中国新型农村养老保险问题与对策研究

中国新型农村养老保险问题与对策研究（共6篇）

篇1：中国新型农村养老保险问题与对策研究

中国新型农村养老保险问题与对策研究

摘 要：农村养老是我国当前亟待解决的重大难题。探索农村养老问题，对农村可持续发展和构建社会主义和谐社会具有很强的理论及现实意义。本文分析了我国新型农村养老保险中存在的问题，并针对问题提出了相应的对策。

关键词：中国农村 新型养老保险 问题 对策

随着计划生育政策的严格执行，中国人口老龄化的速度也越来越快。2010年，第六次全国人口普查数据显示：60岁以上老年人口已达13.26%。预计在未来5年，老年人口比重将超过15%。养老已成为我国亟需解决的社会问题，尤其是在农村。中国农村还处在传统的“储蓄养老”、养儿防老”的阶段，显然这些模式已不能解决农民的养老问题。2009年国务院出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号，以下简称《指导意见》），提出要按照“保基本、一覆盖、有弹性、可持续”基本原则，探索建立个人缴费、酥体补州、政府补贴和结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。新型农村养老保险制度具有重要的意义。本文从中国新型农村养老保险相关研究综述出发，探讨了当前我国新型农村养老保险存在的问题，并提出了相应的对策。

1中国新型农村养老保险相关研究综述

20世纪80年代，我国开始在一些地区探索农村社会养老保险，1992年国务院下发了《农村社会养老保险基本方案》，并组织了较大规模的试点。此后，各地方政府结合当地实际情况纷纷开展农村社会养老保险工作。并且随着农村养老保险工作的进行，许多学者对农村养老保险进行了深入研究。许海燕（2005）认为尊重和保护农村居民人权的具体体现是建

[1]立农村社会养老保险制度。李逸波、胡灵红、李一鸣认为我国农村养老保险体制存在筹集

[2]与基金管理方面的问题。唐自政（2010）指出我国农村养老保险法律制度存在较多问题。

[3][4]。宋艳(2010)指出应统一制定城乡社会保险关系转移衔接办法。朱政旭（2011）认为新

[5] 型养老保险基金统筹管理层次低，运营方式单一，保值增值压力大。

2009年国务院出台的《指导意见》明确了新农保的基本制度框架和政策取向，标志着我国农村社会养老保险制度建设进入了一个新时期。新型农村社会养老保险与 “老农保”的区别是：“新农保”采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式，支付上分为基础养老金和个人账户养老金两部分。新型农村社会养老保险制度是我国社会保障体系的重要组成部分，对确保农村居民基本生活，实现农民基本权利，推动农村减贫和逐步缩小城乡差距，维护农村社会稳定，推动社会和谐，改善心理预期，促进消费，拉动内需都具有重要意义。2中国新型农村养老保险存在的问题

2.1覆盖面窄，保障水平低，农民参保积极性不高

虽然我国新型农村养老保险制度已出台，但是覆盖面仍然不足，尽管我国在农村养老保险上做了大量工作，但是受时间、观念等因素的影响，新型养老保险制度的推广难度很大。2011人力资源和社会保障事业发展统计公报显示：全国有27个省、自治区的1914个县（市、区、旗）和4个直辖市部分区县开展国家新型农村社会养老保险试点。国家新型农村社会养老保险试点地区参保人数32643万人。其中实际领取待遇人数8525万人。基金支出588亿元。领取人数占参保人数的26.12%，平均每人每年689.74元，平均每月57.48元。

再加上目前物价上涨的影响，这种水平并不能起到保障作用，只能算是一种生活补贴。

而在当前经济水平下，农民日常家庭支出中，最紧迫的需要是发展生产、教育子女等，养老保险并不排在前列。目前，新农保制度规定的收益回收期为15年，农民领取年龄为60周岁，根据2010年第六次全国人口普查，我国60岁及以上人口为177648705人，占13.26%，而目前我国公民平均寿命为73.5岁，领取养老保险金的年限仅为13.5年，农民还存在顾虑心理。许多农民处于观望态度。政策中的集体补助很难落到实处，多数乡村集体经济、集体企业已经转为私有，只有集体经济发展情况较好的乡村，才能提供一些补助，这样就导致集体补助部分由地方政府提供，压力增大。

2.2基金保障及管理制度不足

现行的养老保险基金筹资模式为“个人缴费为主，集体补助、国家补贴相结合”。这种筹资模式主体为农民，这就导致部分贫困农民由于财力不足，不愿参保。而集体补助和国家补贴往往落实不到位，更是大大降低了农民参保的积极性。另外，我国缺乏农村养老保险基金管理的专业型人才。管理混乱，工作中还存在较多漏洞，大多数基金由当地民政部门单独管理，管理制度的不完善，缺乏有效的监督机制，导致养老保险基金的安全无法保证，许多老年人无法享受社会发展的成果，甚至有的老人生活水平处在贫困线一下。

我国还没有真正建立起养老基金保值增值的机构，养老保险基金数额是非常巨大的，2011年，新型农村养老保险基金累计结存1199亿元，对于这一巨额资金，其保值工作尤为重要，特别是当前世界经济正处于经济危机时期。因为新农保基金的是农民养老的保障，其保值增值工作也会直接影响新农保制度的信誉，如果无法保值增值将严重影响新农保工作的进行。

