地方政府债务风险

地方政府债务风险（共6篇）

篇1：地方政府债务风险

地方政府债务风险测算

[提要] 本文推导KMV模型公式，将KMV模型的逻辑用蒙特卡洛方法进行扩展，对各个地方政府的债务风险进行测算。同时，尝试将地方政府债务视为资产进行统筹视为一个局部的整体，计算局部的整体地方政府债务风险大小。实证显示：我国地方政府债务风险整体可控，局部地方具有较高的地方债务风险。同时，将地方政府债务风险较高的地区与地方政府债务风险较低的地区进行统筹，可以使新的整体风险降低。

关键词：KMV模型；蒙特卡洛；地方政府债务风险

中图分类号：F812.7 文献标识码：A

一、引言

2012年，希腊债务危机的爆发，给整个欧元区的发展带来沉重打击。政府债务风险的问题逐渐引起人们的重视。与此同时，我国的债务规模急剧上升。根据审计署公布的数据，截至2013年6月底，全国地方政府性债务规模为178，908.66亿元，其中地方政府负有偿还责任的债务为108，859.17亿元，地方政府或有负债70，049.49亿元，可能承担一定救助责任的债务43，393.72亿元，债务规模庞大。根据报告中显示结果，2013年6月至2014年底，政府负有偿还责任的债务增长了41.3%，或有债务增长了22.9%。结合数据，可以发现我国的地方政府债务具有?模大，增速快的特点。这些事实都使得中央与学者对地方政府债务问题给予更多的关注。

在政策方面，根据中华人民共和国财政部预算司官网显示结果，我国近些年发布了众多与地方政府债务相关的文件：2018年3月1日《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》、2018年2月24日《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》、2016年10月27日《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》等。文件的目的在于强化地方政府的债务管理，建立地方政府的债务责任机制。

二、相关文献

（一）国外相关文献。国外对于地方政府债务相关研究较早，Hempel（1972）研究发现，出于地方债券的特定作用以及行政政策的不确定性，地方政府债券的信用风险与一般企业债券相比更高。Evsey David Domar（1957）使用动态经济增长模型，认为政府需要对政府的债务规模进行控制，以维持国内经济的发展。Black和Scholes（1973）的期权定价公式的发现，极大地应用于各种形式的金融交易，同时也被广泛地应用于各种资产的定量风险计算，促进了地方债务风险的研究发展。Harvey S.Rosen（1992）提出了隐性债务的概念，使用财务管理理论对政府债务问题进行分析。Hana Polackova Brixi（1998）提出了风险矩阵的观点，认为政府的债务风险来源可以被划分为直接显性债务、直接隐性债务、或有隐性债务和或有显性债务4种，为分析评价地方政府债务风险提供了重要依据。Berg和Pattillo（1999）通过测定指标阈值等方法建立了DCSD模型，以此评估地方债务风险的大小。Shneyerow（2006）以一般对称模型，从英式拍卖机制的角度，运用非参数估计法分析了市政债券的价格波动和流动性风险。Wales（2006）、Smith和Charle（2008）以美国弗吉尼亚的Fairfax省为例，通过计算机程序对现实中的地方政府行为进行仿真模拟，构建债务风险预警系统。

（二）国内相关文献。裴育、欧阳华生（2007）认为构建有效的风险预警系统可以有效地防范与化解地方政府的债务风险。而在构建地方政府债务风险预警指标的体系过程中，又需要对风险进行描述与量化。通过指标选取，构建、计算、权数的分配，风险值的测定，地方政府债务的综合评价等，最终建立一个完整的地方政府债务风险预警体制。

卿固、赵淑惠等（2011）通过设立地方政府债务预警体系指标与警戒标准，再采用从低级到高级的“逐级多次模糊综合评判”方法，对地方政府债务风险进行整体量化分析。研究表明，通过该模型方法可以对地方政府债务风险进行事前控制，从而达到预警的目的，同时还为地方政府化解债务风险提供了不同的路径选择。

伊淑彪（2011）通过综合分析政府财政收支情况、负债状况以及政府财力指数，通过使用主成分分析法构建债务评价指标体系，最终得出宏观经济发展情况（GDP）、政府综合收入（财政收入、债务余额、税收）这两项指标用于评价地方政府债务风险更为合适，同时研究发现，可以通过构建指标体系，对地方政府债务风险进行一个量化分析的参考，得出一个显示的评价指标。

谢征、陈光焱（2012）认为地方政府债务风险预警是一个复杂的非线性系统，而灰色关联理论和BP神经网络方法在处理非线性关系的数据方面具有较大的优势，因此通过该方法构建了对地方政府债务风险评估的模型。模型发现，自2007年至2009年以来，我国地方政府的负债显著增加，由此带来的结果是地方政府债务风险的难以控制。

洪源和刘兴琳（2012）的地方政府债务风险预警模型是建立在粗糙集――BP神经网络集成理论之上的，实证结果表明所选取的地区债务风险预警等级较高，相应的债务风险也较大，而且债务风险的大小随着评价值的上升不断增大。郭志林（2012）将处理模糊性和不确定性知识的粗糙集理论应用于地方政府债务风险的评价估计。

同时，在地方政府债务风险测算方面，越来越多的学者使用KMV模型方法。

韩立岩、罗雯（2003）基于期权思想对传统的 KMV模型进行了修改：地方政府通过发行地方政府债券将税收的权利转移给债券的购买者，同时地方政府通过偿债来将该税收权利回收。如果债务到期，用于担保的财政收入大于债务价值，那么地方政府将不会违约；而若小于债务，那么地方政府将会选择违约。

李江波（2010）扩展了KMV模型，在使用KMV模型中添加了关于投资者对于不确定性的好恶程度的考虑，并使用Knight不确定性因子λ进行表示。将该元素带入到传统的KMV模型中得到了Knight不确定性下的市政债券风险测度模型，运用改善后的模型度量北京市债券风险。通过实证分析发现：在引入Knight不确定性因素之后，违约率不再是一个固定值，而是一个区间的形式。同时，该区间随着市场情绪波动的增大违约区间也呈现不断扩大的趋势。

李腊生、耿晓媛、郑杰（2013）认为：我国的地方政府债务与一般的西方发达国家的地方政府债务有着显著的区别。虽然在形式上地方政府具有经济上的独立性，但是当地方政府一旦发生债务违约等经济困难时，中央出于“父爱主义”，将对地方政府予以保护。因此，在使用KMV模型时，不能将地方政府视为一个孤立的个体，需要将中央的保护考虑进去。所以，基于这方面的考虑，他们认为应当将地方政府债务的可转移性因素加入KMV模型当中。实证研究表明：近些年间地方政府债务虽然规模急剧增长，但是显然不足以危害整体债务的安全。

徐占东、王雪标（2014）将财政收入分解为税收收入、土地出让收入以及其他收入，利用改进后的KMV模型对省级债务违约风险进行评价。研究表明：税收收入和其他收入两部分对地方政府债务违约风险的影响远大于土地出让收入；同时，不同地区的地方政府违约率有着显著的区别，地方政府的违约率自东部发达地区的偏低至西部逐渐上升。

KMV模型在地方政府债务风险的测算上被广泛使用，同时现有学者也对KMV模型做了各式各样的扩展，以使得KMV模型可以更符合实际情形，从而更正确地求解出地方政府的债务风险。本文尝试使用蒙特卡洛方法对KMV模型进行拓展，使KMV模型可以更加正确地描述地方政府债务的行为，从而更加准确的给予地方政府债务风险进行评估。

