试论我国城市社区管理体制的改革走向

试论我国城市社区管理体制的改革走向（共6篇）

篇1：试论我国城市社区管理体制的改革走向

试论我国城市社区管理体制的改革走向

张久营

加强城市社区管理是城市社区建设发展的必然要求。两年前，民政部在26个城区设置了社区建设实验区，这标志着我们国家加强社区管理，对社区管理体制进行重大改革的正式启动。从某种意义上讲，目前各地按照中办发[2000]23号文件要求正在向前推进的社区建设，就是一个有中国特色的城市基层组织管理体制改革的创新过程。

如果对正在众多城市进行的这一改革作深入分析，不难发现，它主要表现为三个基本趋势：弱化社区管理的行政色彩；扩大以社区自治为基本前提和主要内涵的基层民主；加强社区党的建设。这三个互相依存、互相支持的方面作为一个统一的整体，深刻反映了当前社区管理体制改革的基本内容和发展方向。

一、弱化社区管理的行政色彩

现行的社区管理有一个严重的缺点，即行政化色彩过于浓厚。这样的管理模式作为我国长期以来一直在实行的计划经济体制的产物，与我们正在进行的市场经济体制改革是格格不入的。市场经济要求的是“小政府，大社会”，与之相匹配的应该是行政化色彩相对较弱的社区管理模式。

社区从很长时间以来在我国就一直是政府的延伸。居委会虽然在名义上是自治组织，但在本质上一直是作为政府的基层办事机构而存在和发挥作用的。在很多地区，街道、公安、司法、市容管理、妇联等单位都在不断地向居委会下派任务。以至于目前有的居委会承担来自上级的任务竟多达180余项。有的单位和部门不仅下达任务，而且还规定了明确的指标和考核办法。本来居委会的职责只是协助完成任务，但在实际工作中却变成了责任目标。被协助部门不但把本该由自己承担的大量责任转嫁给了居委会，而且还常常以上级身份反过来考核、检查早已不堪重负的居委会。

随着经济体制改革和社会发展的不断深化，这种城市基层管理框架越来越不适应城市社区发展的需要。在这样的情况下，弱化社区管理的行政色彩，自然就成了我们今天改革社区管理体制，推进城市现代化管理和社区建设的一个正确而明智的选择。用我国著名社会学家费孝通先生的话来讲，我国的城市管理必定要实现一次从“单位包干制”向“社区服务制”转变这样带有历史性意义的革命性变革。

一是必须尽快转变政府职能、实现政府工作重心下移。这是社区管理体制改革的一个难

点，也是社区管理体制改革成功与否的一个极为关键的重要环节。相对于社区自治组织而言，政府对社区的管理应着重从宏观的角度来进行考虑和操作。政府职能部门及其派出机构在处理与居委会的关系时，一定要把握住它们之间“指导与协助、服务与监督”的合理定位。按照居委会组织法的要求，政府在社区管理中所应发挥的只是主导、引导、组织、协调、服务作用。政府部门及其派出机构必须尊重居委会的自治地位，尽可能少派任务给居委会；改进工作方法，放弃以往常常采用的下达指令给居委会并与其签订任务责任书的习惯做法。不要违背居委会组织法的规定，在实际工作中继续把居委会当成自己的派出机构，把“指导”变成“领导”，使“协助”变成“包揽、代替”。

二是必须赋予社区以必要的足够的实际权力。随着改革开放的继续推进，大量繁杂的社会职能不断从机关、企、事业单位转向社区，社区正承担着越来越繁重的职责。社区要真正履行和承担好这些职能与责任，没有一定的实际权力做保证将是不可想象的。社区能否通过改革真正获得必要的足够的实际权力，这在一定程度上关系着社区管理体制改革乃至我们国家整个改革开放最终能否成功的大局。

要从根本上改变目前社区中普遍存在的“权力在上，责任在下”的不合理状况。将自治权毫无保留地交给社区，帮助社区树立起全面管理社区各项工作的权威。(1)将流动人口和计划生育管理和社会保障、协保等社会管理工作职能转移给社区，并按照“权随事走，费随事转”的原则，保证社区享有相应的权利和经费；(2)赋予社区财务管理权。市、区、街各级财政拨付的办公费用，街道要全额按时拨给社区管理支配。有条件的街道还要把社区有偿服务的收入全部交给社区自行支配。(3)赋予社区对政府的工作进行评议和群众意见反馈监督的权利，进一步加大群众说话的分量，将政府的工作置于群众的监督之下。

三是社区要立足于社区服务，不断拓宽领域，切实承担起服务好本地居民的重任。社区从根本上说是生活区。社区的原则既不是社会效益最大化，也不是自身利益最大化，而是以人为本、互助互利、奉献爱心和民主自治。社区要逐渐从侧重向政府负责转向更多地向本地居民（也包括驻区单位、常住外来人口等）负责。要把满足居民生活需要（包括物质和精神两个方面）的与社区服务当作自己思考问题、开展工作的出发点和落脚点。

从长远来看，社区服务是一个不断完善的过程，既是居民一起建设一个守望相助、尊老护幼、知礼立德的高尚精神文明的过程，也是共同营造一个和睦成风、安居乐业、其乐融融的美好生活环境的过程。但从各个社区目前的综合实力来看，社区要首先着眼于创建一个适应于我国当前市场经济的、贴近居民具体生活和满足居民日常需求的服务系统。要根据不同人群、组织的需要为居民提供不同方面、层次的服务。社区服务要在覆盖全体社区人口的基

础上，突出重点人群，加强对老年人、少年儿童、残疾人的服务。要急群众所急，想群众所想，使社区的各项服务更方便、更快捷。在开展好各类社区服务的基础上实现对社区的有效管理，保持社会稳定，实现可持续发展。

二、扩大以社区自治为基本前提和主要内涵的基层民主

弱化社区管理的行政色彩，从另一个角度来说也就是增加社区管理的民主色彩。这主要表现在扩大以社区自治为基础的城市社区基层民主，实现从“为民作主”向“由民作主”转变，使社区真正成为区域社会成员的利益共同体和区域社会自治管理载体上。

鉴于我国城市社区的现有民主发展程度，要达此目的，必须经历三个阶段实现两次飞跃：“从政府管理为主——到半行政半自治——再逐步走向自治”。从某种程度上讲，这意味着以往居民对社区工作无所作为的状况将随着时间的推移不断有所改变，更多的社区成员对社区工作将拥有发言权，并自觉不自觉地参与到社区的各项事务中来。

过去，城市里的工作单位往往是工作区和生活区连在一起，由此形成所谓“大院”。单位的行政部门包管着职工生活的一切，单位的行政关系也因此延伸到了生活区。普通职工对居住区的事务，几乎没有什么发言权，更谈不上主动参与社区活动了。

随着改革开放和社会发展的不断深化，城市大量“单位人”已经和正在变成“社会人”。大量与居民相关的公益性事务，政府“不管”，单位剥离。这就造成了居住在同一地域的居民，只能以社区为单位，解决诸如教育、医疗等生活服务难题的局面。社区也因此越来越成为人们利益的共同体。

一个个原先养在“单位群落”里、没有什么自主权的“单位职工”，正在逐渐转变为社区的主人。这些社区主人的普遍体会是：好像比住在单位大院里交钱要多些，但感觉却要比从前好些。对于小区的事，居民开始有权管了。比如，在很多大城市的新建小区里，成为社区主人的普通居民自发“突击”成立了物业管理委员会（业主委员会），用以监督和检查物业公司的运作，维护居民的自身权益。

随着居民的参与意识不断强化，社区正在形成“社区为我，我为社区”的良好风气。不少居民都有了这样的认识：要使社区更好地健康地生存下去，并不断保持旺盛的生命力，就要做到社区的事社区办，人人支持、参与社区事务。尤为可喜的是，目前在很多社区都冒出了一支或多支长期的、稳定的志愿者服务队。他们活跃于大街小巷，服务于千家万户，为社区的发展做出了可贵的贡献。

从我国社区现阶段的实际情况来看，扩大基层民主的关键还在于真正建立起社区居民自治体制。首先，要调整好社区设置。在保证社区居委会自治性质和自治功能不变的前提下，按照便于服务管理、便于开发社区资源的原则，对居委会的规模、人员构成、工作机构、工作方式等进行适当变动、调整。要结合居委会换届选举，对不能满足社区要素（包括地域、人口、认同感等）要求的社区进行重新划分。比如，可以适当扩大居委会的规模设置，改变过去单纯由户数限定规模、没有明确界限的不合理状况。调整设置的具体操作，要特别注意考虑社区的自然规模，注重增加居民对社区的认同感和归属感。

其次，要建立健全社区自治组织，并保证其充分发挥作用。要本着民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的原则，成立社区成员代表大会，并以之作为社区最高权力机构，讨论决定社区的重大事项；由社区成员代表大会产生社区居委会，负责社区教育、服务、管理和监督等工作，承担由市、区两级政府转移过来的治安、警务、医疗、文化、体育、城建、城管、环卫、环保等原有的政府职能，对社区成员代表大会负责。逐步通过社区自治组织发挥对社区各项工作的组织、协调等作用，真正实现居民的自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。

要特别指出的是，社区自治工作还只是刚刚起步。作为我国基层民主政治建设的重要举措，它还远远没有引起人们的充分重视，还不象村民自治那样已经得到了人们的广泛认同。比如，代表更高民主程度的直接选举居委会成员的方式，虽然已在一些社区开始采用，但从全国来看，这还只是处于试点阶段。然而不管怎样，随着社区自治在各地的逐步推行和深化，社区自治组织与政府职能部门、物业管理和社区居民等关系的不断理顺，我国的城市基层民主政治建设进程无疑会不断加快步伐。

三、加强社区党的建设

必须看到，作为社区管理体制改革的基本发展趋势，弱化社区管理的行政色彩，扩大以社区自治为基本前提和主要内容的城市基层民主，这决不意味着要放弃对社区的管理，摆脱党的领导。从一定意义上讲，这只是表明社区管理方式、党对社区的领导方式以及党的建设，要进行一次适应时代发展和社会发展需要的大的改进。加强社区党的建设同前两者一样，也是社区管理体制改革的一个重要发展趋势。

弱化社区管理的行政色彩，实现社区自治，没有党的领导是根本不可想象的。前苏联东欧改革失败的一个根本原因，就是由于一味单纯追求民主的形式，放弃党的领导，忽视党的基层组织建设，导致反共组织在社区中发展起来，并严重侵蚀了党的执政基础，以致酿成最后不可收拾的局面。

加强党对社区自治的领导意味着必须改进党的领导方式，加强党的建设。社区本身的特殊性决定了党对社区、社区自治的领导，必须逐步放弃过去惯用的单纯通过政府的行政性管

理来实现的旧有方式，转变为更多地采用非行政性（如法律的、经济的、民主的等）手段，通过党组织对群众自治组织的领导（以政治领导为主）来实现。这既是社区建设对党的建设和领导方式改进提出的新课题，也是党在新形势下更好地当好“三个代表”的具体体现。

由此看来，社区管理体制改革不但离不开社区党建的加强，而且还对社区党建提出了较高的要求。搞好社区党建必须立足于创新，注重继承传统党建中好的做法的同时，围绕社区建设发展的需要不断创新组织设置和活动方式。总结近年来各地推进社区建设和社区党建工作的经验，可以得出一个初步的结论，要真正达到加强社区党建的目标，必须首先做好以下四个方面的工作。

一是要加强社区党组织建设。根据党员数量及工作需要，要及时调整社区党组织设置，适时成立社区党委（党总支、支部）。要根据情况在楼、院、单元相应地建立党小组。新建小区要做到社区自治组织与社区党组织同步建立。条件成熟的地区，地方党委要赋予社区党组织实行党员属地管理的职权。社区党组织要逐步做好对党员八小时之外的考核、监督工作。

二是要使相当数量的党员进入社区自治组织和社团中介组织。除了党组织，社区中的主要组织就是社区自治组织和社团中介组织。要保证党在社区自治组织的影响力，就要使一定数量的党员进入这些组织（从目前各地的实际情况看，进入社区居委会的党员一般应不少于居委会成员的50%）中去，并在做好自治组织与社团中介组织的发展、培育等工作的同时，充当好党和政府联系群众的桥梁。

