我国农村信用社法人治理制度之困境与出路

我国农村信用社法人治理制度之困境与出路（精选3篇）

篇1：我国农村信用社法人治理制度之困境与出路

我国农村信用社法人治理制度之困境与

出路(1)

关键词:农村信用社法人治理制度/困境/出路

内容提要:我国农村信用社法人治理制度存在所有者缺位、经营者腐败以及监管者越位等诸多问题。在对既有农村信用社法人治理制度问题反思的基础上，提出了转变产权观念、建构信义义务体系与社会合作关系等三个建设性方案。

随着金融体制改革的进一步深入，我国农村信用社（以下称农信社）法人治理制度暴露出诸多缺陷，如所有者的缺位问题、经营者的腐败问题以及监管者的越位问题，且“病情”有愈加恶化之势。为此，学界围绕如何“查找病因、对症下药”展开了激烈讨论。然而遗憾的是，由于论者的路径依赖，他们大多基于制度本身的逻辑论证，而并没有对问题原因进行深度探究，因此问题也就不可能得到有效解决。笔者认为，农信社法人治理结构是一种经过精心设计的制度化的安排，这种结构实际上包括表象化的制度本身与深层次的制度设计两个方面。就表象来讲，制度本身也存在着消极一面，如因逆向选择与道德风险而产生的代理成本问题。但这是我们选择制度时所必须付出的合理代价；而就深层次来看，制度设计则往往涉及到诸如产权问题、伦理道德问题以及农信社作为一个法律主体与政府的关系问题等。由此可知，如果仅依法律文本进行制度本身的逻辑推理，将远远无助于问题之解决。因此，我们需要慎重审视法律背后的“故事”，从制度设计层面进行深度反思。鉴于以上思考，我们有必要作出以下几个方面的追问：这种制度表面瑕疵有哪些，我们是否应该无功而返？基于视角转换，我们能否从这些复杂表象中洞察到问题之实质，进而取得制度背后之“真经”，这些“真经”是否具有“药到病除”之神效？

一、农信社法人治理制度之评介

（一）农信社法人治理制度问题

笔者翻阅手头资料，注意到，学者对农信社法人治理制度问题之研究已经相当全面和具体。有的以所有者缺位为进路着重其理论研究；有的以经营者激励问题为切入点强调其效率价值；也有的以监督体系失范为视角加以制度救济分析，等等。（注释1：比如，有的从产权理论角度来研究（陈耀芳著：《农村合作银行发展模式研究》，经济科学出版社，XX年版）；有的以委托代理论为切入点，进行制度分析（范静，孙立城：《我国农村信用社委托代理关系的缺陷及治理对策》，《经济纵横》XX年，第2期）；有的从金融监管角度，强调机制的有效运行（马忠富（《中国农村合作金融发展研究》，中国金融出版社，XX年版），等等。值得注意的是，这些论者的学术背景大多出于经济学领域。而我国法学界对此则基本处于缺席状态，这不能说不是一种遗憾。）但囿于选材，笔者仅就具有代表性的几类方案提出来加以讨论。