三、相关公式推导与蒙特卡洛方法介绍

（一）KMV模型推导。假设地方政府的财政收入服从下列随机过程：

Rt=f（Zt）

其中，Rt为t时刻地方政府可用于对债务进行担保的财政收入，Zt是一个随机变量，服从标准正态分布，f（x）为某一特定函数。

为了简化分析，假定地方政府债务到期时，地方政府均有能力支付利息支出，因此我们只需要考虑地方政府是否能在到期日偿还债务本金来判断地方政府是否存在违约行为。假定地方政府债务的到期日为T，当地方政府债务到期时，地方政府可用于为地方政府债务担保的财政收入为Rt，应当偿还的债务本金为Dt。显然，若Rt大于Dt，则政府会偿还债务；而若Rt小于Dt，那么地方政府会出现违约。Rt等于Dt为政府的违约点。

通?^该方法，我们可以通过连续生成n个独立不相关的变量来对具有相关系数的地方政府的财政收入与债务进行模拟估算。

（三）蒙特卡洛方法。使用蒙特卡洛模拟的方法求解地方政府债务违约几率的问题，实际上是求解地方政府财政收入的过程。根据KMV模型的推导可知，可以通过生成大量正态分布的数值，将其带入后求解对应值，观察结果并与债务的规模进行比较，最终使用违约的次数除以总实验次数，即可以得到地方政府的债务违约率。代码如下：

totalCount=10000；

defaultCount=0；

guaranteePercent=0.4；

for I←0 to totalCount：

random=generateRandom（）；

Rt=R0 * exp（（g?C1/2 * sigma**2）*t+sigma*sqrt（t）* random）；

if Rt * guaranteePercent < Dt：

defaultCount += 1；

return defaultCount / totalCount；

将对应的地方政府的财政收入波动率与增长率以及初始时间的财政收入和应偿还债务带入即可对某一地方政府的债务风险进行计算。而求解多个地区的联合整体地方政府债务风险时，需要考虑各地区之间的相关性，因此需要生成多组具有相关性的随机序列。因此，需要计算各个地方政府财政收入的相关系数，得到相关系数矩阵，进行Cholesky分解，对N维不相关的正态分布数值做映射处理，生成具有相关性的随机序列，求解对应的财政收入数据，再根据联合整体地方政府债务风险的定义：判断的条件为所有地方政府的担保财政收入之和大于所有地方政府的应偿还债务之和。因为该代码的长度较长，因此使用流程图表示该段代码如图1所示。（图1）

四、实证结果分析

（一）独立的测算各个地方政府的债务风险。根据上述模型理论，对各个地方政府的债务风险进行评估计算，得到结果如表1所示。由表1可知，我国的大部分地区地方政府债务在各个担保比例下风险均在合理的范围。但是与此同时，局部地区债务风险十分突出：其中重庆市在40%、50%、60%的担保比例下，均有较高的违约风险超过了0.4%的合理范围，可以认为该地区债务风险极其严重，数量占比为4.2%；四川省、贵州省、北京市、湖北省在40%、50%的担保比例下存在着一定的违约风险，在60%的担保比例下，则处于安全范围中，可以认为这些地区的债务风险比较严重，数量占比为12.5%。（表1）

（二）统筹看待联合的地方政府债务风险。由表1可知，地方政府债务风险较高的省市有重庆市、四川省、贵州省、湖北省等，而地方政府债务风险较低的有江苏省、上海市、广东省、安徽省等。现在将江苏省与湖北省视为一个整体，对此进行计算地方政府债务风险（此处使用江苏省与湖北省两个样本原因是其中一个债务风险低，另一个债务风险较高），计算结果如图2所示。（图2）

篇2：地方政府债务风险

摘要：

根据公共产品理论，地方政府债务是一把“双刃剑”。一方面，地方政府债务的积极使用加快了本地发展的速度，为地方经济建设做出了贡献；另一方面，债务的不当运用会带来巨大的金融风险，给地方财政带来极大的考验。当前，我国地方政府债务规模庞大，已给地方经济社会稳定发展带来深刻的危害。并且在举债的同时使政府蕴涵了巨大的债务风险,随着债务规模的扩大,其潜在风险也在增加。强化地方债务风险管理，已成为进一步改革、发展中的重要议题。如何扬长避短，防患于未燃，这既是中国政府、学术界乃至全社会关注的重要问题,也是尚待破解的难题。关键词：

地方政府负债 成因 防范措施 正文：

一、地方债务风险的现状

地方政府债务是指由地方政府或其职能部门直接借入、提供担保、欠账等形成的最终必须由政府偿还的债务。从当前政府统计口径看，地方政府总债务中包括直接债务、担保债务和政策性挂账三个部分。目前，我国地方政府债务主要包括省、市、县、乡镇共四级政府的负债。当前直接债务仍然占债务总额的绝大部分，其次是担保债务，政策性挂帐占较小的比例。

长期以来，大量地方政府依靠举债度日已成为公开秘密。我国各级地方政府的债务总额，很难有全面、真实的统计数据。目前，我国对财政赤字的弥补方式主要是通过向银行透支或借款，但债务作为弥补财政赤字的来源，会随着财政赤字的不断增大而增长。同时，债务需要还本付息，债务的增加也会反过来加大财政赤字以及大量隐形债务的增加，依次循环，风险逐渐被积累放大。

中国银监会曾披露，目前地方融资平台贷款中存在严重偿还风险的贷款占比为23%，这意味着融资平台贷款的风险敞口约在1.5万亿元。从政府层级来看，县级融资平台数量占比达60%，贷款余额占近一半，其中一些城市的地方政府依托政府融资平台等方式过度举债已接近极限，债务率已高达150%以上，个别县市债务率已经超过400%。地方融资平台局部风险的隐患，对于银行的影响不容忽视。

二、地方债务风险的成因分析

中国地方债务的形成是转轨时期地方政府财权、事权分配不协调，举债意愿与举债约束失衡的结果，具有独特的生成逻辑和发展路径。

（一）制度因素 转轨时期地方政府过于庞大的事权与有限的财权之间的矛盾是最主要、也是最根本的原因。1994年实行分税制时，并未对中央政府与地方政府之间的事权进行实质性调整。此后，虽然对这两级政府之间的事权进行过调整，但总的趋势是事权向地方下放。与此同时，为了增强中央政府的宏观调控能力，中央将消费税、关税等大税种划归中央，将增值税、企业所得税等税种实行中央与地方共享，留给地方政府的收入主要是大税种的小部分、小税种的大部分以及税源零散、稳定性差的税种，并且省以下是越往下越“无税可分”的局面。这就使地方政府无法实现支出责任与财力相匹配，建设性事务只能转而寻求制度外融资，部分县乡甚至连工资等经常性支出也通过借债来支付。政府投融资体制改革滞后，地方政府强烈的投资冲动与投资约束不足之间的矛盾导致借贷投资居高不下。政府投融资体制存在许多漏洞和缺陷，主要表现在：一是政府投资范围过宽，不仅涵盖公共产品领域，而且涵盖部分竞争性领域。在竞争性领域，由于国有经济固有弊端，无法和民营、外资企业竞争，政府投资建成的国有企业大批亏损破产。二是政府投资缺乏整体规划和科学论证，形成许多无效工程。三是政府多部门融资，分散管理，融资的决策主体、偿还主体、投资失误责任主体不明确。四是偿债意识淡薄，偿债责任难以落实。由此形成了相当一批无效投资，项目收益根本无法还款，还款责任最终转嫁给地方政府，形成巨额的政府债务。经济风险和社会风险的转嫁，加剧了地方债务压力。由于政府职能转变滞后，政府对经济、社会微观领域事务干预过多，产权不清，导致经济、社会主体缺乏自我风险约束；由于市场化程度不高及市场准入的限制，保险、担保、期货等民间风险经营机构难以快速发展。这两个方面的因素结合在一起导致分散和化解经济、社会风险的市场机制难以形成，许多经济、社会风险直接转嫁给地方政府，形成地方政府债务。