三是充分发挥社区党员在社区建设中的先锋模范作用。根据社区的实际，要充分发挥在职党员、离退休党员的参与作用，大力开展社区党建工作，使广大党员的先锋模范和旗帜作用日益明显，基层党组织在社区的凝聚力和战斗力不断增强。有条件的地方要多组织一些在职党员参加社区活动，使尽可能多的在职党员参加到志愿者服务队伍中来，参加到各类社区义务服务中来。在此基础上带动越来越多的居民群众关心、支持、参与社区各项建设活动。

四是提高居民素质特别是提高社区居委会成员的素质。要做好规划，采取多种形式提高居民方方面面的素质。对新上岗的社区居委会成员进行重点培训。着重强化他们的党的领导的观念，民主和法制观念，培养他们严于律己的高尚品格。

篇2：试论我国城市社区管理体制的改革走向

在20世纪90年代，我国高等教育办学和管理体制改革虽然已经取得了突破性的进展，但继续深化改革的任务仍然十分繁重。这是因为：我国的社会主义市场经济体制仍在建立、健全之中；政治体制、政府职能的转变，也都在继续深化之中。

江泽民同志《在庆祝北京师范大学建校一百周年大会上的讲话》，又从教育创新的角度论述了继续进行体制改革的重要性。他说，“我们要继续坚定不移地实施科教兴国战略，不断培养大批合格的有中国特色社会主义的建设者，不断造就大批具有丰富创新能力的高素质人才，不断提高全民族的思想道德素质和科学文化素质”。“要完成这一历史任务，必须不断推进教育创新”。而“进行教育创新，关键是通过深化改革不断健全和完善与社会主义现代化建设要求相适应教育体制”。

从更广泛的意义上讲，当今世界正处于变革的过程当中，高等教育体制改革是一个世界性的课题。世界银行和联合国教科文组织于1998年合作成立了一个包括美国、日本、南非、巴基斯坦、印度、法国、智利等13个国家的前教育部长、大学校长和教授组成的专家组，探讨未来发展中国家的高等教育问题。经过两年的研究，专家组于2000年6月发表了题为《发展中国家的高等教育：危机与前景》的报告。报告力图从公共政策决策者和国际社会的角度，提出21世纪发展中国家高等教育发展的前景。“报告”指出，“体制是焦点”，应该“使发展中国家的高等教育体制能够具有多样性”，为此，高等教育体制必须形成以下的核心特征：充足的办学自主权，同时接受政府的指导与监督；明确的层次区分——给予高等教育机构以足够的空间发挥其各自的特长并服务于不同的需求；在竞争的同时进行合作；日益开放——鼓励高等教育机构的知识共享并且加强与社会对话的能力。这个“报告”分析的虽然是发展中国家高等教育体制改革的焦点和核心特征，但也反映了世界高等教育改革的总趋势。纵观我国经济、政治体制改革和教育自身发展的要求，以及世界高等教育改革的发展趋势，21世纪我国高等教育办学和管理体制改革将主要围绕七个方面继续深化与扩展。

一、继续促进合并院校实现学科融合，优化资源配置

几所院校在自愿互利的基础上进行合并，这是我国近年来高等教育办学管理体制改革的一项具有战略意义的举措，并已取得了突破性的进展。院校合并不是我们首创，不过这样大的规模，确实在世界上产生了不小影响。但是，应该看到，绝大部分的合并院校都是在最近几年里完成组建工作的。有不少学校连“五个统一”都还未实现，更不要说实现学科融合、优化资源配置了。这就是说，继续改革的任务还十分艰巨，但不管有多大困难，都必须坚持改革之路，以实现学科融合，优化资源配置的目标。我们必须看到，一个校园里如果没有多种学科的相互渗透、影响，相互贯通，没有长时间的交融和积淀，是很难形成一种高品位的文化氛围的。学生不在这种氛围里耳濡目染，接受熏陶和教养，就不大容易有很高的素质。随着人类社会从工业化向信息化的过渡，学科的日益综合化，近二三十年来，高等学校自身走向综合与集成的发展趋势越来越明显。德国自20世纪70年代后期以来，工学院改为工业大学，进而改为综合大学就是这种趋势的初始呈现。

20世纪80年代，澳大利亚政府根据现代科学技术发展的要求，对高等教育的结构进行了重大调整。大量的工学院、教育学院、农学院等通过合并组成20多所新大学，使澳大利亚的国立大学的数量由原来的十几所迅速扩展到了现在的37所。这一调整使澳大利亚高等学校的面貌发生了重大改变，大量单一的专业教育，改变成为系统、全面的教育；科学研究成为所有学校发展的重要目标与任务。澳大利亚大学科学研究水平迅速提高，并在材料、矿业、冶金、生物等领域产生了一批具有世界领先水平的成果。

美国哈佛大学在20世纪90年代的改革，对我们更具有启发意义。大家都知道，哈佛是一所包括法、商、医等11所学院在内的综合大学。但它长期以来实行的是一种分散管理的政策，允许每所学院制定自己的政策并负责自己预算的制定和资金的筹措。不过，自尼尔L.陆登庭于1991年担任校长以来，一直致力于改变这种过于分散的状况，努力把这11所互不联系的学院组成较为统一的大学。陆登庭认为，这是为了适应新的形式所必须进行的改革。首先，现在许多大学都面临着削减预算的问题，把各学院组成一个较为统一的实体可以更好地控制成本和分配资金。其次，是建立一种必要的机制，鼓励各学院之间更多地进行合作，促使进教师把注意力放在国家面临挑战的五个主攻领域（环境研究、公立学校教育、保健、职业道德和价值、智能和人类行为之间的关系）上。这些都是目前正在迅速成长的热点学科领域。这位校长还认为，主攻这些目标会增强美国在世界新舞台上的竞争能力，从而也将有助于维护哈佛大学作为国家领头大学的威望。陆登庭的这种改革，获得了哈佛大学多数教授和学生的好评与认可。哈佛大学的这种改革，是带有一定的普遍意义的！

通过合并打造世界一流大学，在日本也引起了极大的重视。日本文部省2001年6月11日颁布的“大学结构改革方针”提出要通过“促进重组与合并”等的改革措施，扶植30所优秀大学成为世界最高水平的大学，要大幅度削减目前的99所国立大学，其措施是：（1）根据不同大学和不同领域的实际情况进行重组合并，大幅度减少国立大学数量；（2）将医科院校等单科大学与其他大学合并，并考虑其移交地方教育行政部门管理；（3）推动大学和院系实行区域间的重组合并，等等。在这些措施的推动下，至2001年年底，“决定合并”的国立大学有12所；“正在研究合并”的国立大学有22所、公立大学有8所；“决定进行可行性研究”的国立大学有36所、公立大学有24所。累计占66％的大学在重组、合并问题上出现动荡。私立大学将台并纳人视野的有12所，占4％。近年来，美国也有越来越多的大学(主要是私立大学)走上合并的道路。促进学校合并的原因主要有两个：一是财力不足，有数以百计的高等学校由于美国经济不景气而导致资源严重不足，因而要求合并。根据专家们研究，一所私立大学不亏不盈的基点是1800名左右的学生，目前美国有844所私立大学少于

1800名学生。二是为了通过合并实现优势互补，增强实力。

我国合并院校深化改革的方向，主要也是这几个方面：实现优势互补，学科融合，提高办学效益，增加办学实力。

二、继续加强院校合作办学，实现优势互补、资源共享

院校之间的合作办学，是20世纪90年代我国蓬勃兴起的一种改革模式。较早的如北京市东北片的几所学校(对外经贸大学、中医药大学、化工大学等)，广州市石牌片的几所学校(华南理工大学、华南农大、师大等)的合作办学。它的特点是，地理位置相近的学校各自以独立法人身份，通过协议，就教学、科研、后勤服务等若干大家共同感兴趣的方面进行合作，以达到优势互补、资源共享、共同发展的目的。这种模式既有利于提高教育质量和办学效益，又不涉及隶属关系、投资渠道等外部关系，简易可行，是教育主管部门大力推进的改革模式，并且取得了显著的成效。

在教育部和天津市政府推动下，南开大学和天津大学开展了紧密合作的全新办学模式。两校成立了由教育部有关负责人任组长，南开、天大主管教学的副校长任副组长的本科教学合作办学协作组，制定教学合作方案，并在两校本科教学领域合作达成一致意见：要充分实现本科生教学资源共享、优势互补，使两校本科生跨校选修学分成为可能。在这个基础上，两校分别建设两校共同的文化素质教育基地和工程训练基地，面向两校师生开放，并组织开展两校学生共同参加的教学活动。两校还共同申请设置本科专业目录外的新兴学科、交叉学科专业。2001学年各为对方开设l0门公共课，3年内两校互相开设的公共必修课、选修课达到l00门以上。同时，两校加强选修课建设，实现两校的选修课面向全体学生开放，并实现学生任意选修，两校互相承认学分。两校还在本科教学领域实施全新的办学模式改革，共同制定适应新的办学模式的相关制度。两校在培养研究生、攻读第二学位等方面也进行合作。在2002年研究生招生中，天大、南大互相推荐免试硕士研究生；两校学生可跨校选修第二专业或第二学位，并获得另一校的学士学位。为使教学改革顺利进行，两校还根据需要互聘教师任课，并共同设立l0个研究项目。

许多城市纷纷登台的“大学城”，又为高等学校合作办学开辟了广阔的天地。据《文汇报》2001年10月12日报道，由东方明珠股份有限公司等企业投资建设的上海松江大学城，总面积达

4600亩，已有上簿外国语大学、上海对外贸易学院、立信会计高等专科学校等3所社会声誉较高、学科类型接近的高校率先入驻大学城办学，5500名新生成为第一批受意者。大学城多校共享，没有任何围墙分隔。各校区以教学、科研为主，建造教学、行政、实验楼，而生活区都集中建在共享地带，提高设施利用率。在上海市教委的领导下，大学城已建立教学协作组，负责实施教学资源共享。各校实行统一的以学分计量、以选课制为核心的学分制教学管理制度，学生可以跨校选课，教师互聘挂牌上课，各校还将开设跨校辅修专业、第二专业、双学士学位、专升本，为学生提供广阔的自主选择发展的空间。大学城内各校的学科结构调整正紧锣密鼓地进行，在保持各校优势特色的前提下，少数完全重复的专业和差别较小的同类专业将逐步得到调整。

截至l999年底，全国计有317所高等学校开展了校际闻的合作办学，形成了227个合作办学体，总计571校次。但是，这种合作办学仍有待于继续扩大和深化，以求获得更大的实效。

这种合作办学也正在世界上的一些国家和地区兴起，并且出现了各具特点的不同模式。

美国哈佛大学和斯坦福大学合并部分课程模式。据美国《商业周刊》2001年4月30日一期报道，哈佛大学和斯坦福大学协议合并商学院部分课程。这两所大学的办学思想不同，又相隔遥远，曾相互争夺生源、师资和公司客户。但现在发生了令人意想不到的难得的变化。这种变化是在市场竞争日趋激烈的形势下作出的求生存战略——使两校的优势得以互补，使之共同发展。哈佛在综合管理和领导角色研究方面名扬四海，而斯坦福在创新、电子商务和培养企业家方面声名鹊起。两校利用强强联合的魅力和名气，开设两校现在都没有开设，但都在探索开设可能性的MBA课程。麻省理工学院斯隆管理学院院长评论说：”联合顺理成章，因为两校侧重知识领域的不同方面。”IBM全球管理开发经理说：“如果它们获得成功，再加上它们的名牌效应，那是不可战胜的。”据预测，这项联合计划意味着有l亿美元以上的收入。

跨校、跨区、跨领域的合作学程模式。《时代周刊》2001年10月15日一期又以《EMBA国际新趋势》为题发表文章说，由于时代快速发展，“危机管理”如今在商学院流行，推动学校与学校之间的交流合作。原来只是部分校长的个人尝试做法，推动一年来竟成为EMBA(高级主管工商硕士班)的国际主流，衍生出跨校、跨区、跨领域等各式合作学程。该刊认为，欧洲工商管理学院、瑞士洛桑国际管理发展研究院之所以能够跃入全球十大EMBA学程排名，均是得利于跨校合作。这两所管理学院，前者走出欧洲大陆，与新加坡大学合设亚洲分院；而后者是经由哈佛商学院、麻省理工学院斯隆管理学院和密歇根大学的鼎力协助下完成的。