1.关于所有者问题。（1）所有者缺位说。该说认为，所有者缺位或者产权虚置导因有两个：一是社员入股的被迫性；一是农信社被集体化。随着历史发展，进一步演化为产权主体的模糊不清，从而导致农信社“内部人控制”现象：即使管理人员属于农信社社员，但其通过拥有股权所获得的收入与内部人控制所获得的收入相差甚远。在外部监督机制软弱的情况下，他们必然采取倾向于实现其自身利益偏好的行为方式。因此，这种产权主体的缺位严重影响了农信社法人治理结构的治理效率[1]（）。（2）股权结构设置缺陷说。该说从检讨合作原则出发，认为，当下农信社股权结构设置极不合理：自由原则使得农信社在出现风险时社员容易退股，无法与其形成利益共同体。实行一人一票制，社员入股金额较小，入股的积极性降低。因此，这种小股东不会去关心农信社的经营情况，更不会去积极监督农信社的经营者，从而形成了小股东“搭便车”、经营者独揽大权的内部人控制现象[2]（）。（3）股金功能异化说。该说从农信社股金本质出发，观察到股金存款化、贷款化现象，认为这是一种股金功能异化弊端，应该加以认真检讨：首先，存款化股金是一种既保息又分红的股金，因此，其本质为存款。但由于路径依赖，目前农信社股金存款化依然未见改观。其次，贷款化股金是指以贷款所获得资金入股。因为入股资金不是入股股东自己的资金，因此股东对股金运用效率关注不足，对经营者监督和激励的积极性不高。同时由于大量股金是由贷款资金构成的，导致农信社贷款规模大幅度增加，贷款风险加大，给其他真实股东及农信社本身带来严重伤害[3]（）。（4）股金性质异化说。该说从股金性质出发，检讨其异化所导致的危害。当下“增资扩股”措施使得农信社股金快速增长，但其风险也随之剧增：一是农信社的股金不具备或不完全具备“资本金”性质。农信社为增强农户入股的积极性，强调股金入退自由，乃至“保息分红”。其后果，一方面，异化了股金的资本金的性质，混淆了资本金与负债的本质区别，并且淡化了股金持有者的风险意识，助长了农民社员投票权的“廉价”特征。另一方面，对出资者“退股”的软约束使股金不具有稳定性。由于农民不愿入股管理，更无法行使控制权，其退股成为常态，因此，农信社股金结构会向职工股倾斜。这样不仅造成了农民股金的弱势地位，而且使利益分配向经营者倾斜。一旦农信社出现支付危机，职工股金将利用内部人控制优势，率先退股，加剧支付风险[4]（）。（5）股金类型冲突说。该说认为，农信社同时设立资格股与投资股存在目标冲突。因为，这两类股金分别体现了合作制和股份制，不仅入股目的不同，而且存在同股不同权、同股不同利、同股不同风险的特征。两种不同价值取向、具有不同风险、权利与利益的股东很难休戚与共。双方在社员选举、股利分配等重大决策方面必然存在冲突，进而削弱了对经营者的激励与约束[5]（）。

2.关于经营者问题。（1）激励机制缺失说。该说认为，一个有效的法人治理结构不但具有良好的制衡机制，还要具备有效的激励机制，以使所有者与经营者目标保持一致。但由于当下农信社缺乏高效的人才激励机制与公开的绩效评价体系，这使得管理层难以发挥潜能。从经济人角度看，以农信社主任为代表的管理人员必然会采取自利行为[6]（）。（3）职员素质偏低说。该说通过对职员素质的考察，认为由于历史及其他因素，农信社现有的低素质人员很难分流清理，因而高素质人才不能及时补充。这导致了职员知识结构和年龄结构的老化，高素质复合型人才严重缺乏，进而严重制约了农信社的发展[7]（）。

3.关于监督者问题。有学者认为，当前农信社监督体系的最大问题是监督者去功能化。该论分析认为，由于监事会不是常设机构，不能对理事会成员和社主任行使弹劾权，又没有建立完善的监事工作程序和保障制度，因而也就成为理事长（社主任）实施专权的工具。目前监事会中除监事长为专职监事外，其他监事皆为兼职或外部兼职监事。如县级联社监事会，一般只设监事长，通常由主管内审、稽核部门主任担任。日常工作由监事长负责，对下级机构的监督管理主要通过稽核部门发挥作用。监事会演变为农信社内部的审计部门，基本不能履行章程赋予的各项监督职责[8]（）。监事会作为监督者，其功能基本丧失。

4.关于监管者问题。（1）超经济权力说。该说认为，在现行“大政府”的格局下，农信社很难有所作为：微观上，如地方政府对农信社选择具体放贷对象施加压力；宏观上，如涉及农信社分立、合并、兼并事宜也必定进行干涉。然而政府与农信社的目标未必一致，甚至造成了对法人治理结构，乃至对出资者所有权的侵犯[9]（）。（2）政府行为介入说。该说从实证角度考察了政府行为介入农信社的危害性。随着国有银行日益商业化和信贷管理日趋严格化，农信社经营状况愈加恶化。然而因为历史包袱等问题，农信社风险承受能力极其有限，因此，省政府就成为农信社的“当家人”。其结果：农信社主任的提名权、经营方向的主导权等重要权限已不同程度地被集中到省联社。随着更多权限的向上集中，农信社法人治理结构遭到严重破坏，这无异有违改革初衷[5]（）。（3）外部治理错位说。该说从中外比较的角度探求我国农信社治理制度的问题成因，认为，我国与成熟市场经济国家相比，农信社的外部监管存在着质的差别。在市场机制条件下，国外外部监督来自于监管当局、外部股东和债权人，特别是股东和债权人通过转移股权和债权来实现对经理人的激励；而我国外部监督则来自国家金融监管部门、财税部门和党纪部门。这种超经济监管权力使得我国农信社不得不疲于应付之，而真正的普通经济监督主体——股东和债权人（存款人）却消极缺位，比如，农信社人事安排的核心权力在于提名权，目前操纵在各级行业管理部门手中，社员代表别无选择。再如，社员不能自主罢免经理人。由于存款人预期，政府不会置农信社的经营问题于不顾，关键时必然提供流动性支持，也即，由于存在政府的隐性担保，使得存款人外部监督失效[10]（）。

