论我国公共政策执行中存在的问题及原因分析

论我国公共政策执行中存在的问题及原因分析（共8篇）

篇1：论我国公共政策执行中存在的问题及原因分析

我国公共政策执行过程中存在的问题及其成因分析

政策执行是政策方案被采纳之后，把政策所规定的内容转变为现实的过程。在整个公共政策的生命周期之中，政策执行是一个关键的环节，它决定了公共政策产生的直接而又实际的效果。改革开放以来，政府制定的许多公共政策都比较符合现实情况，在得到较好执行的地方，政策的效果比较明显。然而，在我国现实的公共政策执行过程中，在相当程度上还存在着诸如“有令不行、有禁不止”的现象，从而使得政策在执行中产生偏差和变形，导致政策目标不能有效实现乃至与完全落空的情形，不利于我国现代化建设的顺利进行。其主要表现如下：

一是政策敷衍执行。主要是指在公共政策执行过程中，执行主体故意只做表面文章，只搞宣传而不研究实际情况，不采取可操作性的执行措施，不落实执行政策的组织、人员、资金。政策执行主体或者被动等待上级的新政策，或观察上级是否要严肃执行，或旁观其他部门是否认真执行。在阳奉阴违敷衍塞责之后，政策执行容易错失最佳时机，从而直接影响政策问题的解决和政策目标的实现，是严肃的公共政策最终成为一纸空文。例如现实生活中某些地方政府口头上支持中央政策，或以书面形式表态，但没有按照中央政府的期望做任何事情；有些部门、有些地区对上级政策虎头蛇尾、前松后紧，敷衍塞责、延宕推拖，消极执行，致使一些政策在执行中难以达到预期效果，甚至有时会出现负面效应，给国家和人民的利益造成重大损失。

二是政策选择性执行。一项公共政策往往是由相互依存、有着共同目标的若干本分组成的，一些地方政府、单位根据自己的利益需求对上级政策指令或命令进行过滤，选择对自身“有利”的规定执行，不利的内容则有意弃之不用；更有甚者，当需要执行的政策与负责执行的机关、部门存在利益冲突时，执行机关就有可能制定与上级机关公共政策表面相一致，实际上相违背的执行措施，妨碍公共政策的全面实施。“有利的就执行，不利的就变形”，严重影响了党和国家的形象，极大损害了我国社会主义政策的权威性、严肃性以及国家和人民利益。

三是政策附加性执行。政策执行者在政策执行过程中附加了一些不恰当的内容，盲目扩大政策外延，使政策的调整对象、范围、力度、目标超越政策原定要求。执行部门为了本地利益往往采取一些土政策，或附加一些原目标所没有的内容，致使政策不能准确执行到位而出现政策失真。特别是一些地方，打着贯彻上

级政策要结合本地实际的旗号，另立一套规定，自行其是，谋取私利，严重阻碍了政策执行的力度和效果。例如，我国实施素质教育的目标是提高中国学生的综合素质，改变应试教育的不良现状。但是这些年的实际政策执行过程中，人们对素质教育的理解莫衷一是，有的地方将改善教育工作的物质条件说成是实施素质教育，有的说实施素质教育的核心教育是提高文化素质等，导致素质教育的内容和外延被无限扩大，实质上偏离了素质教育的中心内容，反而加重了学生和家长的负担。

四是机械照搬执行。执行者在执行公共政策时不考虑当地的实际情况，机械地照搬上级政府政策。例如个别政策执行者执行能力不强，缺乏因地制宜的变通能力，不主动创造政策执行所需要的环境、条件、时机，而是盲目照搬照抄中央政策。这样不但不能解决具体问题，浪费了政策资源，还会把责任推给政策本身，是公众对政策本身的质量问题产生质疑，有损公共政策的权威和严肃性。

五是政策矛盾性执行。在现实工作中，由于部门之间职责划分不清晰，有时有一些政策在执行过程中会因部门之间的权与利的争夺，部门间的红头文件或执行文书相互打架，政出多门，而使政策在执行过程中出现自相矛盾的现象。一项公共政策由几个部门共同执行时，有时还会出现两样结果，使政策对象难以适从，不知听从那一个部门的执行意见或决定。

综合分析政策执行过程中存在的问题，公共政策执行本身是一个极为复杂的过程，我个人认为，其形成的原因是多方面的，总结来说归为以下几点。

一是公共政策自身的缺陷。首先是有些政策缺乏科学性，不完整，不配套。在政策制定过程中，新老政策之间，宏观和微观政策之间，政治、经济和社会各领域和各部门的政策之间，以及一个大政策和它具体实施细则之间，往往没有很好的衔接和配套，没有形成科学合理的政策体系，这一方面给政策执行带来难度，另一方面也给执行者寻找对策、钻空子造成可乘之机。其次是政出多门。我国目前机构繁多，部门林立，职责不明，多头决策，缺乏有效的沟通协调，常常是政出多门，甚至相互矛盾。面对众多甚至相互冲突矛盾的政策，政策执行者不得不采取“优先法”：顶头上司的优先，其他领导的靠后；经济监督、杠杆部门优先，其它部门乃至党政机关靠后；领导个人交办的优先，集体名义布置的靠后。这样一来，其政策执行必然大打折扣。再者是是政策多变。往往是今天制定了一个政策，时隔不久，情况发生了变化，又忽忙出台一个新政策，头痛医头，脚痛医脚。

政策朝令夕改，法无常规，缺乏稳定性和连续性，这样就无法建立政策的权威性和可信度，也很难使人遵从。

二是公共政策执行主体因素。公共政策执行主体的政策认知水平、政策之心更利益及其价值取向是公共政策有效执行及其效果实现的重要保障。而目前我国公共政策执行者素质参差不齐，执行者的素质高低也从一定程度上直接影响到政策执行效果。从现实政策执行过程来看，一些地方、一些单位执行人员的素质参差不齐，一些人甚至缺乏必备科学文化知识，必然使政策执行产生不利影响。特别是个别执行人员素质也确实不敢恭维。一是文化水平较低。二是业务技能较弱。三是职业道德较差。不仅直接影响到政策执行效果，也损害了党和政府在人民群众心目中的形象。公共政策执行主体作为“经济人”在执行过程中也会追求自身利益最大化，导致政策执行的行为偏差。在政策执行约束机制尚不成熟的情况下，一旦公共政策威胁到执行者自身的利益时，执行者无论是出于公心或是私心都有可能抵制这一政策。这样就会造成国内该政策执行中政治资源的流失，产生大量的寻租和权力腐败的现象。

三是公共政策执行机制方面的原因。公共政策权力配置机制不合理，纵向权力划分不明晰，横向职能配置不合理。机构之间职能不清、责任不明使得政策执行过程中因利益纠纷而互相推诿从而导致政策执行问题的出现；执行监督机制不完善，我国目前虽然建立了比较健全的行政监察体系，对国家行政管理机关及其工作人员的活动进行有效的监控，但在政策的执行过程中，从上至下依然缺乏强有力的监控机构，专门负责检查监督各种政策的贯彻落实情况。往往是一遇到需要解决的问题，就下发一个文件，做出一些规定，而较少关心这些政策的执行情况和还有哪些需要进一步完善之处。正是由于法律、法规或政策的落实缺乏监督保障体系，执不执行都是一个样，时间一久，令不行、禁不止，“上有政策、下有对策”之风自然盛行。

就政策目标的最终实现而言，执行比政策本身更为重要。因而政策执行在政策管理中具有举足轻重的地位，直接关系到我党的执政地位和执政水平。因此，我们应积极探索完善我国公共政策执行问题的对策，促进公共政策的有效执行，确保公共政策目标的实现。

篇2：论我国公共政策执行中存在的问题及原因分析

例

摘要

农村最低生活保障制度作为直接消灭绝对贫困现象的重要举措，是政府为农村贫困人口设立的最后一道安全网。但制度的健全与完善仍处于探索的初级阶段，存在着诸多问题。笔者将原因归结为个行为主体之间信息掌握的不对称，低保补贴价格缺乏动态调整机制，配套政策不完善，低保干部滥用职权，缺乏相应的激励机制，以及法律法规不健全，并根据这六个原因提出了相应的解决措施，旨在通过改善执行细节问题，以小见大，改善整个低保政策的执行环境及对应机制。本次研究以农村低保政策执行理论等作为研究的基础，研究农村低保政策执行中存在的问题，并根据问题提出相应的解决措施。关键词：农村低保，政策保障，执行过程，制度健全