（二）政策性因素 积极的财政政策。为了治理通货紧缩，国家实施了积极的财政政策，1998年到2005年，中央共发行国债9900亿元。这一政策从推动了地方政府债务规模的扩张，在一定程度上也诱发了地方政府自行举债或变相融资等问题，致使地方政府多年累积的债务迅速膨胀。机关事业单位调整工资政策。国家在扩大内需政策的指导下，连续几次大幅提高机关事业单位人员工资。尽管中央安排了大量增资转移支付补助，但地方财政也需要安排一定投入。即便是由中央财政全部负担，地方还要自行消化“超编”人员的工资，福利费、住房公积金等支出，以及与财政支出挂钩的法定支出。在财力增长低于工资性支出增长的地方，要么借债发工资，要么形成拖欠，其结果都直接增加了地方政府的债务负担。

（三）管理性因素 机构、人员臃肿，管理松弛，行政成本居高不下，这是地方政府经常性支出负债的主要原因。地方政府机构设置，无论有无必要，均苛求“上下对口”，大量增加了财政供养人员总量。在人员负担加重的同时，支出标准也在不断提高。除了“国标”工资之外，各地还竞相出台“省标”、“市标”等地方津补贴项目。管理松弛造成的财力缺口，只能举债或形成拖欠。各类升级达标活动加剧了地方政府行为不规范问题，直接导致债务规模的膨胀。近几年来，为加快经济和各项社会事业发展，纷纷开展了名目繁多的升级达标活动，一些地方政府领导为了在有限任期内表现“政绩”，获取政治资本，在任期内不顾财力实际超前兴办公益事业，靠欠、挪、借、贷大量举债抓“形象工程”。由于领导者本人不必为当地政府所欠债务负责，导致地方政府在举债时往往毫无后顾之忧，只管借钱举债而不计成本，更不计风险，行政行为任期化、短期化。

三、政府债务的防范和化解

地方政府债务风险的最终管理目标不是消除债务，而是有效控制债务的规模，防范和控制由此带来的风险，把债务风险控制在可承受的范围之内，保证财政的可持续性。要防范和控制我国现阶段的债务风险，应该从完善体制，强化债务风险管理及创新政府投融资机制等方面来实现。

（一）建立健全政府债务预警机制

地方政府如果有健全的政府债务预警机制，就能对政府债务的规模结构和偿债能力实施有效预警和防控，实现政府债务管理的系统化、规范化和科学化。在预警机制的建立和完善过程中，特别要注意预警部门的专一性，避免出现多部门同时监管出现利益纷争，应由专门机构和专门人员对地方政府债务进行定期统计和动态监控，同时可以发挥市场机制作用，通过市场评价机构对政府信用进行评价，达到使公众对政府发债行为的监督和约束。

（二）建立科学的偿债机制

政府债务所取得的资金是对以后收入的提前使用，因此建立科学有效的偿债机制是保证政府信誉和财政可持续发展的必要措施。政府增加偿债能力可以通过加大资金统筹力度，通过经济的发展增加财政收入，也可以通过压缩不必要的财政开支来加大偿债能力。必须指出的是，地方政府可以探索性的建立偿债基金，其基金的来源可以是政府债务项目的收益，也可以是纳入预算管理的政府性基金，但偿债基金的数额底线必须要保证当年债务本息所需的风险准备。

（三）建立健全政府债务信息的公开机制

由于政府负债没有纳入政府会计核算体系，因此政府财政报告中没有公开透明的政府负债风险信息，这样既不利于地方政府对本身负债情况的自查，也会在一定程度上影响政府的信誉，所以有必要建立政府负债信息的交流和公开机制，这样有利于上级政府更好掌握地方政府的负债情况，可以更为合理的对地方政府进行财政转移支付，同时可以通过对政府负债余额、还债情况即新增债务情况的分析比对，为政府决策提供真实、系统、科学的数据信息，以便使今后的政府债务计划更为高效合理。

总之，市场经济条件下财政经济不可能在“零风险”状态下运行，但目前地方政府不规范、不透明、不可控、不受监督的举债行为容易积累足以冲至财政危机的债务风险，因此，必须注意合理确定和控制债务规模，强化地方债务资金运用过程的管理和监督，提高地方债务资金使用效益，未雨绸缪，徐图整治，确保到期债务的及时偿付，维护地方政府的信誉。

参考文献：

[1]苏忠林：中国地方政府债务现状与改革出路[J].中南财经政法大学学报，2006（2）：67—71.[2]曹洪彬：试论我国地方政府债务及其风险控制[J].经济经纬,2005（3）：133—135.[3]戈文鲁，芮晔平：我国地方政府债务现状、成因与对策分析[J].济宁学院学报，2007(10)：40—43.[4]魏加宁.中国地方政府债务风险与金融危机[J].商周刊，2004（5）.[5]李军杰，钟君.中国地方政府经济行为分析—基于公选择视角[J].新华文摘，2004（16）.[7]何晶，陈巍，朱辉，王青春.李志军地方政府债务成因分析及解决办法[J] 哈尔滨职业技术学院学报 2009（2）

[8]毛莹.论我国地方政府债务风险防范[J]经济天地，2009（4）

篇3：地方政府债务风险

关键词：化解,地方政府性债务,政府债务风险

107174.91亿元, 这是2011年6月27日审计署公布的截至2010年底全国地方政府性债务余额。这10万亿涉及了所有涉及债务的全国三级地方政府25590个政府部门和机构、6576个融资平台公司、42603个经费补助事业单位、2420个公用事业单位、9038个其他单位、373805个项目, 共1873683笔债务。全国三级地方政府性债务规模高达10万亿, 且其中60%是地方政府负有偿还责任的债务, 虽然专家认为地方政府负有的6万亿元偿还债务在预料之中, 也在可控范围之内。但随着时间的推移, 尤其是在宏观或地方经济形势向负面发展之时, 债务偿还风险将凸显。因此, 如何有效地化解地方政府债务, 防范债务风险成为当前需着重研究的课题, 下面就这个课题谈几点看法。

一、地方政府性债务的概念

地方政府性债务, 指地方政府及其职能部门、有财政经常性拨款的事业单位等直接借入、拖欠或依据合同提供担保形成的债务, 以及地方政府及其职能部门成立的单位或公司为进行基础性、公益性建设经政府信用直接借入或依法提供担保形成的债务。“地方政府性债务”和“地方政府债务”两者不能画等号, 前者包括后者, 还包括与地方政府债务相关的债务, 学术概念称之为政府或有债务, 即为地方政府可能承担、也有可能不承担偿还责任的债务。