（二）对农信社法人治理制度的问题评析

首先，关于“所有者问题”。学界分别从政治与历史角度高屋建瓴地分析了所有者问题之根本在于产权制度缺陷。但遗憾的是，该说并没有进一步研究这种产权制度的结构与功能，因此，很难说它能够解决任何具体问题。为此，我们有必要对当下产权制度作深度剖析：（1）产权制度受各种物权观念之综合影响。我们认为，产权作为一种现代经济学上的能够形成一个人与他人进行物质交易的合理预期的社会工具，与古老的物权概念之间存在着一定的内在逻辑关系。（注释2：有学者认为，随着社会经济发展，经济法律关系的变化，新的经济制度与法律制度的创设，出现了“物权”与“产权”相互影响与相互补充的趋势（徐汉明著：《现代物权与产权制度改革》，中国检察出版社，1999版，第1页）。为此，学界就二者具体关系形成了两种不同观点：一是从属论，该论主张产权包括所有权；一是同一论，该论把产权等同于所有权。其中同一论占通说地位。）从物权方面看，19世纪前，个人主义成为世界主流思潮，具有标志性的《法国民法典》第一次以制定法的形式阐明了所有权的绝对性；而到20世纪，因自由主义的放任自流导致了社会生活的两极分化，所有权因此而受到限制，社会所有权支配了理论与立法[11]（）。物权概念本身已经发生了内在逻辑的演绎。而我国作为一个后起的法制国家，不可避免地也遭受到了这种来自西方自由主义与团体主义思潮的双重冲击，进而从观念上影响了我们对于物权概念的理解。一方面，我们在接受日耳曼法物权之社会性、集合性的时候，却又忽视了其物权利用本位观；另一方面，我们在接受罗马法物权归属观时，又一直张扬自由主义理念。这种混乱的物权价值观直接影响了团体组织的产权构造。这种产权构造直接体现为一种人与物的关系，并以追求成员利益最大化为宗旨，因此，该产权实际为一种经济学意义上的产权，绝非法律意义上的产权。（注释3：笔者认为，只有当企业产权通过产权主体间的制约来保证各方权利实现时，这种经济学意义上的产权才会演化为一种法律意义上的产权。有学者在谈到公司治理时也表达了类似观点，认为，“经济学上公司治理强调股东利益最大化，追求效益；而法学上，强调的是公司的底线”（金锦瓶著：《非营利法人治理结构研究》，北京大学出版社，XX年版）。）而我国农信社正是在这种产权构造下才出现了诸如“所有者缺位”、“所有者消极”等问题。（2）我国农信社中，企业组织之核心法则——资产分割（AssetPartitioning）（注释4：所谓“资产分割”，是指资产持有者独立分割出来后新成立的法律主体，得以自己名义持有资产，且该法律主体的债权人就法律主体的资产，相对于法律主体的股东债权人具有优先的地位（王文宇著：《公司法论》，中国政法大学出版社，XX年版，第7页）。由此看，资产分割实际上包括两个主要部分：一是法律主体的资产与原资产持有者的资产相分离的设计。这意味着我们必须承认法律主体的地位独立存在，而且该法律主体可以以自己的名义持有资产；二是赋予法律主体的债权人以优先地位，就法律主体的财产，法律主体的股东必须待法律主体的债权人满足债权后方能进行分配。）制度失灵，从而导致产权模糊。笔者认为，现行农信社法务并未有效解决这些问题。而该问题在资产分割法则较为完善的公司产权制度中却得到了极大缓解。因此，在没有资产分割法则对产权制度的技术支持下，我们很难奢望当下农信社产权关系能够清晰化。（3）至于股权结构设置缺陷说。笔者认为，该问题实际也涉及到农信社的产权制度问题。农信社基于社会弱者结合，通过互助而达到自助。因此，在社员经济条件未改善的条件下，反驳股权平均、股金较小，是不能成立的。具有参照意义的是，二战后，美国、日本等国一般持有一家公司5%以上股票就能够对该公司施加重大影响或进行控制[12]（）。其股权结构与我国农信社非常类似，但这绝非股权结构设置的致命缺陷。因为，虽然社员股权微型分散化会使对农信社进行控制所需要股金额降低，从而使大股东地位相对上升，但大股东由于股权平均，而不能一股独大，从而就导致大股东控股难度加大了，稳定性差了。所以，这种股权结构设置的有效运作仍要依赖于产权观念的根本改变。（4）股金功能、性质与类型异化说均不成立。我们认为，股金存款化、贷款化完全符合农信社之宗旨，符合社员互助自助目的。从制度设计上说，如果农信社经营得不好，社员有权退股，股金与负债无异；农信社经营效益好，社员自然不会离开，并通过贷款获得帮助。而股金类型不同，并不意味着其彼此冲突。从法律属性上说，农信社是一种公益的私益法人[13]（）。农信社为了实现其公益性目标，作为一般社员入股的资格股是必不可少的；但由于农信社又具有私益性，面临激烈的市场竞争，必须通过投资股拓展自己的融资渠道，以求生存与发展。而农信社的存续，无疑为社员提供了一个持续服务的手段。从法律价值上说，股金类型冲突说显然仅看到了形式正义，但这种形式正义的背后却会给投资股东带来实质的不正义。而从制度功能上观察，这种投资股与资格股的差别设立，极有可能转变中国既有的静态产权观念。