一、农村低保政策现状

我国农村的最低生活保障制度，是国家和社会为保障收入难以维持其最基本生活的农村贫困人口，建立的一种新型的社会救助制度。在农村社会保障体系中，与只是针对部分困难户、五保户以及受灾群众的传统救助相比，农村最低生活保障制度起到了“兜底”的作用。这一制度有了明确的保障线标准，避免了过去有钱多救助、无钱少救助的随意性，扩大了保障对象的覆盖面，提高了保障标准，及时有效地保障了农民的基本生活权益，体现了对农民尊严的尊重和社会对于生活在贫困境况下人的责任。经过近几年的发展，我国的农村最低生活保障工作已取得了一定成果，但在具体实际运行过程中还存在诸多问题和缺陷。这主要体现群众对低保的认知度较低，低保保障水平还不高，欠发达地区资金缺乏，“搭便车”现象严重，“假冒者”行为被漠视，监督管理不到位，低保对象界定执行模糊等诸多方面。必须认真分析造成这种局面的原因，并采取有针对性的对策措施。

二、农村低保政策执行中存在问题的成因探析

（一）各行为主体之间信息掌握不对称

农村低保政策实践中各行为主体之间的信息不对称，主要是指低保户、一般群众、村组干部、乡镇以上干部之间，一方比另一方拥有更多的信息，都存在信息不对称。据调查，有超过三分之二的村民对于本村低保政策不了解，对于村内低保居民名单不清楚。这反映了作为低保政策的行为主体所掌握的信息处于不对称的情况。低保审批的信息来源主要依赖个人申报所在单位提供证明材料、入户调查以及村干部个人主观判断等，这些方法虽然比较直接简易，但也会引起一些申请者刻意瞒报，提供虚假材料的情况。乡镇以上干部却无从得知真相，致使乡镇以上干部没有足够信息辨别真正的需求者，从而使真正的贫困者无法获得低保救助，反而成了低保“假冒者”的生活消费“补贴”。

（二）低保补贴标准僵化，没有及时与物价变动相匹配

近几年我国的物价波动频繁，对居民生活产生了较大影响，尤其会加剧低收入群体的生活困难。尽管农村低保补助在一定程度上缓解了贫穷者的困难状况，但由于低保的补助水平没有与物价波动挂钩，致使农村困难群众仍然感觉到难以“解渴”。通过调查走访，我们发现在了解低保补贴价格的村民中，有大部分村民觉得低保补贴并不能解决基本生活需要，尤其是近年来物价上涨迅速，但低保补贴却迟迟没有变化。更深层次的原因在于没有建立困难群众生活保障与物价波动挂钩的联动机制，地方政府未按照实际情况统筹安排，困难群众无法在物价波动时享受到同等质量的救助，生活水平降低,实际补助水平滞后于经济社会发展水平。

（三）配套政策不完善

从调查的情况看，教育水平低或因病残导致劳动力缺乏，是农村贫困家庭的一个显著特征。所有参加调查问卷填写的村民都表示会将自己所得到的低保补贴用于维持基本生活需要，而不是用于教育。更为严重的是，贫困对于家庭子女的教育和健康有着直接的负面影响，是导致贫困陷阱或代际传递的主要因素。由于缺乏教育而导致生活困难，因而使子女也缺乏教育，就会使贫困问题陷入无限死循环。因此，预防贫困、增加贫困村民应对困境和寻求发展的能力，最有效的方法是在为他们提供最低生活保障的同时，提供普遍的教育和医疗救助。但是在现阶段，许多地区没有在农村低保制度的基础上，把各项救助配套政策有机地衔接起来，形成针对农村贫困人口的多层次、全方位的救助体系，无法构建起保障农村贫困群众基本生活的安全网。

（四）低保干部存在滥用职权现象

基层干部是村庄社会中的特殊角色，他们是国家政府的权力末梢，甚至可以说是村里社会环境的“当家人”，但同时在市场经济社会环境中，他们又是追逐自身利益的“经济人”。在调查中我们发现，村民一方一边倒的激烈抨击村干部靠关系将自己亲戚拉进低保名单中，村委会一方则矢口否认，究竟哪方说的是真话我们无从得知，但是关于村民与村干部的矛盾问题，都是尖锐不可回避的。细思低保政策的基层干部职权，确实容易造成权力滥用，以公谋私的问题。他们首先考虑的是自己“熟人社会”网中的人，比如自己的亲戚家属、上级干部的亲朋故旧、村里有头脸的人等。村组干部为了笼络住他们的心，往往主动采取利益安抚的办法来争取他们的支持。于是，低保就成为了权力变质下的资源。村组干部有可能通过控制低保资源的分配和使用，建立或巩固私人关系网，并从中扮演“赢利型经纪人”的角色。

（五）缺乏激励约束机制

就大多数群众而言，低保未涉及到他们的切身利益，他们也不是国家的工作人员，不负有责任。与此同时，目前还没有相关的政府文件对举报低保“假冒者”的行为给以奖励，即国家缺少相应的激励机制，使得多数村民产生不愿意得罪人的心理，社会监督不能很好地发挥作用，群众的参与度低。在调查中，绝大部分村民都认为村内的低保名单存在暗箱操作问题，但是大家都只停留在猜测怀疑或者是私下议论的阶段，没有人愿意站出来公开提出质疑。就村组干部而言，即使他们利用手中的权利为自己的亲戚朋友违规办低保，主要是对低保“假冒者”进行清退处理，违规者不会受到相关法律法规的严厉惩处，致使村组干部以及乡镇以上干部行为失范所付出的成本与所获得的收益极不对等，一方面违规、违法的政治和经济风险成本太低，另一方面他们所获取的经济和政治收益又太大。如此缺乏约束机制——可以低成本甚至零成本地牟取不当的利益，就难怪有些村组干部以及乡镇以上干部敢于“冒天下之大不韪”。特别是，那些实践中不断出现的违法违规者得到好处的“成功”案例，又能起到不可低估的反向激励作用。

（六）没有建立起完善的政策法规体系

调查得知，大部分人认为低保实施面临的困难是制度不完善，可操作性差。的确，现有的政策、法律、法规还不健全，还不完善。农村低保政策实施的依据，在国家和中央层面上，还仅仅是国务院或民政部的“意见”、“会议要求”、“通知”等文件，没有一部正式的行政法规或部门规章。各个地区实施的依据主要是地方制定的规章制度，但这些地方性的制度还存在很多不足，有些制度过于原则、抽象，给制度执行者在诠释制度或执行制度时，有了“钻空子”的机会。比如：没有一个科学完善的核实低保对象收入的标准，使得界定低保对象的难度加大，易造成“应保未保”的局面；监管机制不健全，监督工作流于形式；退出机制不完善，动态管理形式化；缺乏相应的惩戒机制，给那些违规操作的乡村干部以可乘之机。所有这些都预示着政策、法律、法规的权威性和严肃性无法显现，在一定程度上妨碍了农村低保政策的刚性落实。

三、解决农村低保政策执行中存在问题的对策建议(一）加强全面信息公开

低保制度政策目标是解决吃饭问题，保障公民的基本生存权，具有重要现实意义，保障各行为主体信息对称有着至关重要的作用。政府部门应加强各行为主体的信息交流，规范低保审批的信息途径，引入数据化、信息化系统，减少人工介入，更大程度保证公平。保障村民的知情权，加大低保政策宣传力度，加大信息提取走访力度，保证低保居民提供信息的真实性，减少骗保情况发生。

（二）加强规范管理工作健全低保工作制度

要建立核查制度和重点对象跟踪管理制度。尽快形成保障对象有进有出，补助水平有增有降的合理动态管理机制；要建立低保标准动态调整机制，随着群众生活水平的提高、物价的变动适时调整低保标准，确保真正困难的低收入家庭享受低保待遇，实现动态管理下应保尽保；要建立相关政策衔接机制，充分发挥惠民政策的整体效益。建立和完善低保对象家庭收入申报和统计制度。改进家庭收入计算的内容和方法，增强核实的可操作性和准确性。建立和完善低保对象评审制度，全面实行“五议两公开”。建立完善低保监督制度，用法律约束相关机构和人员的工作行为，保证低保运行机制的公开、公正。

