工程建设费用中标价相差在〒5%以上，应根据实际工程建设费用按照合同约定的公式重新计算财政补贴。

2、运营期各年利润率根据当年金融机构中长期贷款基准利率计算。计算公式如下：

其中调整系数按中标价确定。

3、投标人在投标时应对公式中的折现率进行报价，在25年运营期内不得更改。

4、项目公司根据市政府价格主管部门出台的收费政策对入廊单位使用地下综合管廊进行收费(包括入廊费和管廊运行维护费收入)。

5、政府根据设施使用的绩效考核情况逐年对项目公司支付财政补贴。(十一)财政补贴支付及管廊运营成本调整 进入运营期后，本项目将采取绩效考核。由市城乡建设委员会制定相应设施维护标准、绩效考核打分办法，进行日常监管考核，并根据绩效考核情况及合同约定按期核算绩效考核评分。市财政局根据如下公式计算，并按季支付。

(十二)调价机制

调价程序：项目建设成本在对应的付费期内不作调整;管廊运营成本根据服务期内的通货膨胀情况(某某市统计局公布的当期CPI数值)调整。以三(3)年为周期，进行定期调价。调价公式如下：

P3n=P3n-3〓CPI3n-3〓CPI3n-2〓CPI3n-1〓10-6(n=1,2,3…)n为已调价次数加1;P0为中标人在投标文件中报出的年运维绩效服务成本;Pn为第n+1个财务起适用的年运维绩效服务成本(每三年调价一次);CPI3n-1为第3n个财务由某某市统计局公布的第3n-1个财务某某市居民消费物价指数。

(十三)履约担保及保险

根据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》，履约担保由建设履约保函和维护保函组成。履约保函的数额不超过估算价的10%。合作期内，如果项目公司未能履行PPP合同中规定的义务，市城乡建设委员会有权兑取履约保函。

合作期内，项目公司必须自费购买和维持适用法律所要求的保险，并将市城乡建设委员会和项目公司均列为保险单上的被保险人。

(十四)合作期内的风险分担

按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，项目设计、建设、财务和运营维护等商业风险由项目公司承担;法律、政策等风险由政府承担;项目审批手续办理、不可抗力等风险由政府和项目公司合理共担。

由于项目征拆具有较大的不确定性、地下地质结构不明，项目公司应充分考虑此项风险，根据项目包中管廊所需用地的征拆情况，对具备进场条件的地下综合管廊及时安排资金，做好资金调度，保证工程进度;对不具备进场条件的地下综合管廊，以实施机构的进场通知为准，服务期相应顺延，政府不予额外补偿。在进场等待期间，项目公司发生的融资等所有费用由项目公司自行承担，政府不予任何补偿。

(十五)应急预案和临时接管预案

1、合作期内，如项目公司出现以下违约行为，项目实施机构有权实施临时接管： 1)因管理不善，发生重大质量、生产安全事故的;2)严重影响到社会公共利益和安全的;3)法律、法规禁止的其他行为。

2、临时接管项目所产生的一切费用，将根据项目合同约定，由违约方单独承担或由各责任方分担。

(十六)变更、提前终止及补偿

1、在合作期间，如果发生以下事件，项目公司可从政府方获得一般补偿。1)不可抗力事件导致工程建设投资、维护成本增加;2)法规政策变更使得项目公司为符合新的法规政策要求调整建设标准导致投资或运营维护成本增加超过5%。

一般补偿可以采取以下形式：一次性补偿(即货币形式补偿)或调整财政补贴(调整方式在PPP合同中详细说明)。

2、在合作期间，如果发生以下事件，项目公司依照《PPP合同》承担违约责任。1)项目公司未能根据规定提交履约保函或未能补充履约保函金额并保持有效;2)未经政府批准，项目公司私自出租、转让、抵押或质押项目设施;3)项目公司未对项目设施进行定期维护或未达到维护标准，造成重大安全事故，严重影响社会公众利益。