其次，关于经营者问题。（1）论者就我国农信社法人治理的激励机制缺陷问题所进行的分析具有一定道理。但我们认为，这种分析有失深入与全面。一是，激励机制被异化。激励机制之适用必须要求经营者无利益外部性（即，经营者除为所有者经营外，不存在任何腐败诱惑、政治升迁等）。而在当下，我们有必要设问：如果一个农信社主任在无效约束下能够取得一千万元的职位利益（腐败、政治升迁等），他还会在乎微不足道的一元钱的薪酬价值吗？二是，过分强调经济人假设。我们认为，一个法人治理，首在兴利，次在除弊[45]（）。因此，要发挥经营者权能，采取激励机制不失为一个有效方法。然而，我们根据经济理论进行制度设计时不能过分地强调经济人假设，也就是说，过分强调经济人自私、对立的一面，而忽视了人存在利他与信任一面。我国经济学界乃至于法学界普遍认为，农信社法人治理制度中的委托代理理论就是建立在经济人假设之上的，因此，该理论和以该理论为基础的制度安排就必然着重于二者之间的制约，从而忽视了二者之间的信任关系。然而，笔者认为，与激励机制比，信任关系更为重要。因为，从某种意义上讲，激励机制只具有促进经营者提高效率之可能，而信任关系则必然会使企业交易成本大大降低。因此，法律应该通过一定的制度设计，对破坏这种信任关系的行为，科以“严刑峻法”。由此看，对于经营者问题，在当下，我们与其说是激励机制的缺失，倒不如说是信任关系的失范。（2）论者将农信社法人治理问题归因于经营者素质偏低，从现象层面来说，有一定道理。但笔者认为，在经营者素质偏低的背后，其真正原因是激励与约束机制的双失灵。试问，从经济人角度看，在一个没有激励竞争的环境下，我们能够保证每个职员会主动选择无偿奉献吗？在一个没有资格约束的条件下，谁还愿意主动的提高自己呢？因此，这种机制的双失灵必然导致经营者的经营能力的弱化乃至丧失。