（三）尽力彰显施行的严谨和严明

一是保护奖励举报群众。要充分发挥村民对本村居民家庭收入情况认识清晰，对低保户生活状况了解清楚这一优势，通过物质奖励和精神奖励，鼓励民众揭发、举报低保“假冒者”，激发民众举报、监督的热情。比如：对于举报低保“假冒者”的群众，授予“模范公民”等称号，并根据挽回损失的多少给予合理的奖金；对于有重大贡献的举报者，邀请媒体、报刊弘扬其事迹，为群众树立模范榜样，激励更多的群众参与到举报中来。同时，要建立相应的保密机制，确保揭发、举报的群众的人身安全，防止他们遭到打击、报复。二是加大追偿追惩力度。对低保实施过程中存在的不良行为、违法行为或者犯罪行为，必须予以严惩，决不能姑息迁就。比如：对那些通过非法手段获得低保资格的“假冒者”，或违法行使职权的村组及其以上干部，必须进行追偿和追惩，既要追究经济责任，又要追究刑事责任。对违反条例的行政工作人员，还要追究其行政责任。通过追偿和追惩，一是教育他本人今后不再违法，二是教育广大干部和人民群众遵纪守法，使农村低保工作一律“阳光操作”，彻底堵塞“搭便车”现象产生的漏洞。

（四）强化新闻舆论监督

要加强新闻媒体的责任感，引导新闻工作者关注农村低保政策实践情况，及时发现和总结那些工作在基层、服务在基层、奉献在基层的低保工作者的先进事迹，充分发挥正面典型的示范引导作用。同时及时曝光“人情保”、“关系保”等“假冒者”现象，通过深入采访和调查研究，掌握准确、全面、详实的第一手材料，凭事实说话，用事实监督，对那些利用低保政策谋取非法利益的人产生一种巨大的震慑、抑制作用。

（五）凝聚各级部门共同助力低保政策的实施

强化组织领导、县、乡政府要把低保工作列入重要议事议程，政府主要负责同志要亲自抓、负总责。分管负责同志要认真履职，经常听取有关情况汇报，及时发现并解决工作中的问题；强化部门协助。低保工作涉及部门和环节很多，各级政府和各有关部门既要各司其职，又要密切协助，形成合力；强化工作根基。做好低保工作，基层很关键。基层工作直接面对千千万万困难群众，直接面对群众之间各种各样的利益关系和矛盾，任务繁重。要科学整合县、乡管理机构及人力资源，为基层配备必需的工作人员，提供必要的工作条件。劳动保障部门要从社会公益岗位为乡镇配备一名低保管理员。每个村确定一名工作人员。财政要为县、乡、村列入低保工作经费，保证工作正常运转；强化舆论造势。要大力宣传党和政府执政为民的情怀和帮贫济困的责任，增强困难群众对生活的信心和战胜困难的勇气。要引导群众正确理解低保的功能主要是保障缺少劳动能力的困难群众的最低生活需要。提高生活水平，走向富裕，要靠自身的努力。要全面宣传低保政策的主要内容，引导他们正确行使知情权、参与权和监督权，共同做好低保工作。

（六）建立健全最低生活保障制度立法

为了真正解决农村贫困问题,切实落实农村低保制度,必须加强低保相关的立法工作,以全国人大及国务院出台的社会保障条例为主要依据,制定和完善农村低保,关于保障对象、标准、方式、申请、审批、资金的发放等各方面的制度和细则,其中一定要有对低保工作作假处理办法的规定,完善低保监督机制，建立健全与农村低保相关的工作机构,切实保证低保工作的顺利实施。所调查村庄,低保政策知识的普及程度很低,除了被保对象,大部分人并不知道当地的低保标准、水平,何况法律知识,更别提合理运用法律武器来保障自己的权益,因此政府要积极地结合城乡低保实施办法和条例,尽快制定有关农村保的法律法规,加强低保工作的宣传和顺利实施。

参考文献：

篇3：论我国公共政策执行中存在的问题及原因分析

家电下乡是应对国际金融危机, 惠农强农, 带动工业生产, 促进消费拉动内需的一项重要举措。本文主要是分析家电下乡政策执行过程中存在的问题和原因, 从中总结出一些启示, 为今后类似政策的制定和实施提供借鉴。

二、存在的问题

1. 私自留存、收购或借用农户身份资料申领补贴

一是私自留存、复印农户身份资料申领补贴。该情况主要是由于农户需要提交身份资料给代审代垫网点, 网点具备复印农户身份资料的权利, 然后利用复印的农户身份资料虚开发票、伪造销售情况, 或将家电下乡产品销售给城市居民, 向财政部门申请补贴。该情况占用了农户可享受的指标, 使得农户的利益遭到严重损失, 严重违背强农惠农这一目标。不利于促进消费, 严重影响农村消费市场的发展。

二是收购或借用农户身份资料申领补贴。该情况除会损害农户的利益, 不利于促进消费之外, 在收购、借用农户身份资料时候, 农户同收购、借用方实际上已达成了共谋, 农户基于自身短期利益最大化的考虑, 将个人资料出售给收购方, 以获取部分利益。在农户同收购、借用方共谋的情况下, 违规行为的查处难度将大大加大, 查处成本将大大增加。

2. 以非家电下乡产品作为家电下乡产品销售申领补贴

生产厂商或经销商通过抽取、私自购买、违规申领、倒卖、伪造标识卡, 或者通过上级奖卡、返卡等违规形式获得标识卡损害了农户的利益, 以非家电下乡产品替代家电下乡产品, 导致产品质量无法得到保证, 产品价格偏高, 次货劣货充斥农村家电市场。以非家电下乡产品作为家电下乡产品销售使得中标产品生产厂商的合法利益得不到有效保护, 挫伤合法生产厂商的积极性。

3. 产品价格紊乱

部分销售商利用农户对家电下乡政策不了解, 将规定的最高限价当成全国统一价, 或隐瞒最高限价, 销售价高于中标最高限价, 一些销售商甚至规定购买家电下乡产品不允许议价, 不能享受店内统一折扣、优惠, 造成家电下乡产品价格虚高, 家电下乡补贴前转至销售商口袋, 农户利益被蚕食。

三、导致上述问题的原因

1.“代审代垫”方式造成监管难

“代审代垫”方式使得销售网点既掌握了农户的资料和资金, 又具备补贴审核发放权, 这为销售网点单方骗补提供了条件。目前虽然通过电话回访增强对“代审代垫”方式的监督, 但效果并不理想。

2. 家电下乡信息系统存在缺陷

当前家电下乡信息系统在管理权限设置和查询功能上存在缺陷。在权限设置上, 管理部门只有本辖区的查询权限, 这与家电下乡可跨区域申领补贴的政策不符, 给审核造成了困难。在查询上, 管理部门无法通过系统查询到过往申领补贴产品的销售网点信息, 这给发现投诉后的追查工作造成了困难, 从而使一些疑似骗补行为无法得到证实。

3. 执行监督政策不够具体

如对违规行为的处罚依据、办法、程序和权限还不够具体明确, 缺乏可操作性。此外, 电话回访制度也存在不足, 政策中未对电话无人接听的情况做出具体规定。

4. 基础政策执行部门资源不足

首先, 人员不足。家电下乡工作量大, 加之分布不均匀, 一些财政所只有三四名工作人员, 每月销售量却达上千台, 很难配备专人负责家电下乡业务。其次, 经费不足。开展“家电下乡”网点和工作人员培训, 购置计算机、复印机、电话机、装订机和档案柜等硬件设备, 用于“家电下乡”资料录入、回访调查和档案装订、保管, 均需要相应的经费投入。

5. 一些网点的经营模式不利于监管

部分销售网点是“家电下乡”产品市级总代理商, 在各县区均有分销商, 但各分销商代垫的“家电下乡” (下转第39页) (上接第30页) 补贴不在所在县区申领, 而由总代理商在其所在地财政所申领, 导致对各分销商的监管存在困难, 补贴核查也很不便, 同时也加重了总代理商所在地财政所的工作量。

6. 农户对家电下乡政策了解不足, 信息获取渠道有限, 自我权利保障意识不强

虽然这两年通过宣传, 农户对家电下乡政策有了一定的了解, 但目前了解普遍比较浅显, 对于家电下乡产品的一些具体政策缺乏了解, 而且他们获取这些信息的渠道有限, 往往只能通过销售网点的介绍来获取, 这为部分不法销售网点误导农户提供了机会。同时, 农户自我权利保障意识不强, 没有意识到保护自己身份资料的重要性, 发现商贩违规行为时缺乏投诉意识, 对电话回访配合不够, 这给不法商贩违规操作、套取补贴提供了机会。