2.3缺乏相关法律保护，稳定性、持续性差

我国农村养老保险制度自建国以来经历了萌芽期、探索建构期、探索创新期三个阶段。各阶段政策法律有一定差距。目前我国新型农村养老保险仍然处在试点阶段，缺乏统一的社会保障立法。主要还是依据《指导意见》，各地根据此制定的实施细则差异很大，缺少规范性、稳定性、持续性。致使我国新型养老保险制度推行过程中出现一些问题，无法根据法律予以解决，农民的权益无法得到保障。在目前情况下，推行新农保试点的地区，纷纷出现案件纠纷，而法律并没有明确规定，在处理这类案件时无法可依，纠纷无法解决，只能靠调解手段，但是农村普遍文化水平低，觉悟性低，调解往往不奏效。这些纠纷的发生产生了极大的负面影响。

2.4我国农村发展的特殊性限制

我国农民的收入与城市居民相比差距较大，且增长速度缓慢。我国大多数农民并不富有，尤其是农民的收入受客观自然条件的影响很大。当前环境污染带来的全球气候变化越来越严重，常常导致农民入不敷出。许多农村仍然没有实现机械化，导致农民的生产效率低下，严重制约了农村经济的发展。农村不同地区之间发展不平衡，个人收入存在较大差距，总体来说大多数收入水平偏低，根据国家统计局抽样调查显示，2011年我国农村居民人均收入为6977元，人均支出为5545元，农民仅能维持日常生活，当前新型农村养老保险制度下，农民缴费占的比重最大，没有相应的经济实力就无法缴费参保。

3完善新型养老保险制度的对策

3.1加大宣传力度，吸引农民参保

政府有关部门应采取多种多样的形式向农民广泛宣传，并对政策予以充分讲解。如针对农村以看电视为主要娱乐工具的特点，做一些大型公益广告；地方政府举行宣传活动，帮助农民解读政策，宣传新政策的优惠；发挥农村基层组织的作用，调动农民的积极性。同时要为农民树立新的养老观念，充分调动农民参保的积极性，鼓励农民自愿参保。宣传对象要

扩大范围，不仅要包括60周岁以上的老人，也要包括中青一代，改变农民“储蓄养老”、“养儿防老”的旧观念，提高政策吸引力。

3.2扩大新型农村养老保险制度的试用范围，完善管理制度

诸多学者及实践证明，建立全面的新型农村养老保险制度是必要的。农村中的年轻人有很大一部分在外面打工，常年不回家，这类家庭更希望尽早建立全面的新型农村养老保险制度。另外，我国实行新型农村养老保险制度已有七八年的试点，中央及各地政府已经积累了一定的经验，基础已经比较牢固。我国已经具备了扩大甚至全面实行新型农村养老保险制度的条件。因此应从我国国情出发，因地制宜，推进新型农村养老保险制度的实施。

新型农村养老保险制度中政府给予一定补贴是一大亮点。关键在于政府财政支持要到位。中央政府应根据各地方农民生活水平的不同实行不同的补贴，加大贫困地区的补贴份额。一方面在资金管理上应该建立完善的监督机制，基金金由财政部门和民政部门共同管理，并且定期向社会公布资金收缴及利用情况。另一方面要大力培养养老资金管理人才，充实到基金管理中去，建立完善的基金保值增值机构。

3.3建立完善的新型农村养老保险法律保障制度

完善的法律制度是政策能否实施的重要保证。在当前我国试点进行的情况下，政府可以根据目前的情况及出现的一些纠纷制定一部专门的法律，在以后进一步完善。这部法律应该明确规定新型农村养老保险应遵循的原则、主要内容、各利益主体的权利和义务、资金的来源、运营、使用和监督等等。同时各地方政府应依据这部法律出台相应条例作为补充，以此将制度进行完善，保证其稳定性、持续性及发展性。

3.4大力发展农村经济，提高农民收入水平

“三农”问题是我国的一个重要问题。只有大力发展农村经济，农民的自我保障能力才能够提高，保障问题才能根本解决。政府应继续高度重视农村经济的发展，加大对农村经济的投入，提高农业技术含量，改善生产条件。本文认为政府在对待农村经济的问题上应该具有延续性。制定正确长远的发展战略并且坚定不移的进行下去。在发展经济的同时还应该大力提高农民的文化水平，改善医疗条件，切实改变农民的思想观念、改善身体素质。

综上所述，建立完善的新型农村养老保险制度不仅需要政府、社会的鼓励与支持，也需要农民自身的努力。我国在改革开放以来试行养老保险制度下，推出的新型农村养老保险仍然处在初级阶段，在覆盖面、管理及保障制度、法律制度等方面仍然存在很多问题，我们应该立足中国农村的国情，在继续大力发展农村经济，改善农民收入水平的基础上，加大宣传力度拓宽覆盖面，尽快完善养老基金的管理制度、法律制度，全面推进新型农村养老保险制度的进行。

参考文献

[1]许海燕.构建农村社会养老保险制度的基本思路[J].农村经济，2005，(11):76-77.[2]李逸波、胡灵红、李一鸣.我国农村养老保险体制存在的问题及改革思路，安徽农业科学，2007,35（36）：12022-12045

[3]唐自政.对我国农村养老保险法律制度完善的思考[J].法学杂志,2010,（3）:139-141.[4]宋艳.我国农村养老保险制度改革研究[J].农业经济，2010，（6）：34-36