再次，关于监督者问题。笔者认为，论者对监督者去功能化仅限于对监事会构造现象之描述，并没有具体分析这种现象背后存在的真正原因。实际上，我们通过考察两大法系对监事会的制度设计即可反观到我国农信社法人治理制度问题存在的根本原因。从法人拟制角度看，农信社不具有自然人那样的意思能力与行为能力，因此，其目的事业必须通过相应的机关加以实现，由此，法人便将其事务委托给他人代为经营。这就产生了所有者与经营者的分离问题。但围绕这种分离就出现了经营者的逆向选择与道德风险问题。这需要通过一种制度安排——“三会制度”来解决。然而，这种制度如何架构，两大法系形成了不同制约模型。在普通法系，重在“制衡机制”的运作，它并不刻意去设计一个独立的监督机构。如美国，信用社的组织结构由会员大会、理事会与监事会组成。其监事会虽然为联邦信用社法定的必设机关（而美国公司组织机构并没有监事会机关），但其地位并不重要：其监事为志愿服务者，信用社不需要为监事会成员支付报酬，监事会成员按照法律由董事会任免（《美国联邦信用社法案》第111条）[56]（），这种监督职能之发挥有赖于理事会内部委员会之间的相互制约，从而形成一种对向的单层“制衡模式”；而在大陆法系，则重在“监督机制”之建构，从而弱化了机构之间的制衡关系。如在德国信用合作社的组织结构中，监事会地位非常重要，其代表合作社，负责任命和解聘执行董事，（《德国合作社法》第39、40条等），从而形成一种双层“监督模式”。我国《农村信用合作社管理规定》借鉴了两大法系，既有普通法系的“制衡机制”，也有大陆法系的双层“监督机制”，可谓是一种“折中模式”。由此看，美国信用社的监事会虽也徒有形式，但其法人治理却能够正常运行，其原因在于其有一套“制衡机制”，形成理事会内部委员会之间的相互制约；德国监事会在法律地位上高于理事会，形式一套自上而下的“监督机制”，也达到了极佳的制度效果。而我国农信社监事会与理事会在结构上是一种双向制衡关系，但在功能上却又表现为一种监事会对理事会的单向监督关系。很显然，这种结构功能的冲突将监事会置于“非驴非马”之境地。

最后，关于监管者问题。由于农信社法人是一种金融机构，政府有责任实施金融风险监管；又由于农信社作为一种合作组织，具有社会属性，政府也有义务保证公共利益之实现。因此，对于农信社法人而言，监督权之实现呈现出与公司法人不同的特色，这主要体现于农信社法人制度更强调其外部监管。为此，两大法系无一例外地构筑了各自比较完善的信用社外部监管框架，如德国与荷兰单元金字塔式监管模式、法国半官半民式监管模式、美国多元复合式监管模式、日本组合监管模式等。这些监管模式以外部约束方式保障了信用社治理结构之有效运行[16]（）。（注释5：依据XX年国务院《深化农村信用社改革试点方案》之规定。）我国农信社采取由银监会监管，中央调控，地方政府管理，省联社负责的多头监管模式，但在实践中却出现了严重的监管者越位问题。究其原因，笔者认为，主要有以下两点：（1）农信社作为市民社会主体，其独立主体地位有待强化。所谓市民社会，是一种自我控制、自我管理的社会，我国没有出现正式的市民社会，但这并不意味着我国没有社会，我们社会渗透着国家意志与力量，依靠国家（通过政府）的控制与管理。但经验证实，这种控制缺乏效率。而另外一端，市场竞争却异常激烈，导致社会两极分化，社会矛盾加深。此时，为补正这种双失灵之尴尬，政府必须退出市场参与，于是，“第三部门”就在市场政府双失灵后得以崛起。我国农信社作为一种第三部门，正在调整与政府的关系，但遗憾的是，路径依赖给制度创新造成了障碍。由此看，现行监管者越位问题之根本原因在于一个失灵的政府仍在主导着一个正在崛起的第三部门。（2）我国农信社尚未完成从法人“制理”到“治理”的转换。（注释6：依据XX年国务院《深化农村信用社改革试点方案》之规定。）真正意义上的监管应有一种反对政府不当干涉的制衡机制。而这种机制必须建立在各方独立、平等与合作基础之上。然而，我国应当正视农信社法律地位的“客体化”、“被集体化”现象依然存在，并在今后相当长一段时间内政府参与治理的现实。由此看，农信社并未完成从法人“制理”到“治理”的转换。

