外来农民工融入城市的制度性障碍及对策

外来农民工融入城市的制度性障碍及对策（通用5篇）

篇1：外来农民工融入城市的制度性障碍及对策

外来农民工融入城市的制度性障碍及对策

农民工从农村进入城市，在城市务工，并逐步以市民的身份定居下来，完成身份、地位、生活方式和价值观念的转变，是我国工业化、城市化发展的必然要求，对于消除城乡差距、解决“三农”问题，构建社会主义和谐社会具有重要意义。然而，从目前形势看，我国农民工融入城市障碍重重，尤其是以户籍制度为核心的制度障碍是阻碍外来农民工融入城市的主要因素，对其进行深入分析和研究，将有助于我们采取相应对策彻底解决这一问题。

一、外来农民工融入城市的制度性障碍

(一)户籍制度障碍

我国户籍制度的核心是属地管理和身份管理，其本质是控制人口流动，特别是农村人口向城镇流动。20世纪80年代以后，为配合改革开放政策，虽然进行了一系列户籍制度改革，在一定程度上缓解了户籍制度与社会经济发展及劳动力转移之间的矛盾。但总体上看，现存的户籍制度仍存在着较大的局限性，大中城市，特别是吸引外来农民工较多的沿海发达地区大中城市仍未全面放开，尤其是对外来农民工入户控制较严。如国家政策规定允许有合法住所、有稳定就业或收入来源的农民工可以在城镇落户，这一政策在全国不少地区已从小城镇扩大到中等城市。但发达地区绝大多数地方的城镇，只对本地农村人口放开城镇户口限制，而对符合上述条件的外来农民工到城镇落户并未完全放开，更不用说到大中城市落户。进入新世纪以后，全国不少省市以居住地为依据从形式上统一了城市和农村户口，但实质上，居住在城市和农村两地居民的待遇仍存在巨大差异。

(二)就业制度障碍

在中国二元结构的体制下，农民工进城打工，首先遭遇的就是就业歧视，相对于城市居民而言，农民工就业权利不平等，不在同一起跑线上，主要表现有两个方面。一是职业歧视。在现实中，农民工不仅长期被剥夺了成为城市国有企事业和行政单位正式职工的资格，而且还被制度排斥在城市部分就业岗位之外，给地方政府带来了巨大的就业压力，许多城市为了缓解城市居民的就业压力，纷纷出台政策对农民工就业工种、专业、人数、使用期限进行严格限制，使农民工只能从事那些城市市民不愿做的“最脏、最险、最苦、最累、最差、最重”的工作。二是工资歧视。农民工在与雇主的工资搏弈中，不仅缺乏足够的信息，包括该行业的平均工资水平、该行业中非农民工的工资水平、其他竞争者的信息等，而且由于农民工劳动力的买方垄断，使农民工在搏弈中处于明显的不利地位，不得不接受低工资的现实。据统计，绝大多数农民工的收入仅相当于正式职工的一半，甚至更少，同工不同酬现象比比皆是。另外，故意压低农民工工资和随意克扣拖欠农民工工资的现象也普遍存在且十分严重。

(三)社会保障制度障碍

以户籍制度为基础，我国在社会保障制度的设计上，长期以来实行的也是城乡二元性的社会保障制度，城镇社会保障制度保持固有的城市偏向，城市职工享受养老、医疗、失业、工伤和生育五大保障，城市居民享受最低生活保障，农民工虽然生活在城市，职业也转换成了工人，却因其农民的身份而被排斥于城市社会保障制度覆盖范围之外。

近年来，随着我国东部沿海地区外来农民工不断增多，社会保障问题日益突出，北京、上海、福建、浙江等许多省市都出台了一些相关规定，农民工已经开始被部分纳入城镇社会保障体系。然而，由于地方性法规的不完善性及制度门槛过高等因素，实践中暴露出诸多问题，进入城镇社会保障体系的农民工数量非常有限，绝大多数农民工权益依然不能得到保护。许多地方政府对企业依法组织农民工参加社会保险，为农民工缴纳养老保险费的强制力度不够，农民工参保率偏低。少数地方为了吸引外资，甚至把企业不用为职工交社保费作为减轻企业负担，优化投资环境的条件，对企业拒交社会保险费睁只眼闭只眼。一些地区社会养老保险费征收基数和农民工实际收入脱节，多数农民工难以承受。除养老保险外，绝大多数地区仍把其他社会保障项目排除在农民工之外，有的即使有也是内外有别。失业保险、医疗保险、生育保险，农民工普遍没有。在工伤保险方面，用工单位很少主动为农民工办理，有的即使办理了，其待遇也与城市职工有很大差异。由于没有社会保障这把保护伞，农民工很难在城市生活存在许多后顾之忧，难以安居乐业。

(四)教育制度障碍

长期以来我国城乡分割的教育制度，为外来农民工子女进入城市学职工与城市居民子女接受同等教育，设置了一道严格的障碍。进入新世纪以后，党中央、国务院虽然出台了有关文件试图解决农民工子女上学难的问题，但不少地方政府从地方利益出发，在执行中央文件精神，免借读费招收农民工子女进入城市公办学校入学时，都设置了一些关卡，大部分农民工子女仍然被剥夺了与城市儿童一起平等进入公办学校的资格。如上海公办学校在接纳民工子弟入学时，提出了一些附加要求。宝山区要求“四证”(户籍证明、当地警署颁发的居住证、务工单位签订的合同书或务工证营业执照、子女户籍所在地的学籍证明)齐全，农民工有固定住所；在上海连续居住满一年；工作半年以上。河南省郑州市规定外来农民工子女入学要出具五项证明，即父母身份证、学生计划免疫卡、暂住证、父母务工劳务合同或营业执照、家乡教育部门出具的借读证。其他省市也均有类似的相关规定。

(五)土地制度障碍

我国现有的土地制度已经很难适应形势发展的需要，并逐渐成为农民工融入城市的一大障碍。一方面，由于农村土地缺乏有效的流转机制，加上农民恋土的传统观念，使农民过分依赖土地，农民与农地关系凝固化，难以割断从事非农产业的农民工与土地之间的关系，使得农民始终处于“两栖”状态，难以演化为离土又离乡的城市市民。另一方面，在中国户籍政策及其附加的各种福利待遇没有根本改变的情况下，外来农民工在城市始终处于“漂泊”的尴尬状态，在城市难以扎根，一旦城市就业形势紧张或年龄偏大，就会退回农村，把土地当成防身养老、维护生存的最后一道防线。可以说，现有农村土地制度是一把双刃剑，它在保障农民基本生存权利的同时，实际上也成为已经转移到城市的农民工难以彻底割舍的一块“肋骨”和完全融入城市的一道障碍。

二、加快外来农民工融入城市的对策建议

(一)加快户籍制度改革，彻底消除农民工融入城市的身份障碍

户籍制度是农民工融入城市社会，与城市居民平等相处的一道主要障碍，必须加以改革，改革要达到的最终目标是建立以居住地划分城镇人口和农村人口、以职业划分农业人口和非农业人口的户籍登记制度，变城乡分割的二元户籍制度为城乡统一的居民一元户籍制度，实现城乡户籍一体化管理。然而这个目标不可能一蹴而就，必须根据不同情况，区别不同的地区，有步骤、分阶段进行。从近期看，户籍制度的改革应从以下几方面入手。

1.全国县级以下小城镇户口全部放开，允许在小城镇城区有合法固定居所(不论是自建、购买或租住的)和稳定生活来源的人员，不受行政区划限制，申报小城镇城区户口。并在5~10年内全面取消县以下小城镇户籍管理制度。

2.中西部地区所有大中城市和东部沿海地区除特大城市以外的城市，基本放开城市入户限制，只要有合法固定居所、稳定职业或生活来源，在城市居住5年以上，不受地域限制均可申报城市户口。

3.大大降低沿海特大、超大城市落户门槛，对在城市有稳定职业、合法居所并居住一定年限，有技术专长的技师及高级技工，可按当地规定办理城市户籍。

二)加快住房制度改革，多渠道、多种形式解决农民工住房问题

1.加强“城中村”的规划和管理，使其成为外来农民工居住的大本营和融入城市的中介和桥梁。“城中村”交通相对便利、房租低，农民工原有的生活习惯易于融入，在相当长时间将是农民工居住的重要选择。决不能以搞花园城市、卫生城市、生态城市为借口，以牺牲农民工和城中村村民利益为代价，以经营城市获取超额利益为手段，盲目进行城中村改造，变相将农民工驱逐出城市。而必须以改善基础设施，修建公共娱乐、卫生场所，加强城中村社会治安管理，方便对外来农民工居住为目的，进行城中村改造。