相互开放专业和学科供学生选择的模式。日本国立大阪大学和大阪外国语大学从2001年4月1日开始的新学期起，进行学科互补和学分互换的合作办学新尝试。两校分别向对方开放一定数量的专业和学科供学生选择。大阪大学开放的学科有美术史、国际法、宏观经济学和现代生物学等77个学科；大阪外国语大学开放20个语种专业及可进行相关语言文化研究的91个实习和研究项目。此外，两校二年级以上学生，每年还可在对方学校选学10个学分，毕业前可选满30个学分。与此同时，日本40所国立、公立、私立大学校长组成的“大阪府大学校长会”研究如何实施在日本尚无先例的大规模国立、公立、私立高等学校学分互换的问题。

联合授课与交流学生的模式。据《日本经济新闻》2000年2月18日报道，为了能够通过联合授课和体育文化交流与广泛的学生进行交流，利用插班生和学士入学制度改变学习方向，并发展不同学科间的共同研究，东京都内的五所单科色彩很浓的名牌大学决定联合办学。这五所名牌大学在各自的专业领域都受到很高的评价。但是，他们感到，在研究和教育领域越来越高水平化和复杂化的情况下，研究学问的对象过于狭窄就成了一个弱点。因此，他们认为，为了在世界性的大学竞争中占有一席之地，必须在保持各大学独立性的同时进行联合，以实现“综合化”，这才是上策。对这种合作办学，日本文部省一位官员给予高度评价：“能为社会提供什么样的服务将成为大学经营的重要课题。联合的构想成为国立大学的样板。”

台湾掀起互采学分、共用资源的合作办学热潮。在2002年上半年，台湾也掀起了合作办学的热潮。台湾“教育部“在2001年底，公布推动研究型大学整合计划，并拨款25亿台币鼓励大学整并，以全面提升大学品质。2002年3月，台湾“清华”、“交大’、“中山”、“阳明”四所“国立”大学合作筹组“台湾联合大学系统”；接着，台大、政大、成大、台湾“中山”四所“国立”大学宣布筹组“台湾大学系统”；台湾师大、台北大学、中正大学、中兴大学筹组“台湾综合大学系统”；彰化师大、高雄师大、台北师院、台北市立师院、新竹师院、台中师院、台南师院、屏东师院、花莲师院及台东师院等十所师范院校也进行结盟。各“系统”的合作深度并不完全一样。例如，“台湾联合大学系统”的合作，包括资源共享、师资互相承认，四校同时开课、学生交流选课、共同招生、设置共同校区等，未来还可能成立一个总校区，合作的层面较深。而“台湾大学系统”则只包括资源共享、互相承认部分学分等，涉及的层面较低。推动各院校合作办学的直接动因是：随着全球经济一体化，面对更多元的竞争，国外大学赴台设分校，大陆大学的“磁吸”作用，对台湾高等教育冲击更大；岛内出生率下降，学生来源逐渐枯竭，加上多元化入学方案的实施，学生不再依联考成绩高低的落点选择学校，学生自选空间加大，合作办学互采学分，共用资源，是吸引学生的重要途径。

三、继续扩大高等学校办学自主权

自20世纪80年代以来，特别是在90年代，我国把扩大高等学校办学自主权作为高等教育体制改革的一项重要内容加以实施。为此，相继发布了一系列文件，采取了一系列措施，也取得了显著的成效。但是，深入改革的任务还很繁重。扩大高等学校办学自主权，建立学校自我发展和自我约束的机制，仍将是我国高等教育办学和管理体制改革的主要内容之一。高等教育办学和管理体制的改革，不是简单的改变学校的隶属关系，而是要把重点放在转变政府职能，扩大学校面向社会依法自主办学的权限，建立起自我发展和自我约束的机制上面。过去，我国高等学校曾经历过几度“下放”与“上收“的反复，使学校受到不同程度的损失，其作用仅是解决学校的隶属关系问题，都不过是换个“婆婆”而已，而对政府的依附关系依然如旧。历史的经验教训深刻地告诉我们，改革高等教育办学和管理体制，必须坚持政府转变职能，扩大学校面向社会办学自主权的原则．使学校真正成为具有主动适应经济和社会发展需要的活力和自我发展、自我约束的法人主体。只有这样，学校才能在改变领导管理体制之后获得健康的发展。

应该充分认识到，扩大高等学校办学自主权．是建立社会主义市场经济体制的必然要求。社会主义市场经济的实质就是要使资源得到最优配置，为此。必须使生产者对生产过程具有自主决策权。市场机制对高等教育的调节，就是把学校看做是“生产者”，而生产者在市场经济条件下，为了在竞争中求得生存和发展，必须对其生产过程享有充分的自主决策权。但高等学校的办学自主权和经济生产实体的自主权既有相同之处，又有不同的地方。了解这种异同，也是很重要的。

按照生产功能的学说，高等学校是有别于经济生产实体的一种非营利组织，它的决策和活动是为了在竞争中企求最大的综合效益（包括经济效益和社会效益)，而不是追求获取最大利润。如果说企业的生存和发展依靠的是获取利润的话，那么，高等学校的生存和发展，则靠的是获取综合效益。维持高等学校生存和发展主要靠两个方面：一是学校的产品包括毕业生、科研成果、社会服务的数量、规格和质量能够在多大程度上满足社会的需求；二是需方在人、财、物等方面的支出能力，包括学生所交的学费、政府的财政拨款、社会团体及个人的资助，以及学生的录取和教职员工的录用等。在投入与产出之间有一个过程，这个生产过程的效率，取决于生产者的决策和活动本身。为此，要提高高等学校“生产过程”的效率就必须使高等学校对生产过程拥有自主决策权。但是，这种自主决策权限又不同于企业。因为作为一种非营利组织，高等学校生产的最终目的是提高综合效益，这种综合效益不能用利润来衡量。而是表现为学校能否满足国家、社会和个人的多方面需求，所以学校的办学自主权又是有限度的，需要国家加强宏观调控，使其能满足社会发展的全面需要。而且随着高等学校职能的扩大和对国家、社会的重要性日益突出，国家的宏观调控也必然不断加强。

因此，对高等学校办学自主权有一个全面的认识和正确的理解就显得十分重要。1988年6月下旬在北京举行的当代高等教育改革政策国际学术讨论会上曾对这个问题作过专题研讨。与会的中外学者对这个问题的理解可以做这样的归纳，所谓高等学校办学自主权主要是指高等学校在教学、学术上应有充分的自主权，使自己培养的人才和研究的成果及提供的服务适应经济、社会发展的需要。美国卡内基教学促进基金会主席波伊尔博士认为，现在需要这样的平衡，即在给大学以充分自主权，使其保持自身学术风格的同时，还要使大学向国家和人民负责。联合国教科文组织亚太地区办事处萨利姆博士强调，高等学校的自主权，实质上是赋予高等学校更多的责任，大学校长在要求学校自主权的同时，必须考虑向社会和政府承担责任和义务。法国教育部高等教育与研究司司长比肯博士说，高等学校的自主权是有条件的，要实现学校的自主与外界的平衡，需要一定范围内统一的管理。前联邦德国联邦大学校长联席会议秘书长波德博士说，高等学校的自主权不是建立在完全自主的基础上，而是要受到政府利用财政拨款引导和协调的影响。因此，所谓高等学校办学自主权的实质，是指高等学校具有能主动适应经济和社会发展要求的自我调节的能力，而不是具有在封闭的系统里自我完善的权力。

从世界各国高等教育管理体制演变的过程和经验来看，高等学校办学自主权的大小与下列一些相互联系的因素有关：国家的政治需求程度；学校经费来源渠道多样化程度；学校之间的竞争程度和文凭的等价程度；政府(国家)间接调控手段的完善程度；学校自我约束机制的完善程度，等等。

这就是说，高等学校办学自主权是一个动态的概念，既不是固定不变的，也没有统一的模式。对我国来讲，随着经济、政治体制改革的深化，政府宏观调控手段和学校自我约束机制的完善，学校的办学自主权，如招生录取、专业设置、用人制度等诸多方面将继续扩大。

四、继续加强省级政府的统筹决策权

加强省级政府对设在本地区的高等学校的统筹决策权，变“条块分割”为“条块结合”的新体制，是20世纪90年代我国高等教育办学和管理体制改革的又一项重要内容，并巳取得突破性的进展。

但是，随着社会主义市场经济体制的建立和完善以及现代科学技术的发展，必将促进区域经济进一步发展，要求更加优化资源的配置，中央机构的改革和政府职能的转变也将因之而不断深化。因而还必须进一步加强和完善省级政府的统筹决策权。

加强省级政府对高等教育的统筹决策权，是世界经济社会发展的地方化趋势所要求的。世界银行1999年9月5日发表的《1999／2000年世界发展报告：跨入21世纪》认为，以地方化即国家的各城市、省等为主体的经济和政治力量不断增大，将成为21世纪最重要的发展趋势。地方化会与日益加速的世界经济全球化一起，为人类的发展前景带来革命性的变化，但也可能导致混乱，加深人类遭受的苦难。主持编写这份报告的世界银行首席经济学家约瑟夫斯蒂格利茨指出：“全球化就像一个大浪，它能使国家倾覆，也能把它们推向前进。成功地实现地方化可以创造一种情形，即使得社会中的地方主体和其他群体能够自由地行使个体自治，同时也有动力携手合作。”从经济发展进程看，全球化改变了对工业地理和区域经济的理解。在全球化经济中，新的世界分工不再以国家，而是按照区域的竞争力来进行。全球的要素、资源和分工在不同层次上迅速变化着，并越来越集聚于有个性的区域。而区域的崛起也推动了全球化的进程，促进了全球经济的发展，从而也使得经济全球化的区域特征更加显著。

田长霖教授则论述了区域经济的发展和高等学校的关系。他说，“美国这么强大，但真正有实力、繁华的就是几个地区，旧金山湾区、洛杉矶、波士顿等几个地方带动了整个美国经济的发展。全美国1/3的创新企业在只有170万人口的旧金山湾区”。而“旧金山湾区之所以成功，重要原因就是有斯坦福大学、伯克利加州大学等世界级的高等学府”。正是经济社会发展的这种地方化、区域化的趋势，使世界高等教育出现了地方化趋势，因为地方的经济、社会发展，需要教育的有力支持。

所谓高等教育地方化的趋势，就是随着经济发展水平和人们普遍受教育水平的提高，高等教育办学和管理的权限逐步下移的趋势，即由中央——省——地方下移的趋势。美国高等教育自其建国以来，特别是莫利尔法令颁布之后，是以州政府管理为主的，但近年来又进一步强调要与地方社区相结合。以波伊尔博士为代表的一批美国学者提出要“创建新型美国学院”，就是体现了这种要求。他们所提倡的这种新型学院的基本特征是与地方社区发展相结合的。波伊尔博士在1994年的一次演讲中说：“高等教育将出现一种崭新的卓越模式，这一模式的学院将丰富院校、复兴社区，并给予服务这一学问以新的尊严与地位。“这一新型美国学院将围绕紧迫的社会问题组织跨学科的研究所。这种学院的本科大学生将参加实地项目，把想法和现实生活联系起来。课堂与实验室的范围将拓宽，卫生所、青年中心、中小学和政府办公室都是学生们的课堂和实验室的一部分。教学人员将与第一线的实践者结成台作伙伴，而这些实践者则可到校园任教并担任学生的顾问。”

前几年，台湾当局也很强调教育的地方化问题。他们明确提出要求：今后台湾各大专学府应与各地的产业相结合。以促进地方的繁荣发展。台湾的“中央日报”于1995年3月13日专门为此发表了一篇社论，题目叫做《大学教育应与地方发展相结合》。社论指出：“必须将大学及其所在的地区做有机的结合．使师生与当地民众融合于一，形成‘大学城’，并促进大学所在地区的整体发展。同时亦可解决高等人力的就业问题。”社论还指出，这也是发达国家高等教育的发展趋势，“本于此一原则，在先进民主国家的大学城，往往会与社区相结合，形成知识、教育、文化与科技的重心。”

1999年底，包括北大、清华、哈佛、MIT等在内的中美两国著名大学校长在哈佛大学举行了一次被称为“超豪华阵容”的聚会，在研讨大学的宗旨时，认为“促进学校为社区作出贡献，与社区的价值观相融合”，是其重要的教育原则和价值观。就我国目前经济发展水平而论，应强调加强省级政府的统筹决策权，但随着21世纪中叶的到来，我国进人中等发达国家水平之后，那时可能就要强调中心城市的参与办学和管理了。