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篇2：当前农村信用社的困境与出路

随着金融市场商业化的发展, 市场上存在着众多受到差别待遇的中小经济个体, 为了降低其交易成本, 合作金融这种以利他来换取利己的方式应运而生。所谓合作金融, 是指在市场经济的条件下, 劳动群众和众多弱小经济组织为了能够提高与改善自己的生产生活水平, 以自愿入股为前提, 施行民主化管理, 以获得便捷服务和利益为目的, 以合作共赢为原则, 不断建立健全各项规章制度而形成的一种新型金融组织形式。合作金融的特点主要包括五个方面:第一, 以共同基金的形成为基础。第二, 人与人之间的经济联盟。第三, 实现不以盈利为最大目的的互助合作。第四, 社员责、权、利的标准是业务交易量。第五, 合作金融可以获得政府的优惠待遇, 经营方式较灵活。

二、农信社在我国的发展历程及其地位

我国农村信用社历史悠久, 从最初建立至今60多年的发展中经历了数次重大的改革, 其发展历程大概可分为五个阶段。

第一阶段 (解放初期-1958年) , 农村信用社建立及初步发展。

第二阶段 (1958年-1979年) , 农村信用社发展受阻。合作性质名存实亡。

第三阶段 (1979年-1996年) , 农村信用社业务恢复, 独立开展存贷业务阶段。

第四阶段 (1996年-2003年) , 中央银行托管, 农村信用社独立发展阶段。

第五阶段 (2003年-至今) , 农村信用社面临新一轮改革, 逐步扩大试点范围。随着党和国家对“三农”工作的重视和一系列惠农政策的贯彻实施, 中国农村以及农村信用社迎来了发展的“春天”。

三、我国农村信用社面临的困境

在当前我国农村信用社的发展改革中, 除了其自身经营管理能力有待改善, 负担沉重、抗风险能力弱等问题外, 从整体的经济状况和宏观角度看, 也面临着一些不可忽视和无法回避的问题。

(一) 立法缺位

法律的认可是任何经济体规范运作的前提和保障, 农村信用社也不例外。世界上各国在建立农信社的初期大多是遵循立法先行的原则, 如美国有《社区银行再投资法》、英国有《合作社法》、德国有《合作银行法》、日本有《农业协同组合法》。而到目前为止, 我国还没有一部专门规范合作金融的法律法规, 合作金融在法律框架中没有明确的定位, 其相关的法规依据主要分散于国务院、中国人民银行和财政部的一些行政法规和规章中, 层次也较低, 大多是对于农村金融改革的理论性原则规定, 现实中难以操作。正是由于合作金融的立法缺位, 一方面造成农村信用社的具体职责不清, 定位模糊;另一方面造成农村信用社的合法权益难以得到切实的保障。

(二) 自身经营条件薄弱, 风险高

众所周知, 农村信用社长期以来一直以服务“三农”为宗旨, 虽然为农村经济发展作出了贡献, 但也制约了其自身的发展。由于农业生产本身的自然属性, 这种“靠天吃饭”的特征造成农业生产面临自然灾害的可能性极大, 从而导致农业收入的不稳定, 使其面临较高的金融风险。农业在我国一直是弱势产业, 基础地位脆弱, 抗灾害能力差, 经营风险大, 信用环境较差, 农户信贷抵押资产较少, 信用缺失较为严重。受其影响, 农村信用社的不良贷款处于高位, 资产的运营难以正常进行, 同时农业保险机制目前仍处空白。这极大地影响了农村信用社的盈利水平, 同时也使其经营风险一直处在较高的水平。加之农信社历史包袱沉重, 资不抵债很高, 尽管中国人民银行采取诸如定向向农信社发行专项票据、延长贷款兑现的宽限期的方法来置换不良资产, 但深层次的根源问题并未得到解决。

(三) 不合理的制度安排和缺乏监管约束

我国农村经济体制也进行过多次的改革, 然而数次的改革并没有从根本上解决农村信用社生存与发展的环境, 相反更加沉重的包袱落在了农信社的肩膀之上。对于农村信用社自己来说, 虽然社员代表大会、理事会和监事会都依照合作制度设立, 但由于“县官不如现管”等诸多原因, 实质上名存实亡, 并没有真正发挥民主管理的作用。就监管机构而言, 长期以来, 我国对农村信用社的监管基本上比照《公司法》和《商业银行法》来执行。而银监会作为我国金融机构监管部门, 在对农村信用社的监管上也面临诸多尴尬处境。加之农村信用社分布广泛, 数量众多, 银监会的相关监管人员有限, 这就使得银监会的监督难以得到有效的实施。特别是在其发展中遇到的风险难以得到及时的监督控制, 新情况新问题不能及时解决。更为严重的是, 当前我国银行业处于全面开放的经济环境中, 农村信用社将面临更加严重的冲击, 这对本就落后、资本缺乏、急需金融服务的广大农村地区无疑是雪上加霜。