四、几点启示

家电下乡政策是我国开展消费补贴的一次尝试, 时间周期长, 涉及面广, 资金量大, 对财政资金管理提出了很高的要求, 为今后类似政策的制定和实施提供一些重要的启示:

1. 政策制定过程中要注重职权的划分

不相容业务要相分离, 特别要避免将补贴审核、资金发放、原始资料保管集中于某个部门或某个人, 通过合理的分工, 形成相互制约、相互监督的政策执行机制。

2. 制定的政策要具有可操作性

政策文件是基层部门办事的依据, 如果政策制定的不够具体、全面, 基层部门在执行的过程中, 特别是遇到较为特殊的情况时, 便没有了操作依据, 事情也就很难办好。

3. 要充分发挥信息技术优势

信息技术具有信息共享、即时查询、快速传播的优势, 充分发挥信息技术优势对于执行面向大众的政策、强化资金管理、增强信息公开透明具有重要的作用。而要充分发挥信息技术优势, 就必须充分做好政策执行的需求分析, 依据需求设计功能模块。

4. 政策实施过程中要注重宣传

惠民政策的关键是群众参与, 只有群众了解政策、掌握政策、利用政策, 惠民政策才能发挥出惠民、导向作用。因此, 在政策实施过程中要通过多种媒介加大宣传, 建立长效宣传机制, 做好政策信息咨询、发布和公开工作。

5. 构建有效的政策执行体系

篇4：论我国公共政策执行中存在的问题及原因分析

【关键词】 公共政策；执行；政策执行者

所谓政策执行是指政策執行者通过建立组织机构,运用各种政治资源,采取解释,宣传,实验,协调与控制等各种行动,将政策观念的内容转化为实际效果,从而实现既定的政策目标的活动过程，这是一种动态的过程。一个政策能否顺利执行直接影响到它既定目标的实现，甚至影响到它存在的意义，可以说执行时实现政策的唯一途径。然而，政策的执行是一个复杂的过程，在这个过程当中会存在许多阻碍政策能够顺利运行的因素,造成了公共政策不能够按照既定的规划有效地进行，从而使公共政策的执行过程中出现许多问题。

1.公共政策执行过程中出现的问题

1.1政策执行过程中下级敷衍上级。由于政策的执行者经常不能够真正了解该政策的重要意义，执行过程中往往不能够在组织工作、资金、管理等方面到位，或者只做必要的宣传而不去做真正的执行工作，亦或是做工作时前紧后松，应付上级的检查。

1.2机械的执行政策。我国基层政府在公共政策执行过程中却普遍存在机械执行的现象，具体表现在：一是无视公共政策的精神实质，不考虑客观环境条件，机械地照搬公共政策。二是无视公共管理组织与公共管理对象的具体情况和特点，机械地照搬其他地区部门或行业的公共政策。三是无视公共管理中各种新情况、新特点，机械照搬陈旧的过时的公共政策。

1.3政策执行中的缺损执行。一项政策往往是由相关的若干个小部分组合而成，一些政策执行者却往往对政策进行断章取义，对于其中对自己有利的部分就严格保证其执行，而对于其中不利于自己的部分则虚与委蛇，使政策的整体功能难以发挥，政策目标的实现也必然大打折扣。

1.4执行过程中对政策的某些部分进行替代。即公共政策在实施过程中从表面上看与原政策相一致，而事实上背离原政策精神的内容，进行偷梁换柱。公共政策执行者利用政策的某些抽象性，借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释，从而导致公共政策执行的偏离。

1.5公共政策的附加执行。政策附加执行是指公共政策执行者根据自己的利益倾向，在原政策内容的基础上再自行增添了若干个新的内容，使政策的调控对象、范围、目标、力度超出了原来的要求，从而使原政策不能到位，导致政策扩大化，其中新的条款更有利于本部门、本行业、本地区或者少数利益集团。

1.6公共政策的歪曲执行。公共政策歪曲执行的表现为对原政策执行的走样，对某项政策的精神实质吃不透，因此把本来正确的政策理解歪了，执行起来也会难以达到既定的目标。

2.公共执行过程中存在这些问题的原因

2.1政策造成的利益冲突。从本质上说，政策执行就是相关政策主体之间基于利益得失的考虑而进行的一种利益博弈过程，而我们的公共政策意在维护大多数人的利益，必然会对一部分人的利益造成损害，许多政策之所以在执行过程中出现了偏离，其根本原因就在于各种利益之间存在着矛盾和冲突，并且利益主体未能正确地认识和处理好这些利益矛盾和冲突。

2.2政策本身的缺陷造成政策难以执行，具体表现在以下几个方面：

2.2.1公共政策内容缺乏合理性。在现实的政治生活中，之所以有些政策得不到切实的推行，一个很常见的原因就是这些政策内容缺乏合理性。

2.2.2政策目标的不确定性。有一个清晰而明确的目标是保证公共政策顺利执行的重要因素，当前我国制定的部分公共政策存在目标不清的问题，这就造成了执行者在执行过程中难以摸透政策的本身含义从而造成执行不力。

2.2.3公共政策缺乏稳定性。公共政策的稳定性是其得以有效执行的重要前提条件，政策是否稳定在很大程度上关系到政策执行主体对政策的认同和接受程度 政府的政策都必须有诺必践，注重信誉。否则，就会破坏正常的政策秩序，给政策的有效执行造成种种障碍。

2.3公共政策执行者的素质水平参差不齐，造成政策执行效果不同。表现在以下几个方面：

2.3.1公共政策执行者的政治思想道德素质决定着能动性发挥的方向和程度。政策执行者思想道德素质较低，信奉有权不用，过期作废等腐朽的处世哲学，他们在执行政策时，往往自觉不自觉地按个人偏好本能地采取抵触和破坏的行为，把人民赋予的权力仅仅当做谋私的手段而已。

2.3.2公共政策执行者的心理素质制约着能动性发挥的大小和质量 。负面的情感则会降低主体的活动能力，妨碍能动性正确而充分地发挥，而意志薄弱的人害怕牺牲与风险，求稳怕难，在执行中瞻前顾后首畏尾可见，公共政策执行者心理素质差，必然影响政策实施的质量。

2.3.3公共政策执行者的知识能力素质制约着能动性发挥的大小和质量。一般说来，知识能力素质差的政策执行者，由于其能动性发挥既可能是盲目的，又可能是低效的，因而更易于造成政策执行的偏离。

2.4体制问题。在我国的行政组织中存在这样一个现象，职能不清和职能交叉，有些工作没有一个明确的负责部门或相同的工作有多个部门负责，这就造成了部分无利可图的工作无人问津而相对来说有利可图的工作又争先恐后地去做，这也在一定程度上造成了公共政策实施不力。

2.5政策的被执行者不了解政策，对政策的执行漠不关心。这样就造成了公共政策难以积极执行和缺乏监督的现象，我国对公共政策执行机构的监督主要建立在上级监督体系上，这样的监督方式难以确保政策执行者的执行质量，而广大群众又对政策漠不关心，不积极去监督，致使执行者在执行过程中有偷工减料的机会。

3.结论

综上所述，我国公共政策的执行情况存在许多问题的，而造成这些问题的原因是多方面的，必须反复权衡各方面利益冲突，改革政策执行、监督体制才能确保我国公共政策的顺利实施。

参考文献

[1]李超伟,论转型期公共政策执行力的主要影响因素及其重要意义[J],经济与法2010.06

[2] 王 骞 ,论公共政策执行偏离的成因与对策[J],政治研究

[3] 刘波,钟志勇,胡启繁.基层政府政策执行的问题成因及对策研究[J], 广州大学公共管理学院.