[5]朱政旭.我国新型养老保险制度存在的问题及完善对策——以山东省临沂市为例[J].科技与管理，2011，（5）：47-50

篇2：中国新型农村养老保险问题与对策研究

一、发展农村社会养老保险的必要性

(一)农民老龄化趋势的要求

社会养老保险的重任是保证老年人生活有保障。而农村老年人的比重在增加。农村养老保险在各地不断尝试过程中可以看到，养老保险存在很大空缺。迫切要求完善农民养老保险制度，只有这样才可以减轻、化解养老压力，才可能有全国的安定与农民幸福。

(二)加快解决“三农”问题的关键

中国现阶段“三农”问题日趋严峻。建立和完善新型的农村社会养老保险，让农民老有所养，老有所靠，解除他们的后顾之忧，才能保护和调动他们的劳动生产积极性，发展生产，增加农民收入，使他们逐步富裕起来。才能保证社会的和谐与稳定。

(三)促进整个国民经济发展和构建和谐社会的重要保障

由于农民占我国人口总数的62%以上，农民消费不足已成为制约经济快速增长的主要因素之一。而农村现实情况表明，由于受传统养老问题所困扰，农民不愿也不敢将全部积蓄用于消费。为了促进国民经济的发展，国家应该为广大农民提供包括养老保险在内的最基本的社会保障。建立农村养老保险制度是促进农村经济发展和构建和谐社会的需要。

二、我国农村社会养老保险存在的问题

(一)农民参保意识淡薄

受传统思想的影响，在农村养儿防孝的思想还大量存在，特别是在目前农村经济发展比较滞后，农民增收比较困难，大部分农村家庭的收入并不宽裕。这就削弱了农民参保的意识。即便意识到了养老保险的重要性，却因为对农村养老保险知识了解比较少，对农村养老保险持怀疑态度也不愿意参加。养老保险的重任是让农民老有所养，老有所靠。“受益”是农民参加社会保险的直接动力与最终期望。但是有资料表明，农村社会保险的受益率并不高。这样严重打击了农民参加社会保险的积极性、主动性。农民参保率较低。覆盖面较窄。参保的积极性不高[1]。仍然无法普及推广。

(二)法律保障不健全

西方各国社会保障制度包括养老保障制度的制定和实施都是通过立法的形式实行的一种强制性社会保险。具有很强的法律强制性、保障基本性和国家保证性特点。而我国农村社会养老保险从20世纪80年代至今几乎没有一部成文的法律法规。我国农村社会养老保险的主要依据是1992年1月颁布实施的《县级农村社会养老保险基本方案》。由于没有专门的法律法规，农村社会养老保险办法普遍缺乏法律效力，从而使广大农民对此缺乏安全感和信任感，投保积极性不高制约了农村社会养老保险的发展[2]。

(三)基金保值增值困难

长期以来社会保险基金都采取了存入银行的方式且基金存入银行利率明显低于给付利率，出现利率倒挂现象，最终导致保险费征缴的越多基金收支赤字越大。基金的保值都很困难更不用说增值。这主要是由于分散运营、管理水平低、投资渠道单一造成的。再加上管理人员的素质有限、机构设置不健全、一些基金管理部门违规投资，致使农村养老保险基金被挤占、挪用的现象时有发生，基金的安全性难以保障，很难保证农民养老基金的保值增值。

(四)城乡社会养老保险未能有效衔接

城乡社会养老保险未能有效地衔接起来。我国城镇养老保险制度已初步建立起了较为完整的体系，而农村的养老保险还处于起步阶段。据资料证明。我国农村社会养老保险支出仅占全国社会保险费支出11%。然而农民的总人数却占全国总人口的一半以上。截止到底，我国每年农村社会养老保险基金的支出占GDP的比重还不到0.5%。而城镇社会养老保险基金的支出占GDP的比重却达到了7%左右[3]。由此可见城乡养老保险待遇差别较大。要逐步实现农村养老保险制度与城镇职工的养老保险制度的逐渐衔接。把乡镇企业职工纳入城镇职工的养老体系。才能体现和谐社会提出的初衷。很好体现社会公平性。

(五)养老保险地区间不平衡

由于我国地区经济发展不平衡，地区经济水平存在较大差异，造成了我国农村社会养老保险发展不均的现状。东部地区、农民保障水平相对较高。西部地区，集中了我国大多数贫困人口，有些人甚至连温饱还未解决，农民参保率极低，养老保险在西部地区农村就无法得到保障。那些养老保险欠发达农村地区和没有投保能力的贫困农民却被拒之门外，致使农村社会养老保险不能达到预期的.目的。东部地区的参保率较高，西部地区的参保率较低。越是贫困的地区养老保险的覆盖面越低。这充分表明我国农村社会养老保险存在严重的地区发展不平衡状况。

三、构建农村养老保险制度的对策

(一)加强舆论宣传增强农民对养老保险的认识

中国是一个农业大国，有8亿左右的人口在农村生活。目前农村人口急剧老龄化是一个不争的事实。这不仅阻碍了经济的发展，而且严重影响中国社会的稳定。所以建立农村养老保险制度势在必行。因此，要让更多的农民意识到养老保险的重要性，这就需要相关部门充分利用各种媒体、采取多种的方式，大力宣传农村养老保险的政策，提高农民的参保意识，进而提高农民投保的积极性。