五、继续加强社会参与办学和管理，加强校企合作

社会力量办学，是“社会参与”最常见的形式。“加强社会参与”是我国20世纪90年代初确定的发展战略，国家为此提出了许多措施。这一改革在21世纪将进一步加强和深化。随着经济体制改革的深入以及社会多样化的教育需求，社会力量办学(即民办教育)将越来越成为推动我国教育事业发展的一支重要力量。办学范围将扩展到高等教育的学历教育和非学历教育的各个领域。办学主体、办学形式将更加多样化，有民主党派、工商联及其他社会团体办学，有企业和公民个人投资或集资办学，有政府部门与企业联合办学，有实行“公办民助”、“民办公助”、“国有民办”等多种形式。国家将会采取制定完备的法规等措施来进一步促进社会力量办学的发展，特别是鼓励社会力量办学与国有企业改革、技术改造、再就业工程和广大农村脱贫致富奔小康的需要结合起来，把重点放在兴办成人教育上。

校企合作办学，是“社会参与”的最重要的形式，也是世界高等教育发展和改革的重要趋势。美国卡内基教学促进基金会在20世纪80年代发表的一个报告中，是这样分析大学与社会外部关系的历史发展进程的：“大学——宗教团体的关系已成为历史陈迹大学——国家的关系也日益减少；展望未来，将产生最激动人心的管理方法——高等教育与企业界的联系。”不久，世界银行的一些专家对国际高等教育发展总趋势做的专题调查研究，也得出同样的结论，认为，从世界高等教育发展的历史来看，19世纪和19世纪以前，宗教与高等教育的关系密切，教会对教育的影响强大；进入20世纪以来的主要特征则是民族国家的政府与高等教育的关系越来越密切，政府对教育的影响强大；在行将到来的21世纪，企业界乃至整个社会与高等教育的关系将会越来越密切，尤其是企业界对高等教育发展的影响将会越来越强有力。

1996年元月，海峡两岸大学校长在台湾举行的“高等教育现状研讨会”上提出，学校与企业紧密联结的产学合作制度，是达到双向参与，共同培养人才，促进经济发展的办学新路子。

自20世纪60年代以来，世界上许多国家都在逐步加强“社会参与”管理学校的体制，使之成为高等教育运行机制中十分庞大的一个组成部分，大大拓展了教育与外部的联系，增强了教育和学校的适应性。据不完全统计，目前，我国已有240多所高等学校与

5000多家企业开展了多种形式的合作办学与管理，但无论是合作的深度还是广度都还不够，仍有广阔的天地。特别是原属中央业务部门举办和管理的一大批高等学校．它们和企业有着许多天然的联系和历史的渊源，更应该充分发挥这种优势，继续扩大和加强与企业的合作，推进学校不断改革和发展。

加强社会中介组织的作用，是“社会参与”的重要途径。国务院在《关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》中指出：“为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立健全社会中介组织，包括教育决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构等，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用。”在21世纪，这类教育中介机构将会获得越来越大的发展。

社会参与的另一种重要形式，是选民的意愿影响高等教育重大事项的决策。这种形式，在一些发达国家已越来越显示其重要性。在这些国家，高等学校，特别是公立高等学校，是最大的公益事业，涉及选民税收的相当大一部分钱是用在公立学校上的。因此，对公立高等学校的有关学费、教师工资、基本建设和发展规划、专业建设、经费分配等许多方面的管理，都与社会各界、社区有关。政界人士为自身的前途和利益，大都要力争反映选民的意愿。在我国，随着政治法制化、民主化的发展，民意对高等教育的影响也将会越来越大。

六、继续转变政府职能，加强宏观调控 随着高等教育在经济、社会发展中的战略地位越来越突出，作为反映社会整体利益的政府，必然要加强对它的宏观调控，其目的是为了使它更好地为经济、社会发展服务，为统治阶级的利益服务。这是一个不以人的意志为转移的带有规律性的现象。对此，著名教育家、剑桥大学副校长阿什比曾做过深刻的分析，他说，“在过去，每所大学都是独立的有机体，各按其内在规律去吸收营养和发育成长。如今的大学已成为经济发展和国家生存绝对不可缺少的事物。过去在封建王侯和教会主教的羽翼下，大学被培育成为美丽的花朵。它并不比宫廷中的乐师具有更多的推动经济发展的作用”。因此，“以前，政府对大学采取听之任之的态度，如今却想逐步加强对大学的控制了。对此，抱怨之类的反抗是没有用的。现在办大学是很花钱的事，如果没有资助者给大学以资助，大学就将失去存在的希望”。法国一位军事家曾说过：战争太重要了，所以战争不能由军人来决定。美国一位科学家引申这句话说：科学太重要了，所以科学工作不能完全由科学家来决定。我们也可以引申这句话说：教育太重要了，所以教育工作不能完全由教育工作者来决定。

不过，改革过于集中统一的管理体制仍然是我国今后一个时期教育体制改革的一项重要内容。到21世纪初将建立起科学的分级分工管理制度。

要继续坚持在保证全国大政方针统一的前提下，对教育事业实行分区规划、分类指导的原则。这一点对地区间发展极不平衡的我国来讲，显得更为必要。要继续转变政府职能，由对学校的直接行政管理，转变为主要运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，对教育事业发展规划和发展规模，经费预算及统筹安排，教育质量、各类学校设置标准和各类证书学位标准等进行宏观管理。说到底，政府主要就是对教育发展的速度、规模、质量、结构进行宏观调控，使之适应经济、社会发展的需要，不断提高高等教育整体的综合效益。同时，确保学校面向社会自主办学的法人地位。要加强教育决策咨询系统、信息系统、督导评估系统以及其他中介机构的功能。

七、继续优化结构，引导院校正确定位，办出特色

在20世纪90年代，随着高等教育办学和管理体制改革的深入，我们国家开始把这种改革与优化高等教育结构结合起来，其主要内涵有两项。

其一，是把普通高等学校的改革和调整与成人高等学校的改革和调整结合起来，统筹考虑。成人高等学校的改革和调整的基本原则是：要主动适应成人教育形势变化的要求，既要办好一批基础条件较好、教育质量高、有长期社会需要的成人高等学校，也要打破条块分割、条条分割，促进部分规模小、重复设置的成人高等学校的调整和合并，要因地制宜地推进市(地)级教育学院与当地师范院校的合并；管理干部学院有条件的也要与普通学校合并。其二，高等教育办学和管理体制的改革要与普通高等学校的布局结构调整结合起来。关于普通高等学校布局结构调整的目标，教育部原副部长周远清同志概括为“三个三”： 第一个目标，按照全国性(面向全国招生)、区域性(面向大区或数省招生)、地方性(面向本省、本地区招生，个别特殊专业也可面向数省招生)三类不同的服务覆盖面来规划学校布局。前两类学校由中央政府有关部门直接管理或与省级政府共建、共管；后一类学校由省级政府管理。第二个目标，按照社会对人才规格需求的差异性建立起合理的高等学校类型结构：少数既是教学中心又是科研中心的学校，以本科教育为基础，同时承担研究生教育；以本科教育为主的学校，主要承担本科教育任务，其中部分学校适当承担研究生教育；高等专科学校和职业技术学院，主要培养在第一线从事生产、服务和管理的各类实用型、技能型人才(其中，高等师范专科学校主要培养中小学教师)。第三个目标，逐步形成综合性院校(文、理、工、农、医等各大门类学科较为齐全的学校)、多科性院校和单科性院校较为合理的布局。在2002年，大致建立起新体制的基本框架，然后，再用3～5年的时间巩固和完善，使新体制基本确立。在高等教育办学和管理体制改革的过程中，对高等学校的布局结构进行科学的调整，其根本目的是要促使各个高等学校努力办出自己的特色，使整个高等教育能更好地适应经济社会发展多方面的需求，从整体上提高高等教育的综合效益。这样的调整优化，在21世纪将进一步加强。

篇3：我国城市社区管理存在的主要问题

一般认为,社区指的是在一定地域内的根据一套规范和制度而形成的相对独立的社会生活共同体,生活在该地域的人群具有特定的生活方式和心理上的归属感。这一概念指出社区首先是一个共同体,有共同需要遵守的章程或约定俗成的惯例;其次,生活在社区的人们具有心理上的认同感。社区管理是指在党和政府的领导下,依靠社会力量,利用社区资源,强化社区功能,解决社区问题,促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展,不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。社区管理是一项新的工作,大力推进社区管理,是我国经济和社会发展到一定阶段的必然要求,是面向新世纪我国现代化建设的重要途径。

二、当前社区管理中存在的主要问题

(一)社区管理三主体角色定位混乱。

我国现行社区管理体制主要包括三大主体:居委会、物业公司和业主委员会。基于现代公共管理学中的多元共治理论构建起来的社区管理主体多元化在理论上是可行的,有利于社区居民的自我组织和自我管理,可最大限度地维护社区居民自身的利益。但在实际中,三主体间却存在着角色混乱、分工不明、权责利相互交叉的问题,给社区管理带来了不应有的麻烦。

首先是居委会的角色定位存在问题。

居民委员会是一个基层群众性自治组织。不过,有关居委会的工作任务、委员产生、经费来源、委员生活补贴、办公用房及办公设施等问题,居委会事实上承接了来自行政部门的工作权力和工作职责,导致居委会负担过重,上级行政部门几乎都可以交任务、下指标给社区居委会,对社区提出要求,居委会的情况就是责任大、权利小、事情多,造成社区居委会超负荷劳动。

其次是物业的角色定位存在问题。

随着住房制度改革的不断深入,我国大部分居民成为了住宅的业主,社区的管理亦逐渐地由单位管理转变为营利性的社会化的物业管理。在此背景下,物业公司只是公共服务的提供者,其与业主之间的关系是平等主体间的交易关系。但是,在现实中,作为服务提供方的物业公司却因权力的非对称性而有机会且有能力凌驾于业主之上,致侵犯业主合法权益的事件时有发生,使业主与物业公司之间经常处于一种敌对的局面之中。

再次是业主委员会的角色定位存在问题。

在社区管理的三大主体中,业主委员会最弱势的。相关民调数据显示,人们对业主委员会表现的满意度每况愈下。目前,业主委员会的运转面临着“五难”,即业主大会召开难、业主委员会筹建难、业主委员会正常运作难、业主委员会司法维权难、对业主委员会及其成员监督难。业主委员会之所以陷入如此尴尬的境地,究其原因,是其徒有自治组织的性质与外表、却无自治组织之实际构成所造成的。

一个社区,三个管理主体,看似每个主体的存在都有必要,却管理不好社区,究其原因是,三主体没有理清各自的权责利关系,致使角色定位混乱,并且三主体之间没有权力的监督和制衡机制,导致三主体间矛盾重重、互不信任,进而导致了社区管理的乱象频生。

(二)社区管理三主体发展的不平衡

首先,从权力分配上看,三主体中最代表居民权益的业主委员会的权力处于最弱小的位置上;作为物业服务买卖双方的卖方———物业公司的权力在三主体之中却是最大的;居委会有来自行政部门的权力,但是其却并不直接代表业主的权益。这种权力分配的格局使社区管理最终只能倾向于物业,而不是倾向于业主。一旦居中的居委会不作为或工作不到位,业主的权益就得不到有效的保障。可以说,三主体间权力分配的不合理及其缺乏相互间的监督与制衡,是导致社区管理始终难以达到预期目标的原因所在。

其次,从组织保障上看,在三主体各自的组织机构中,最健全的无疑是物业公司,业主委员会和居委会都无法与之抗衡。物业公司人、财、物结构完整,各方面力量雄厚;业主委员会为业主自发的自治组织,既无行政权力,亦无资金来源;居委会虽为群众性的自治组织,但其日益行政化的趋势,且其经费的由政府划拨,决定了其可不受业主的影响。从三主体的组织保障上看,业主委员会处于最弱势。

再次,从资金保障上看,社区管理的资金来自两个方面:一是业主;二是政府部门。其中,物业公司的管理经费来自业主交纳的物业服务费;业主委员会无任何运作经费来源;居委会的经费来自政府的划拨。三主体的资金渠道各不相同,互不交叉,致使在社区管理中三主体始终各唱各的调,根本无法形成合力。