[4]马娜,关于公共政策执行问题的研究综述[J],法制与经济,2009.07

[5]张蕊,我国公共政策执行偏差及其矫正策略研究[J]，大学公共管理学院行政管理专业

（作者单位：长江大学管理学院）

篇5：论我国公共政策执行中存在的问题及原因分析

地方政府是地方国家行政机关，是国家行政管理的重要层次，处于“宏观之末、微观之首”，既是公共政策执行者，也是公共政策执行的对象，在公共政策的执行中起到承上启下的作用。当前，随着我国改革开放的逐步深入，民主政治建设的稳步推进，地方政府公共政策执行也进入了健康发展的轨道，有力地推动了社会主义物质文明、精神文明和政治文明建设。但是，用党的十六大关于“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明”、“提高行政效率”和建设法治政府的要求来衡量，地方政府在公共政策执行中还存在着一些不容忽视的问题。概括起来，主要反映在八个方面：一是行政管理体制不尽合理，地方政府职能还未根本转变。政府机构虽然进行了多次改革，但仍然存在着机构重叠、职能交叉、政企不分、政事不分、执法主体不明确、监督与执行混为一体等现象，政府职能还没有完全转到搞好经济调节、加强市场监管、进行社会管理、开展公共服务上来，政府管了许多应该由企业、社会组织和中介机构去管的事情，而该管的一些事情却没有管好，人浮于事、效率低下的状况仍有发生。二是依法行政方面有差距。突出反映在有的地方政府领导及工作人员的思想观念与依法行政的要求不适应，民主作风与依法行政的要求不适应，规章制度与依法行政的要求不适应，工作方法与依法行政的要求不适应，导致不依法办事、执法违法、以权代法、以言代法等现象发生。三是科学民主决策机制不完善。有的地方政府不能准确领会国家宏观政策和判断把握市场经济形势，作决策订措施时不遵循客观规律，执行公共政策时不因地制宜分类指导，深入实际调查研究做得不够，不能充分发扬民主，决策机制不健全，政策缺乏连续性，存在着“朝令夕改”的现象。四是社会政策与经济政策之间呈现出严重的不平衡。有的地方政府及领导没有树立科学的发展观和正确的政绩观，不注重可持续发展，不能正确处理局部与全局、重点与一般、当前与长远的关系。不少地方政府重视经济目标优于社会目标。把自己当做经济建设的主体，看轻自己作为公共产品和公共服务天然提供者的角色，片面追求经济增长，把GDP作为政绩的考评指标，把主要精力放在围绕人均GDP增长的经济建设上，直接筹划和投资竞争性项目，特别是热衷于大搞政绩工程，经济发展几乎成为现代化建设、社会发展的代名词，经济政策几乎成了压倒一切的基本政策，由于政府职能在经济建设上偏强，而在公共服务上偏弱，致使大量社会问题、重重社会矛盾难以得到及时的缓解，造成社会的不稳定因素。五是城市与农村在政策执行上存在着严重差别。自从中国改革的重心由农村转向了城市，城市与农村、市民与农民之间的差距就逐渐被拉大。各地的城市在迅速地变大、变高、变美，市民的生活水平也在日新月异地发生着变化；而广大的农村，却反而出现了“增产不增收”的现象。城市居民在社会保障、社会福利、教育、劳动就业、日常生活、税收等方面所享受的公共政策待遇远远优于农村居民。农村居民不仅享受不到同城市居民同等的公共政策，而且还要在许多政策方面承受一些特别的支出。在税收方面，同城市居民不同的是，农村居民不分年龄、不分收入的多少，都必须交纳税收。据统计，现阶段全国农民人均税额高达146元，而城镇居民人均税赋只有37元；在城镇居民实际收入已达农民实际收入 6倍的情况下，农民缴纳的税赋反而是城镇居民的4倍。此外，农民还要承担名目繁多的各项社会负担。这些政策上的差别已经成为一种不平等的社会问题，成为一种对农村居民构成明显歧视的公共政策。六是公共政策的“应然”与“实然”之间的差距过大。“应然”的公共政策即公共政策的基本取向、基本目的以及“理想化”的内容。“实然”的公共政策则是指公共政策的实施效果。现阶段，地方政府的许多公共政策往往得不到落实，有关公共政策方面的法律法规执行程度很低。一些基本的或“次基本”的公共政策往往缺乏相应配套和一致的具体办法来实施，因而这些基本的公共政策便程度不同地流于一纸空文，“应然”与“实然”之间的距离自然拉开。许多具体的政策同社会政策诸如宪法、劳动法之间有时就存在不协调的情形。由于在“应然”与“实然”之间存在着过大的差距，所以效力十分低下，无法有效地应对现阶段出现的新情况和新问题。七是“上有政策，下有对策”的现象依然存在。主要表现是：替换性执行，“你有政策，我有对策”；选择性执行，“曲解政策，为我所用”；象征性执行，“软拖硬抗，拒不执行”；附加性执行，“搞土政策，自立一套”。上述种种，严重削弱了中央政策的权威性和严肃性，导致地方主义、本位主义抬头，损害了国家和全体人民的利益。八是地方政府自身建设存在诸多问题。党风廉政建设和反腐败斗争方面监督、约束机制不全，领导干部从政行为没有完全规范，权力分解、权力制约做得不够，少数领导干部“官本位”思想突出，为民服务意识淡薄，工作作风飘浮，工作方法简单粗暴，行政效率和工作效率不高。当前地方政府执行公共政策中存在的问题，一定程度上影响了国家公共政策的贯彻执行，影响了市场经济体制的建立和经济社会的协调快速健康发展。解决地方政府执行公共政策中的存在问题，应从以下六个方面入手：

（一）进一步改革行政管理体制，推进政府职能转变。要按照党的十六大关于深化行政管理体制改革的部署，按照执政为民的要求和建设法制政府的目标，依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。地方各级政府应该退出竞争性市场，由计划经济条件下的无限责任政府、统治型政府转向市场经济条件下有限责任政府和公共服务型政府。要全面履行职能，继续搞好经济调节，加强市场监管，注重履行社会管理和公共服务职能，建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危害的能力。加快政企分开，把不该由政府管的事交给企业、社会组织和中介机构，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。同时，按照政事分开的原则，进一步改革事业单位管理体制。

（二）贯彻落实依法治国方略，全面推进依法行政。认真贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》和《行政许可法》，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点，按照“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的要求，理顺行政执法体制，规范行政执法行为，完善监督制度和机制，强化对行政行为的监督。各级政府及其工作部门的领导干部要牢固树立依法行政的观念，带头学习和掌握宪法、法律和法规的规定，增强法律意识，提高法律素养，提高依法行政的能力和水平，把依法行政贯穿于执行公共政策的始终，贯穿于行政管理的各个环节。要采取多种形式，加强普法和法制宣传，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识，教育公民自觉遵守宪法和法律，积极引导公民、法人和其他组织运用法律武器维护自身的合法权益。

（三）树立科学的发展观和正确的政绩观，给社会发展政策一个应有的位置。增长不等于发展。经济增长本身不是目的，它只是实现社会发展的手段，发展的政策目标应当是以人为本，提高人的生活质量和增强人的能力，提高人类的发展水平，而不仅仅是人均GDP水平。政府的经济职责应该要放在为发展经济创造良好的市场环境，提供稳健的宏观调控上来，不宜再过多地参与竞争性盈利性行业的投入。政府应更多地把注意力和公共资源投向提供公共产品和公共服务，转向为社会发展政策提供财政保障方面来，将社会政策放到一个应有的位置，从而尽可能避免一些可以避免的成本付出，做到既不越位，也不缺位。

（四）统筹城乡协调发展，逐步实现城市与农村政策的同一性。公共政策的对象是全体社会成员。宪法规定每一个社会成员都具有平等的权利。公共政策的基本特征之一便是同一性即公平性，对于全体社会成员，都有同等的权利，享受同等的基本的公共政策。现阶段必须努力改变城乡二元结构，统筹城乡协调发展，实现农业和工业、农村与城市、农民与市民在政策上的对接，逐步实现城乡政策的同一性、公平性。

（五）治理“上有政策、下有对策”现象，维护公共政策的权威。首先要从制度上解决中央与地方的事权划分问题，实行“宏观决策中央独统、微观决策地方自主”，改变中央偏重或地方偏重的弊端，明确规定给地方一定幅度的政策执行自由度，明确哪些问题可以变通哪些问题不可以变通，建立部门之间、地方之间政策执行活动的整合机制。第二，加强政策研究，对现存的法律、法规和政策进行一次全面清理，凡是政策规定之间出现相互矛盾、扯皮现象的都必须及时纠正，凡是与中央、国务院的政策规定不一致的地方、部门规定一律废止。第三，摆正局部和全局的关系，坚持改革、发展、稳定的工作大局，局部利益必须服从全局利益，个人利益和小团体利益必须服从国家和全体人民的利益。第四，加强监督，从严治政。要建立和健全相对独立的监督体系，使政策执行机构置于监督体系的严密管理之下，对违法渎职、执行失误、疏于政务、贪污腐化等行政案件要严肃查处。