(二)通过立法完善农村养老保险制度

各地农村社会保险制度千差万别，具有很浓的地方色彩，呈现出明显的“碎片化”状态，普遍缺乏法律规定性。为了保证农村养老保险制度正常运行。要制定具体的农村社会养老保险办法。一是要建立激励机制，出台扶持政策，鼓励农民自觉投保。建立财政补助和集体补贴制度，采取“个人负担、财政补贴和集体补助”相结合的办法筹集农保资金。二是健全约束机制，完善必要的规章制度和管理办法，规范农村养老保险工作行为。特别是对基金、业务、财务管理等方面要有具体的、可操作性的措施，逐步将农村养老保险工作纳入法制化轨道。三是制定扶持农保基金增值优惠政策。提高农村养老基金的保值增值能力是吸引农民参加养老保险的一个重要途径。

(三)完善基金管理和运营方式实现养老保险基金保值增值

篇3：新型农村养老保险的问题与对策

本文以实证调研为基础,试图对新农保实施过程中存在的问题进行探究,并提出相应对策。

一、新型农村养老保险实施中存在的问题

经过历时约半个月的问卷和访谈,我们发现,新农保在实施中还存在许多亟待解决的问题。

(一)新型农村社会养老保险制度没有体现出社会保险基本特征

新型农村社会养老保险制度推行的原则之一是“政府主导和农民自愿相结合,引导农村居民普遍参保”。这种保险模式基本不具备社会保险的强制性特征,而更多地体现商业保险的特征,导致部分农民不参加农村社会养老保险。这也是参保人口较少的原因之一。但要使这项工作开展下去,常常需要采取强制性的行政命令,如享受养老金的老人其符合参保条件的子女必须参保,这又违背了农村社会养老保险的自愿性原则。在调研地我们甚至发现,不管参保人员的经济状况如何,每人每年缴纳的保险费不得低于200 元。因此,农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷入了两难境地。解决政府强制性和符合农民意愿成为一个急待解决的问题。

(二)新型农村社会养老保险制度保障水平低,制度不稳定

调研中我们发现,大多数农民认为新农保制度并不能够有效缓解养老问题。根据测算,如果按照五个缴费档次中最低缴费标准100 元/ 年缴纳保险费,十年之后,每月可领取个人账户养老金7.19 元;十五年后,每月可以领取个人账户养老金10.79 元,加上基础养老金55 元/ 月,每月养老金为62.19 元~65.79 元,这样的保障力度与农民“老有所养”的愿望相去甚远,失去了保险的意义,即使现阶段政府规定参保人员每年缴纳200 元保险费甚至今后会再提高缴费档次,新农保也无法成为人们养老的唯一选择。因此,当地农民最关心的问题不是该政策是否能持续下去,也不是养老金能不能足额发放,而是养老金标准会不会提高。另外,当地对这一政策的建立、撤消,保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门规定执行,不是农民与政府以法律形式存在,这些普遍缺乏法律效力,不具有稳定性。

(三)农民对新型农村社会养老保险政策的理解存在误区

问卷数据显示,在所调查的村民当中,只有约7%的受调查者对新农保政策表示非常了解,大部分村民对新农保政策的了解却很疏浅,仅限于缴费标准和缴费年限,有些人甚至误以为不管从何年开始缴费,都要缴至60 周岁,这是很明显的一个误区。另外,不同年龄层次和不同文化程度的人们对新农保政策的了解程度也不同。数据显示:对新农保制度非常了解的人口年龄相对年轻,并且文化程度相对较高;对这项政策比较了解的,比较集中于受教育程度较低的中年人口;而一些未受过正式校园教育的中老年人对这项政策只是一知半解甚至根本不了解。在调查中我们还发现,有不少农民将新农保和新农合两种制度混淆,这显然是宣传不当造成的。

(四)政府对新型农村社会养老保险的宣传途径不足

在现在信息和传媒技术日益发达的今天,大众传媒本该是人们了解一项新政策最有效的途径,然而在此次调查中我们却发现,几乎所有村民了解新农保政策的共同渠道都是政府和村干部的宣传,而这种所谓的宣传也仅仅是每年一次上缴保险费时才有的大概的“通知”。许多受访者表示,每年只有到上缴养老保险费时村干部才通知他们,却很少向村民讲解新农保制度的基本原则、基本框架、运作方式等那些农民应当知道并理解的政策内容。此外,我们调查时期正值处理新农保缴费、农民申请参保或退保等工作的高峰期,但是在政府业务公开栏里我们却没有发现任何关于新农保政策的解读和通知等公告内容。由此看来,农民不了解新农保政策也是在所难免的。

(五)新型农村社会养老保险的运作缺乏专责管理机构和专责人员

根据国务院文件指示,社会养老保险归属地方人力资源和社会保障局管理。但是在有些农村地区,由于乡镇政府管理范围有限,为避免出现因人设岗、部门臃肿的问题,并没有这样的机构,也没有执行此项工作的相关部门。我们通过走访政府部门了解到,徐溜镇政府便没有设立专门负责农村社会养老保险事务的社保部门。新农保的执行和管理归农村经济管理站。农经站工作人员告诉我们,不仅本镇,其他乡镇也没有这样的专责机构,而且各个乡镇负责机构也不尽相同。此外,由于编制不明,也没有专责人员来负责这项事务,各乡镇的负责人员都是由上级单位委派兼任的。