3、发生以下情况，PPP合同可提前终止：

1)项目公司发生严重违约事件时，市城乡建设委员会有权发出终止合同的意向通知;2)发生政府部门严重违约事件时，项目公司有权发出终止合同的意向通知;3)发生不可抗力时，PPP合同签订双方无法协商一致继续履行各自义务，双方有权向对方发出终止合同的意向通知。

4、提前终止补偿

PPP合同提前终止，市城乡建设委员会应按照PPP合同的规定接收项目设施，并按照合同约定的补偿原则和补偿标准计算终止补偿。

(十七)违约责任

项目实施机构或项目公司未履行项目合同约定义务的，应承担相应违约责任，包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失以及解除项目合同等。

(十八)转让与担保

合作期内，未经市政府同意，项目公司不得出让、转让、抵押、质押项目的土地使用权、项目设施或任何其它重要资产。

在PPP合同签署，项目投入使用五年之后，经市政府事先书面同意，项目公司股东可以向符合PPP合同规定条件的受让方转让其在项目公司的股权。

(十九)争议解决方式

PPP合同执行过程中若出现争议，应尽力通过协商友好解决。协商不成的，可以采用仲裁的方式解决。

(二十)需要明确的其他事项

九投资人应当具备的条件及选择方式(一)投资人的资格条件

1、一般资格条件

(1)投资人可以是依法注册的独立法人实体，也可以是由不同法人实体组成的联合体。(2)投资人应具有与本项目投资相适应的资金保障能力及良好的财务状况和商业信誉。(3)投资人(或组成投资人联合体中的一方)应具备建设行政主管部门核发的施工总承包相应资质。

2、针对主城区的资格条件

有大型路桥、隧洞等类似工程的混凝土预制构件施工经验和业绩。(二)招标方式选择

根据《政府采购法》、《政府采购法实施条例》、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金„2014‟113号)以及《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库„2014‟215号)等有关规定，拟采取公开招标的方式选择社会投资人。

(三)资格审查方式 目前，项目前期准备工作已按计划开展，基本具备了社会资本采购条件，同时，由于某某市的施工时间短暂，为了推进项目实施，本项目拟采用资格后审方式对社会资本进行资格审查。

(四)投标保证金

投标人应以金融机构出具的保函等非现金形式缴纳投标保证金。按照规定，投标保证金的数额不得超过招标项目估算价的2%。

(五)招标标的

项目招标按照财金[2015]21号文件要求进行公式报价，以投标人投报的总补贴金额累计折现值作为招标标的。

招标人规定工程建设成本、管廊运营成本、合理利润率调整系数、折现率。投标人对工程建设成本、管廊运营成本、合理利润率调整系数、折现率分别报价(不做评标考核打分，做未来计算财政补贴的依据)，并按公式计算运营期财政补贴累计折现值。

1、工程建设成本报价。投标人根据工程建设成本控制价进行报价。其中，项目前期费、征拆费、系统动迁费、设施配套费为暂定价，主体工程按现行使用工程量清单计价规范、工程定额及相应的计价规定进行报价(锁定清单价格为后期项目竣工结算及核定财政补贴金额提供依据)。工程建设成本报价包括项目前期费、勘察、设计、监理费等相关工作费用。实施机构监管推进管理费由市财政局另外安排解决。

2、管廊运营成本报价。投标人根据招标人提供的项目资料自行对管廊运营成本进行报价。

3、合理利润率调整系数。调整系数上限设定为30%。调整系数一经报出，在25年运营期内不得更改。

第N年合理利润率=第N年中长期贷款基准利率〓(1+调整系数)