篇6：论我国公共政策执行中存在的问题及原因分析

摘要：近些年来，保障性住房成为了各级政府保障人民利益的重要手段，除了提供财政支出外，还需要对现有的住房政策进行合理的调整与改革，使得国家的保障性住房条款在各地区得以更好地实现，切实地保护人民的根本利益，解决由于保障性住房不足所带来的问题。

关键词：保障性住房 优惠政策 问题 建议

近几年来，为了为人民群众提供更好的居住条件，推动我国房地产市场结构的优化与发展，实现国家住房政策，国务院相继出台《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》、《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》、《经济适用住房管理办法》、《廉租住房保障办法》、《公共租赁住房管理办法》、《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》等一系列有利于人民的住房政策。这一系列政策对我国的政府提出了进一步的要求，要求政府在保证人民保障性住房的同时，对现有的财政政策进行改革与优化，提高对保障性住房的资金投入与关注。

本文就保障性住房建设优惠政策在执行过程中遭遇的困境，以及如何改进提出几点建议。

一、执行相关政策过程中出现的问题

《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕27号）第十六条“落实解决城市低收入家庭住房的经济政策和建房用地。”，《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45号）第三条第（五）点再次强调落实保障性住房建设税费减免政策“对廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房和棚户区改造安置住房，要切实落实现行建设、买卖、经营等环节税收优惠政策，免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金”。然而，保障性住房建设过程中上述优惠条款执行却遭遇种种困境：

（一）对于保障性的安居工程认定的标准模糊

《进一步加强保障性安居工程建设和管理的实施意见》（丽政发〔2012〕62号）文件第四条第（三）点规定“对廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房和城市旧住宅区，要切实落实现行建设、买卖、经营等环节税收优惠政策，免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金，经营性服务收费减半收取，暂停收取保障性住房交易手续费”。上述条款明确了廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房这三类项目符合优惠政策，而文件中“旧住宅区整治”只是笼统概念，未明确具体项目名称。实际操作中各执收单位仅对上述列举的三类保障房给予减免有关税费。对于城中村建设中农民公寓以及旧城区危房改造的居民拆迁安置房等项目均不予享受优惠政策。

（二）具体的减免收费标准不明确

在落实保障性住房建设免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费、政府性基金政策方面，由于国家、省都未公布具体的项目范围，各地区的相关政策或模棱两可，或根据自身的特点进行政策的制定，而制定的政策难以满足国家要求的标准，造成执收单位因政策理解差异存在执行出现偏差的现象，执收单位往往以减免项目范围中未列明为借口不予减免。加之有些地方政策，给予执收单位按全年收取行政事业性收费、政府性基金总额计提一定比例的工作经费，有关收费部门中多为自收自支或差额拨款的事业单位，收费减免直接影响单位总体收入，涉及单位整体利益，执收单位根本不愿意减免相应费用。

（三）难以实现经营性服务的收费

市政府发布《进一步加强保障性安居工程建设和管理的实施意见》（丽政发〔2012〕62号）文件中明确“经营性服务收费减半收取，暂停收取保障性住房交易手续费”。保障房建设过程中，涉及城市绿化补偿费、白蚁预防费、新型墙改材料基金、散装水泥发展基金、城市道路占用费、施工图审查费、土地证工本费、土地测绘费、防雷检测费、房产交易费、招投标交易手续费、防空地下室易地建设费、工程质量检测费等数十种费用。一是对于承担保障房建设任务的企业来说，首先根本无法判断上述费用是否属于经营性服务收费，经营性服务收费的品种多、概念模糊，难以进行明确的划分；其次大多费用的收费部门多为某行政机关的下属事业单位，费用收取往往被列为项目审批或实施的前置条件，建设单位必须先予缴费。二是其中某些收费项目（白蚁预防费）需成本投入，且执收单位性质属于自收自支事业单位，没有收入且还要投入成本直接影响单位整体效益，是导致经营性服务收费减免难的原因之一。

（四）优惠政策宣传不到位

由于保障房建设减免收费项目涉及多个收费部门，加上政策制定后宣传力度不够。实际执行中，保障房建设减免收费相关政策收费部门根本不知道，甚至连承建单位也根本不知道保障房项目建设可以享受优惠政策。如某市安居房公司在保障房建设过程中，经财务总监建议并积极交涉，退回房产交易手续费等15万元，白蚁防治费8万，新型墙改材料基金和散装水泥发展基金108万元。督促承建单位与各执收单位协商，仅2013年4个项目的施工图查费、防雷检测费、招标交易费、房产交易费等经营性收费用减免约65万元。目前仍有不少执收单位称不知道该项政策，未按规定执行减免收费政策。如城市道路占用费、工程质量检测费等。政策只制订不执行，或执行起来毫无效率如同虚设，则只会损害政策的权威性和严肃性。

二、几点建议

（一）对保障性安居工程的名称必须明确

《浙江省人民政府办公厅关于加强保障性安居工程建设和管理的实施意见》（浙政办发〔2012〕53号）文件将（危房、城中村）改造及国有工矿、农场、林场危房改造安置住房项目均纳入保障性安居工程建设项目。建议各收费部门应当按照省政府文件规定，给予上述项目在建设、买卖、经营等环节税收优惠政策，免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。免收城市基础设施配套费等行政事业型收费和政府基金等项目有利于实现税收结构的优化与财政政策的合理化，保证保障性安居工程有坚实的物质基础。

（二）明确政府在执行减免政策中所产生的问题

为了明确政府在执行减免政策中所产生的问题，承建保障性住房的单位必须对承建过程中所涉及到的各项行政事业性收费、政府性基金收费以及相关的经营项目收费进行详细的列表，并制作相应的会计账簿。对于其中应当享受优惠或者减免的事项也行一并列出，若政府没有及时给予优惠或者减免，应当制作相关的财务报表，一并向政府提交。与此同时，政府也应对相关政策进行梳理与监管，并发挥公共事务管理的职能，带头对相关保障性住房的承建进行自我检查，以现有的政策为基本要求，便于发现执行政策过程中存在的问题，一旦发现没有实行相关的优惠政策，立即着手进行调查与处理。

（三）逐对优惠政策的执行标准及执行口径明明细化

制订政策的相关部门应当会同各有关收费部门，对与保障性住房建设直接相关的各项行政事业性收费和政府性基金逐一进行梳理，围绕如何全面落实经济适用住房、廉租住房、公共租赁住房、棚户区改造及旧住宅区整治等保障性住房建设免收行政事业性收费和政府性基金问题，逐一研究关于减免政策执行范围、执行时间、减免标准、减免环节、保障措施等问题，逐项明确减免优惠政策执行口径及标准，对于有成本投入的减免收费项目，明确成本回拨或补偿的方案和途径。征求各相关征收部门意见后向社会公布，确定切实可行的操作方案，并采取积极有效措施，确保各项减免优惠政策全部落实到位，确保优惠政策的执行效果。使优惠政策的执行标准以及执行口径明细，不仅有利于政府严格地按照政策的规定进行执法，也有利于保障性住房承建单位严格按照要求进行建设，进一步保障人民的利益，其次，还有利于人民根据相关的细化政策要求政府，及时向政府提出改进意见与建议，全方位地实现人民的住房利益。

（四）对减免优惠政策进行优化，实现可持续发展

一是有关部门和单位应严格按照政策规定落实各项减免优惠政策并面向社会公示，做好政策宣传，接受社会监督。二是提高保障性住房主管部门的日常监督与管理，建立健全对于保障性住房的政策执行与情况反应制度，将所得到的信息及时进行反应，切实了解人民的住房情况，此外，对于各部门具体执行政策的情况，也要进行实时跟踪与了解。三是财政、物价部门加强监督，建立收费监督长效机制，定期开展保障性住房收费检查，从源头上有效防范单位违规收费行为。

参考文献：

[1]许青学.我国保障性住房政策执行问题研究――基于府际关系视角的分析[J].财经报告，2012

篇7：论我国公共政策执行中存在的问题及原因分析

论中国公共政策执行过程中出现的问题及其原因和解决案

09级公管一班张旭

2009034136

（一）政策执行过程中存在的问题。

就其表现形式而言，可以粗分为三种类型。

1.“上有政策，下有对策”。（政策敷衍）

这是最常见的一种类型，亦可简称为“对策型”。通常的做法，是强调本地的特殊性，用地方政策来抵消中央政策；或者编造借口，久拖不办，等拖过中央政策的时效期，便束之高阁；还有的“雷声大，雨点小”，口头上说要不折不扣地执行中央政策，但在行动上却是“只听楼梯响，不见人下来”，甚至用非程序化、非规范化的办法执行中央政策，使政策“走样”。