(六)新型农村社会养老保险的基金和账户管理工作缺乏透明性

我们所调研的乡镇从2011 年起开始在全镇范围内普遍实施新农保。在最初的两年里,每年一次的缴费工作是由各个村的村委书记上门收费的,农民在缴费后会立即收到村书记当面开具的缴费收据。但是农民所缴保险费用最终是否进入专门账户、个人账户缴费总额多少等却不得而知,这无疑是一个令受益者们担忧的问题。值得肯定的是,2012 年底,都收到了政府向每位参保人员发给的新农保个人账户专用存折,并且从2013 年开始,由农民自己携带存折前往当地农村商业银行新农保专责窗口缴费,参保的农民也可以通过存折清楚地了解自己个人账户的缴费额和政府缴费补贴。这是新农保实施以来账户管理逐渐透明化的一大进步之举。当然,更进一步的基金管理的阳光化还有待加强。

二、解决新型农村社会养老保险问题的对策

(一)建立并完善管理机制,增强新农保制度运作的稳定性

通过立法的形式建立与健全社会保险和社会保障制度。由于农村社会养老保险办法缺乏法律效力,具有很大的随意性和不稳定性,当地村级及地方政府不愿负担此项支出,给地方新型农村养老保险制度的推进带来了困难,导致养老保险覆盖面宽窄不均。所以,只有通过立法,确立农村社会养老保险的法律地位,成立农村社会养老保险专责部门,才能使其具有制度上和管理上的稳定性。

(二)做好舆论宣传工作,促进农民对新农保制度的了解

有关部门要坚持正确的舆论导向,运用通俗易懂的宣传方式,加强对试点工作的重要意义、基本原则和各项政策的宣传,促进农民对新农保制度的了解,使这项惠民政策深入人心,引导适龄农民积极参保。各地要注意研究试点过程中出现的新情况、新问题,积极探索和总结解决问题的办法和经验,妥善处理改革、发展和稳定的关系,把好事办好。重要情况要向上级新农保试点工作领导小组报告。

(三)调整和完善筹资模式,协调三方共同负担的筹资关系

根据有关规定,完善“个人缴费、集体补助和政府补贴”的筹资模式。鼓励参保人自主选择档次缴费,多缴多得;地方政府依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。村集体根据地方经济状况对参保人缴费给予补助,补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。同时,鼓励其他社会经济组织、公益组织、社会成功人士为参保人缴费提供资助。对农村重度残疾人、特困人群等缴费困难群体,政府应为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。政府适当提高补贴资金的投入:建立政府资金的引导机制,政府对参保人员根据年龄的不同给予适当的补贴;建立养老保障待遇调整的储备基金,以保证被保险人领取的养老金数额与社会经济发展水平基本同步变化。

篇4：中国新型农村养老保险问题与对策研究

【关键词】 政府行为;农村;新型;合作医疗

我国医疗卫生体制改革正处于关键时刻。我国卫生体制改革既要借鉴国际经验,更要坚持从我国国情出发,根据我国经济发展水平和人民群众健康需求,走中国特色的卫生改革与发展道路。不论是制定政策的官员,还是需要保险的农民,很多人对实际情况重视不够,对西部地区,尤其是青海省医疗发展水平了解的不够透彻和深入,新型农村合作医疗在青海农村的执行,必须从青海农村的现实情况入手,研究农村地区医疗保险的发展现状,提出完善提供建议、对策,这样才能促进青海新型农村合作医疗保险的推行,改善农村医疗保障水平。

一、新型农村合作医疗保险的理论研究

1.新型农村合作医疗保险的含义。新型农村合作医疗,简称“新农合”,是指由政府组织、引导、支持,农民自愿参加,个人、集体和政府多方筹资,以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。

2.新型农村合作医疗保险的特征。农村合作医疗保险具有医疗保险的一般特征:强制性、互济性以及社会性;其对象是广大的农村居民,农村相对于城市居民的某些特点决定了农村社会医疗保险的独有特征:

第一,广覆盖。我国有九亿多的农村人口,农民又是我们人所共知的弱势群体,经济水平的薄弱大大降低了他们抵御各种风险的能力,很多的农村家庭往往会因为一个人成员生病而返贫穷,解决他们看病贵和看病难的问题成为政府迫在眉睫的一项重大任务。农村医疗保险必须尽可能把广大农村居民覆盖进来,以增强他们抵御疾病风险的能力,所以说农民医疗保险具有广覆盖的性质。

第二,低标准。由于人口规模庞大,需要筹集的资金数量也很大,如果实行高标准的保障模式,不管是国家财政还是地方的财政或是农民本人都和难承受得起,在对医疗费用报销和补贴的标准上,一般要根据各地的实际情况采用低标准的模式。

第三,高效率。由于疾病的发生是随机、突发性的,医疗保险提供的补偿也是能是短期、经常性的,对于规模庞大就医群体,如果保险效率低下,很可能导致农民补偿延迟,影响其家庭消费资金的周转,从而影响农民生产和生活的正常秩序,使得医疗保险起不到保险的效果。

第四,非竞争。社会医疗保险在理论上要求全体社会成员都有资格和权利享受医疗保险,排他是不可取的,有悖于社会发展的规则。农民对医疗服务的消费上,一个人的消费不会排斥他人消费,农民享用平等的医疗保险制度。

第五,利益外溢。医疗保险产品在个人获得后,不仅个人受益,而且具有明显的社会效益。

二、西部新型农村合作医疗保险的现状

2002年10月,中共中央、国务院在《关于进一步加强农村卫生工作的决定》中提出,各级各级政府要积极组织引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度,对农村贫困家庭实行医疗救助。卫生部、财政部和农业部于2003年初联合颁布《关于建立新型合作医疗制度的意见》标志着新型合作医疗制度的启动。西部农村地区,新型合作医疗的试点工作不断扩大,按照国家政策要求,预计2010年底能覆盖西部几乎全部的农村地区。新型合作医疗制度的资金来源主要有农民个人、地方财政和中央财政。