2.农民工集中的大中城市应建设主要面向农民工的低租金住房。

3.鼓励有条件的企业建设职工宿舍。尤其是在工业园区，那些用工量比较大、以外来农民工为主要用工对象的劳动密集型企业，都应将农民工宿舍建设纳入企业基建、技改项目计划和用地计划，工业园区管委会要在用地政策上予以支持。

4.允许在城市具有稳定工作的农民工购买城市经济适用房。当前应允许在城市工作时间长、贡献突出的农民工，比如劳动模范、技术骨干等，享受城市经济适用房政策。

5.应将签订了劳动合同、具有稳定工作和收入的农民工纳入住房公积金政策享受范围，允许其利用公积金贷款买房。对于收入较低，购房能力不足的农民工，则应允许其用公积金支付房租。

6.允许农民工以农村住房和宅基地折价置换的方式换取城市住房。应由国务院出台相关政策，对在城市有稳定收入、居住在城市达5年以上的农民工愿意放弃承包地和农村户口的，可以允许其以农村住房或宅基地折抵面积(或折价)，一次性选择城市住房进行置换，资金差额由中央财政和城市地方财政共同负担。

(三)加快建立具有农民工特色的社会保障制度

1.建立符合农民工实际情况的工伤保险制度。由于农民工主要从事脏、苦、累和危险的职业，经常面临各种工伤事故，危及生命安全，对农民工来说，这是一种迫切需要的职业伤害风险分散机制，能保证其一旦遭受职务伤害就可以得到相应的赔偿；对用人单位来说，费用也不高；对政府部门及负责组织赔偿的部门来说，则较易操作。因此，要尽快推广。

2.建立大病统筹为主的农民工疾病医疗保障制度。农民工的医疗保障可以区别情况分两种方式予以解决：对于那些有雇主并且职业稳定、有固定收入，已在城镇居住多年的农民，应实行与城镇职工相同的社会统筹与个人账户相结合的医疗保险制度其中雇主负担社会统筹部分，农民工个人缴费及雇主缴费的小部分进入农民工的账户；个人账户的一定比例用于大病，其余部分由社会统筹医疗基金负担。对于那些职业不稳定、也无固定收入且流动性较大的农民工，可不参加一般医疗保险，只为其建立大病医疗保险。大病医疗保险实行社会统筹，不搞个人账户，基金单独管理、单独使用。

3.建立面向农民工的最低生活保障以及社会救助制度。对于有雇主、职业稳定、有固定收入且达到一定年纪的农民工，应将其纳入城镇最低生活保障制度与城市居民享受同等待遇。对于其他一些流动性较强且年纪普遍较轻的农民工，社会对他们的救助不应是单纯的经济救助，而应是提供劳动机会。

4.建立适应农民工特点的过渡性养老保险制度。要科学设计适当的缴费基数和比例，扩大农民工养老保险覆盖面。农民工养老保险应该低水平起步，实行低费率、低保障待遇，即用人单位和个人缴纳部分分别降低3~5个百分点。同时，“实施土地换保障”政策，对转让农村土地使用权的农民工，可直接参加农民工养老保险，并根据农村土地使用权转让的不同形式和收益，折算为5~8年的个人账户积累额。

(四)加快建立城乡平等的就业制度，营造一个有利于农民工参于公平竞争的就业环境

1.必须坚决制止国内某些大中城市以解决下岗失职工就业为名，盲目排斥外来农民工就业的现象，彻底取消各地针对外来农民工制订的各种限制性就业政策，消除城市劳动力市场对农民工的歧视，逐步建立一切劳动者权利平等的机制。

2.强化对进城务工农民工的管理和服务。劳动力流出地的劳务输出服务，要发挥政府职能部门、社会组织和各类服务机构的作用，政府制定规则，引导资助，并免费提供政策咨询和相关信息；劳动力流入地的职业介绍服务，要大力发展免费的公共服务，建立供求直接见面的平台；引导推动营利性职业中介机构精细服务，强化信用，提高质量；对民办中介机构，建立信用体系，统一市场管理，加强部门协调配合，堵住不法分子骗钱的门路。

(五)加快解决农民工子女义务教育问题

1.流入地政府要转变观念，明确责任。流入地政府要将农民工子女教育纳入当地教育发展规划，纳入当地政府的教育经费预算，并根据区域人口变化情况，合理配置义务教育资源，保障以公办学校为主接收农民工子女接受义务教育。对于接收农民工子女入学的民办学校，政府要给予应有的经费支持，尽快提高其接收农民工子女入学的能力。对社会力量举办农民工子女学校的，在保证基本师资和安全要求的前提下，可适当放宽注册资金、场地等条件。

2.根据农民工人员流动性较大的特点，实行灵活的办学管理体制。学校可采取学生随入随收，随走随办的灵活的学籍管理办法，保证在校农民工子女均有正式学籍。根据学生家长务工就业不稳，住所不定的特点，学校可以按照受教育时间分段收取相应费用的办法，以防造成农民的经济损失。

3.遵循以人为本原则，对部分低收入农民工家庭实行教育补贴。

4.重视解决农村“留守儿童”问题。农民工流出地政府要把做好“留守儿童”教育工作与农村寄宿学校建设结合起来，在乡镇改建扩建一批寄宿制学校，满足“留守儿童”和其他农民子女寄宿学习的需求。中西部省区寄宿学校建设，中央财政应该给予支持。

篇2：外来农民工融入城市的制度性障碍及对策

摘要： 2010年中央1号文件首次提出“新生代农民工”问题，这充分体现了党中央对新生代农民工这一特殊群体的高度重视和关怀，同时也凸显了农民工问题的新特征以及探讨和解决农民工融入城市问题的迫切性。新生代农民工城市融入问题是在全面建设小康社会，落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的大背景下提出的，它与我国工业化、城镇化发展以及现代化进程相呼应，是历史发展的必然趋势，也是解决农民工出现后所产生的诸多经济社会问题的关键。

关键词：新生代农民工、城市融入、现状分析、建议及对策 正文：

1、新生代农民工城市融入的重要性

1.1新生代农民工界定及特点

1.1.1新生代农民工的界定

1.1.2新生代农民工城市融入的界定

新生代农民工城市融入是指农民工获得与城市居民相同的合法身份和社会权利，如居留权、选举权、受教育权、劳动和社会保障权利等，进而实现价值观以及生活方式等各方面城市市民转化的过程。因此，农民工城市融入不仅包括从农村到城市的地域转变、从农民到工人的职业转变以及户籍转变这些外部特征，更重要的是他们在思想观念、生活方式、行为习惯以及社会参与等方面与城市融为一体，最终成为符合城市文明要求的、具有现代市民素质的城市居民。

1.2新生代农民工城市融入的重要性

1.2.1有利于提升城镇化水平，加快现代化建设

城镇化不是单纯追求城市规模的扩大和有关设施的建设，而是要使符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户。不是只给农民工办个城市户口，而是要让他们与城里人一样享有同等的教育、社保、就业权利。也就是说，推进城镇化的核心是让符合条件的农业转移人口逐步有序地融入城镇，成为真正的市民。新生代农民工的城市融入不仅能让更多的农村剩余劳动力从第一产业转移到二、三产业，实现从农村流向城市的目标，也能够合理调整我国的产业结构，加快工业化和城镇化的步伐，推动农业现代化的进程。

1.2.2新有利于扩大内需，促进经济发展

内需不足已成为我国经济健康发展的最重要制约因素，当前，城市人口消费已接近饱和，农民工确实最大的潜在消费群体。但目前农民工在城市中的消费水平还相当有限，较低的收入使他们不敢也无力扩大消费，再加上其家属多数在农村，其消费水平自然不高。全国有1.5亿农民工，加上其家属约有3亿人，如果能让更多的农民工成为市民，在城市稳定就业、买房定居下来，同时，其主要赡养人口也能够进程安居，使他们具有城市居民的收入和消费能力，则将有助于把我国扩大内需的政策落到实处。据推算，如果每年有1000万农民工及其家庭成员融入城市，完整享受城镇居民的公共服务，将使我国经济增长率提高1%。