从以上三方面来看,代表业主利益的业主委员会的过于弱小是造成目前社区管理混乱、保障乏力的重要原因。

(三)居民社区观念及参与公共事务的意识薄弱、社区归属感差。

长期以来所形成的由政府控制单位、单位管理社会成员的体制及观念,影响了居民对所居住社区管理的参与。社区提供居民参与的渠道和机制并不健全,社区居民对所居住区的社区环境、社区治安以及其他社区公共事务的处理有参与的愿望,但没有参与的渠道。与此同时,居民参与社区管理,缺乏利益保障和实际诉求的动力。居民的参与是建立在对社区共同利益的追求上,社区居民利益的维护需要组织和制度上的保障。再加之社区和社区管理还是一个新生事物,社区管理的内涵、范畴及为什么要搞社区管理等问题,广大群众并不了解熟悉,所以会对社区管理工作不关心甚至是不配合。

三、解决社区管理问题的对策

(一)明确社区管理三主体各自的权责利。

居委会、物业公司和业主委员会之间缺乏权责利交叉制衡的管理主体安排,不利于社区管理工作的开展。因此,必须打破这一既有格局,对三主体的角色进行重新定位,理清三主体各自的权责利,理顺三主体之间的关系,特别是要彻底理顺业主与物业公司间的委托-代理关系。

首先,应重新定位居委会的角色位置,使之成为业主与物业管理者之间的监督者。

居委会的作用应该体现在监督业主与物业公司执行政府制定的物业管理和服务的相关规则上,而不应直接介入社区管理,不能向社区提供有偿服务或利用社区的资源从事营利活动。

其次,应提高业主委员会的地位。

要明确业主与物业公司是一种基于市场原则的地位平等的买卖关系。基于此,业主委员会应该实质化、法人化,以彻底改变物业公司与业主之间的权力不对等状态;适当限制物业公司的资金使用权限,以此来约束物业公司的行为;业主委员会应该按与物业公司对等的地位建构,配备专门的工作场地和工作人员;业主委员会的权力和权威应该得到政府强力部门的支持。

再次,应适当削弱物业公司的权力。

要改变当前物业公司权力过大的局面,最为关键的一点是剥夺其在经费使用上的独断专行的权力,规定物业公司使用经费需经业主委员会审批,并须定期向业主委员会和全体业主公布财务支出账目。

做好上述三个方面的工作,社区管理三主体的角色和行为既可以得到规范,又可以理清三主体各自的行为和身份边界。

(二)加强法律法规和各项管理制度建设。

当前,社区管理中大量问题的滋生,很重要的一个原因是制度和法律法规不健全。因此,要加快和加强与社区管理有关的法律法规及管理制度的建设,以明确社区管理三主体各自的身份边界,约束社区管理三主体各自的行为,以达到既要保护好业主合法权益,又要保护好物业公司合法权益的目的。

(三)培育社区共同体意识,加强社区居民的向心力、归属感和凝聚力。

近几年,有关“人性冷漠”的社会现象引起了全社会的关注。在社区管理中,类似现象也时有发生。显然,我们不能简单地将这一现象归结为经济发展的“伴生品”,应该发挥人的积极能动性,通过强有力的文化建设来遏制“集体冷漠”现象的蔓延。在社区管理中,营造单位或家庭的集体氛围应是社区管理工作追求的目标,因为它是形成社区居民归属感、向心力和凝聚力的前提和基础。也就是说,应把社区建成具有单位或家庭氛围的居民生活共同体,在这里人们不仅只是居住在一起,而且情感相连、守望相助,具有共同的理想和共同的意志,这应成为社区管理追求的终极目标。

参考文献

[1]孟范利.我国目前城市社区管理模式存在的问题[C].政治研究,2012.

[2]张娟.当今社区管理中存在的问题研究[C].理论视野,2010.8.

篇4：试论我国城市社区管理体制的改革走向

关键词：休闲体育；体育管理体制；制约因素；管理建议

中图分类号：G811.4 文献标志码：A ？摇文章编号：1674-9324（2012）12-0039-02

随着我国经济体制的转轨，体育管理体制改革的深入，城市社区新型管理体系的建立，城市社区体育已经发生、正在发生和将要发生重大的、深刻的、全面的、久远的变化。传统的社区体育管理体制已不能适应新时期的需要，而新型的城市社区体育管理体制和运行机制还不完善，成为制约我国城市社区体育进一步发展的“瓶颈”，因此，必须进行改革。详细分析我国城市社区体育管理体制改革的制约因素与创新动因，有助于分清形势，有助于准确把握社区体育管理体制改革系统内外矛盾，进而为寻求合理的改革途径与策略提供帮助。

一、制约城市社区休闲体育管理体制改革的因素

社区体育管理体制的改革是随着社会主义市场经济的逐步建立所产生的必然结果，它面临着以何种变革去适应社会主义市场经济环境的抉择。“改革不会是一帆风顺的，它涉及的面很广，涉及一大批人的切身利益，一定会出现各种各样复杂的情况和问题，一定会遇到重重障碍……对此，我们必须有足够的思想准备。”结合我国政治经济体制改革实际，改革主要有以下制约因素。

（一）经济社会快速发展与社区体育发展滞后

近几年来，我国国内生产总值连续增长，经济增长的速度和效益稳步提高。与此同时，社区建设与社区管理也取得了显著的成绩。但是，我国社会经济发展中存在的一个显著问题是：经济的快速发展与社会文化基础设施供给不足。经济与社会发展状况，对于社区体育管理体制有着决定性的影响。社区体育是社会的子系统，它的发展不可能超越或凌驾于社会发展之上，它是随着社会的发展而变化的，它只有在社会发展的前提下，才能实现自身的发展。社会是社区体育生存、发展的土壤，社会体制中的弊端必然在社区体育领域内存在，从而制约了社区体育的健康、快速发展。社会各种体制的改革彻底不彻底，发展完善不完善，决定了社区体育体制改革与发展的程度。

（二）文化传统

文化传统对社区体育管理体制的影响是间接的。从社区体育活动的组织管理来看，中华民族重群体，重权威，强调统一的文化特质，表现出管理的集权化倾向，社区体育管理的行政色彩比较明显。相反，在西方文化中，倾向于强调个性发展，因而在西方国家的社区体育管理中极少有集权制的管理，社区体育事务的具体管理几乎都交由各种社会体育组织进行管理。例如，英国、德国、日本的社区体育俱乐部，美国的公园与休闲委员会，它们都是社区体育活动的主要组织者与管理者。而反观我国目前的实际情况，由于宏观的体育管理体制中存在的弊端，致使各种社会体育组织发展缓慢，管理的职能不能充分体现，社区体育的产业化、社会化道路进程受阻，它们发展壮大的可能性也就大打折扣。

（三）管理观念的制约

体制改革需要科学的理论观念指导，没有科学的理论观念指导，社区体育管理体制改革难免会出现偏差。社区体育管理观念的制约作用表现在，传统的理论观念作为一种稳定结构，具有抗拒历史变化趋势、保持自身高度的长期稳定性的能力，要打破这种结构的任务是艰巨的。

（四）社区体育法制建设欠缺

十多年来，社区体育法制建设得到了各级领导和全社会的重视，体育法制意识、执法队伍建设等，都有了很大的进步。但是，国家的体育法制建设明显滞后于城市社区改革和发展的实践，还不能全面适应依法治体的需要。首先，社区体育领域无法可依的现象还比较多，有关社区体育管理的法规还比较欠缺。特别是对于当前社区全民健身路径管理的法规、条例更是欠缺。其次，执法不严和违法追究不力仍有发生。体育法制不仅仅是静态意义上的法律、法规等规范性法律文件存在形式，也包括司法、执法等动态法律活动形式。完备的社区体育法规是社区体育法制的静态一面。而法律、法规的生命在于执行，社区体育法制动态的一面更为重要。目前，我们所颁布的一些社区体育法规因为有法不依、违法不究所造成的“半途而废”现象并不少见。

二、城市社区休闲体育管理体的建议

（一）壮大健身指导员队伍

社会体育指导员队伍是推动群众性体育组织发展的重要力量。我国从1994年开始实施《社会体育指导员技术等级制度》，目前已经发展到43万人的规模。实践证明，这一制度对推动我国群众性体育健身组织的发展起到了很好的作用。在进一步壮大健身指导员队伍的基础上，提高他们的业务素质，加大健身指导员管理力度，建立指导员评估体系，完善健身指导员奖励制度，加强健身指导员培训。为扩展健身指导员队伍，也可在高等体育院校设立不同类别的“体育健身指导社团”或“体育志愿者”，利用学生的晨练或空余时间到晨、晚练点有针对性的进行体育健身指导，还可通过体育大学生的假期社会实践活动到体育活动点、晨晚练点、体育活动辅导站中进行长期的、有规律的、可持续的实习健身指导。这样，一来锻炼了学生的社会实践活动能力，二来能够缓解业务主管单位既管理又指导的双重压力。

（二）多渠道筹集资金

注意提高筹资能力，加大筹资的力度，多渠道筹集资金。《全民健身计划纲要》第二十条明确提出要重视资金问题。“体育部门要改善资金支出结构。逐步增加群众体育事业费在预算中的支出比重。鼓励企事业单位、社会团体、个人资助体育健身活动。提倡家庭和个人为体育健身投资，引导群众进行体育消费，拓宽体育消费领域，开发适应我国群众消费水平的体育健身、康复、娱乐等市场。”群众性体育健身团体的经费来源渠道通畅与否，是直接关系社团能否正常运转的决定性因素。健身团体的发展仅靠政府的拨款是远远不够的，还需开辟新的持久的筹集资金的途径。筹资是一项高度专业化的活动，体育健身团体组织高层管理人员很多不重视筹资，缺乏筹资的策略。针对这种状况，健身团体组织必须解决观念上的问题，把筹资当成一项重要的工作，充分开发筹资的人力资源。随着体育团体组织筹资的重要性越来越被人关注，一些国际、国内的专业的筹资咨询公司会应运而生，应把体育团体组织有关人员派出培训、多进行交流，通过学习及早提高筹资的水平。另外，在政府对体育的投入发挥主渠道作用的基础上，群众性健身组织经费应充分依托社会，争取社会各界的广泛支持，实行社会集资、广告冠名权出让等多种筹资形式。

由于管理观念的制约、价值标准选择的复杂性、国内外体育体制改革与发展趋势的影响、社区体育法制建设的欠缺、社区体育自治组织（社团）自身发展的欠缺，以及对社区体育管理体制自身改革与发展的认识不足，改革存在较大阻力。随着经济体制改革的冲击，社区管理体制的转轨，宏观的中国体育管理体制改革的冲击、国际体育管理体制改革与发展趋势的影响作用、体育性质认识与价值取向的转变，城市社区体育管理体制改革之路不可逆转。

参考文献：

[1]卢元镇.体育社会学[M].北京：高等教育出版社，2003：112-113.

[2]黄亚玲.论中国体育社团[M].北京：北京体育大学出版社，2004.

[3]孙汉超，秦椿林.体育管理学教程[M].北京：北京人民体育出版，2000.