1.西部各地参加农村合作医疗户数、人口数。西部地区内部各省之间的参合率和农业人口参合率之间存在着差异。就客户参合率而言,云南、甘肃、青海较高,都超过了80%,内蒙古、重庆、四川、贵州等地较低,不超过70%,低于西部地区的平均水平。就农业人口参合率而言,内蒙古、云南、陕西、甘肃、青海、新疆地区较高,都在80%左右,广西、重庆、四川、贵州等较低,约为60%左右,低于西部地区平均水平。

2.西部各地农村合作医疗保险基金筹集情况。2010年始,西部地区合作医疗筹资水平将逐步接近每人每年100元,其中中央政府补贴每人每年40元,西部地方政府补助每人每年40元,农民个人每人每年缴纳10元,其他渠道筹集10元。可以看出财政补助占筹资额的80%。

3.西部地区农村合作医疗基金支出情况。据统计,西部地区共支出合作医疗基金总额中,住院补偿支出占到总支出的66.74%,门诊补偿支占到总支出的30.79%,体检支出占总支出的1.66%,其他支出0.62%。

从总体来看,西部农村新型合作医疗工作取得了显著成效,主要体现在三个方面:一是新农合参合率取得突破性进展;二是门诊统筹试点工作进展良好;三是新农合制度建设健康、平稳运行。

三、青海省新型农村合作医疗保险的现状与调查

(一)青海新型农村合作医疗保险现状

1.覆盖县数。从2003年全省有8个县开展新农合试点工作,到2008年全省43个县(市、区)全部覆盖。

2.参合人数。从2003年的8个县86.65人万参合农牧民增长到2008年43个县的317.96万。

3.参合率。从2003年的86.3%提高到2007年的96.18%,5年间参合率提高了10个百分点。

4.人均筹资标准。2003年中央财政给每个农牧民补助10元,地方各级政府补助10元,农牧民个人缴纳10元,人均筹资30元。2006年中央财政和地方财政补助分别提高到人均20元,农牧民个人缴纳10元,人均筹资50元。2007年省财政增加大额度住院费用二次补助,人均筹资54.3元;今年人均筹资104.3元,5年间筹资水平翻了两番,政府补助增加了4倍。

5.受益人数。2003年8个县受益0.42万人次增加到2007年43个县207.8万人次。

6.次均住院费用。次均住院费用从2003年的1810元降低到2007年的1676.53元,5年间下降了7.4%。

7.住院费用实际补偿比。从2003年的30%提高到2007年的38.99%,5年间提高了近9个百分点。

据了解,2008年年初,青海省政府决定采取一步到位的办法,将新农合筹资标准从人均54.3元提高到104元,农牧民参合金由每人10元提高到每人20元,提前一年实现了筹资标准翻番目标,筹资水平位居西部地区首位;广大农牧民踊跃缴纳参合金,参合率达到96.5%,位居全国前列。在提高筹资标准的同时,采取增加家庭账户基金、提高补偿比、提高封顶线、增加慢性病门诊补偿病种、将意外伤害纳入补偿范围、对救助对象采取更优惠的补偿办法等10项措施,进一步扩大受益面,提高了参合农牧民受益水平,年内为249.53万参合农牧民补偿医药费用27267.37万元,受益面达到75.32%。各级民政部门积极资助五保户、低保户、特困优抚对象、60年代精简退职人员等救助对象参加新农合,定点医疗机构实行医药费用垫付直报,各级新农合经办机构积极开展救助对象医药费用补偿“一站式”服务,年内全省资助28.8万名救助对象参加新农合。

在加强新农合制度建设的同时,大力加强以县医院和乡镇卫生院为重点的农村卫生服务体系建设,使农牧民群众卫生服务的利用率明显提高。年内县级医疗机构住院人次比2007年度增长18.5%,乡镇卫生院增长10.8%。全省参合农牧民中,有54.6%的门诊病人在村卫生室就诊,有43.3%的住院病人在乡镇卫生院就诊,有35.4%的住院病人在县级医院就诊,有21.3%的住院病人在县以上医院就诊,达到了病人就近就医、减轻农牧民经济负担、合理使用基金的目的。

(二)青海省互助土族自治县双树乡新型农村合作医疗情况调查

采用随机调查的方法,以户为单位对互助县双树乡双树村、朱家口村、什字村的100户村民进行了走访调查,共收集问卷100份,剔除无效问卷7份,样本容量为93,有效率为93%。

针对农村医疗合作的特点,对100个样本进行以下询问调查:

1.您是否参加了合作医疗?青海省土族互助县是国家新农村医疗合作首批试点县,合作医疗开展较早,当地鼓励性政策也比较多,通过走访,了解到当地所有农民朋友全部参加了新农村合作医疗。

2.如果您生了病,一般选择在什么地方就医?有2人得病不看病,有1人选择到私人诊所就医,有18人选择到村卫生所就医,有35人选择到乡卫生院就医,有23人选择到县医院就医,有10人选择到市级医院就医,有4人选择到省级或更高级别医院就医。随着基层医疗机构的增多和农民朋友收入的增加,有病不看病的情况现在已经很少。私人诊所看病不报销,到私人诊所就医的人也很少,只有1.08%的人到私人诊所就医。因为方便以及为了能够报销,更多的人选择到乡卫生院就医。有39.78%的家庭寻求到县级、市级及更高级别的医院就医,表示已经有相当一部分人开始寻求更好的医疗水平,大大提高了人们的健康状况。

3.您是否知道合作医疗的报销程序?