二、目前我区政府性债务的现状

高新区自整合以来, 始终将城市建设作为一项重点工作来抓, 特别是在省委提出的“三年大变样”的战略部署以来, 更是千方百计筹措城市建设资金, 不断加大对城市建设的投入力度, 我区的城市基础设施日益完善, 城市面貌发生了翻天覆地的变化。这些变化的取得, 必须有充足的资金作保障, 在我区现有财力远远不足的情况下, 只能通过多种融资渠道筹措资金, 从而导致了我区债务规模的逐年扩大。从这次债务审计的数据来看, 到2010年底我区负债规模已达到24.7亿元, 其中银行贷款13亿, 占全部负债的一半以上, 其余的为拖欠工程款和向单位或个人借款。虽然适度举债是城市建设发展的必然结果, 但从目前政府债务的规模和财政的承受能力对比情况看, 全区的债务规模和积累的矛盾已对我区形成了巨大的压力。

三、地方政府性债务形成的原因

(一) 地方政府财权与事权不相称

1994年实行分税制财政体制以来, 财政收入大部分向上集中, 而事关城乡道路建设、城乡医疗、义务教育、农业等大量社会公共服务支出不断下放到地方, 地方政府不断承担与其财权不相称的大量事权, 导致地方财政自给能力不断下滑, 收支矛盾日趋突出。

(二) 转移支付资金补助力度不够

上级财政拨付的转移支付资金远不能满足地方社会公共服务支出的需要, 各种专项资金的“硬配套”, 也超越了地方财政的承受能力。

(三) 城市基础性建设资金投入的逐年加大

近年来, 在国家加快城镇化建设步伐和工业化进程的大背景下, 各地也明显加快了城镇基础设施建设, 与地方财力不相称的市政、交通等工程项目相对增加, 举债建设成为必然。

(四) 与政府性债务管理相关的法律制度不健全

国家对地方政府举借债务规模、范围等缺乏相关制度约束, 债务率、偿债率等相关的预警指标和监督机制不健全。

四、地方政府性债务的特点

一是地方政府融资平台债务数额所占比重较大, 我区就达到80%;二是市政基础设施建设是地方政府性债务资金的主要投向;三是无收益的公益性项目建设举债成为地方政府性债务的主要构成;四是国内金融机构贷款是地方政府性债务的主要来源。

五、地方政府性债务存在的问题

一是债务管理制度不健全, 债务的计划管理、预算管理、归口管理和风险管理未得到有效落实;二是违规举债现象时有发生, 一些部门、单位采取违规拖欠、违规集资、虚假资本金配套等方式筹集建设资金;三是部分融资平台定位不准、法人治理结构不健全、违规使用债务资金现象明显, 存在巨大的经营风险;四是政府偿债资金安排不足, 且偿债资金渠道单一, 融资平台通过举借新债归还到期贷款本息现象普遍。

六、有效化解地方政府性债务风险的建议

(一) “以地生财”, 积极进行土地资源的资本化运作

土地作为经营资产的重要载体, 要最大限度盘活土地资产, 实现“以地生财、以财建城、以城招商”, 把土地收益作为地方经济发展和城市化建设一个强有力的支点, 使城市土地收益真正成为城市建设的重要资金来源。

1.增加土地资源储备

要千方百计做好土地收储, 牢牢把握土地收储的主动权, 做足土地文章, 做到应收尽收, 然后有计划出让。

2.全力盘活土地

清理闲置土地, 通过置换土地质押、先出让后还贷等方式, 把收益率高的土地盘活。充分利用资源优势, 制定以地招商激励办法, 高起点规划, 精品化包装, 有效地盘活土地资产。

3.走市场经营的路子

要更新理财观念, 突出以地招商, 利用户外广告标牌经营权、城市道路和建筑冠名权等可经营的无形资产进行深入挖掘和深度开发, 形成有形化项目, 实现多方筹集建设资金。

(二) 做大财政收入“蛋糕”, 为化解债务风险创造有利条件

化解地方政府债务, 要通过建立与培植多层次、多方位的财源体系, 推动区域经济快速发展, 促进地方财政收入的稳定增长, 不断做大财政收入蛋糕, 增加地方可用财力, 为化解政府债务创造有利的条件。

1.改革现有的财政体制, 增加转移支付的力度

建议新一轮财政体制改革中应当针对地方政府公共融资进行制度性的改善, 同时要加大转移支付的力度, 增加地方政府可用财力, 建立事权与财权相统一地方政府债务管理体制。

2、积极稳妥地进行资金增值运作

根据省、市财政的成功经验, 在确保各项支出不受影响的前提下, 利用定期存款、通知存款、协定存款等多种理财方式, 积极开展财政资金的增值运作, 大力提高财政资金的使用效率, 加大财政资金的利息收入, 从而增加地方可用财力, 为化解债务做出贡献。

(三) 建立有效的债务消化机制, 逐步缓解债务负担

1.调整债务结构, 缓解还款压力

对近期内到期的贷款, 积极与贷款银行沟通、协商, 实行贷款展期;根据国家的信贷政策, 争取一些中长期贷款, 将短期贷款调整为长期贷款, 将高利率贷款调整为低利率贷款, 这样债务风险期得以延长, 可以缓解债务压力。

2.科学制定还款计划, 分步化解

要对债务的形成和来源进行梳理, 区分还款的轻重缓急, 科学编制债务消化计划, 分步予以化解。举借政府债务用于公益性项目的, 财政预算安排还本付息;用于经营性项目的, 纳入财政监管范围, 由借款部门 (单位) 自行还本付息。同时, 财政部门还应与借款部门 (单位) 签订反担保合同, 以借款部门 (单位) 的资金、资产和权益等为抵押, 以防止借款单位出现偿债风险时冲击正常财政运行。

3.严格控制政府性债务的新增规模

对基础设施建设和公益事业建设要量力而行, 充分考虑地方财政的承受能力, 严禁行政事业单位欠款借债开支或负债搞办公楼等基本建设, 从根本上控制、规范地方政府债务的增量。

(四) 强化债务风险意识, 健全制度, 加强债务管理

1.建立健全与政府性债务管理相关的各项制度

结合地方政府财力、经济、社会发展相关指标, 建立政府债务风险预警相关指标体系, 实行政府性债务统一归口管理, 并将债务的举借、偿还及管理情况纳入领导干部考核范围, 防止出现债务管理的无政府状态。

2.建立政府债务信息监测管理系统, 动态管理政府债务

篇4：警惕地方政府债务风险

为应对世界性的经济危机,保持我国经济的平稳快速发展,自2008年下半年开始,我国政府推出了一系列的经济刺激计划,包括十大产业振兴政策、四万亿投资计划等,并辅以适度宽松的货币政策和积极的财政政策,2009年新增人民币贷款9.59万亿元,2010年1月和2月各新增1.39万亿和7001亿元。

四万亿元投资中的大部分落在大型国企和地方政府的基建项目上,其中国家承诺两年内拿出1.18万亿,其余由地方政府自筹。

急于上项目的地方政府在筹资过程中完全忽视了自身的负债能力和还款能力,盲目扩张和借贷,有的地方政府的负债率已经超过100%,积累了大量的坏账风险,构成了中国经济体系中的一个巨大的隐患,极有可能引起一场十分严重的地方政府债务危机。

地方政府债务急剧放大

目前我国的地方政府债务主要包括地方对中央的负债、地方政府及其所属部门对外国政府国际金融机构及个人的负债、地方政府的各种拖欠、地方政府担保债务、地方国有企业的欠债、地方金融机构的债务、地方各级政府之间的债务等。