篇5：浅析我国城市社区管理体制创新

摘要：在我国，城市社区的范围一般是指经过社区体制改革后做了规模调整后的居民委员会辖区。社区作为社会发展的基本单位，是满足居民日益增长的物质生活和精神生活需求的载体，必须具备满足社区居民物质生活和精神生活需求的多种功能和与此相应的组织机构，形成一个完整的社区管理体制。社区管理体制是社区管理的组织体系和运行机制，一定社区的管理体制是特定历史环境和时代条件下的产物，并在历史发展的进程中不断根据需求进行改革完善。在现阶段，只有通过不断创新，建立并完善规范、科学、高效的社区管理体制，才能充分激发城市社区发展的内在动力，有效解决各种现实问题和矛盾，不断推动和谐社区和和谐社会构建的的整体进程。本文在回溯城市社区管理体制历史沿革的基础上，反思社区管理体制创新中存在的问题点并据此探析创新城市社区管理体制的可行性路径。

关键词：社区；管理体制；历史沿革；创新

一、我国城市社区管理体制的历史沿革

我国的城市社区治理的兴起和发展是一个历史的过程。伴随着经济社会的发展，我国城市社区管理体制也在不断地发生变化。计划经济时期，我国的城市管理体制是“两级政府、一级管理”，其特点是完全由政府主导城市发展和居民生活； 当发轫于农村的经济改革进入了城市后，我国开始实行“ 两级政府、两级管理”，原有的部分政府权力开始下放到街道办；经济体制解体之后，计划经济体制的解体对城市管理体制产生了重大冲击，随着计划经济向市场经济的转变，城市传统单位制管理模式面临严重挑战。在新的城市社会环境下，相应地，单位制社区向社会化社区转化的趋势已不可逆转，单位制的变迁给城市社区建设带来严重挑战，在城市社区建设中探索适宜社会发展要求的城市社区治理便成为现实性的问题。基于此，20世纪90年代初，为了解决体制转轨所产生的问题与矛盾，民政部提出进行“社区建设”，其基本内涵就是“在政府倡导和指导下，依靠社区力量，利用社区资源、解决社会问题，强化社区功能，发展社区事业，促进社区经济和社会的协调发展。”我国城市社区治理从此拉开序幕，其中探索推动社区发展的社区治理的组织框架及运行体系，在城市社区治理中具有核心价值。

在全国城市社区治理实践发展中，自20世纪90年代中后期，民政部先后选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等26个城市推行“全国社区建设实验区”，从而标志着我国城市社区治理探索的正式开始。在这十几年的努力中，我国社区建设取得了很大的进步，其中也形成了比较有特色的集中社区建设模式：实行“两级政府、三级管理、四级网络”的上海社区治理模式；积极进行“社区组织建构”的沈阳模式；以“社区服务”为中心的青岛模式；以“转变政府职能”为特征的江汉模式。这些地区从社区管理体制创新上与政府职能转变上进行创新探索，尝试理顺管理体制、转变政府职能，划分政府管理与社区管理的范围，取得了明显成效，其经验值得借鉴。当然，从全国社区建设的整体情况看，在取得显著成效的同时，也暴露出一些尚未解决的现实矛盾与问题，只有解决好这些问题，才能不断完善城市社区管理体制，不断推动和谐社区和和谐社会构建的的整体进程。

二、我国城市社区管理体制凸显的问题

（一）区政府、街道、社区管理职责不清

1.区街关系不清，街道有责无权。现实中，由于法律规定不明确，街道办事处在社区管理中处于尴尬地位，作为一个派出机构，随时得接受上级各部门下派的各种职能，在社区事务管理上要依赖条线职能部门,因此“会签制”、“评议制”的制度设计形同虚设。在实际操作中,街道办事处往往要“凭面子”、“凭票子”去协调条线职能部门开展社区工作。并且，从实际情

况来看，在社区治理中街道领导在协调社区内部邻里纠纷等较小的社区事务时凭借个人关系还能做到游刃有余，然而在协调诸如社区与企业等社会较大实体时权威性不足，很难开展工作。上级任务层层下压到街道，却不授予相应的权力，特别像城市社区环卫工作等，导致街道承担义务，却没权力，区街关系不清，在相当程度上影响了社区的日常建设和发展。

2.街区关系不明，社区行政化色彩严重。在法理层面，街道办事处和居民委员会是指导与被指导关系，但在实践中，指导与被指导的关系变成了领导与被领导的关系。在这种情况下，居委会的工作只能向政府负责，而不是向居民负责。政府的诸多职能部门为使居委会能更多更好地完成自己委派的工作，实现本部门的工作目标，习惯于用政府部门的体系对居委会工作进行考核、评比，这就造成了居委会工作与群众实际需求的脱节，背离了社区自治的本质，社区居委会成为行政化组织。

3.在治理内容上，社区事务划分不明确。城市社区治理的内容比较复杂，它既涉及包括政府行政管理范围内的事务，又涵盖社区自治范围内的事务。然而，在实际运行中，社区治理管内容划分不明确，社区居委会承担了大部分治理事务。在一项调查中显示，在对吉林省延吉市新兴街道所辖社区的调研中发现，社区居委会目前共承担了党员管理、妇女儿童、文化体育、计划生育、综合治理、残联、低保、优抚、双拥、红十字、环境卫生、健康教育、科学普及、违章整治、民事调节、信访接待、劳动保障、退休管理、老年协会、关心下一代、兵役登记、工会建会、经济普查、商业网点调查、代收卫生费用等10多类60多项工作任务，而有些工作是需要入户调查的，如：计划生育、残联、低保、劳动保障、退休管理、经济普查、商业网点调查、代收卫生费用等，按每个社区平均2500户计算，一个项目的入户调查就要动员所有社区干部历时一个月左右的时间才能完成。从中可以看处，社区实际上成了承接上级各项任务的“一只筐”，社区不得不承担所有事务的管理职责，这显然违背了城市社区居委会相关法律的规定。社区治理边界混乱不清，给城市社区治理带来困难。

（二）社区主体的自治能力不足

1.社区自组织发育缓慢。社区民间组织作为社区自治主体之一，它的发育程度对社区治理水平具有重要的作用，多元参与的社区治理机制是社区发展的重要标志。从某种程度上来说，广大社区居民自由结社程度直接决定着社区治理的高低。依据居民参与和自治的不同领域，社区自治应该是多样化的，社区自治组织也应是多类型、多层次的。从现实状况来看，作为社区治理主体之一的社区民间组织发育还相对缓慢。另外，很多社区民间组织都具有某种程度的官办特色，不受到重视，没有专职人员任职，没有规范的章程和健全的组织机构，致使社区民间组织处于无序、涣散状态，发育缓慢。

2.社区工作者素质不高。社区工作者队伍素质水平，特别是业务素质及实践经验直接影响着社区治理各项活动的开展，特别是随着经济体制改革的深化、社会分层严重，各种利益因素导致社区治理中各项矛盾异常突出。但是,目前在缺乏专职社区工作者的情况下，居委会成员老龄化、文化程度偏低、开拓能力差,无法适应社区工作由义务性、闲杂性向有偿性、专职性发展。另外，部分社区工作者缺乏社区工作必备的理论知识，工作中出现个人能力与工作需要的矛盾，还有一些社区干部观念陈旧，缺乏主动性和创新意识。

3.社区居民参与热情不高。民主有助于维护人们自身的根本利益，社区居民政治参与是推动社区民主治理的重要基础，也是推动社区不断向前发展的重要动力，更是维护和实现自身利益的重要保障。然而，社会政治、经济及文化环境及人自身等各种因素都直接决定着居民的参与水平与参与热情，特别是随着经济体制深化的进一步影响，物质经济利益成为人们行动的重要驱动力，经济体制转轨及社会转型也不断影响着人们的心理，社区居民已经成为比较现实的理性经济人，社区居民参与社区治理追求自身利益最大化，而由于社区能够给居民提供的各种经费相对不足，居民自身的参与意识不高等问题，致使社区居民的参与热情不高。

（三）相关法律法规滞后于实践导致社区管理行为的失范

目前涉及城市基层社区的法律有1954年第一届全国人大四次会议上制定并通过的《城市街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织条例》以及1989年第七届全国人大常委会第十一次会议通过的《城市居民委员会组织法》。由于制定时间较早,这些法律已明显不适应社区管理的需要。《城市居民委员会组织法》规定社区居民委员会是城市社区居民自治组织，街道办事处与社区的关系是指导与被指导的关系，街道办事处指导支持社区居委会工作，加强社区建设，提高社区居委会自我教育、自我管理、自我服务、自我监督能力，充分发挥社区居委会作用，开展便民利民的社区服务，兴办社会福利事业，做好有关社区保障工作。然而社会环境是不断发生变化的，《城市居民委员会组织法》已经滞后于社区治理的需求。在实际运行中，社区居委会作为城市社区自治组织却成了街道办事处的“一支脚”，具有“半自治半行政化”的性质，成为了名副其实的一级小政府。在开展活动中，街道办事处转移压力，将上级摊派下来的各项任务强制转嫁给社区居委会来完成，最终导致 “上面千条线，下面一根针”，社区居委会事实上成为了承接街道办事处及上级政府各项工作任务的“筐”。虽然法律规定街道与居委会之间不存在行政上的隶属关系，只存在指导与被指导关系，作为社区内的各种社会组织，街道和居委会与之也没有明确的上下级隶属关系。并且，由于规定过于宽泛，且没有明确界定街道办事处、社区自治组织对自治范围之内事务的各种权限，致使街道、社区在协调各种关系时权威性不足，因此，一旦当各方发生矛盾及利益纠纷时，导致协调困难。

（四）资源获取渠道有限，管理经费不足

“ 街道办”调配的社区服务资源主要依赖财政拨款，一方面，日益增多的社区管理和社区服务内容使得街道办及其派出机构无暇考虑拓展资金的来源渠道； 另一方面，现有的管理体制下街道办的模糊角色使其难以培育社区社会资本固有的行政工作惯性，这也导致街道办一味重视上级政府的关注，忽视社区固有资源的积累。因此，尽管社区管理体制改革探索出的模式林林总总，但我国目前的城市社区建设均普遍存在资金短缺现象。城市社区处在城市管理的最底层，面临复杂的社会环境，涉及的事务比较多，而各项治理活动的开展都离不开财政的大力支持。城市社区各项公共活动的开展及社区内部的优抚、救助等都需要经费的投入，社区基础设施建设及各项公共物品的提供都需要强大的财力后盾，更为重要的是，社区工作者也是“理性经济人”，在正常情况下也追求自身利益最大化，而目前城市社区工作者队伍的经济待遇及社区公共经费偏低。同时，社区工作者的工资待遇不能与其工作量成正比，社区干部养老及医保等福利也得不到落实，办公经费短缺，无力开展社区基本公共服务活动和基础设施建设。又由于上级政府对社区财政投入不足，而自筹资金能力有限，而社区各项活动及事务的办理都需要财政的大力投入，财政吃紧状况进一步制约了社区治理的进程。

三、创新城市社区管理体制的可行性路径

（一）明确职能定位，确立区政府、街道、社区三者之间的良性互动关系

1.明确街道与区政府之间的以“条”为主的行政管理关系。街道办事处是区政府的派出机关，按照法律规定，必须行使区政府分配的各项任务与职责，区政府对其具有法定的行政管理权。而区政府的各部门机构与街道办事处不具有上下级的行政管理关系，因此，区部门机关对街道不具有严格意义上的行政管理权。除区政府以外，区部门机构无权将自身任务下派到街道。为了保证街道办事处的合法地位与正当权利，必须从法律上理顺街道管理体制，保护街道办事处在社区治理中的合法权利。同时，区政府在下派任务时，必须将相应法定权力下放到街道，确保街道行使开展工作的权威性。

2.明确街道办事处与社区之间的关系。以往的管理体制是区政府向街道下派工作，而街道则将许多工作再落到社区，形成了街道对社区的领导关系。法律法规要突出街道办事处的社会管理职能，新的体制要求市、区政府主要实施宏观调控职能，而让社区居民和社会组织担任主角。街道办事处在辖区事务中的作用，是为政府职能部门、社会单位和社区居民做好服务工作；接受区政府的委托，对辖区的公共设施、公共服务、公共福利项目行使管理职能；对涉及居民利益的环境、卫生等公共项目实施项目式管理运作。法律要确保街道与社区应是指导与被指导的关系，街道对社区换届及日常工作进行指导和监督，让社区组织和居民担任主角，充分发挥社区组织的自治功能，实现社区的自我管理和自我发展。

3.划分社区治理的事务范围。传统城市社区管理模式是“社区好比一只筐，大事小事往里装”，因此各种各样的社区公共事务实际上都是由社区组织来承担完成，而管的越多、越杂却导致社区协调、监督能力不足。这就需要实行社区分类管理。社区分类管理，是不同业务由不同组织负责、不同职能由不同组织履行、不同服务由不同组织提供的一种新的社区体制，社区事务分类管理有利于明确各管理主体对社区事务的权责关系，为了实现社区组织“自我管理、自我教育、自我服务”的自治精神，实现政府行政管理与社区自我管理有效衔接的机制。实现社区分类管理，明确了政府、社区的权力与责任，实现了社区治理中政府行政管理与社区自我管理的有效衔接，将社区权力组织真正从各项事务中脱离出来，真正从事与社区自身发展有关的各项事务。

（二）提高社区主体的自治能力

1.重视培育社区社会组织。社区社会组织包括非营利性组织（NPO)、非政府组织（NGO)等，管理大师彼得· 杜拉克认为：“让政府来推动一切社区问题只会愈帮愈忙，社区问题的解决之道就在社区里面„„非营利机构就是社区，我们正是通过它来塑造一个公民社会，它是未来社会行动中的中坚力量。”非营利组织是社会资本“流通”和“运用”的重要通路，非政府组织、民间组织是居民参与社区事务的重要途径，志愿服务团体则是整合社会资源、构建人际关系平台的重要力量。因此，出台相应的政策引导和支持社区社会组织的发展是实现社区管理体制创新的有效路径之一。