从数据来看,绝大部分农民朋友对合作医疗的报销程序很模糊,这主要由于当地政府部门对合作医疗的宣传不到位,同时,农民朋友维护自身权利的意识很单薄,基本上没有监督当地政府部门合作医疗的意识,他们也没有刻意去了解报销程序的想法。

4.认为合作医疗报销及时方便吗?有29人认为方便及时 ,有34人认为勉强可以接受,有30人认为不方便不及时。从我与受访农民朋友的聊天中了解到,一般的小病报销还是很及时的,基本上三天内可以拿到报销费用,大病和去高等级医院看病报销并不及时和方便,甚至有些农民朋友半年内都拿不到报销,而且报销手续繁琐。这说明,合作医疗的报销制度有待改进。

5.认为投保的赔率合适吗?绝大部分农民朋友对当前的投保赔率满意,这并不代表着当前的投保赔率就是适当的,农民朋友维护自身权利的意识单薄,无论国家给予什么样的政策,他们都认为是合理的。

6.觉得在参加合作医疗后就诊费用(药费、门诊费用及住院费用)是否比以前高,投保有没有在现实生活中减轻您的负担?

大部分人认为参加合作医疗后就诊费用比以前高了,甚至是高很多,当然这之中不排除就诊费用的合理涨价,有66.66%的农民朋友认为参加医疗保险并没有显著减轻自己的生活负担,可以看出,就诊费用的上涨中有不合理性,存在乱涨价现象。有很多农民朋友谈到,自从参加合作医疗后药品的质量有很明显的下降。政府部门应加强对医疗卫生机构的监管,让农民得到实实在在的实惠,否则,新农村合作医疗就失去了它原有的意义。

7.对本镇的合作医疗制度的运行有什么意见或建议吗?据我统计,关于这个问题,参加调查的农民朋友中92.47%的人都提到了基层医疗组织的医疗人员业务水平低下,往往在诊断中出现错误,而且基层医疗人员缺乏,基本上每个医疗人员都是“全科大夫”。还有相当一部分农民朋友反映,当地对医疗费用报销的限制过多(比如,住院三天以上费用才给予报销等等)。

四、青海新型农村合作医疗保险存在的问题

(一)青海新型农村合作医疗保险存在的问题

1.新型农村合作医疗管理运行成本较高。在我国不同区域县级新农合管理机构的支出中,东部、中部和西部地区用于公用支出的比重分别为25.82%、57.91%和48.94%中部和西部地区分别高于全国平均水平34.03%达23.88和14.91个百分点。也就是说中部地区近60%的管理机构收入和西部地区近50%的管理机构收入用于管理费用和业务费用的开支。这些开支分别相当于人员开支的2.25倍和2.30倍,说明中西部地区新农合的管理和运行成本较高。较为发达的东部地区约1.14亿近56.28%的管理机构收入用于新农合建设,这相当于中部地区该项开支的19.30倍和西部地区该项开支的10.38倍。一定程度上说明了西部地区推行新型农村医疗的困难和阻力。

2.新型农村合作医疗筹资总额偏低。从筹资总额来讲西部地区是最少的,东部地区人均筹资额最高,为60.50,中部和西部都比较低,分别为38.27元和41.92元,西部地区平均筹资水平比全国人均水平要低10元。在当前的医疗水平下,人均40元左右的合作医疗筹资只能解决30%-40%的住院费用,随着医药费用和物价指数的上涨,农民医疗需求的释放和增长,医疗服务费用会近一步上升。如果筹资水平过低,报销比例就会下降,则报销水平会下降,这就会影响到农民参合的积极性,对合作医疗的可持续发展带来伤害。

3.部分医疗机构服务质量差。2008年11月对西宁市200名新农合就医患者进行了服务质量和医疗技术水平调查,有71名患者认为医院服务态度差,占调查人数的35.50%,有85名患者认为服务态度一般,占调查人数的42.5%,看来定点医疗机构的服务水平还有待进一步提高。对医院技术水平的调查中,91人约45.5%的患者可能对医疗知识不熟悉选择了“不知道”。这个评价很多患者是跟据医生治疗的速度快慢、结果好坏甚至医生、护士的态度好坏来进行评价,有差异性,但患者质量评价是根据自身的切实感受。

(二)青海新型农村合作医疗保险问题存在的原因

1.中央政府投资职能的缺位和错位

(1)中央政府对西部新型农村合作医疗保险投资职能的缺位。按照我国有关文件规定的原则与精神,新型农村合作医疗基金实行农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的原则。由于西部地区集体经济发展水平较低,由集体来扶持部分的新型农村合作医疗基金在西部的绝大地区做不到,西部地区资金的主要来源仍然是三大部分:中央政府补助、地方政府补助和农民个人缴纳。经济发达地区可以在农民自愿的前提下,根据农民收入水平及实际需要适当提高缴费标准,同时相应提高补偿水平。在西部地区,地方财政负担的合作医疗基金部分一般在省级政府、地市级政府和县级政府之间按照4:3:3的比例进行分配。中央政府、地方政府和农民个人实际上各自承担了合作医疗基金的三分之一,他们的资金比例大致相等。这加大了西部地区农村合作医疗资金筹集困难。