4、投标人在投标时应对公式中的折现率进行报价，但不得高于5.76%，且在25年运营期内不得更改。

5、同时，依照前述四项报价综合测算的社会资本财务内部收益率(税前)不得高于5.98%(即：社会资本财务内部收益率(税后)不得高于4.97%)，若超过，则为废标。

(六)评标办法

项目评标采用综合评标法，对投标人的投标报价、建设维护方案、财务方案和法律方案进行综合评审，并按得分由高到低顺序排定中标候选人。

(七)澄清谈判

招标人将与排名第一的中标候选人作澄清谈判。澄清谈判需在规定期限内完成。如双方达成一致，则该投标人会被选定为中标人;如招标人未能与排名第一的中标候选人达成一致，可依次与排名第二、排名第三的中标候选人进行澄清谈判。中标候选人中与招标人达成协议者即被确定为中标人。若经谈判未能确定中标人，则本次招标终止，由招标人按照相关规定对后续工作进行安排。

(八)合同签署

澄清谈判确定中标人后，招标人将根据澄清谈判调整后的PPP项目合同报某某市人民政府审核。待市政府审核批准该合同后，市城乡建设委员会代表市政府与中标人草签PPP项目合同(或框架协议)，以明确双方的合作意向，详细约定双方有关项目开发的关键权利义务。

待项目公司成立后，市城乡建设委员会与项目公司正式签署PPP项目合同或关于承继上述协议的补充合同。

十工程造价的控制与监管

鉴于市政工程涉及项目征拆、系统动迁和专业配套等多项内容，不确定因素多，难以像土建工程一样实行总价包干控制，对现场发生的建设内容和工程量变化，需通过多方认定后作为后期工程结算的依据。为此，政府方需要对项目公司组织工程建设过程中涉及造价控制方面的工作进行必要的审核、监管。本项目由市城乡建设委员会负责对发生的工程设计变更、现场签证等进行审核认定，并承担相应签字认定责任。财政部门应从项目招标、协议签署等环节进行全面造价控制。一是对主体和配套等各项工程的招标控制价进行事前评审;二是对系统动迁工程预算、国有土地房屋征收安置包保协议条款进行财政评审;三是对全部工程结算进行评审，核定项目财政补贴。

十一项目主体责权(工作界面)(一)市城乡建设委员会

市城乡建设委员会设立现场监管推进机构，承担项目方案谋划、招标前手续办理、招标、项目实施监管、造价控制、结算初审等职责。

1.会同市财政等相关部门编制项目实施方案，报请市政府批准。2.组织项目谋划、咨询、论证，科学确定工程建设规模、标准。3.办理项目环评、可研、规划等审批手续。

4.组织项目招标工作，确定勘察、设计、监理单位及投资人。

5.协调推进地下综合管廊项目征地征收工作。协助项目公司办理工程建设审批手续变更。6.对勘察、设计及监理单位工作进行管理。对项目公司履约情况实施监督。

7.组织设计、监理单位控制工程建设的规模、标准和投资，对工程设计变更和现场签证进行审核认定。组织项目公司报送工程结算评审资料并进行初审。配合市财政部门进行工程结算评审。

8.参与工程竣工验收。对验收合格、具备投入使用条件的，配合市财政部门拨付除质量保修责任范围以外的设施正常运营的财政补贴。

9.行业主管部门负责项目建成后项目公司运营期间的设施行政管理和运行维护监管职责。10.统一制定相应设施维护标准、绩效考核打分办法。

11.监管考核项目公司日常维护行为，作为核算绩效考核评分的依据。12.根据绩效考核情况及合同约定按期核算绩效考核评分。13.合作期满，配合国资等部门办理资产移交。(二)市财政局

1.负责项目政府采购的审核、监管等。

2.负责对招标阶段工程建设成本控制价进行评审。对项目公司委托实施的系统动迁工程预算、国有土地房屋征收安置包保协条款等进行财政评审。对由项目公司组织招标的各项配套工程的招标控制价进行事前评审。