2.提高社区工作者的自身素质。政府应该重视提高社区工作者的自身素质，加强培训，提高社区工作者的职业素质和专业水平。同时，社区也可以通过招募年轻、热情、文化程度高、有专业技术知识的志愿者，来改变社区资金不丰裕、人手不足、文化程度不高和专业知识不强的现实情况。同时在政策和法律允许的范围内，切实改善社区工作者的工资收入、福利待遇和工作条件，提高奖励力度，使社区工作者的薪酬不低于当地收入的平均水平，这也能为社区工作引进高素质的人才。

3.提高社区居民的参与热情。要建立健全有利于居民表达自身利益的渠道，推动社区居民参与热情。社区居民的参与热情往往与社区居民的自身利益密切相关，要推动社区居民参与社区治理的热情，必须建立健全有利于居民表达自身利益的渠道。首先，实现党组织内部民主表达机制，使党员群众能够及时向党组织表达广大社区群众对社区发展及重大方针政策的看法；其次，拓展社区普通居民表达自身利益的信息渠道，鼓励广大居民群众通过合法化的利益表达机制来表达自己的观点和想法；最后，社区工作者应及时主动了解社区困难群众的思想动向，这部分人往往对社区的意见比较大，必须积极引导他们走出低估，勇于表达自身观点。

（三）完善相关的法律、法规、政策

完善有关城市基层社区的有关法律法规有助于正确处理居委会与基层政府的关系。居委会是居民的自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治性组织，基层政府不得干涉群众自治事项，要尊重居委会的法定权利，居委会要接受政府依法进行的相关业务指导，二者是指导与被指导的关系。完善有关城市基层社区的有关法律法规有助于居委会的自身建设，要建立相应的法律、法规、政策健全居委会的工作组织，指导建立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会；要健全包括居民公约在内的各项管理制度，并确保管理制度不与宪法、法

律、行政法规、国家政策相违背；要建立相应的法律、法规指导居委会开展工作，履行法制宣传、调解民间纠纷等法定任务。

（四）拓展体制运行的资源渠道，为实现社区管理提供充足的财力保障

1.政府按社区规模拨给的费用，应当列入政府的财政预算。各级政府建立社区建设专项资金，列入当年财政预算，并根据经济增长比例逐步增加。省级社区建设专项资金，可用“以奖代补”的方法，加大对社区基础设施建设的支持，市、区两级社区建设专项资金主要用于社区工作者的生活补贴、办公经费和基础设施建设经费。办公经费按小区居民户数制定统一标准，由市、区两级拨付，并且每年有适当增加。

2.权随责走，费随事转。区街政府部门需要社区居委会协助处理“与居民利益有关的”工作时，征得社区组织同意后，区街政府部门必须同时为社区组织提供协助所需的权利和必要的经费；区街政府部门做不好、也做不了的社会服务性职能向社区转移时，必须同时转移权利和工作经费，做到“谁办事、谁用钱，谁负责、谁有权”，从而保证社区在协助工作时或在承接社会性服务职能时，做到“有职、有权、有钱”。

3.通过社会渠道为城市社区治理提供资金支持。在城市社区治理中，积极进行社会筹资，在具体运行中，由具有辖区社会管理职能的街道办事处负责，依法成立各种基金会，向社会各组织、各团体、各阶层（尤其是富裕阶层）募集社区工作基金，在经费使用方式上，要建立严格的基金使用办法，对微利或福利性社会团体、组织进行资助，促进其发展壮大。居民委员会兴办公益事业所需费用，经居民会议决定，可以根据自愿原则向居民筹集，也可以经受益单位同意，向本居住地区的受益单位筹集。居民委员会也可以接受募捐和馈赠。

4.鼓励发展社区经济，为社区治理提供资金来源。社区经济状况对社区治理具有重要的作用。充分利用社区优势资源发展社区经济，有利于提高社区自筹资金的收入，扩大社区治理的财政基础，可以为社区各项治理活动的开展解决资金问题，同时也有利于各项公共活动的开展，提高社区福利水平，增强社区的凝聚力，通过有效社区治理推动社区的发展。

5.实行税收增量比例返还制度。即以街道为单位，以目前提供的税收为基数，按每年新增税收的一定比例由市、区财政返还给街道办事处专项用于社区建设。同时完善税收协管制度。对税收协管实行奖励，提高街居护税的积极性。

参考文献：

[1]戴燕，马贵侠.中国城市社区管理体制创新的路径研究[J].安徽农业大学学报(社会科学版),2010,19(2):50-54

[2]汪波.城市社区管理体制创新探索——行政、统筹、自治之三元复合体制[J].公共管理科学,2010(2):40-43

[3]詹成付.全国和谐社区建设理论与实践：社区体制创新[C].北京：中国社会出版社，2009.102-103

[4]吴新叶.社区管理学[C].北京：北京大学出版社，2008.54-59

篇6：试论我国城市社区管理体制的改革走向

摘 要:社区是由居住在一定区域内的具有归属感的人群结成多种社会关系的社会群体，从事多种社会活动所形成的社会区域生活共同体。随着我国社会主义市场经济的确立及发展，整个国家开始从传统型的社会肉 现代型的社会转变，城市社区作为城市的细胞，其建设的好坏，直接影响城市社会的进步与稳定，两在社区的建设中起基础性作用的是社区经济的发展。城市社 区经济能为社区建设提供经济支持和物质保障，为城市社区提供大量的就业岗 城市社区是构建社会主义和谐社会的基础。加强城市社区建设已经成为我国改革发展和构建和谐社会面临的一项重要而紧迫的任务。经过近20 年的发展，我国城市社区建设取得了显著成绩，但在社区建设中，社区发展不平衡、服务功能不完善、自治功能薄弱等问题仍然普遍存在。本文立足于我国城市社区发展现状，结合其存在的问题，对社区的发展提出对策思考。

关键词:城市社区;社区问题;社区发展，社区经济

随着我国产业现代化的不断升级，“农村城市化，城乡一体化”进程逐步加快，越来越多的农业人口走向城市，越来越多的城市人口呈流动的态势。与此同时，面对着经济与社会转型所产生的诸多社会问题，面对着社区居民日益增长的社区服务需求，这使我国城市社区面临着许多结构性的变革。伴随着城市居住用地的不断扩张和城市公共设施的更新，完善单一地从社区服务，社区设施或社区制度进行规划已不能适应当前的形势要求。城市社区需要重新纳入城市规划体系中进行全面考量。我国自2O世纪8O年代开展城市社区建设以来，在取得许多令人瞩目成效的同时，暴露出了一些问题。本文将就这些问题及其对策进行探讨。

1.1城市社区发展的现状

中国社会在中国共产党领导下，通过改革开放和民主与法制建设，使得整个国家进入了从传统型的社会向现代型的社会转变、由行政性社会向专业化社会转 变的伟大时代。随着社会主义市场经济的确立及发展，社会的结构、层次也在不 断发生剧烈的变化。市场作为发展经济的一种手段，犹如一把双刃剑。它在实现 资源有效配置，提高效率的同时，也产生了失业、贫富分化等问题，从而影响了 社会公平，诱发社会冲突，政府作为管理社会的组织，犹如一位裁判官，它在 努力实现公、公平的同时，也产生了对公众服务的效率低、供给不足，并引发了 不公正性。因此，社会由原来的市场和政府二维结构开始逐步向政府、市场和非 营利组织三维结构转变。市场经济体制下的市场失灵和政府失灵的缺陷，使传统的城市管理体制难以 完成的现代城市的管理任务。城市出现了一系列前所未有的新情况和新问题，主要体现以下“六个转变”。即由于下岗、失业人员的不断增多，使得城市居民由 单位人向社会人转变;由于城市化步伐的加快、农村进城务工人员的不断增多，使得农村居民由农村人向城里人转变;由于贫困人口的不断涌现、老龄人口不断增多，使得政府或单位保障向社会保障转变:由于人们不断追求自身价值的实现，使得人员由比较固定型向流动型转变:由于新兴的多种所有

制成份的经济实体增 多，使得社区服务由政府和单位管理向社会管理化转变:由于各城市自然禀赋的 差异性和空间距离不可灭性，使得社区的发展和管理的模式由单一化模式向多 样化模式转变。城市社区作为城市的细胞，其建设的好坏，直接影响城市能否从传统型的社会向现代型的社会转变，而社区的建设又离不开社区经济的发展。尽管当前理论 界对社区经济的概念、特征、性质、产生的背景及与社区服务、街道经济的区别等问题争论不休，但社区经济的实践在全国范围内如火如荼，取得了丰硕的成果。

社区和城市社区的基本概念 作为社会学基本概念的“社区”一词，从使用之初直到今天，社会学家们的理解始终不尽相同。100多年来，各国社会学家们试图从不同方面对“社区”作 出科学的定义，故而纷争不断。但这种学术争论促使人们对社区的认识亦更趋合 理化、科学化。早在1981年，旅美华人教授、社会学家杨庆堑先生就统计发现，有关社区的定义己高达140多种。当前我国学术界比较认可的“社区”定义是华东理工大学徐永祥教授在《社区发展论》一书中给出的。既所谓社区，是指~定 数量居民组成的、具有内在互动关系与文化维系力的地域性的生活共同体:地域、人口、组织结构和文化是社区构成的基本要素。在中国，将社区作为一个广泛使用的名词始于1986年。当时，民政部为推 进城市社会福利工作改革，争取社会力量参与兴办社会福利事业，并将后者区别 于民政部门代表国家办的社会福利，就另起了一个名字，称之为“社区服务”，由此引入了社区概念。又由于当时在参与城市社区服务的社会力量中，街道办事处和居民委员会是绝对主力，为了工作和宣传上的方便，为了使“社区”这个外 来的社会学术语尽快得到社会的承认，就将它解释为“具有特殊意义的中国现阶 段及基层社区，即以基层政权和群众性自治组织为依托的社区，在城市一般以街 道、居委会为单位。”2000年11月，在国务院下发的《关于在全国推进城市社 区建设的意见》中将城市社区明确为“一般是指经过社区体制改革后作了规模调 整的屠民委员会辖区”，根据这个文件的精神，华中科技大学的马彦琳等人将城 市社区定义概括为:城市社区是城市中的社区，是指城市中被道路环绕的居住地段上，由有特定生活方式并且有成员归属感的人群组成的相对独立的社会共同体。

1.2 城市社区发展的问题

近年来，随着我国经济社会快速发展，大中城市的新区开发和旧城改造的力度不断加大，城市交通、通讯等基础设施日益完善，作为城市建设重要组成部分的社区建设开始提到日程;另一方面，社区居民人均可支配收入日益提高，消费需求与消费结构发生了显著变化，居民对能满足基本生活需要、提高生活质量的社区商业的需求也日益增加。所以，在社区建设与时俱进的发展过程中，社区的培育、社区功能的完善、社区居民参与意识的加强以及社区社团组织的发展等等，这些问题的解决已经刻不容缓。

1.2.1社区功能亟待完善

我国城市社区多是为了便于社会控制与城市管理，通过行政划定的，而并非自然形成。因此，社区概念具有很强的行政区位色彩，社区的自然特征较弱，社区缺乏自主发展的环境基础。要承担起城市体制转轨，单位制剥离出来的许多社会职能，依照社区现状难以承载。社区的各项功能有待完善，社区的影响力较弱，社区成员并不对社区寄予厚望，同时也缺乏对社区的责任感和归属感。

1.2.2社区管理行政化倾向严重

在我国社会主义市场经济条件下，政府的职能更多的是“服务”而脱离了“管理”，也就是在行使管理职能时按市场规律办事。所谓“行政化倾向”就是政府投入人力、物力和财力来进行社区的建设，由此，政府也就直接管理并牢牢控制着社区的组织，社区组织带有很浓的“行政性”色彩，形成行政性社区。从而使具有群众性、基层性和自治性特点的社区组织事实上却承担着政府基层政权组织的职责，成为“跑腿儿的”，毫无自主权。社区工作者也是更多地注意上级政府的意图和要求，而忽视社区居民对社区建，而不是“下面产生的要求”设的参与，社区组织的工作内容成为“上面下达的任务”，导致社区工作缺乏社会力量的支持而没有持续发展的后劲。社区一些政府职能部门更是借动员社区资源为名，将其自身业务尽可能地转嫁给社区居委会承担。一项对北京某社区的调查显示，43.8%的被调查者认为居委会主任是“介于官与民之间”的，有 12.2%的人认为居委会主任是官。在我国的首都尚且如此，这不能不从侧面说明我国社区的行政化趋向。要做好我国社区发展，我个人认为首先要认真对待和清理几个问题：