2.政策选择性执行。

现实中运行的政策往往由相互依存的、有着共同政策目标的小政策组成, 一些政策执行主体往往对政策“断章取义、为我所用”, 只执行符合自己利益的部分, 不符合自己利益的部分就不执行, “见了黄灯赶快走, 见了红灯绕道走”, 他们“耍小聪明”, “打小算盘”, 置国家政策原则于不顾。这种选择性执行使完整的政策在执行过程中变得残缺不全, 政策的整体功能难以发挥, 政策目标的实现也必然大打折扣。

3.借口本地区或本部门情况特殊，拒不执行相关公共政策。（政策抵制）

这种类型的表现形式有所不同：有的是借口本地不具备相关公共政策实施的条件，而拒不执行；有的则像“传达室”收发信件那样，把“政策宣示”演绎成“公文旅行”，上级下达什么政策，本地区照转（发）不误，但却既无实施方案，又无具体措施，更不准备监督检查，文件发下去了，就万事大吉了；还有的用地方政策甚至是早已过时的计划经济时代的政策来代替新颁布的公共政策，等等。

（二）出现问题的原因

1.政策本身的原因

政策本身的质量问题是影响政策执行效果的首要因素。一项政策能否得到有效的执行, 往往取决于政策本身是否科学合理。政策执行偏误产生的一个前提条件, 就是政策本身存在着缺陷, 有漏洞可钻。一般说来, 政策是否存在缺陷主要从以下三方面来考虑: 一是政策是否合理。政策本身若缺乏合理性, 导致其在执行过程中将表现出政策行为规范与客观实际的强烈冲突, 使政策执行失去了实践基础。政策执行机关在执行这种缺乏合理性的政策时, 理所当然地会选择“上有政策, 下有对策”的方式来敷衍。二是政策本身是否明晰。缺乏明晰性的政策将使政策的可操作性减弱, 使政策执行者与政策目标群体无所适从, 同时, 缺乏明晰性的政策会引起政策的界限不清, 导致执行者有空子可钻, 对政策随意变通, 同时也为有关领导化解“风险”提供了口实。三是政策是否“前后左右”协调一致以及政策是否多变。现在, 有许多政策是政出多门, 莫衷一是。面对众多相互冲突的政策时, 政策执行者不得不采取“优选法”———顶头上司的优先, 其他领导的靠后;经济监督、杠杠部门的优先, 其他部门乃至党政机关的靠后;领导个人交办的优先,集体名义布置的靠后。这种做法违背了“政策面前人人机会均等、公平竞争”的原则, 必然导致国家受损, 群众吃亏,正确的政策难以执行。

2.政策执行主体的原因

任何一项政策最终要靠执行主体来实施, 现实中政策执行偏误在很大程度上是由于政策执行主体的原因造成的, 这表现在:

1)政策执行主体的素质不高

由于历史原因, 我国公务员与发达国家公务员比较起来,素质普遍不高, 从而, 文化水平低导致行政决策水平低;职业道德差导致行政道德滑坡;行政责任观念淡薄导致争荣誉而避责

公共政策作业

任;理论水平低导致官本位思想严重。少数领导干部没有系统接受现代政策、科学知识的训练, 很难形成科学行政必备的系统观念、战略远见、迎接挑战的心理素质以及自觉接受监督的民主意识。这些弱点难免对政策执行产生不良影响。

2)执行主体法制观念淡薄

从行政的角度看, 中国政府机构的规范化、法制化程度不高, 变化的随意性很大, 人治色彩浓厚。目前, 政策执行中“按章程办事的运作”, “受规则约束的运作”, “形式主义的非人格化的统治”, “不因人而异”等观念并未深入人心,随处可见官僚的“任性专断”, “这种官僚主义常常以„党的领导‟、„党的指示‟、„党的利益‟、„党的纪律‟的面貌出现, 这是真正的管、卡、压”[ 4 ]。书面形式的行政法规约束不了现实社会中的官场逻辑, 人格权威大于机构权威和法律权威。显然, 不依法行政是造成公共政策执行效率递减的重要原因。

（三）解决方案

1.制定良好的公共政策。

首先，公共政策的制定必须合法化。政策制定的制度程序规范化是政策制定过程合法化的保证，公共政策只有产生于严密的制度安排下，才能保证公共政策制定的确定性和规范性。其次，公共政策制定过程公开化（不过公开是相对的，涉及国家安全和国家特殊利益的公共政策不能公开或只能在一定范围公开）。这是政策制定规范化的内在要求。第三，增强公共政策制定中的民主化。强调公众参与，广泛集中民智，从而避免决策权力滥用和寡头决策，减少公共决策制定和执行中的风险因素。最后，要加强公共政策执行的成本与收益分析。这有利于提高效益，尤其是经济效益。如果一项公共政策制定和执行的难度很大，那么其预期障碍就大。

2.加强对公共政策执行的监督。

首先，增强政策执行活动的透明度。其次，强化国家权力机关的监督职能。第三，保证专门监督机构的独立地位。第四，落实和完善各项社会监督制度。社会监督是政策执行中最经常使用且容易做到的民主监督形式，必须加强社会监督方面的立法，尽快制定相关法律法规，确保社会监督权力在政策执行过程中的充分运用和社会监督行为的规范化。

4.提高公共政策执行者的素质。

公共政策执行是一项涉及广泛的行为，其行为后果即政策效果与公共政策执行水平密切相关，而公共政策执行水平的高低在一定程度上是由公共政策执行者的素质所决定的。公共政策执行者是政策实施中的能动因素，他们的政治思想道德素质、心理素质和知识能力素质的优劣决定着能动性发挥的大小。这就要求提高公共政策执行者的思想政治素质，增强大局观念，强化自律精神，规范执行行为，自觉抵制各种腐朽思想的侵袭；还要求提高公共政策执行者的专业技术水平，提高准确理解和把握政策规定的能力，提高制定执行计划的能力，提高政策执行的实践能力；这就要求增强实际工作的经验尤其是处理公共关系的经验，增强吃苦耐劳，不怕挫折，不怕失败的心理素质，能正确地预测“危机”，随机应变和积极进取地执行公共政策。

5从多角度调节目标群体。

篇8：论我国公共政策执行中存在的问题及原因分析

关键词：公共危机,管理机制,对策

美国著名政治学家塞缪尔·亨廷顿指出:“事实上,现代性产生稳定性,而现代化却产生不稳定。”[1]这说明危机现象更多地出现在社会由非现代化向现代化过渡的变迁过程中。当前我国正处于社会转型时期,公共危机事件的频繁发生给我国的经济建设和社会稳定带来了许多不利影响,完善与构建应对公共危机的治理机制成为迫切需要研究的理论与现实课题。

一、公共危机管理机制存在的问题及其原因

(一)法律制度缺失

完善的法律制度是应对危机的首要保障。目前有关法律比较零散,没有形成系统的应对危机事件的法律制度。不足之处表现为三个方面:首先,我国现行的有关危机处理的法律多是单行的法律,部门色彩浓重,缺乏政府各部门之间以及政府与社会之间的协调合作,因此,不利于整合资源,达到快速应对危机的目的。其次,每一个单行法律只能适用于一种紧急状态,这样在遇到不同的危机事件时,政府依据的法律规定不一致,所采取的措施也参差不齐,尤其在面临并发的危机事件时,政府往往无法可依,措手不及。最后,目前的法律条文中没有对公众参与危机管理的职责、范围、途径等方面的相关规定。从而导致社会力量参与危机管理的愿望无法通过正规的途径和方式得以实现,极大地降低了危机管理的效率。

(二)机构设置不合理

公共危机的突发性特点要求应对危机必须有一个反应灵敏、决策果断、能统一指挥的核心权力机构。目前,我国有些地方已经设置了应对危机管理的专门机构。如1998年广州市正式启动以110报警服务台为龙头,由供水、供电、医疗、环卫、工商、民政等23个职能部门共同组成的社会服务联合行动网络,成立了“广州市社会联合行动服务小组”,统一领导全市应急求助和突发事件的处理。2000年上海市成立减灾领导小组作为全市减灾工作的决策领导机构,领导机构下设办公室,作为其日常办事机构[2]。但这样的机构设置具有很大的地域局限性,只限于少数经济发达的城市,缺乏区域性的综合机构,更没有国家层面的常设应急指挥机构,其弊端是多方面的。