由于地方政府债务结构复杂,或有债务等难以统计,要准确估计其债务总规模并不容易。据监管部门统计,截至2009年底,仅各级政府融资平台债务余额已达7万亿元左右,其中2009年新增约3万亿元。预计2010年和2011年后续贷款约为2万亿至3万亿元,2011年底达到约10万亿元。

近年来,地方债务日益隐性化。地方政府逐渐由直接借债向间接借债转变,通过设立城市建设投资公司等地方投融资平台来发行债券或向银行贷款。2008年初,全国政府投融资平台公司负债总计约为1.7万亿,而到2009年5月,债务总额已达5.26万亿,而到2009年底更是达到了7万亿左右的规模,在不到两年的时间里增加了4.3万亿,其中85%来自银行贷款。由此可见,地方投融资平台负债的急剧扩大已成为我国地方政府债务危机的一个主要因素。

另外,地方债务管理混乱问题相对突出,债务风险向银行体系集中。

政府投融资平台债务的85%来自于银行贷款,而政府的其他资金来源中还包括其下属事业或企业向银行的贷款、政府之间贷款等。2009年银行新增人名币贷款9.59万亿,其中非金融企业的中长期贷款约为4.99万亿,其绝大部分应为地方基建项目的融资。

很明显,地方融资主要通过银行贷款解决,地方债务风险大部分还是集中于银行体系。一旦政府到期还不了钱,银行将出现大量坏账,给银行的稳健经营带来极大的影响。

必须严格管理地方债务

要从根本上解决地方债务问题,首先,必须要通过完善相关法律明确地方政府的财权和事权,做到事权和财权相匹配,防止各级政府及同级政府间的相互推诿。通过完善预算法加强预算管理和预算约束力,从而有效控制地方政府债务规模的膨胀。通过完善转移支付法,确定合理的转移支付规模和结构,弥补财权和事权不对称部分,减轻地方政府的财政压力,减小其负债规模。

其次,要建立完善的公债制度。建立完善的公债制度主要包括两个方面。

一是事前控制。要完善相关法律法规。通过法律的形式规定地方政府发债的相关问题,包括监管部门、发债资格、发债流程等。应设立专门部门负责地方债务的管理和控制,如在财政部下专设一个部门,以此来加强中央对地方债的管理。在法律中还应明确相关风险及事后处理机制,既可警示投资者审慎投资,也可提醒发债主体规范融资。

要规范融资用途。所借资金必须用于资本性支出上,如基础设施建设等,杜绝将资金用于经常性支出上的现象。在发债前必须明确说明所得资金的用途,这可在一定程度约束政府的行政支出等经常性支出,从而降低财政支出和负债规模。

要设立预警机制。建立全国性的统一的地方政府债务会计核算系统和信息管理系统,并在完善地方债务会计核算系统的基础上建立地财政风险预警系统和控制系统。系统重点关注各地方政府财政赤字、基本赤字、偿债比率和最高担保额等反映财政风险的指标,及一些有代表性的比率值如地方政府的债务利息支出与经常性盈余之比、债务余额与经常性收入之比。

要严格实行财政信息公开。地方政府应定期公开其财政收支状况及其他关键财政信息,尤其是或有负债,隐性债务等,并可雇用独立审计机构每年度对政府财政进行审计。同时财政预算中应包括预算外债务,并严格按照预算操作。

二是事后监管。首先是设立偿债基金。负债的偿还是债务流程中最为重要的一环,关乎着投资者的利益和政府的信誉。通过设立偿债基金,从政府每年财政收入中划拨出一部分有专人进行管理,以应付政府债务到期时的巨额现金流出,有利于减轻政府还债期的负担,同时也可将还债负担平摊到债务各个期间,对于官员的考评也更公正。

其次要大力发展和完善资本市场。通过大力完善资本市场,为投资者提供更多可供选择的投资工具,提高资本市场的有效性尤其是地方债务的信息透明度,辅以独立的信用评级机构对包括地方政府债在内的所有债务进行的评级,使得投资者充分了解地方政府债券的风险,理性的作出投资决策,也可在一定程度上抑制地方政府发债的非理性。

三是精简政府机构,减少经常性行政支出。通过精简政府机构,加强教育培训,提高公务员素质,设立现代化管理模式,实现由管理型政府向服务型政府的转换。同时在政府管理中引入“经济人”的观念,确立追求效益的思想,政府和官员应将取之于民的财富用之于民,并创造出最大的社会福利。同时,应扩大政府信息公开度,广泛听取民众意见,使得公民能够有效参与进政府决策监督机制中,减少权力寻租,进一步降低行政成本。

篇5：地方政府债务风险控制思考

一、西湖区政府债务管理现状

近几年西湖区财力呈逐年增长态势，但除了保障“吃饭财政”，每年只能安排7000万左右的资金用于基本建设，占一般预算支出的5.06％。这对城市建设和基础设施建设所需的巨额资金来说，显然是杯水车薪，因此西湖区的城市建设资金基本上通过举债完成。政府债务在西湖区城市建设和基础设施建设中发挥了重要作用，利用融资加快了西湖区经济和城市发展的步伐。投资环境日益优化，招商引资的区位优势凸现。

据统计，至2006年12月底，区本级政府债务余额为1.4亿元（不含之江、各集镇指挥部），占当年财政支出的比重为12.96％，占全区可用财力的比重为10.65％，各项指标均在风险控制范围内。然而西湖区承担着西溪湿地、古墩路等多项市重点工程的建设任务，虽然建设资金由市政府明确以某块土地资金作为平衡，但在地块出让前，项目的建设仍需通过大规模融资完成。随着近年国家对房地产宏观调控政策的陆续出台，地价受市场波动因素影响很大，隐藏了较大风险，一旦土地跌价，不能及时出让，将直接导致未来债务支付困难，资金链断裂，引发财政风险，因此融资风险不容忽视。

西湖区政府十分重视债务问题，在债务控制方面采取了一系列积极的措施。一是摸清全区政府性投资建设项目基本情况，汇总各部门的建设计划，并在此基础上核实债务存量，进行分类化解，明确偿债责任。二是建立政府负债办公室，负责定期统计汇总全区负债数据、分析全区负债动态。负债办公室设在财政局，在统计汇总负债数据的基础上，建立月报表制度，每月向区委区政府提供负债动态分析。三是建设项目实行项目法人负责制，明确建设资金由建设主体负责筹措和平衡，谁举债谁负责。四是2007年试编基本建设项目预算，全面反映基本建设收支、借贷执行情况，做到一本预算管吃饭、一本预算管建设。五是建立债务偿还责任制和责任追究制，签订政府债务责任状。由区委区政府与各建设单位负责人签订政府债务责任状。将地方政府债务考核落实到建设单位主要负责人。

二、债务管理中存在的问题

（一）建设单位对各自项目管理和举债资金管理自成一体，封闭运行，集融资、建设、支付职能于一身。

有些项目在实施期间，由于受各种因素变化的制约，会出现与计划不一致的情况，影响项目贷款资金的实际使用效果，造成资金暂时闲置。而有些项目则因资金短缺，却不能从有资金闲置的建设单位调度使用，而选择向银行融资。从全区范围来看，负债资金尚未用好、用足，这是导致负债规模上升的一个重要因素。