3.对全部工程结算进行评审，核定项目财政补贴，并按季支付。

4.负责根据运营期内的通货膨胀情况(某某市统计局公布的当期CPI数值)调整管廊运营成本。

(三)市建设集团公司

1.配合市城乡建设委员会办理社会投资人招标前的项目前期手续。2.与中标人签订合资协议，并按协议约定在某某市出资成立项目公司。(四)项目公司

1.完成PPP合同约定的项目投融资工作，确保项目资金及时到位，独立进行项目财务核算和资金管理使用。

2.勘察、设计等前期如已发生费用，项目公司成立后，签订三方协议，由项目公司承担并直接支付，计入工程成本。在项目公司成立以前，由财政资金垫付。

3.负责进行前期已办理项目审批手续的变更及办理后续各项审批手续，完成合同约定的全部建设内容，负责项目总承包建设组织管理(包括主体工程、系统动迁、配套专业工程等所有投资建设内容)，确保工程进度、质量、安全与文明施工符合相应标准和规范要求，承担与工程建设、运行维护管理有关的一切风险和责任。

4.承诺严格按照合同约定及时支付工程费用和农民工工资，承担所建工程的维稳、信访责任。5.按照住建部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》(建质„2013‟171号)规定，在某某市市政质量监督站、项目实施机构和相关行业主管部门的监督下，组织工程竣工验收。

6.工程竣工验收合格、具备正常使用条件后，告知实施机构及相关行业主管部门，及时投入使用。承担地下综合管廊的维护，接受设施主管部门的监管和日常考核。为切实保障市政设施的正常使用和为社会提供持续服务，项目公司要委托专业的运行维护队伍进行设施日常维护管理，优先选择本市成熟的专业运行维护队伍。

7.及时组织提报工程决算报审资料，按合同约定获取财政补贴。8.合同期满，将项目资产无偿移交给政府指定部门。十二政府承诺和保障

(一)项目前期服务。针对建设项目有无征地拆迁等情况，政府方要做好项目前期工作。对没有征拆的项目，政府方要将项目前期手续办理到建设工程规划许可证(绿证);对有征拆的项目，政府方要将项目前期手续办理到建设用地规划许可证(黄证)，完成征地征收手续，促进项目成熟度，满足项目公司融资、施工条件。

(二)建设施工监管。加强项目建设全过程的规范与监督管理。一是工程造价监管。严格审核确定工程设计方案，确定工程建设规模、标准，对主体工程清单包干以外的变量工程进行严格的造价控制，降低政府付费成本。二是工程施工进度监管。细化合同约定，明确各方权责、锁定各项工作界面和工期条件，明确违约责任。三是建筑市场行业监管。对项目各实施环节的市场行为进行监督，落实各方主体责任。四是落实监理责任。委托具有相应资质的监理单位对工程建设全过程实施监理，对工程建设质量、安全、造价、进度实行“三控一监督”，承担相应的监理责任。

(三)项目运行监管。一是实行设施运行使用绩效考核。按照工作职能，市城乡建设委员会作为设施使用监管主体，制定相应设施维护标准、绩效考核打分办法，进行日常监管考核。二是实行政府付费与绩效考核挂钩。由市城乡建设委员会负责根据绩效考核情况及合同约定按期核算绩效考核评分，市财政局核定后进行支付。

十三合作期限届满后资产处置方式

1、PPP合同期满，项目公司应按照合同约定将项目设施(含为项目设施正常运营所必须的各类项目设施、设备、土地使用权、各信息系统、维护手册等)无偿移交给市政府或其指定机构。项目公司应确保移交的项目设施不存在任何抵押、质押等担保权益或所有权(投标人选择享有划拨土地使用权的情形下适用)约束，亦不得存在任何种类和性质的索赔权。移交结束且质量保证期满后，项目公司予以清算。市政府成立由国资、财政、建设、行业管理部门及项目公司等组成的移交委员会，办理资产移交，并将项目设施及内业资料移交给相关行业主管部门接收管理。

2、项目公司应确保最后一次运维绩效考核指标达到正常使用移交标准。如发现存在缺陷的，未能达到移交标准的，则项目公司应及时修复。如任一方对是否达到移交标准有异议的，则由移交委员会聘请第三方机构进行评定。

实施方案编制的主要政策依据