（1）、价值排序问题。它是制订社区发展规划的出发点，这是一个“先解决什么，后解决什么的问题”是整个规划理念的基础。必须首先建立有效的社区组织与管理制度，也就是先要有一个“相对完备的制度”来管理、约束社区发展中的各类行为。同时，在组织与管理制度中要明确地体现社区居民的根本利益这是价值排序问题在社区发展规划中的正面回答。只有先解决制度层面的问题然后才可以着手社区产业、社区文化的规划。

（2）、资源分配的问题 由于社区发展规划是一个“社区资源”有效分配的长期过程，如何配置社区资源是这个问题的关键。这个问题所涉及的一个基本概念就是社区资源，它包括社区内的用地、设施、绿地、河湖水面以及空气等物质，这些物质是相对有限的，如何公平地使用和分配是解决这个问题的必然途径。要区分公益性的社区资源和有偿性的社区资源。公益性的社区资源包括公园、绿地、广场，而有偿性的设施包括各类公共服务设施。分配比例由社区的人口构成、产业构成来决定。这样，社区居民的利益就可以得到保障，同时也应制定相应的条例来规定社区资源的分配与使用。

（3）、阶段性与同时性的问题，这并存的双重任务在中、我国城市现代化的双重任务是“工业化”与“信息化”，这是由于不同的西部地区的城市尤其突出，而东南沿海城市则主要偏重于“信息化”城市经济发展水平导致的结果。我国城市社区的阶段性表明:大部分城市社区文化尚未成熟，城市房地产热和旧城改建、拆迁，使许多原有的城市社区遭受破坏，而新的城市社区尚只有外壳，还很难创造出真正的社区文化，楼盘物业的封闭管理使社区之间交往变得困难，这也表明我国市场经济条件下社会阶层的逐步分离现象。以上两种现象将会在较长时间内并存，并且相互影响，正因如此，社区发展规划显得尤为重要。在“社区发展规划”的制定中，必须认识到城市的现代化程度，它决定城市居民的基本素质和开放程度。在制定相应的管理制度时，应对不同的城市采取不同的制度模式，不能一概套用。另外，对于稳定的旧城区和新开发的楼盘物业管理区。应采取不同的规划控制手段。有时，在同一个城市社区中，这两种类型都存在，甚至还存在着大量流动人口的城中村，在社区发展规划中对这些不同的人员结构应从管理制度入手逐步解决各类社区居民社区资源的分配问题这是社区发展规划中的一个难点，是值得学术界重视的问题。

（4）、社区建设内容亟待扩大领域和提高水平传统的城市基层工作，内容主

要限于政府所部署的社会行政管理工作和范围还很狭窄的居民自治性事务。近些年发展起来的社区服务，则是从一些社会成员的特殊救助服务逐步扩展到相对广泛的便民利民服务，初步拓展了社区工作的内容。新形势下的社区建设则是内容更广泛的系统工程，它应该包括:社区经济建设、社区环境建设、社区文化建设、社区教育建设、社区服务建设、社区城市建设和社区安全管理等等。它既包括了传统的社区行政性、社会性工作，也包括了体制变化和社会发展带来的许多新的内容;既包括了由街居组织直接抓的一些事情，还包括社区建设中应由社会组织、中介组织、市场主体和居民自己去干的大量事情。它可以说是现代城市综合性的“社会生态”在社区这个避部的集中体现。而从现实情况来看，无论是在内容上，还是在方法和手段上都存在较大差距。

（5）、社区建设发展规划与行政区划 社区建设发展规划是社区建设工作的开端，它的制订与实施是由区或街道一级的政府部门进行负责编制，它与城市总体规划是相衔接的，必须根据国家和省、市两级地方政府的经济和社会发展规划，在进行深入细致的社区调查，摸清底数和科学论证的基础上进行制订本区的社区建设发展规划和实施计划。为了做到有效地制订和实施社区建设发展规划，明确社区行政区划是关键，需要在社区建设工作上对区、街的行政职责进行放权，区政府全面负责本行政区域内的城市管理、市容管理、环境卫生及交通秩序的综合治理，街道办事处应以社区管理、社区服务为重点，为经济建设服务。目前许多城市仍存在着市、区两级政府之间职责不明确的现象。导致市一级的规划与区一级的规划脱节。另外由于城市总体规划与分区规划详细规划是由市一级的规划主管部门负责，而“社区建设发展规划”则由区一级的民政部门主管，两者用地设施等规划上有重叠，有时会增加街道办事处的管理难度。因此，如何协调市、区、街道三级政府与主管部门之间的职责使社区建设发展规划纳入到城市规划的合法编制程序中去将是不容回避的问题。我国城市社区可持续发展的对策思路

我国目前社区发展最迫切的需要就是建立科学的社区发展理论体系，寻找一条适合我国城市社区发展的道路，在理论上建构起有效的术语体系、理论层次、理论框架，并结合各类实际问题，进行方法论高度上的探讨，为城市社区发展理论提供个案与佐证。在今后很长一个时期内，社区将需要更多的研究人员、技术人员与社区工作者在社区问题上进行理论与实践的探索，这是我国城市化进程中的一个重要课题。这个理论体系的建立有利于打破当前社区工作相对无序的状态，也可以为社区建设提供理论与方法上的指导。在全国范围内全面推进各类城市的社区建设，我认为应该切合实际抓准以下重点环节:

6.1 把社区服务作为社区建设的突破口和生长点

社区服务也是在社区成员的帮助下，利用和开发社区资源，开展福利服务和便民生活服务，来不断满足社区成员的生活需求的过程。社区服务的目的就是为社区居民分忧解难，创建一个和谐、良好的社会环境。努力推进社区服务向更广泛领域和更高层次发展着重引导其向三个方面深化:

一是发挥政策推动的作用，优先办好急需发展的便民利民项目。不管哪个城市，都要首先重视把对老年人、残疾人、优抚对象、社会贫困人群的服务办好，并把服务同安置下岗职工结合起来，让群众得到开展社区服务和社区建设的实惠，通过服务达到凝聚群众、发动群众之目的。

二是走社会化、实体化、产业化的发展路子。社区服务中大量项目属于福利性、低偿性、微利性，但这同社会化、实体化经营并不矛盾。在服务业的兴办方

式上，坚持社会化、实体化、产业化方向，避免过去那种靠行政手段兴办事业单位的办法。要大力兴办各种所有制形式的社区服务业，特别是重视发展居民自我组织起来兴办的股份合作制服务企业，以及下岗职工自谋职业兴办的个体私营企业。在服务领域上，要积极向各类新兴第三产业拓展，形成新的经济增长点和就业生长点。

三是走服务设施共建、社区资源共享的路子，解决好服务硬件投入的难题。依靠社区力量，充分利用社区资源，是搞好社区服务的一个重要原则。目前，不少城区有大量企事业单位过去自办社会的服务设施，由于只在内部使用，利用率很低，成为单位的负担。搞好社区服务，首先要通过引导这些服务设施由封闭到开放，由开放到联办，再过渡到社会办的办法。这样，可以一举三得:既可解决社区服务设施不足的问题，又可防止重复建设，还能促进企事业单位的改革。当然，确定需要新建的服务设施，也应该重视加大投入，但要防止搞形式主义、贪大求洋，不要脱离实际条件去干劳民伤财的事情。

6.2 结合政府机构改革，积极进行社区管理体制的改革 要想推进社区管理体制，理顺基层条块关系，完善社区管理功能，应选择有条件的城市和城区先行试点，逐步展开以下几方面的改革: 一是实行管理权限下放，增加街道办事处综合管理的职能。主要在计划管理、劳动用工、旧城改造、环境保护、卫生保洁、园林绿化、文化卫生管理等方面，凡是能下放的管理权限，应明确由市向区、区向街道下放，明确规定城镇街道在社区经济、服务、卫生、文化、治安、环境等方面的综合协调管理职责。二是对条条垂直管理的几个重要部门，实行按街道对应设置派出机构。地税、公安、l工商、房产等部门要实行管理重心下移，充实基层所的力量，可将基层所在党组织实行街道属地化管理，日常管理工作纳入街道的总体部署，实行双重领导。三是增强社区自治功能，落实社区的自治权利。核心是界定街道各行政部门与社区组织的职责，把社区自治的权利还于社区。区街政府部门立足社区，重心下移，把自己承担的行政事务做好、做足;需要居委会协助处理“与居民利益相关”的工作，为社区提供协助所需的权利和必要的经费;一些社会服务性职能向社区转移时，应同时转移工。同时赋予社区对政府工作进行评作经费，做到“谁办事、谁用钱、谁负责、谁有权”议和群众意见反馈监督的权利，将政府的工作置于群众监督之下。逐步形成“小政府、大社会”的管理框架和运行机制。我国可以考虑用两年左右的时间来试点，争取三年左右在各城市形成一种新型社区管理体制。

6.3专业培养更多专业的社区工作者，服务社区

专业社区工作者是我国社区建设的制度性要件，搞好这项工作，既是建设现代社会管理制度和社区发展模式的必然要求，也是提升整个社会文明和社区服务水平的必由之路。社区工作的任务侧重“改变社会”，因为社区工作更直接面对社会发展潮流以及充满协商的政治形势，更关注社会变迁可能带给弱势群体的不幸与不公正，即在追求“济贫扶弱”的使命时，更以“社会改革”为行动宗旨。由此看出专业社区工作人员对社区建设工作成效影响很大，但目前我国没有明确的法律和相关的政策，来确保社区工作者是定向培养的人才，在就业方面还存在很大问题，导致很多专业的人才外流，不能切身服务社会。所以没有专职的社会工作人员，社区建设的发展指标就无法落实，创建和谐社区就是一句空话。注释：

综合上述社区建设中的问题及解决思路，我是这样认为的：解决社区问题重点是管理权限的下放，只有社区真正的能按照自己的意愿去建设社区，才能切合实际的为社区办实事，才能符合社区居民的要求。在社区建设中坚持可持续发展思路，坚持公平、协调与合作的区域性原则，还要使社区各类构成要素形成科学合理的结合模式，使各类要素、各类资源充分发挥其正功能。在城市社区发展规划中还要强调和重视“建设宏大的社会工作人才队伍”，因为只有大量引进诸如社会工作之类的专业人才，才能更彻底全面的分析出社区中的问题并加以解决。只有通过专业的社会工作者才能更好的面对诸如流动人口、失业人口和老年人口增加及城乡结合部面积不断扩大等变化带来的挑战，做到以人为本、服务社区、共驻共建、资源共享、因地制宜、突出特色。只有在人、社区和环境持续协调发展的基础上，才能建立一个生态环境优美、社区服务完善、文化教育发达、社会秩序稳定、人际关系和谐、居民安居乐业的城市社区，实现建设城市文明社区的终极目标。

结论

中国进行社区改革首先应完善“两级政府、三级管理、四级落实”的管理体制，促进社区服务、社区管理、社区安全等工作的深化改革，同时还应充分利用原有社区服务工作中已构成的组织、服务系统和设施资源。

中国社区建设的目的之一是要建设一个“基于中国优秀文化传统之上的守望相助、尊老爱幼、知礼立德的现代文明社会，这实际上也是社会主义道德建设的一部分”。如何在尊重居民的意愿和要求的同时，促成全社区互相合作，协力安排共同生活的格局，建设起多样化充满生机活力的、以群众自我管理为主的新型社区，这是中国社会现代化的一项重要内容。

因此，今天的社区建设，应面向现代化，面向未来。尽管目前中国的社区建设还处于起步发展阶段，其中还存在许多不足，也存在着阻碍发展的一些障碍因素，但它正在成为人们生活中的重要组成部分，个人需要会在社区层次上获得更大满足。社会转型期，我们不可能依靠市场和政府解决所有问题，因此，大力发展和谐社区建设，建立和倡导一种与社会转型相适应的生活理念和生活方式，维护社会的稳定，促进社会的整合，是现在和未来社会发展的重要选择，只有这样，中国才能完成它的经济变革和社会转型，才能建成一个和谐社会。

参考文献：

【1】张萍，新时期社区建设与城市规划法制保障【J】，城市规划，2001（6）26-29.【2】程玉申，中国城市社区发展研究【M】，上海：华东师范大学出版社，2002

（2）.30-60

【3】魏娜，中国城市社区建设中的问题及其理性思考【J】，新视野，2002（7）