1.2.3有利于社会主义新农村的建设，是解决“三农”问题的重要突破口

目前，“三农”问题已成为阻碍我国经济社会发展的瓶颈，而农民工的城市融入为解决“三农”问题找到了突破口。当前，制约农业和农村经济发展的重要因素是土地承载力过重。如果实现农民工市民化，就可以减少农民数量，降低单位土地面积上的劳动人数，在一定程度上缓解人多地少的矛盾。现在，在劳动力外流较多的地方，通过土地承包经营权的调整，已使耕地逐步向种田大户集中，不仅扩大了其土地经营规模，而且提高了农业劳动力人均土地资源占有量和农业劳动生产率，提高了农业收益。农民工市民化不但能为城市创造财富，而且能为农民增收和城乡发展注入新的活力。为改变城乡二元机构、解决“三农”问题闯出一条新路。

1.2.4有利于构建和谐社会、保持社会稳定，是我国全面建设小康社会的重要内容

农民工的城市融入能够有效弥补城乡差距，更好促进社会的和谐发展。一方面，农民工市民化能够进一步促进城市的繁荣发展，使自身有相对稳定的工作和收入，从而为流出地的经济发展做出更大贡献，缩小城乡之间的经济差距；另一方面，有利于农民素质提高和权力意识的生成，进而推动农村政治发展。同时，能够加快城市先进文化向农村地区辐射，有利于缩小城乡之间的文化差异。

2、新生代农民工城市融入的现状

2.1经济层面

良好的经济条件是新生代农民工有效城市化最核心的因素,时下,新生代农民工在经济方面主要面临着就业困惑以及劳动投入和收益报酬不均衡等问题。

2.1.1劳动力市场供求失衡造成部分新生代农民工的显性失业

劳动力市场供求失衡也是新生代农民工城市化面临的一大困惑,这直接影响到新生代农民工的就业。从经济学的角度来看,新生代农民工的效用和目标函数与老一代农民工的巨大差别,导致他们的劳动供给函数与用工单位的需求函数成反相关,据调查,“2009年在长三角地区务工的农民工为2816万人,比上年减少238万人,减少7.8%,在珠三角地区务工的农民工为3282万人,比上年减少954万人,减少22.5%。”到长三角和珠三角地区务工的农民工减少,是2009年下半年东部沿海地区出现“用工荒”的一个重要原因。可见,人口红利对于我国有些“一线城市”来说不再是廉价资源。新生代农民工虽然在自身文化水平和自身素质比老一代农民工要高,但是也存在一些现实问题,就是新生代农民工自身素质的积累的速率不能有效地匹配城市化过程中产业升级的要求,使得部分新生代农民工成为显性的失业工人,这样会造成了城市管理成本的增加。

2.1.2劳动投入和收益报酬的不均衡性

一方面,新生代农民工劳动投入和收益的非均等性,造成“付出”和“回报”价值不等的剪刀差现象,调查显示“2009年,以受雇形式从业的外出农民工平均每个月工作26天,每周工作58.4小时。其中,每周工作时间多于《劳动法》规定的44小时的占89.8%。”但是他们的“月平均收入为1417元”。另一方面,新生代农民工创造经济社会增长的比率与收益分享增速的非均衡性,即新生代农民工在为城市创造财富的同时,却未能实际的享受到经济社会发展带来的实惠。这与“由人民创建,由人民共享”的新型城市发展观背道而驰。收入收益的低值和待遇不平等与城市生活成本的高昂的落差,进一步挤压了他们的物质精神追求,易引发新的社会问题。

2.2社会层面

作为一个经济要素流入到城市，新生代农民工在飞经济领域遇到了各种社会壁垒，出现“经济接纳，社会拒入”得现象。

2.2.1 城乡二元分割体制

由于我国特殊的国情,城乡二元分割体制在一定程度上对农民工造成“社会隔离”,制度的屏障使得他们难以成为真正意义上的城市居民,在宏观的社会结构中扮演着“半工半农,亦工亦农”的双重角色。因此,只有消除制度隔阂,才能实现其身份和职业的双重置换。

2.2.2应享有的合法社会保障权益的缺失

由于我国现代社会福利机制和社会保障制度运行体制的不健全以及农民工身份和地位的特殊性,导致新生代农民工拥有社会福利和社会保障的比例仍比较低,为数不少新生代农民工的社会保障和社会福利甚至还处在“真空”状态。2009年,从全国范围来看,“雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为7.6%、21.8%、12.2%、3.9%和2.3%。

2.2.2.1社会保险方面的缺失。

社会保险是社会保障体系的核心,包括失业保险、工伤保险、医疗保险、养老保险和生育保险。从总体上来看,新生代农民工的社会保险意识增强了,他们普遍年轻且部分人拥有一技之长,也有一定文化,他们满意的工作即是能够享有与城镇企业职工一样的社会保险待遇,合理的工资,工作时间8小时。很显然,这些都是他们应享有的合法权益,但用人单位看来成了额外需求。其次是他们普遍从事的行业性质是有风险的行业,而这些行业存在着严重工伤事故隐患,缺乏工伤保险;失业风险严重,缺少失业保险;在医疗保障、养老保险方面仍然是保障水平较低的新农合与新农保,远远不能满足他们现实生活的需要,而更高档次的保险又没有纳入他们。女性农民工的生育保险更是严重缺失。

2.2.2.2社会福利的缺失

在社会福利待遇方面,新生代农民工是无法与城镇职工相比的,虽然他们当中的大部分也在从事与城镇职工同样的工作,城镇职工除工资收入外,还享有大量的实物性福利。而农民工社会福利缺失主要表现在住房福利或补贴、在职培训或进修、各种劳动保护及保健费、子女教育、入托、社区服务等方面与城镇职工存在明显差别。

2.2.2.3社会救助的缺失

我国的社会救助依据救助内容分为生活救助、灾害救助、失业救助、住房救助、医疗救助、教育救助和法律援助,扶贫开发。在生活救助、失业救助方面,城市己为城市居民建立了“最低生活保障线”制度和“失业保险制度”,但生活在城市的他们并不能被覆盖到城市的“最低生活保障线”当中。

当前,我国城市农民工市民化处在边缘化状态。应当认识到,城市化过程,不仅仅是农村人口向城市迁移的过程,更重要的是农民职业的非农业化、生活质量城市化、社会身份市民化。

2.2.3部分城市居民对新生代农民工歧视和行为上的排斥

对于城市市民来说,由于户籍制度而附着在其身份上的各种社会福利和社会保障,致使他们在社会资源的占有上拥有一定的“先天”优势,从而使得为数不少的城市居民持有一种天然的心理优越感,在心理与行动上歧视和排斥新生代农民工。另一方面,相当一部分城市居民认为进城务工的农民扰乱了城市的社会治安,破坏了城市的生活环境,分占他们的资源。新生代农民工应该说是农民工群体中综合素质较高的人,也渴望得到社会尊重、认可与接纳,也有着与城市人交往的强烈意愿,这种城市居民对农民工包括对新生代农民工的“群体性偏见”甚至“歧视”,实质是一种社会或群体不信任。这一道无形无影的心理沟壑,加深了城市居民与农民工两大群体之间的疏离感,产生“马赛克”般的群体分割,导致新生代农民工对城市居民也难以产生认同。

2.3自我层面

2.3.1新生代农民工技能素质欠缺

在当下,不断整合、升级的社会产业需要匹配有高素质、高技能、强体力、有思想的新生代农民工,但是新生代农民工人力资本在市场投放过程中,也遇到一些困难:虽然新生代农民工相对老一代农民工而言,具有一定的知识与技能素质,但还欠缺,从2009年外出农民工接受技能培训的情况看“51.1%的外出农民工没有接受过任何形式的技能培训。”劳动素养培育深度不够,不能有效的适应市场的需求。这也是新生代农民工有效城市化的障碍之一。

2.3.2新生代农民工多元化的价值观,掺杂着不良的价值取向

与老一代农民工明显不同的是新生代农民工的消费意识、权利意识、自我发展意识大大增强。但是由于在现代工业化、城市化的过程中,市场经济的趋利性以及社会亚文化的驱动使得部分新生代农民工滋生了个人主义、利己主义、拜金主义、享乐主义等腐朽的价值观,这种不健康的价值取向会产生消极的导向作用。

3、新生代农民工城市融入的建议和对策

我国工业化、城镇化、现代化发展趋势是不可逆转的,与之相伴的农民工群体在可预见的将来还将长期存在,解决好新生代农民工有效城市化问题是一个重大的战略问题。这不仅直接关系到从本质上解决“三农”问题,也关系到工业化、城镇化、现代化的持续健康发展,关系到社会和谐稳定。解决新生代农民工问题,是一个涉及方方面面的系统工程,需根据我国的现实国情和新生代农民工的特殊性具体问题具体分析,需从政府、社会、新生代农民工自身等几个方面统筹考虑