四、我国农村信用社如何走出困境, 实现自我发展

(一) 加强合作金融法制建设

市场经济是法制经济, 任何经济行为的发生都应该有与之配套的法律法规予以保护和支持, 为了进一步促进农村信用社的发展, 更好的实施各项制度改革措施, 农信社走出困境的首要前提即颁布《合作金融法》及相应的实施细则, 明确农村信用社的宗旨、目标、发展方向以及市场定位。从制度上保护农村信用社参与者的合法权益, 对其产权组织形式、融资渠道、经营机制、管理模式、运营规则、职能作用等作出明确的法律规定, 使内部经营减少盲目性, 外部干预监督减少随意性, 为农村信用社在市场上的公平竞争和树立良好的公众形象提供制度支持。

(二) 政府加强扶持政策的力度

虽然当前国家在税收、利率等方面给予了农村信用社一定的优惠政策, 但这与农村信用社本身健康发展、最大程度的支持“三农”的要求还相去甚远。西方发达国家大的合作金融的成功大多离不开政府的大力扶持。一是各地政府应在银监会的指导下继续采取措施置换农信社的不良资产。二是金融监管当局要降低农村信用社进入金融市场的门槛, 使农村信用社和其他商业银行一样享受同等的待遇。三是取消对农村信用社的信贷规模限定条件, 促进农村信用社惠农发展。

(三) 提高自身经营管理水平

针对当前农村信用社存在的自身经营能力不足的问题, 农村信用社在外部支持的同时也要提高自身水平:一是加快电子化建设步伐 (起点要高, 避免将来重复建设) , 为自身的发展提供强有力的技术支持。二是科学地细分市场, 结合农村经济发展新特点, 如“劳务经济”已成农民货币收入的重要渠道、城乡统筹发展步伐加快、农村业主经营已渐成气候等, 开发多层次的业务品种, 加快金融创新步伐。三是建立有效内控制度, 努力提高资产质量, 强化财务管理。四是制定科学的劳动用工办法, 加快人才引进步伐, 建立动态的人才储备机制。

(四) 经营风险管理的科学化

风险管理的最大特点就是对风险的事前防范, 这就要求对项目可能面临的风险提出及时的有针对性的监管措施, 最大可能的降低经营风险。特别需要加大风险管理的技术含量, 使风险管理科学化。一是加强“技术防线”, 弥补现场监督成本高、人手不足等局限性, 加强对业务的非现场监控, 实现对经营风险的持续监控与预警。二是加强金融电子化, 实现业务流程智能化、组织架构网络化、操作手段现代化, 使业务流、信息流、资金流、物资流在IT系统中有序流动和集中控制。三是加强流程控制, 使计算机系统可以自动拒绝违反程序的业务操作, 使违规违章行为在计算机和网络系统无法通过。

摘要：我国是农业大国, 发展农业、振兴农村金融事关国家社稷和社会的稳定。近年来, 农村信用社作为农村金融的重要支撑受到了社会各界的广泛关注, 2003年以来农村信用社的改革在全国范围内得到了蓬勃发展。然而, 改革并不是一蹴而就的, 那么, 农村信用社在其改革创新的进程中面临哪些问题, 又该如何走出困境实现自身发展呢?本文拟从合作金融的起源入手, 对此问题进行简单探讨。

关键词：金融,农村信用社,困境

参考文献

[1]周玉荣.农信社:新农村建设中的金融主力军[J].湖湘三农论坛, 2011, (20) .