（二）举债项目各环节管理不到位，造成投资规模不断扩大，增加了财政支出负担。

表现在：（1）项目超概算情况严重，加大财政资金压力。从目前已完工的项目来看，一方面由于项目立项前更多的考虑项目要不要上，没有做到全面的投资估算，导致实际支付时超概算情况严重；另一方面建设单位在建设过程中任意扩大投资规模，提高建设标准，变更、增加计划外工程，导致整个工程超规模、超概算、超标准，加大了财政负担。（2）项目没有引入竞争机制，部分工程材料设备未实行政府采购，实际造价往往高于合同造价，增加了建设成本。

（三）宏观调控造成银行贷款困难、还本付息压力大。

2006年以来国家宏观调控政策不断。土地管理方面，进一步完善土地调控政策，从紧控制新增建设用地。国务院陆续出台了《关于加强土地调控有关问题的通知》及配套文件《土地利用计划管理办法》、《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》等规章制度。货币信贷方面，至今年8月，央行3次上调存款准备金率各0.5个百分点；4次加息使贷款利息从5.58％提高到目前的6.84％。此外银监会对银行各类打捆贷款进行整顿和规范……对于土地出让收入和房地产依赖程度较高的西湖区来说，这一系列的宏观调控给地方财政收入和土地出让的收益都带来了不小的影响。也使西湖区通过借新贷还旧贷的计划随时可能受到影响，还本付息压力显现。

三、控制地方政府债务风险的建议与措施

面对政府债务规模现状，必须积极采取应对措施，妥善处理好发展与举债，长远目标与眼前现实的关系，规范投资行为，合理有效控制债务规模，防范和化解债务风险，提高资金使用效率。

（一）加大财政对政府融资的集中统管力度。

建立地方政府偿债机制。政府在清理现有债务的基础上明确界定必须由政府负担的债务。按照“谁举债、谁偿还”的原则，确定偿债责任单位，明确财政部门在同级政府债务管理中的牵头作用，实行由财政部门为主，各职能部门共同参与的政府债务管理体制。财政部门根据地方经济和社会发展的状况、财政收支、各职能部门提供的项目可行性方案，确定短期筹资方案、还款计划以及地方政府中长期融资规模、偿债期限等。并定期对已有的政府债务进行分析和督促，确保政府债务按时偿还。

（二）逐步建立各项政府债务监控、预警机制。

建立债务监控、预警机制，对政府债务的规模、结构、偿债能力实行有效控制，反映地方政府财政风险程度。（1）建立和完善偿债准备金制度。建立与负债规模相适应的偿债准备金，以备在发生无力偿债的情况时弥补偿债资金缺口。偿债准备金来源可从：从历年财政结余中安排一部分；每年从可用财力中安排一定比例；从土地出让金收入中提取一定比例；从国有资产转让一次性收益中安排一部分。准备金数额一般为年初政府债务余额的3％－8％左右。（2）建立能合理反映地方政府负债的风险指标体系。目前运用较广泛的指标主要有债务依存度、负债率、偿债率。债务依存度即债务收入占财政支出的比率，它说明财政运转对债务的依赖程度，一般来说债务依存度不宜超过20%。负债率指债务余额占GDp的比重，着眼于从存量角度考察政府负债规模，是反映财政风险程度的一个重要指标，警戒线是10%左右。偿债率指当年政府负债还本付息额占当年财政收入之比，这一指标反映政府清偿负债的能力，警戒线是10%左右。

（三）整合财力，集中管理融资，合理调度。

把政府财力集中起来，把政府的资源运作起来，集中财力办大事，发挥财政资金的最大效能，通过财政资金产生的效益来抵消和减少债务。（1）充分挖掘非税收入的潜力。非税收入是政府财力的重要组成部分，应将非税收入与税收收入一样征收起来，纳入财政预算统筹安排。加强对国有资产包括出租、出售、变现等收入的征收管理，依法推行国有资产使用权招标、拍卖，确保应收尽收。2007年西湖区财政着手对全区国有房产出租（租入）情况进行调研，据不完全统计，至2006年底，共计有363个出租点，出租面积达259963.06平方米，这些房产均由相关单位自行管理和对外出租。区财政根据调研情况，建议区政府对出租(租入)的国有房产，引入市场竞争机制，做到公开、公正、透明。出租(租入)的国有房产须由区国有资产托管中心委托社会中介机构评估确认底价后进入公共资源交易中心，由政府采购中心统一进行公开招租，接受社会的监督，实现资产出租收入最大化。以提高收益率，防止国有资产流失，确保非税收入应收尽收，增加财政收入。（2）集中管理融资，合理调度。对于由建设单位向金融机构的借款，允许其在贷款银行开设资金专户，但资金的使用要接受财政统一管理、统一调度。集中管理融资，统一调度资金最大的作用在于降低贷款利息支出，节约负债成本。（3）创新融资渠道。积极引导社会资金参与基础设施的投资和建设，在银行贷款吃紧的情况下，可将发行信托产品作为地方政府融资的一种尝试。

（四）加强政府性投资项目的管理。

1、结合财政绩效评价，合理确定投资范围。按照“量力而行、尽力而为”的理财原则，同时结合财政支出绩效评价，合理确定财政投资范围，政府重点支持关系国计民生，对西湖区未来经济或社会事业发展、可持续发展有重大影响的建设项目。对于重大项目的立项，可考虑建立听证会制度，在重大项目实施前，举行由专家、市民组成的听证会，以确定项目实施的可行性。也可结合财政绩效评价，从项目的预期绩效目标着手进行调查。通过问卷调查，直接倾听老百姓对该项目实施的意见，确定是否符合老百姓的利益，是否直接体现公共财政的目标，是否会产生资源浪费。

2、编制基本建设预算和政府性债务收支计划，加大建设项目财政直接支付力度。（1）根据建设需要和承受能力应在编制政府性投入基本建设预算的基础上，根据资金的缺口编制统一的地方政府性债务收支计划，明确政府性负债建设项目，投资、规模和偿还本息等计划，也便于负债资金在各项目间的统筹调度。（2）加大建设项目财政直接支付力度。西湖区自2004年开始对由区本级财政全额投入的建设项目以及上级补助资金投入的建设项目纳入直接支付，至2006年底纳入直接支付的建设资金达3.3亿元，相对杭州市其他城区，建设资金直接支付力度较大。通过三年来的经验积累，目前西湖区正积极尝试将全区所有建设项目分批、分步骤的纳入直接支付。对于纳入直接支付的项目，由建设单位分批将贷款资金划入财政基本建设资金专户。财政部门根据投资计划、预算、合同、工程进度，将建设资金直接支付到用款单位。将全区所有政府性投资建设项目全部纳入国库集中支付是实现城建项目支付管理的最终目标。若能实现这一目标，一方面可以促进财政基本建设预算编制的完整，为发改部门编制政府性投资项目计划提供真实的资金依据，同时便于政府及时、全面把握全区项目的规模和进度；另一方面可使财政全面掌握政府性投资项目的资金需求与去向，从而使财政部门真正发挥在政府债务管理中的牵头作用。（3）将政府投资工程项目逐步纳入政府采购范畴，以节约采购成本。可尝试进一步研究政府投资项目购买设备和工程政府采购的范围、标准，加大工程政府采购范围。工程政府采购行为一旦发生，由采购中心组织统一采购后，由国库单一帐户直接拨付给货物供应商和劳务提供者。