(三)信息管理不畅通

为防止公众恐慌,维持社会稳定,我国公共危机信息管理的传统做法是内紧外松,这一做法已经与当今社会民主化、信息化的发展极不协调。首先,信息传递渠道烦琐单一。目前我国信息传递渠道是单一的纵向逐层传递方式,上级政府获得的信息主要来自于下级政府的报告。而由于地方保护主义以及邀功讳过的心理,一旦危机发生,可能发生有意隐瞒、拖延、大事化小等做法,造成危机信息传递的迟缓,耽误了正确决策与应对危机的有利时机。其次,信息披露机制不健全。在当今信息化社会,政府有意隐瞒危机真相的做法会造成欲盖弥彰的后果。一方面,由于民众对政府信息的不信任,更容易相信传闻和流言,从而增加了民众的恐慌心理,使危机事态恶化;另一方面,由于经济全球化的影响,跨地区、跨国界的行动频繁,一些传染性强、危害严重的公共卫生事件很容易扩展蔓延,发展为国际性危机。如1995年英国的“疯牛病”危机,就是英国政府在危机萌芽时期对科学家的忠告充耳不闻,使危机在公众不知情的情况下长期蔓延,最终造成严重的健康隐患和经济危机,更引发人们对政府的信任危机[3]。最后,缺乏信息共享平台。目前,我国的危机信息管理系统相互分割,缺乏互通互联。医疗、统计、工商等各职能部门各自拥有一套数据信息,缺乏一个信息共享的平台。不仅造成资源浪费,而且也阻碍了危机管理的协调统一。

(四)危机主体意识淡薄

有效的危机管理有赖于参与危机管理各个主体意识的增强。以2008年雪灾为例,我国公共危机主体意识比较淡薄,首先表现为公共管理者危机意识淡薄。雪灾从2008年1月10日就已经开始,但半个多月后才开始全国统一协调的救灾行动。在整个救灾过程中,缺乏必要的应急准备,雪灾救助物资匮乏,给救灾工作带来巨大困难。[4]其次,公民缺乏危机意识。这主要是由于我国缺乏相应的危机教育导致的。在灾难天气下,人们缺乏足够的预警意识,许多人仍然冒险出行,而当被雪灾困住时,不知道如何自救和相互救助,完全是等待救援的被动状态,增加了政府救援的难度。最后,社会组织的危机救助意识不足。在整个雪灾的过程中,整个社会的互助能力也不强。由于缺乏必要的组织化资源,几乎看不到民众有组织地向困在火车站、高速公路、列车上的同胞提供救助,都是出自个人的热心而提供救助。社会组织参与危机管理的不足,主要是因为在目前体制之下,民众自发的慈善公益组织缺少成长发育的空间。

二、完善公共危机管理机制的对策

(一)制定与完善应对公共危机的法律制度

将公共危机管理纳入法制化的轨道,不仅是我国“依法治国”基本方针的体现,也是危机管理实践的必然要求。

1. 进一步完善应对公共危机的基本法律

作为应对公共危机的基本法律《突发事件应对法》需要进一步完善:首先,需要对法律规定进一步细化,增强其操作性,并加强政府、政府有关部门及相关人员的问责力度。其次,需要加强公共危机决策与管理的立法,把法律规定变成日常制度,使应急工作常规化、制度化。

2. 加强应对危机管理法律体系的协调性与统一性

一方面,法律系统在各级政府之间、政府与非政府组织以及社会公众之间应协调统一,相关规定不能矛盾与重叠;另一方面,法律体系在国家安全、经济、交通运输、福利保障、新闻舆论等宏观领域,以及具体管理环节的微观领域应协调统一,使各个部门相互配合,最大限度地调动各方资源应对危机。

(二)建立与完善应对公共危机的政府管理机制

公共危机管理的核心是预防,只有加强平时的预防预警工作才能做到防范于未然,最大限度地避免与减少危机带来的损失。借鉴国外危机管理的模式,我国的公共危机管理应构建以下三个平台。

1. 构建全国性的机构平台

这个平台应包括国家层次的最高指挥机构、地方应对机构的设置,并对涉及危机管理的各个部门的职能进行明确规定,形成全国性、跨部门的协同应对网络。可以设立一个全国性的公共危机管理机构作为首要协调管理部门,并根据处理危机需要的资源从交通、通讯、消防等方面指定一定主要负责机构及其辅助机构,并明确各机构的具体责任范围和相应步骤。一旦发生危机事件,地方政府首先作出响应,进行自救;能力不足时请求中央政府支援,中央政府调动资源提供援助。

2. 建立全国性的决策平台

这个平台应包括超越一般行政体系的中央决策机构及其下属辅助机构,其承担的任务包括日常与紧急状态下的危机管理。中央决策机构直接隶属于国家最高的行政首脑,向其汇报工作,提出政策建议,对其负责。可以建立国家危机管理委员会,直接由国家最高行政首脑领导,平时负责危机信息的收集与分析工作,在紧急状态下负责对国家最高行政首脑传递情报与提供对策;该委员会下设区域性和职能性的协调委员会,平时负责就各个地区及各职能部门的日常危机管理制定政策,在危机状态下负责跨地区、跨部门的协调指挥。

3. 建立全国性的信息平台

这个平台应包括中央与地方两级危机信息中心,中央信息中心可设置为国家安全委员会下属的辅助机构,地方信息中心可设置为各级政府的下属机构。具体功能包括:(1)对危机信息进行收集、传达和处理、分析;(2)对危机相关机构的指挥和联络功能;(3)与主要媒体的交流与沟通功能;(4)与公众的信息沟通功能,包括新闻发布会的召开,社区信息沟通等;(5)建立危机信息网络的功能,包括固定式无线系统、移动式无线系统和卫星通信网络。

(三)建立与完善应对公共危机的社会参与机制

纵观国外的危机管理实践,成功的危机管理是以政府为主导,同时调动社会力量广泛参与,形成全社会的危机应对网络模式。

1. 提高社会公众的危机意识与心理应对能力

正如日本的一位危机管理科研人员伊东义高所说的那样,“在危机对策中,自我救助是第一位,互助是第二位,公助是第三位。”[5]形成完善的危机管理体系,首要是必须在全社会树立正确的危机意识,提高国民的安全防范意识和应对各类公共危机的心理承受力。主要有三条途径:(1)日常情境培训。可以通过社区平台定期对公众进行危机管理知识和技能的传播和教育,使其掌握正确的应对危机的措施与方法,明确个人在危机中的职责,从而培养民众的危机意识,提高他们在危机中的自救能力。(2)将危机教育纳入义务教育课程中。应建立和完善危机教育体系,在小学、中学、大学都要设置相关课程,通过有针对性的教育与培训,从小培养学生的危机意识与自我防护能力。(3)为公众提供心理辅导与治疗。政府应通过信息平台为公众提供心理援助,如给父母提供向孩子解释与应对危机的建议,提供专业的心理咨询与辅导,安抚灾民情绪等。

2. 发挥非政府组织的作用

在国外,非政府组织已经成为应对公共危机管理的重要力量,被誉为“影子政府”。但我国非政府组织在危机管理中仍处于被动地位,没有充分发挥应有的功能,建立非政府组织参与危机管理的机制势在必行,具体而言,可从以下几个方面着手:(1)树立“有限政府”的理念,以立法或政府授权的形式明确非政府组织在危机管理中的地位、职责和权限,使政府与非政府组织形成优势互补和良性互动。(2)扶持非营利组织的发展。一方面,政府要降低准入门槛,撤消严格而烦琐的审批手续,实行便捷的申请登记制度,使非营利组织在人、财、物上与行政机关脱钩成为独立的法人实体;另一方面,政府应根据我国经济发展情况和非营利组织的现状,制定统一的发展规划引导其发展。(3)加强非营利组织的自身建设。建立危机管理的评估机制,提高非营利组织应对危机的实践能力;建立广泛的筹资机制,增强非营利组织应对危机的经济实力;建立内部管理机制,提升非营利组织应对危机的专业化水平。

参考文献

[1]塞缪尔·亨廷顿.变革社会的政治秩序[M].北京:华夏出版社,1988:41.

[2]张小明.公共部门危机管理[M].北京:中国人民大学出版社,2006:68-70.

[3]邓征.危机管理中的五大认识误区[J].中国行政管理,2003,(4):14-17.

[4]王俊秀.雪灾考出九个薄弱环节[N].中国青年报,2008-02-26.