3.1坚持城镇化速度与质量并重的原则，提高城市综合承载能力

而且据《2009中国城市发展报告》显示，2001年至2007年，我国地级以上城市市辖区建成区面积平均增长70．1％，但是市辖区中人口增长只有30％。也就是说，人口的城镇化速度远远低于土地城镇化的速度。大量农民工的市民化问题得不到很好解决，说明现有的城镇化是不完全的、是有缺陷的。我们的城镇化缺的不是数量而是质量。因此，今后应坚持速度与质量并重的原则，把城镇化快速推进与质量提升有机结合起来，使土地城镇化的速度与人口城镇化的速度与规模相协调，全面提高城镇化的质量。要把提高城市的综合承载能力特别是对人口的承载能力作为城市发展的重点，把城市规划好，建设好，管理好，以更多、更快、更好地吸纳农村剩余劳动力，使他们与城市居民一样在城里安居乐业。

3.2深化户籍制度改革,扫除城乡二元户籍制度藩篱

“制度是一个群体获取资源,赖以生存的外在环境,农民工并非盲流,他们是否到城市就业生活,是否愿意在城市定居成为市民,基于现存制度能不能为他们提供较大利益的理性考虑。”在与农民工利益相关的社会制度设计上需要随着我国经济社会的发展和这个群体的利益诉求的变化而不断完善和创新,逐步消除对新生代农民工的歧视性政策和制度性障碍。在现行社会经济发展形势下,我国户籍管理制度存在的弊端主要表现在:一是实行城市和农村户口的二元化管理;二是我国的户籍制度下的城市户口被人为的赋予了太多的“附加值”,其常与政治、经济、文化教育、社会福利和社会保障等权利挂钩。鉴于此,政府要深化户籍制度改革,逐步弱化,剥离,剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别功能,逐步形成新生代农民工与城市居民身份统一、权利一致、地位平等的制度体系。深化户籍制度改革可根据我国的国情“先试点,再推行”,同时完善城镇、城市的基础设施,有步骤的取消户籍制度,以逐步达到将新生代农民工深度城市化的目标。

3.3政府应强化社会管理,健全社会保障和福利制度

新生代农民工是城市的建设者,理应得到和享受城市公共服务,政府应强化社会管理,推进公共服务的均等化,为新生代农民工融入城市营造良好的社会环境,大多数城市在发展的过程中,更多的推崇经济指数的增长的“GDP崇拜”。而忽视了公共利益和社会福利的均等化。政府应转变职能,打造“服务型”政府,积极采取政策措施消除就业与用工制度上的差异,实行同工同酬,实现教育资源的共享,关注新生代农民工的教育特别是子女教育问题。另外,政府应当在社会保障制度的建立和完善中发挥主体作用,充分考虑新生代农民工的自身特点和现实需要,以劳动关系为参照标准,采取分类分步的保障办法,优先解决新生代农民工目前最迫切的需要和最突出的问题,根据各地的实际情况将新生代农民工城市化问题纳入当地的城市经济发展规划中,解决新生代农民工的安居和就业问题,逐步有序地构建农民工的社会保障制度,加强新生代农民工城市化的效度。

3.4.营造一个有利于新生代农民工融入城市的和谐宽容的社会心理环境

新生代农民工至今并没有被城市真正接纳,作为城市社会中的弱势群体、边缘群体,他们心态严重失衡,虽然身体是健康的,但人格是残损的,社会心理是不健全的。相当部分新生代农民工存在相对剥夺感、社会差异感、社会距离感、身份认同危机和对社会的不满情绪等心理问题。这些心理问题直接影响着他们对城市的心理认同,阻碍着他们实现城市化的和谐推进。因此,必须加大对新生代农民工心理健康问题的关注,避免因为心理问题积重难返而引发社会矛盾。首先,政府和社会要转变观念,平等对待新生代农民工。新生代农民工已经成为产业工人的重要组成部分,为城市创造了巨额财富,政府理应对新生代农民工对城市作出的贡献进行大力宣传和表彰,充分肯定他们在城市化发展中的巨大作用和主人翁地位。社会要引导城市市民平等地对待、接纳新生代农民工,摒弃歧视、排斥新生代农民工的心态,主动地与新生代农民工进行社会交往和人际互动,给新生代农民工以更多的精神关怀和人文关怀。大众传媒要承担起应有的社会责任,纠正对新生代农民工进行妖魔化的偏差等等。从而为新生代农民工在城市的生存和发展营造一个公平、合理、自由和尊重的社会环境。其次,加强心理健康教育。可以通过设立专门的心理咨询机构、开通心理咨询热线、举办心理讲座等方式,为新生代农民工开展心理门诊、心理训练和心理健康教育,进行心理危机干预。帮助新生代农民工正确分析问题,提高认知能力,缓解消极、自卑、压抑、孤独等不良情绪,保持轻松、平和的心境,成为心理健康的人,最终适应城市生活的需要。

3.5新生代农民工要加强自我主动学习,提高技能和综合素质

新生代农民工不仅要关心自己的“钱途”,更要着重关注自己的“前途”。新生代农民工要发挥主观能动性,加强自我主动学习,利用业余时间“充电”,根据工作的状况自我心理调试,积极地对待自己的工作,满腔热情对待生活,要学法、懂法、增强自己的维权意识,能够利用法律手段维护自己的合法权利,通过正常的渠道表达自己的利益诉求。

4、小结

总而言之，新生代农民工，是农民工群体中最容易城镇化的，它的出现是社会进 步的体现，有助于加快中国城市化的进程，推动中国传统社会结构的转型。“进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分”，这是迄今来自政府对农民工最精确的定位。但“非城非乡”的身份让新生代农民工处于十分尴尬的处境，新生代农民工是我们统筹城乡发展战略中的一支生力军，解决好新生代农民工市民化的问题，对促进城乡一体化发展具有重要的现实意义。领导干部和专家学者都要按照中共中央、国务院 2010 年 1 号文件的要求，认真研究如何促进新生代农民工市民化的课题，通过完善政策法规推进制度机制创新，为新生代农民工市民化提供宽松的进城环境，在大量减少农民的前提下，通过广泛提升农业的组织化、规模化和服务化程度，大幅度提高农业生产的产业化水平，积极推进农业现代化建设，从根本上改变城乡收入水平差距过大的问题，最终实现城乡一体化的发展目标。

参考文献：

篇3：外来农民工融入城市的制度性障碍及对策

关键词：新生代农民工,城市融入,制约因素

一、新生代农民工的城市融入现状分析

与第一代农民工相比, 新生代农民工在城市融入过程中具有较大的优势:首先, 他们文化程度较高, 能给自己带来更多就业的机会, 同时更容易消除群体偏见, 融入城市社会;其次, 他们对城市生活的满意度较高, 容易接受新事物, 其生活方式逐渐城市化, 同时更关注所居住城市的变化, 扎根城市意愿也更为强烈。但是, 新生代农民工要想真正融入城市生活, 必须具备三个方面的基本条件:首先, 能在城市找到相对稳定的职业并获得一定的收入以保障基本生活;其次, 职业所带来的经济收入和社会地位能够形成一种接近当地人的生活方式, 从而使其具备与当地人发生交往关系并参与当地社会生活的条件;最后, 伴随这种生活方式的影响和与当地人的深入接触, 最终形成与当地人相同的价值观念。这三个必要条件构成了城市融入的三个层面, 即经济层面、社会层面和文化心理层面, 且这三个层面相互联系、依次递进, 经济生活是基础, 社会生活处于中间层面, 观念改变、文化认同和城市归属感的形成是最高层次的融入。

而新生代农民工要达到这三个层次的融入, 还有很长一段路要走。首先, 在经济融入层面, 新生代农民工与城市居民的平均收入水平相比, 还存在很大差距, 工资收入仍处于城市中下等水平。在住房条件方面, 新生代农民工主要是自己租房或者住在单位宿舍, 要实现城市定居及举家迁入城市居住还有很大难度。其次, 在社会融入层面, 新生代农民工在城市社会中交往以血缘、亲缘、地缘为基础的乡土关系社会网络占主导, 与城市人之间的交往基本是处于一种“浅层”接触, 这种“习性”影响着他们融入城市的生活方式和社会交往方式。最后, 文化心理融入层面。新生代农民工工作之余, 很少参与城市的文化活动, 生活单调, 精神文化需求得不到满足;再加上对未来的迷茫, 对城市归属感的缺乏和自卑心理的普遍存在, 新生代农民工处于对城市既向往又排斥的境地。