篇3：农村信用社制度环境与法人治理

当前农村信用社的制度环境

目前，银监会、人民银行、省联社仍按照2004年《国务院办公厅转发银监会人民银行关于明确对农村信用社监督管理职责分工指导意见的通知》，分别对农村信用社进行领导和管理。这一制度安排，通过近9年的实践，无疑促进了农村信用社改革发展，但也暴露出一些问题，主要表现在省级联社权利过大、行政干预方面。一是省联社“制定信用社业务经营、财务核算、劳动用工、分配制度、风险控制等管理制度并监督执行”。这一做法使农村信用社限制了农村信用社结合自身实际进行人事改革和劳动分配改革的意愿和能力。自省联社成立以来，农村信用社没有进人权，在用人方面也常受上级左右；等级制度严重，工资差别较大，当“官”成为员工取得较高工资收入的唯一途径；干部终身制，机关臃肿，后勤人员较多，在农村信用社内部形成“官本位”思想，没有形成健康向上的良好氛围，妄谈建立企业文化。在这样的环境里，员工道德意识、法律意识滑坡，违规违纪现象屡禁不止，屡查屡犯，严重影响了农村信用社业务健康发展，资产质量存在较大风险，服务质量很难得到提高，社会声誉也受到较大影响。二是省联社“指导信用社健全法人治理结构，完善内控制度”，“督促信用社依法选举理事、监事，选举、聘用高级管理人员”。在实践中，理事长、监事长、主任、副主任由省联社或其派出机构——办事处确定候选人，推荐给农村信用社，由农村信用社通过召开“三会”，通过等额选举的方式产生，报银监局审核批准。中层干部竞聘，在很大程度上也存在着走过场、暗箱操作等问题。这样的干部选拔任命机制，一方面造成了省联社与银监局对一些农村信用社高级管理人员在认可上的高度不一致；另一方面造成农村信用社干部唯上是从、只对上负责，不对社员和员工负责，“一言堂”现象大量存在，民主氛围淡薄，这与现代法人治理的要求“南辕北辙”。三是农村信用社虽然建立起“三会一层”组织架构，但不一定说明建立起科学的法人运行机制。省联社管理的农村信用社众多，各个农村信用社的规模和自我管理风险的能力千差万别，需要根据各自的实际情况建立法人治理运行机制，需要农村信用社在法人治理方面进行探索和创新。比如：理事会、监事会有没有必要每季度召开一次；规模较小的农村信用社有没有必要设立理事会、监事会，有没有必要设立独立理事，理事长、主任具体做哪些工作、负责哪些职责，这都是需要进一步探索和完善的问题。四是省联社“对信用社业务经营、财务活动、劳动用工和社会保障及内部管理等工作进行培训、辅导和稽核检查”。为稽核检查，省联社每年从农村信用社抽调一些人员，耗费了大量的人力，但从检查效果来看，从发生的案件来看，一些违规违纪早已发生，应查出而没有查出，或避重就轻就不想暴露，查出后也大事化小、小事化了、不了了之。其根本原因在于省联社及其派出机构与农村信用社干部成为一个利益集团。

省联社是代表省政府管理农村信用社，针对上述问题，省联社走到了“改革浪尖”。

优化农村信用社制度环境的对策和建议

（一）制定合理的监管标准。农村信用社将改制为商业银行，但在经营规模、管理能力和服务对象上，与其他商业银行相比有一定的差别，建议银监会考虑农村商业银行的特殊性，制定有别于其他商业银行的监管标准。

（二）修改完善省联社管理职责和权限，增加限制性条款，促使省联社增强服务功能，减少行政干预，以确保农村信用社科学发展、防范风险为原则，把行政干预控制在合理的范围内。同时，建议省联社发挥政府的协调作用，为农村信用社发展创造良好的外部环境，特别在依法打击逃废债务、维护农村信用社合法权益方面发挥重要作用。

（三）制定农村商业银行法人运行指导意见和运行细则，建立股东有效行使权利的机制，使股东真正具有决策权、用人权和监督权；进一步理清“三会一层”的职责边界，允许农村商业银行按照企业的内在要求去运行，根据自身的规模、管理能力，采取不同的组织体制和运行机制；允许农村商业银行结合自身实际，进行人力资源改革和分配制度改革，彻底改变“官本位”现状，焕发经营活力。

（四）银监会加强对农村信用社的监管力度，促使农村信用社有效的约束机制和科学的激励机制，提高经营管理的能力，提高资产质量和经营效益。特别在高级管理人员履职方面、薪酬方面，加强监督和管理。

（五）建议国家继续给予农村信用社优惠政策。2012年6月7日，中国人民银行宣布在下调存贷款利率的同时，扩大了存贷款利率的浮动区间，利率市场化改革又迈出重要一步，但从现实和长远看，农村信用社由于服务对象是“三农”，与其他商业银行相比，经营成本较高，贷款风险较大，在利率议价方面能力较弱，因而建议国家继续对农村信用社实行税收减免政策。