3、加强基本建设的过程管理，强化基建预算执行力。（1）把好项目建设立项关，对建设单位上报要求立项的基本建设项目，财政部门必须会同有关部门参与可行性分析和论证，确保立项准确、科学，并结合当年财力和负债情况提出能否在当年实施的意见。（2）把好预算审核关。施工图预算是项目施工、合同签订、价款结算和成本核算的重要依据。财政部门组织力量或委托社会中介机构对基建项目的工程预算进行审查，根据审查后的预算来确定招投标的标底造价。（3）把好建设资金支付审核关。密切关注建设工程的施工情况，发现工程超规模、超标准、超概算的停止支付。（4）把好建设项目竣工决算关。建设工程项目完工后，财政部门会同中介机构、建设单位进行严格审查。以设计概算和工程预算为依据，认真审查建设项目的投资完成情况和交付使用资产情况，审查建设成本、费用开支、结余资金等。

4、依托信息技术手段，建立政府性投资项目库，对项目实行跟踪管理。项目库的内容包括项目立项的基本情况、资金的安排情况、上级资金的到位情况、项目的概预算、项目招投标情况以及项目支付的进度，对项目库实施动态管理。通过建立项目库实现资源有效整合，促进财政对项目的跟踪和监督管理。

（五）加强偿债能力分析，将负债控制在一定比例。

偿债能力决定负债能力，通过偿债能力分析，为合理确定当年政府负债规模提供财务依据。主要可从两个层面进行分析：

1、地方财力的现状及其增长趋势的分析。地方财政可支配收入是决定偿债能力的最重要因素，也是衡量政府偿债能力大小的最直接的指标。财政可支配收入越多，其借债的能力必然越大，财政可支配收入和政府负债能力呈正相关，与偿债能力呈正相关。在分析过程中，需结合政府实际可用财力、政府负债和政府可用财力承受能力情况。分析一定时期财政总收入、地方财政收入、地方财政可用资金、地方财政用于建设的财力、土地出让金收入等相关指标的完成情况、平均增长幅度、财政收入增长趋势，以确定偿还政府负债的能力。

篇6：地方政府债务风险及控制研究

摘 要：近年来，随着中国经济与社会的不断发展，地方政府在公共服务和基础设施建设方面不断加大投入力度，扩大资金需求。然而，地方政府自有资金有限，因此不得不通过通过举借债务的方式来弥补资金的不足。地方债务规模不断扩大，地方债务信息却很难全面、准确统计，由此导致地方债务风险不断加剧，债务规模难以得到有效的控制。地方债务风险的扩大将会威胁到地方经济发展，因此如何控制地方债务风险成为了需要我们关注的课题，本文认为地方政府应通过加强债务信息透明度，建立完善债务偿还制度等方式来控制地方债务风险，维持地方财政平衡，从而保证地方经济及社会的稳定发展。

关键词：地方债务；债务风险；偿债能力

随着经济的发展，城镇化进程的不断加速，地方政府需要进行大量的市政项目建设，资金需求巨大。分税制改革之后，中央集中了大量的财权，导致地方政府财权与事权不匹配，形成了巨大的资金缺口，因此地方政府不得不发行地方债务来弥补进行交通运输，基础设施建设所带来的财政赤字，保证地方政府职能的发挥和政府机构的正常运转。然而《中华人民共和国预算法》规定，各级地方政府，按照量入为出，收支平衡，不列赤字的原则，不得发行地方政府债务。因此地方政府只能通过中央地方转贷，地方政府融资平台，或以下属企事业单位的名义举债，由此产生的债务具有很强的隐蔽性，信息透明度低，从而增大了地方财政的风险。

一、地方债务及其风险

地方政府债务是指我国各级地方政府作为债务人，在财政收入不足以保证政府职能的履行时，以财政收入和政府资产作为担保，向金融机构、其他企业及个人举借的债务。

（一）地方债务主体

我国地方政府债务由地方政府融资平台，地方政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位和其他事业单位组成，其中由地方政府融资平台为主要举债主体，2010年，地方融资平台债务余额为4.97万亿元，占地方政府债务总额的46%以上，几乎占到一半。由于法律规定地方政府不得发行地方政府债务，这一规定限制了地方政府扩大银行贷款和发行政府债券的规模，所以地方政府通过地方政府融资平台发行了大量地方债务，然而地方融资平台数量和债务规模的增长，在推动我国基础设施和公共事业建设，加快城镇化发展进程的同时，也存在着诸多风险。地方融资平台由于自身偿债能力有限、信息透明度低，导致地方政府融资平台存在较大的风险。地方债务并未纳入地方政府预算管理，以至于很难控制其债务规模，这也将大大提升地方政府财政风险。

（二）地方债务来源

目前我国地方政府债务资金来源主要为金融机构贷款、上级财政转贷、发行地方公债以及其他单位及个人的借款，其中大部分债务来自于金融机构的贷款。地方债务的主要来源还是来自银行贷款，地方政府的债务风险与金融风险息息相关，当地方政府存在大量逾期未能偿还的债务，将会严重影响银行的再融资能力，提高金融风险程度，限制银行业的信贷扩张能力，同时对其他各行业的贷款支持力度将下降，严重影响经济稳定增长。

（三）地方债务风险及其种类

地方政府债务风险是指地方政府对其承担的债务无法按期还本付息以及相应产生的后果。从地方政府是否对地方债务具有法律上的偿还责任，可以将地方债分为显性债务和隐性债务。显性债务是指签订了书面合同，地方政府作为债务人在法律上承担偿还责任的债务。隐性债务，是指并未签订书面合同，地方政府在法律上不承担偿还责任，而只是承担道义责任的债务；从是否具有确定的偿还责任上可以将地方债务分为直接债务和或有债务，直接债务是指政府在任何情况下都必须偿还的债务。或有债务是指政府承担担保责任，当债务人不履行还款义务或无力偿还时，由地方政府偿还的债务，是在特定条件下才需要偿还的债务。

参照世界银行专家汉娜创建的政府债务风险矩阵对地方债务风险进行划分，可将我国地方政府债务分为直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务、或有隐性债务这四种债务。其中直接显性债务包括：中央政府代理发行的地方政府债券，向国内金融组织与单位、个人的借款，地方财政部门举借的外债，各种拖欠款（工程款、公务员和教师工资等）；直接隐性债务包括社会保障资金缺口，农村社会保障缺口，公共投资项目未来的资本性和经常性支出等债务；或有显性债务包括：地方政府担保的外国政府贷款，地方政府担保的国内金融组织贷款等；或有隐性债务包括：地方金融机构的债务，地方国有企事业单位的欠款，下级政府的债务等。

二、地方债务风险的积累

（一）地方债务增长迅猛

2008美国金融危机席卷全球，为了防止经济下滑，缓解财政压力，中央政府启动了4万亿的经济刺激计划，这其中有2.8万亿元由地方政府承担，因此地方政府不得不向金融机构进行融资，此后，地方债务规模便开始呈现出逐年递增的态势。据国家审计署审计结果显示，2010年年底，全国地方性债务余额为10.72万亿元，其中地方政府负有偿还责任的债务余额为6.71万亿元，占地方债务总额的62.6%，地方政府承担担保责任和救助责任的或有债务分别为2.34万亿元和1.67万亿元，分别占地方债务总额的21.80%和15.58%。至2013年6月末，全国地方债务余额增长至17.89万亿元，其中地方政府承担担保责任和救助责任的或有债务也分别增长至2.67万亿元和4.34万亿元，占地方债务总额的14.92%和24.26%。数据显示，从2010年至2013年这三年中地方债务总额增长了67%，年均增长率超过了20%，债务总额增长的同时，地方债务占GDP的比重也逐年上升。由各年的数据可以看出，地方政府负有偿还责任的债务比重较大，与此同时，这两年中政府承担担保责任和救助责任的或有债务总额均约占40%，在债务人无法偿还的特定条件下，或有将由担保人或救助人来承担偿还责任，立即转化成地方政府的直接债务。地方政府为了促进城市经济发展，为当地的公共项目或地方企业提供担保，形成了大量的地方担保性债务。2010年地方政府的或有债务总额为4.01万亿元，到2013年增长至7.01万亿元，增长幅度达74%，导致地方政府或有债务的规模扩大，由此为地方政府带来的债务风险也大幅增长。