总之, 新生代农民工城市融入状况还处于较低水平, 虽然他们在城市中处于边缘位置, 但大部分新生代农民工并没有打算等到年纪大了返回农村, 这一方面反映出他们希望融入城市, 另一方面也体现了他们处在城市与农村之间的左右为难的尴尬境地。

二、制约新生代农民工城市融入的因素分析

1、户籍制度是制约新生代农民工城市融入的主要制度因素

制度障碍是新生代农民工融入城市最关键的制约因素。而制度障碍中最核心的是户籍制度。新生代农民工虽已具备了城市人的模样, 但是城乡二元户籍制度管理体制, 致使他们处于一种“农村管不到, 城镇管不着”的边缘化状态。同时, 由户籍制度衍生的就业制度、教育制度、社会保障制度、医疗卫生制度等附加品, 以及制度上的属地管理原则都将农民工排斥在城市生活的制度范围之外。这就从体制和制度上阻隔了绝大多数农民工在城市落户的可能, 使其不能公平地分享城市的公共服务, 从心理上断绝了他们的归属感。

2、市场能力是制约新生代农民工城市融入的经济因素

市场能力主要是指农民工在城市市场中已经获得的市场成就, 包括就业能力、收入状况、文化程度、职业培训等。这些因素对新生代农民工城市融入会产生重要的制约作用。一般而言, 就业的职业地位较高, 收入较好, 文化程度较高, 参加过相应的职业培训并获得相应的职业证书, 对农民工的城市融入会起到积极的促进作用。相反, 则会阻碍农民工的城市融入。

3、社会参与及人际交往程度是制约新生代农民工城市融入的社会因素

新生代农民工无法融入城市的社会主流群体, 缺乏群体依赖和心理认同是其融入城市最大的心理障碍。

新生代农民工建立的以亲缘、血缘、地缘关系为主的社会支持网络, 难以适应城市业缘关系网络。其根源是二者长期形成的文化水平、价值观上存在的偏差, 导致新生代农民工在城市被“孤岛化”, 社会支持网络结构呈现单一、封闭的特点, 被排斥在城市的主流社会关系之外, 缺乏向上流动的机会和途径。新生代农民工要想真正融入城市生活, 必须突破这种有一定局限性的同质性群体的交往模式, 实现向开放式社会支持网络的转变, 围绕业缘关系构建起广泛的异质性交往模式。

4、自身素质及心理状况是制约新生代农民工融入城市的个人因素

(1) 自身素质束缚。对比第一代农民工, 新生代农民工在文化水平、综合素质等方面有了显著提高, 但还是难以满足对劳动者文化程度要求越来越高的现代城市的需要。新生代农民工由于文化素质的阻碍, 职业层次偏重体力付出, 大多从事对技术要求不高的职业。他们新兴技术掌握少, 提取和利用信息能力差, 在城市社会分工的过程中仍然面临较高的技术门槛, 只能在低级劳动力市场徘徊。他们有继续学习的意识, 但对怎么学、学什么才能在城市立足还是一片迷惘, 从而制约了其在城市中的发展空间。

(2) 心理状况堪忧。由于新生代农民工仍处于城市底层, 受到各种歧视和不公正待遇, 从而导致其自卑等不良心理。对于城市, 新生代农民工比第一代农民工有更多的憧憬和期待, 除了要在城市获得经济收入外他们还希望从城市社会得到更多。因此, 新生代农民工的自卑心理更多来自于他们进入城市后发现自身与城市居民的多个维度的差距, 并且在他们看来这些差距在短期内是很难逾越的, 所以他们更加苦恼与迷茫, 甚至会产生反城市、反社会的情绪。

三、促进新生代农民工城市融入的对策

1、完善新生代农民工融入城市的制度体系

(1) 深化户籍制度改革。户籍制度的改革目标是取消限制劳动力流动、农民与城市居民权利待遇不对等的二元户籍管理制度, 建立职能单一、城乡协调的人口管理模式。广东省从2012年1月1日起实施积分制入户新政策, 对参与积分活动并达到一定分值的农民工, 可根据积分情况享受相应的公共资源和公共服务, 而对积分达到规定分值者可申请入户城镇。截止到当年7月底, 广东省已有33.8万名异地务工人员通过积分入户城镇。这种以积分取代户口作为就业、教育、社保和医疗等公共服务的标准, 打破了以户籍为依托的社会资源分配体系, 根据积分重新设计一套新的标准来合理配置公共资源, 为在城市中生活的所有人提供了平等享受基本公共服务的机会。

2014年7月30日国务院颁布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中明确指出:建立公开透明的落户通道, 实现基本公共服务的均等化。针对不同城市, 实行差别落户政策, 如对于人口在50—100万的中等城市, 有序放开落户限制;对于人口在100—500万的大城市, 合理确定落户条件;对于人口在500万以上的特大城市, 严格控制落户人口。总之, 我国的户籍制度改革已成为一个不可逆转的趋势, 是加快农民工城市融入进程的必然要求。

(2) 完善相关制度改革。在改革户籍制度的基础上, 其一, 进一步完善就业制度, 建立城乡统一的新型劳动力市场服务体系。将农民工纳入国家统一的市场就业范畴, 完善市场运行机制, 逐步建立起统一开放、平等竞争的城乡一体化劳动力市场。其二, 进一步建立健全适合新生代农民工的社会保障制度。综合考虑农民工的特点以及政策实施的可能性, 采取分层分类的保障办法, 逐步建立针对农民工的养老、医疗、失业、工伤以及最低生活保障制度, 循序渐进地将农民工纳入城市社会保障体系之中。其三, 进一步完善教育培训制度, 提高其城市融入能力。教育部门可以依托各级各类职业学校, 建立常年性的有专业特色的职业培训基地和培训中心, 举办各种形式的职业培训, 提高新生代农民工知识技能水平, 增强他们的城市职业竞争力。其四, 稳步推进住房制度改革, 保障其“居者有其屋”。把农民工住房纳入城市建设规划和住房保障目标, 定期开展流动人口居住情况调查, 建议将在居住地工作三年或五年的中低收入流动人口的家庭纳入公租房的享受对象, 将符合条件的农民工纳入经济适用房的适用范围。

2、营造理解、尊重、关爱新生代农民工的社会氛围

(1) 城市居民转变观念、主动接纳。新生代农民工进城打工, 为城市建设、社会进步做出了重要的贡献, 他们理应受到社会的认可、受到城市居民的尊重。因此城市居民应该改变观念, 消除歧视与偏见, 主动了解新生代农民工的思想、生活、心态等, 以更加积极的态度主动接纳他们。

(2) 充分发挥社会组织的作用, 尤其是发挥社区组织的作用。社区是人们相互交流和沟通的主要载体之一, 更是新生代农民工融入城市的重要平台之一。一方面, 城市社区组织建设可以将新生代农民工纳入社区管理范围之中, 消除他们的游离感、孤独感, 增强他们的归属感。另一方面, 社区还可以充分利用已有的资源, 对新生代农民工进行城市适应教育、技能培训、知识传播、文化传授, 以使他们尽快适应城市生活。再者, 可以开展丰富多彩的活动, 既可以丰富新生代农民工的业余生活, 又可以增进新生代农民工之间、新生代农民工与城市居民之间的交流。

(3) 全社会应该给予新生代农民工更多的人文关怀, 尊重他们的劳动、理解他们的辛苦, 消除社会偏见。新闻媒体与大众传媒应该充分发挥自己的宣传功能、舆论导向功能, 通过正面宣传、引导, 使人们认识在城市建设中新生代农民工所付出的辛勤汗水, 从而正确、客观地评价他们, 努力纠正城市居民的优越意识, 促进城市居民与新生代农民工的了解与交流沟通。

3、加大自身投资, 增强新生代农民工的城市适应能力

(1) 加强学习, 提升自身素质。随着科学技术日新月异的发展, 现代企业生产对员工文化素质的要求越来越高。在城市化进程中, 新生代农民工要想融入城市生活, 就需要不断学习。新生代农民工可以充分利用已有的知识与技能, 坚持边干边学, 通过不断地学习使自己在某个领域有一技之长, 以更加积极的态度、更加自觉的行为融入城市文化, 适应城市生活。

(2) 积极调整不良心态。针对新生代农民工在城市社会中存在的各种不良心态, 新生代农民工应该从自身出发, 积极地做好自我心态调整。首先, 新生代农民工应该坚信只要通过自身不懈的努力就一定能在城市中有属于自己的立足之地。事实也证明, 相当一部分农民工已经通过自己的努力和智慧在城市中定居并积极地融入了城市社会。其次, 新生代农民工还要杜绝好高鹜远的心态。新生代农民工对自身要有一个清醒的认识, 认识到在各方面和城市居民仍然存在客观的差距, 这些差距需要通过脚踏实地付出才能缩小。

参考文献

[1]李明:“虚城市化”新生代农民工的市民化对策[J].农业经济, 2014 (2) .

[2]张斐:新生代农民工市民化现状及影响因素分析[J].人口研究, 2011 (6) .

[3]党浩:接纳与融合:新生代农民工城市融入的路径选择[J].长春理工大学学报 (社会科学版) , 2013 (12) .

篇4：外来农民工融入城市的制度性障碍及对策

关键词：新生代农民工,城市融入

一、新生代农民工城市社会融入存在的问题

(一) 社会保障制度不够完善

城市的社会保障制度、教育制度和其他政策都与户籍制度相连, 由于新生代农民工户籍属于农村, 虽然他们在城市中务工或经商, 有的甚至在城市生活十几年, 但他们仍被城市保障系统排除在外。在企业打工的基层农民工, 部分都没有签订正规的劳动合同, 更不用说参与社会保障。建立城乡一体的社会保障制度, 才能更好地保障农民工群体的合法利益。就目前全国的情况来看, 农民工的社会保障问题还亟待解决。由于国家制度的影响, 城市社会的经济发展情况以及新生代农民工的自身综合素质的限制, 新生代农民工的社会保障参与率较低, 参保人数有限。新生代农民工对社会保障中的医疗、工伤和生育知之甚少, 有的甚至完全不知道。

(二) 政治参与渠道匮乏

在城市社会的政治参与活动中, 新生代农民工表现出积极、主动的参与态度。在平时生活中对城市的政治活动也比较感兴趣, 并会参与到活动当中, 表现出较强融入城市的愿望。值得注意的是, 新生代农民工在政治参与中的心理活动和行为方式与城市偏离, 无法融入城市社会。新生代农民工对城市的政治参与活动主要以个人为主, 无组织纪律性, 不好掌控。由于新生代农民工综合素质的限制, 他们对政治参与制度缺乏了解, 政治参与的活动中很容易被人利用, 出现行为偏差, 甚至出现社会越轨行为。新生代农民工的政治参与意识增强, 但国家和城市社会还没有相关的完善机构对其诉求进行受理。

(三) 社会资本不足

新生代农民工虽然进入城市社会, 也能够独立自信地参与社会交往, 但他们在城市社会中除工作之余交往的主要对象是同乡、亲友和工友, 群体特性明显, 与城市居民交往较少。另外, 城市社会缺少帮助和救济新生代农民工的社会支持组织。

二、促进新生代农民工城市社会融入的对策

(一) 户籍管理制度的改革和创新

近几年, 中央和地方政府对于户籍制度的改革模式进行探讨, 并陆续推出了不同的试点政策。就全国总体实施情况来看, 关于新生代农民工的落户政策要求还是太高, 新生代农民工只能望而止步。十八届三中全会后, 户籍制度的改革进程加快, 各级政府出台响应政策, 降低农民工落户城市门槛。户籍改革的重点就是要最大限度降低社会保障、就业、购房、子女教育等与户籍的相连性, 能够让新生代农民工更好地在城市生活、就业, 更快更好地融入城市。

(二) 建立相应的社会保障政策

新生代农民工离开农村社会, 来到城市务工或者经商。他们离开农村的土地保障, 却没有办法享受城市的社会保障。新生代农民工想要真正的融入城市, 城市社会要建立适合农民工的社会保障制度。首先, 对于新生代农民工来讲, 最重要的是养老和医疗保险, 他们生病住院后无法享受城市医疗保险水平, 根本无力承担生病住院的费用, 基本生活都成问题。其次, 新生代农民工的工作不稳定, 随时面临失业, 因此城市社会要针对新生代农民工建立最低生活保障, 以便在经济困难时能够维持生活。

(三) 营造和谐宽容的社会环境

新生代农民工是城市建设的贡献者, 城市社会和居民要理解、接纳新生代农民工, 用平等的心态对待农民工群体。消除城市居民的排斥和歧视心理, 创造更多与新生代农民工交流和互动的机会, 从新生代农民工身上发现更多的正能量, 消除彼此间的隔阂。城市的新闻媒体要报道新生代农民工的优秀事迹, 树立新生代农民工积极进取、向上的群体形象。同时可以开设新生代农民工的专题访谈, 并邀请城市居民和社会组织参与, 加强新生代农民工和城市居民之间的交流。新生代农民工面对巨大的生活压力和心灵空虚, 很容易引发心理问题, 企业和城市社区要更多地关注新生代农民工的心理状况, 给予更多的关心。利用空闲时间, 社区应组织他们参加各种健康的文体活动、老乡会等, 让他们感受到城市的温暖, 更愿意融入城市社会。

(四) 提高新生代农民工的综合素质

新生代农民工想要更快地适应、融入城市, 就要加强文化水平和职业技能的教育和培训。在专业技能方面, 新生代农民工群体应加强所从事岗位的专业基础知识掌握程度, 熟练地掌握操作工作中的相关技能。新生代农民工也要培养自己的学习能力, 通过参加业余的培训学校或者自我学习, 掌握一定的科学文化知识, 也要自己学习文明礼仪, 培养自己文明的言谈和得体的举止。在心理素质上, 新生代农民工要注重培养现代化的竞争意识、进取意识和团队协作意识, 以适应现代化城市社会严峻的就业环境。

参考文献

[1]郑杭生.社会学概念新修[M].中国人民大学出版社, 2003.

篇5：外来农民工融入城市的制度性障碍及对策

关键词：失地农民,城市融入,障碍,路径

改革开放以来, 我国城镇化发展成绩显著, 人口城市化率由1978年的17.92%增长到2013年的53.73%, 年均增加约一个百分点。然而, 由于土地城镇化超前人口城市化, 1978~2012年期间, 我国城市建成区面积由0.74万平方公里增加到4.56万平方公里, 增长了6.15倍;而城镇常住人口由1978年的1.72亿人增加到2012年的7.12亿人, 增长了4.14倍, 不平衡发展的结果就是“一个数量极大的群体正在被强大的社会机制从传统的农业生产方式中、从相识的农村熟人社区中剥离出来, 去面对陌生的城市生活”, [1]这个庞大的群体就是失地农民。失地农民规模没有准确的统计数据, 据预测2020年我国失地农民总量将超过1亿人以上。[2]失地农民是农业转移人口的主体之一, 促进失地农民城市融入既是我国推进新型城镇化的重要任务, 也是构建和谐社会的必然要求。

一、失地农民城市融入研究综述

不少失地农民不仅在征地过程中受到征地范围过宽、征地补偿较少、征地程序不规范等的侵害, 而且进入城市后往往生活无着落, 长远生计缺乏保障, 成为“就业无岗、种田无地、低保无份”的“三无”游民, 从而难以融入城市社会。[3]社会关系的匮乏、社会网络的重构使得部分失地农民处于农村与城市、农民与市民矛盾冲突的夹缝之中。[4]失地农民的社会适应, 从个体社会化角度看是一个继续社会化和再社会化过程;从功能主义视角看是不断完成四个层次的适应目标 (即生活适应、经济适应、心理适应、文化适应) , 最终完成市民化的过程;从社会整合角度看是失地农民与城市环境整合的过程。[5]失地农民能否尽快融入城市并不完全是失地农民的个体行为, [6]需要具备三个方面的基本条件:第一, 生产方式的融入, 即身份转为市民, 并且能够在城市找到相对稳定的职业;第二, 获得与原市民相同的社会保障, 并逐渐形成与原市民接近的生活方式;第三, 形成与原市民相同的价值观和城市归属感, 进而产生新身份的自我认同。[7]失地农民顺利融入城市社会的首要问题是得到原市民的认可和接纳;业缘关系的建立和拓展是他们融入城市文明、实现角色转变的关键;城市社区居委会在失地农民社会网络发展和市民化进程中扮演着重要角色, 其作用发挥对失地农民城市生活适应有很大影响。[8]