（二）地方债务结构扭曲

地方债务在不同省份间比重不同，在东部省份主要以基础设施建设和交通水暖电等设施建设为主，债务规模小。而西部地区的债务规模则比东部省份庞大，主要用于工资拖欠、弥补社会保险经费缺口和维持地方政府职能发挥和部门运转。其次，在基础设施建设上的投资多以建设期限长，投资收益率小的基础设施为主，其投资资金不能靠项目本身的收益来偿还，而要靠地方财政经费偿还，由此为地方财政带来了巨大的偿债压力，进一步提升了债务风险。

目前地方债务在政府层级间的分布是省、市级比重偏低，资金主要来自外国金融组织贷款、国债转贷和国内金融组织贷款。县乡级债务比重偏高，由于基层政府财力小，承担的事务支出多，导致债务规模增大。目前部分县乡级政府在财政较在为困难的情况下，由于债务项目多、偿债资金来源窄，偿债能力低，导致债务到期，而无力偿还。截至2014年12月底，地方政府负有偿还责任的债务中，存在0.9万亿的逾期债务，占地方债务总额的6%，2018年以后到期的债务余额为6.2万亿元，占地方债务总额的40%，其中逾期债务主体以县乡级政府为主，近三年为债务偿还高峰期，也是债务风险的高发期。对于逾期债务地方政府不得不通过债务展期，将当期应偿还的债务延缓至以后支付，和借新债还旧债的方式来处理，这种方式在不断加大金融与财政风险的同时，也严重影响了地方政府的公信力。

（三）地方债务信息不透明

由于地方政府发行地方债务是属于违规行为，常以地方政府融资平台，企业事业单位的名义进行融资，举债方式多样，结构复杂，融资主体与监管部门之间缺乏有效的信息沟通机制，总体债务信息无法完全统计。全面了解地方政府债务的现实状况是防范和化解地方政府债务风险的首要条件，没有真实、全面可靠的债务信息，就不能对地方政府的债务风险作出客观真实的评价，及时采取有效防范风险和化解债务的措施。从目前情况看，地方政府债务规模大，政府举借的担保债务无法完全准确统计，即使是财政部门地方政府债务统计资料反映的也仅仅是债务数额的总额，对或有债务中各融资主体的负债额无法统计出精确数值。每年新增债务、逾期债务等具体数据也很难统计出结果，政府监管部门无法获得综合完整的债务信息，难以确定地方债务规模，无法对地方债务风险进行准确的评估预测，难以对地方债务实施有效的监测与管理，从而大大提升了地方债务风险，降低了政府财政稳定性。

三、控制地方债务风险的对策

（一）根据政府财力适度举债

各级政府部门是政府债务的承担者，对政府债务的偿还负有不可推卸的责任，政府债务规模和效益与各级财政状况息息相关。因此，政府部门在追求地方经济与社会发展的同时，也应合理控制地方债务规模。在进行项目建设时政府部门需要根据项目规模进行合理规划，使其与地方经济发展与债务偿还能力相适应。同时根据自身债务结构，各项债务的偿还期限，如，本年到期债务，以及后几年年到期债务的数量金额，以控制债务规模为主制定出合理的债务计划。不同省份之间由于地区经济发展水平的差异，也应结合当地财政能力和政府债务规模，制定出中、长期的债务规划，合理举借债务。例如我国的东部沿海地区经济水平高，税源广，财政收入多，偿债能力强，地方债务风险相对较小，进行的公路桥梁等基础设施建设属于收益回收期较长的项目，因此可以根据项目收益情况和债务偿还情况，适度扩大融资规模。而中西部经济欠发达地区，由于财政收入不足，还依然要提供义务教育、医疗服务、社会治安和基础设施等公共物品及公共服务，履行事权所需要的财力与可用财力高度不对称，因此，需要严格控制其债务规模，优化债务结构，缩减债务存量，限制新增债务，制定科学合理的规划，使该地区进行的项目建设与其自身经济发展水平和财政收入状况相匹配，避免为了地区发展盲目举债，而产生债务负担过重的情况。

（二）完善地方债务偿还机制

建立完善、可靠和健全的偿债机制是规范地方政府举债行为和约束地方政府

过度举债的重要保障措施。债务的偿还是地方政府债务管理的一项重要任务，地方政府应在举借债务的同时制定出具体的债务偿还计划，计划中应明确规定负债的偿还责任，资金的使用范围，债务的偿还期限以及偿债资金的来源。明确债务的偿还责任，政府部门的直接借款由地方财政部门负责偿还，地方债务在经人大审批核准发行后，地方政府应在每年年初从预算中安排出相应的债务还本付息预算，用于偿还当年应偿还的当期债务；对于能够产生效益的项目可以在项目建成后由自身收益偿还债务；政府部门承担担保责任的债务，应由最终债务人负责偿还。偿债主体要严格执行偿债计划，落实偿债资金，及时足额偿还债务本息。地方政府还应增加财政收入，提高偿债能力，提高债务资金使用效率，避免由于资金浪费导致的债务无法按时偿还。政府还需建立偿债基金来防范债务风险，财政部门按债务余额的一定比例，将经常性收支结余和债券投资项目收益列入偿债基金，以此来偿还尚未产生效益的项目债务以及下一级政府暂时无力偿还的到期债务。

（三）建立与完善债务信息披露机制

提高债务透明度可有效防范地方债务风险，因此地方政府应通过建立地方债务信息披露制度来提高地方债务信息透明度。目前我国地方财政部门对外公布的地方债务信息通常缺乏准确性和全面性，不利于地方债务管理者认清地方债务情况，对债务风险进行有效管控，无法为地方财政编制预算提供准确科学的依据。为保证地方债务信息的公开性与透明性，政府应定期公开地方债务相关信息，以便公众准确判断地方政府的融资和偿还能力。此外还需要对地方政府可支配财力，债务资金使用状况，债务结构等债务信息定期公布：地方政府可支配财力是指地方政府在一定时期内所能自由支配使用的财政资金，对地方政府的可支配财力进行准确地披露，有利于对债务偿还能力进行准确评估，有效地监控地方政府债务风险。对债务资金使用状况的披露，有利于强化投资者及监管部门对资金使用情况的监督有利于减少不必要的项目支出，有利于提高债务资金的使用效率；通过对债务规模与结构的披露，公众可以对当年需要偿还的债务余额和未来各需要偿还债务数量充分了解，投资者可以对未来的债务风险进行全面的分析评估，进而做出合理的投资决策。政府还可以考虑通过编制地方政府债务预算，从政府财务状况、资产负债情况等方面，公开记录和反映政府债务的规模和结构等情况，使地方政府债务向着规范化方向发展，加强对地方政府举债行为的约束，控制地方政府债务风险。（作者单位：吉林财经大学）

参考文献：

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