二、失地农民城市融入状况———基于山东的调查与分析

2008年、2009年我国城市人口密度分别为2080人/平方公里、2147人/平方公里, 而山东省2008年、2009年城市人口密度分别为1413人/平方公里、1415人/平方公里, 不足全国平均水平的七成。山东城镇化发展对土地征用的压力较大, 失地农民问题较为突出。2010年7月26日~29日, “人口城市化进程中农民市民化研究”课题组 (以下简称“本课题组”) 专程到临沂市梅家埠街道Y社区调研失地农民城市融入状况。调研以户为单位, 发放调查问卷200份, 回收200份, 回收率100%, 其中有效问卷150份, 有效率75%。为增加研究结论的普遍性和代表性, 本文将结合调研山东团队 (1) 的相关数据, 从经济适应、身份认同、文化适应、行为适应四个层面分析山东失地农民城市融入状况。之所以选择这一组调研数据, 是因为四地较好地代表了山东省失地农民城市融入状况。从地理位置上看, 济南市是山东的省会、位于山东半岛的中西部, 烟台市位于山东半岛的东北部, 临沂市位于东南部, 菏泽市位于西南部;从区域经济发展水平看, 2010年, 烟台市 (4358.5亿元) 、济南市 (3910.5亿元) 地区生产总值处于山东17市中的第2位、第3位, 临沂市 (2400.0亿元) 排第7位, 菏泽市 (1227.1亿元) 排第15位, 高中低都有;从征地补偿方式看, 四地各有特色。

1. 经济适应状况

山东经济发达地区城郊失地农民由于获得的征地补偿款较多, 经济适应能力自然就强。为举办2008年全运会, 2006年济南市启动了奥体中心片区改造工程, 包括龙洞村在内的5个村庄的耕地被征用, 失地农民却“因祸得福”。当年的耕地补偿标准是13万元/亩, 地上建筑物补偿标准是300元~450元/平方米, 回迁安置房是40平方米/人, 一个户口本还可以再低价购买20平方米。龙洞村村民获得的征地补偿款约20万元~30万元/人。一个四口之家, (2) 按照政策就能分到160平方米的安置房和大约120万元的征地补偿款。这笔钱对当时的失地农民来说可谓相当可观。2006年济南市在岗职工年平均工资约2.3万元, 农林牧渔业在岗职工年平均工资约2.1万元, 农村居民年总收入为7161.7元/人。调研山东团队调查数据显示, 济南市长清区失地农民中闲置在家的比例最高, 为35.8%, 分别高出菏泽市、烟台市1.6个、11.0个百分点。从侧面说明失地农民闲置在家的比例大小与征地补偿款多少有一定的联系。

与此相对, 大部分地区的失地农民却没有这么幸运。由于补偿款相对较少, 为避免“坐吃山空”, 大多数失地农民不得不选择再就业。本课题组调查数据显示, 被调查者中, 在企业工作的占29.3%, 自己创业 (包括做小生意) 的占24.7%, 从事商业或服务业的占18.7%, 外出打工的占12.0%, 无工作或从事家务劳动的占15.3%;主要收入来自二、三产业的占52.0%, 来自出租房屋的占16.7%, 来自农业的占13.0%;月收入在800元以下的占28.7%, 800元~999元的占23.3%, 1000元~1199元的占20.0%, 1200元~1399元的占16.70%, 1400元以上的占11.3%。由于失地农民从事的职业不同, 收入差距较大, 多的月收入过万, 少的仅有七八百元。

大部分失地农民的生活水平比失地前有明显改善。调研山东团队调查结果显示, 56.9%的被调查者认为征地后生活水平提高了, 其中烟台市开发区的比例最高 (72.4%) 、菏泽市原都庄的比例次之 (63.3%) 、济南市长清区的比例最低 (48.2%) 。不容忽视的是, 少部分失地农民生活水平有所下降。调研山东团队调查结果显示, 12.6%的被调查者认为征地后生活水平下降了, 其中烟台市开发区的比例最低 (1.9%) 、济南市长清区次之 (13.9%) 、菏泽市原都庄最高 (19.2%) 。本课题组调研时有失地农民抱怨:“以前住在村里, 房子是自己的, 地里有粮, 园里有菜, 家里喂鸡喂猪, 打工还能有点收入, 隔三差五喝点小酒;现在倒好, 房子比原来小了, 还是四楼, 吃喝拉撒全都要钱, 感觉日子比以前难多了。”正是由于这方面的原因, 部分失地农民拒绝拆迁、强烈要求归还土地、希望继续当农民。

2. 身份认同状况

身份认同是衡量个体融入主体社会程度的标志之一。个体如果不认同自我身份, 就会缺乏社会角色意识, 更不会采取相应的社会行为。失地农民进城后是否已经放弃旧角色, 认同新身份?本课题组调查结果显示, 对“你是否认为自己是市民”这一问题, 43.3%的被访者表示不认同, 5.3%的表示非常不同意, 两项合计, 48.7%的被访者不认同自己的市民身份;15.3%的被访者表示“说不清”, 呈现出模糊认同;只有不到四成的被访者认为自己应是市民身份。对“你认为自己与原市民有何差异”这一问题, 39.3%的被访者认为“生活方式不同”, 9.3%的认为“对同一问题的看法不同”, 12.0%的认为“消费水平不同”。由此可以看出, 尽管失地农民在户籍上已转为市民, 户口簿由蓝皮本换成红皮本, 但部分失地农民依然坚持自己的农民身份, 这就形成了身份认同的滞后性。调研中有位年轻人告诉我们:“尽管住的地方也叫小区, 干活的地方是写字楼, 可我总觉得跟真正的城市人不一样。”另外, 部分失地农民虽然认同自己的市民身份, 但排斥原市民, 甚至拒绝与原市民交往, 这便形成了身份认同与角色认同的冲突。

3. 文化适应状况

失地农民的生活方式和社会交往方式正处于由农村型向城市型的转变之中。由于他们的言谈举止、生活方式、思维方式仍带有农民的痕迹, 有时不免会被原市民或城市主流社会排斥。随着生产方式的变化以及城市生活的耳濡目染, 失地农民的生活方式、思维方式、行为方式终归发生了明显变化。本课题组调查结果显示, 49.3%的被调查者认为“生活方面变化最大”, 27.3%认为“经济方面变化最大”, 20.7%认为“工作方面变化最大”, 9.3%认为“人际关系方面变化最大”。失地农民闲暇时间明显增多、业余生活内容丰富, 除了看电视、打麻将、打牌外, 与邻居聊天、读书看报、业余学习、体育锻炼 (特别是跳广场舞) 等花费了不少时间。值得注意的是, 部分失地农民表示:“空闲时间多了, 但不知怎么安排, 感觉比以前空虚、无聊”。为了寻求解脱, 部分失地农民加入了宗教组织, 有的甚至加入了非法宗教组织。这一现象从侧面提醒社区居委会应注重提升失地农民闲暇生活质量。

4. 行为适应状况

认同所建立的是意义, 角色所建立的是功能。虽然认同也可以由支配的制度产生, 但是只有在社会行动者将之内化, 且将他们的意义环绕着这内化过程建构时, 它才会成为认同。[9]行为适应是失地农民城市融入的高级形式, 目前这方面存在的问题较多。不少失地农民习惯性地把小区内的道路当成晒场和储物场所, 晾晒粮食、堆积杂物;有的甚至把公共花坛、草地当作自家菜地。部分失地农民开始时很不适应爬楼梯、花钱买菜、用水缴费、厕后冲水、打扫楼道卫生……, 当然现在已有很大改变。

征地补偿款是失地农民最主要的原始资本, 理应用于创业或投资以实现补偿款的保值增值, 保障可持续生计, 可实际情况并非这样。调研山东团队调查结果显示, 28.5%的被调查者准备将补偿款存到银行“吃利息”, 26.8%的用于子女教育, 14.9%的用于盖房子, 14.8%的用于投资经营或创业。近三成的失地农民之所以把补偿款存入银行“吃利息”是因为他们缺乏创业的技能和投资的胆识, 间接反映了部分失地农民的保守心理和短视行为。

三、失地农民城市融入的障碍

本课题组调查结果显示, 40.7%的被访者认为“经济状况”是“是否适应城市生活的重要因素”, 22.0%的受访者认为“在城市找不到合适的工作”是“难以融入城市的最大障碍”。失地农民城市融入障碍主要表现在以下四个方面:

1. 人力资本明显不足

当前, 失地农民人力资本方面存在两个突出问题:一是失地农民人力资本存量, 即受教育水平普遍较低。本课题组调查结果显示, 被调查者中, 小学及以下文化程度占29.3%, 初中占34.0%, 高中或中专占19.3%, 大专及以上占17.3%。第六次全国人口普查统计结果显示, 山东省内迁移流动人口中, 小学及以下文化程度占14.2%, 初中占32.0%, 高中或中专占27.4%, 大专及以上占26.5%;省外迁移流动人口中, 小学及以下文化程度占18.7%, 初中占42.3%, 高中或中专占21.1%, 大专及以上占17.8%。由此来看, 失地农民受教育水平远落后迁移流动人口 (含进城农民工) 。二是对失地农民的技能培训缺乏针对性和实效性。失地农民不仅人力资本存量不足而且增量也差强人意。本课题组调查结果显示, 45.3%的失地农民就业前没有接受过相关培训, 36.0%的接受过单方面的短期培训, 18.7%的接受过两次以上培训。值得深思的是, 期待高工资是绝大多数失地农民普遍的就业预期, 可是面对政府鼓励培训所出台的各种优惠政策, 部分失地农民却反应冷淡甚至退避三舍。

2. 物质资本相对匮乏

物质资本不仅是失地农民进城后维持生活水平不下降的重要保障, 也是他们进行创业的必要物质基础。物质资本决定着失地农民的生存状态, 进而影响其城市适应性。物资资本缺失是失地农民不能适应城市生活的最大障碍。[10]失地农民物质资本的主要来源是征地补偿款。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定, 征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中, 土地补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的6~10倍;需要安置的农业人口的人均安置补助费为该耕地被征收前3年平均年产值的4~6倍, 但是每公顷被征收耕地的安置补助费最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。按照规定, 支付土地补偿费和安置补助费后尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的, 经省、自治区、直辖市人民政府批准, 可以增加安置补助费, 但是两者的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。由于近年来农产品价格不断下降, 有时甚至出现“滞销”现象, 按补偿标准所计算出来的征地补偿款相对较低, 外加现实中存在的“层层剥皮”现象, 致使大部分失地农民到手的征地补偿款较少, 导致物质资本相对匮乏。调研山东团队调查结果显示, 三地中, 对征地补偿标准满意的占1.8%, 比较满意的占11.2%, 一般的占26.5%, 不太满意的占44.3%, 很不满意的占16.2%。其中, 济南市长清区不满意率 (不太满意加很不满意) 为76.6%, 菏泽市原都庄为66.7%, 烟台市开发区为11.4%。

3. 社会资本相对薄弱

社会资本即社会网络关系, 个人社会网络关系越强则其社会资本存量就越大。目前, 失地农民社会资本相对薄弱。本课题组调查时, 问及“你平时主要与哪些人交往”, 回答是“原村里人”的占66.0%, “亲戚”的占46.7%, “外村人, 但现在住在一个社区”的占24.0%, “原城里人”的占22.0%, “现同事”的占14.7%。由此来看, 失地农民日常交往对象内倾化、同质性强, 也就是说其社会网络关系依然还是基于地缘和血缘的“强关系”。失地农民这种社会交往模式与城市社会所要求的以业缘为基础的开放式、多样化人际交往特质存在一定的差距, 带来的后果就是固化其原有生活方式和行为模式, 进而阻碍其城市融入。

有研究表明, 流动人口的社会资本对其收入的影响远大于人力资本。城乡流动人口在进城时与进城后的求职中是否使用社会资本对其收入影响明显, 使用过社会资本的比没使用的更可能获得较高收入。[11]社会资本状况不仅影响失地农民城市就业概率, 而且影响工资水平, 并且对他们自主经营或创业起着举足轻重的作用。

4. 社会保障相对缺失

当一种由制度规定的、人为的边界得以不断强化时, 它对社会成员产生的心理效应就会越来越强, 同时对某种价值起到放大效应。随着边界的突出和强化, 社会角色期望的隔离将会越来越深。[12]个体能否从社会政策中获得足够的支持以及所获取的社会保障强度决定了他们对自身社会角色的认同与否。失地农民进城后获得的用以适应城市生活的社会支持越完备, 他们认同其市民身份的几率就越高;否则就会否定这一新身份, 继续认同原来的身份。现实中, 部分失地农民虽然名义上已经是市民, 可是并未被纳入城市社会保障体系之中, 结果沦为“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无人员”, 成为游离于城乡的边缘群体。调研山东团队调查结果显示, 济南市长清区失地农民除了农村合作医疗外没有其它社会保障;菏泽市都庄新村失地农民虽有养老保险与医疗保险, 但效果很差, 89%的被调查者感到不满意;烟台市开发区为失地农民建立了较为满意的养老保险和医疗保险。但三地都没有为失地农民建立失业保险。

四、促进失地农民城市融入的路径

1. 提高征地补偿标准

为增加失地农民物质资本, 提高其城市融入能力, 应适当提高征地补偿标准并建立健全合理补偿机制。山东在缩小征地范围的同时, 逐年提高征地补偿标准。自2013年1月1日起, 山东土地征收补偿安置费将按照省政府公布的征地区片综合地价标准执行, 标准每3年调整1次。新征地补偿标准结合各地经济社会发展状况和物价水平, 在原来标准的基础上有不同程度的提高。譬如, 烟台市芝罘区区片价为9万元/亩, 开发区八角办事处行政区域内所有集体土地区片价为4.8万元/亩;济南市市区片价最高的为16万元/亩, 最低的是6.3万元/亩, 都高于山东省目前平均征地补偿标准4万元/亩。

2. 提升失地农民就业创业技能

为增强失地农民城市融入能力和水平, 需积极构建教育培训保障机制、创新就业促进机制, 以提升失地农民就业创业技能。其中济南市槐荫区为方便失地农民就近培训, 在失地农民较为集中的安置区建立了就业培训基地, 并依据失地农民的年龄、性别、文化程度、就业意向等因素有针对性地开展专业技能培训。对有创业意愿的失地农民, 则以创业培训为主, 为其提供专家指导、政策咨询、协助办理小额贷款、政策扶持等系列服务。为缓解城市用工荒与失地农民就业难之间的矛盾, 建议相关部门建立失地农民求职信息库, 积极开展订单式培训。为避免培训流于形式, 建议财政预付培训单位一部分培训费, 剩余部分则根据培训效果支付, 譬如把后期培训费支付与失地农民经过培训后的就业率挂钩, 从而形成倒逼机制。

3. 健全失地农民社会保障体系

目前工作的重点有两项:一是健全失地农民养老保障体系。按照《山东省被征地农民参加居民基本养老保险办法》的规定, 未参加基本养老保险的被征地农民可在户籍地参加居民基本养老保险, 纳入居民基本养老保险制度。其中莱芜市、临沂市、潍坊市、济宁市、日照市等地加大被征地农民养老保障政策落实力度, 纷纷把进城失地农民纳入居民养老保险保障范围。2013年12月2日, 日照市把20多万失地农民以灵活就业人员身份纳入城镇企业职工基本养老保险范畴, 从制度上为这部分人口实现与市民“同城同待遇”, 为其融入城市提供保障。二是健全失地农民医疗保障体系。推进新农合与城镇居民医疗保险的衔接、整合, 允许失地农民参加城镇居民医疗保险, 并逐步提高市民医疗保险补助标准。为化解进城失地农民参加城镇社会保障体系所带来的资金压力, 应建立政府、企业、原村集体、失地农民共同参与的多元化成本分担机制。

4. 创建失地农民城市融入环境

目前, 进城失地农民多以整建制集中安置为主, 安置区大多位于城市边缘。尽管这一安置模式有利于失地农民的日常交往, 因为左邻右舍多是熟悉的同村人或同质的失地农民;但是, 这一安置模式却不利于其城市融入, 因为这种“孤岛式”安置阻断了进城失地农民与原市民的交往机会。在一个现代化的社会中, 个人和群体的社会整合更主要地是取决于群际间的交往以及由于这种交往构成的广泛网络所给予的各方面的支持。[13]为推进失地农民尽早尽快融入城市, 一方面应尽可能改变原有集中安置为分散安置;另一方面应积极建设和谐社区。健全社区服务体系, 创新社区管理方式, 拓展失地农民参与社区建设、社区管理的途径, 丰富失地农民的社区生活, 为其城市融入创造良好的环境和条件。

5. 开办新市民学校