(2)中央政府对西部新型农村合作医疗保险投资职能的错位。

首先,从医疗卫生职能划分看,1994年分税制改革后,中央政府财政实力大为增强,在公共卫生服务的提供上,中央政府主要只对其直属的卫生机构和医学科研机构给与预算拨款。其拨款的大部分流向了本来经营效益就好、只注重医疗的个大著名医院,外部效应很明显的卫生知识的普及和宣传的工作的投入非常少,把这些全国性的公共产品的提供交给了地方各级财政。中央政府与地方政府职能划分不明确造成了财政收入配置的纵向非均衡。

其次,医疗卫生领域投入不足。全国卫生会议上指出:“政府在医疗卫生领域投入不足,这是个体医疗开支相对增加。”个体医疗开支的增加会进一步加重农村居民尤其是西部地区农村居民的经济负担,使得他们有病不医的情况更加严重,从而影响他们参加新型农村合作医疗的积极性,甚至影响他们的参与能力。

再次,公共卫生支出结构不合理。在公共卫生支出中,行政事业单位医疗经费和卫生事业费占到一半以上,行政事业单位医疗经费的受益对象仅仅局限在事业单位的工作人员,普通大众根本无法从这部分支出收益。医疗机构大多数以营利为目的、以医疗为主要业务,很少做防疫和控制疾病传播的工作。受益群体较窄,农村人均投入不到城市的四分之一。

中央政府多年来在公共卫生事业上投资的错位影响了农村医疗条件的改善,西部农村地区卫生投资的不足影响卫生基础设施的建设,较差的医疗条件会影响新型农村合作医疗的效果,不仅会影响农民参与新型农村合作医疗的积极性,而且会影响到新型农村合作医疗制度在西部地区推广的速度、质量与未来,同时也导致了西部地区农民参合率低、经费难以落实的困境。

2.地方政府财政投入不足。财政不足的情况表现在西部政府对西部地区的新农合经办机构所需费用的投入与东部和中部都存在较大差距。

可以看出,西部地区政府对新型农村合作医疗经办机构财政拨款的数量平均到个试点县不足东部的平均数量的1/3,不及全国平均水平的1/2,差距较大。从另一个角度看,财政投入不足是和西部地区经济发展水平落后,财政收入状况不佳密切相关的。

3.农村居民的文化贫困。在西部地区人口文化素质在不断提高的同时,也要看到,西部地区和中、东部地区相比,人口文化素质存在较大的差距。其一,西部每百名6岁以上人口,有各种文化的为89人,比中部的94人和东部的93人分别少5人和4人。其二,西部地区15岁人口文盲率为11.08%,比中部7.35%和东部的7.11%分别高3.73个百分点和3.97个百分点。其中西藏、青海、贵州、甘肃、宁夏、云南文盲率居全国前六位。文化的贫困会影响到西部农村居民的思想观念与就医意识,导致他们健康的状况的进一步恶化,又会加大医疗开支,导致更加贫困,同时也会增加新农合的基金支付压力。

五、完善青海新型农村合作医疗保险的对策

1.家庭账户基金。为了使农牧民有病早治、防止小病拖成大病,提高门诊医药费用补偿水平,新办法规定将农牧民家庭账户基金人均翻一番。

2.减少连续转院的起付费用。针对部分病人连续多次转院,补偿医药费时多次扣除起付线,造成受益水平下降的实际,新规定在一个年度内因同一疾病连续转院治疗的,按照其中最高级别医院的起付线标准,只扣除一次起付费用。可减轻农牧民患者个人负担200元以上。

3.提高补偿比例。为了进一步提高参合农牧民的受益水平,将住院医药费各级补偿比例(除村级外)各提高10个百分点,达到村级70%、乡级70%、县级60%、州级50%、省级40%。同时规定应用中藏医药服务的住院医药费用补偿比例提高5个百分点,以鼓励中藏医院发挥特色优势。

4.提高封顶线标准。为切实减轻农牧民大病医药费用负担,减缓因病致贫、返贫,新规定将普通患者住院费用补偿封顶线从2.5万元提高到3万元,特大病种(恶性肿瘤、尿毒症、心脏病手术)住院费用封顶线提高为5万元。

5.实行保底补偿制度。根据一些特殊疾病患者(如肾衰竭等)住院医药费用,经扣除自费的项目和药品后,实际所得补偿额过低的情况,规定住院费用核算补偿所得金额低于住院医药费用20%的,按20%给予补偿,以减轻农牧民患者的医药费用负担。

6.对救助对象实行更为优惠的政策。规定农牧区低保对象、五保对象、重点优抚对象、上世纪60年代精简退职人员等救助对象住院费用补偿时,个人不承担起付费用,由民政部门从医疗救助基金中补助。将救助对象的住院费用补偿比例提5个百分点,补偿封顶线从2.7万元提高到3.5万元。

7.增加慢性病补偿种类。根据我省农牧区慢性病发病率高、患者经济负担重的情况,想办法规定将乙型肝炎等10种慢性病新纳入门诊费用补偿范围,使慢性病门诊补偿种类扩大到18种,每人每年最高可补偿600元。

8.扩大补偿范围。为提高农牧民在重大自然灾害和意外事件当中的医疗救治能力,新规定农牧区各类意外伤害,如山体滑坡、火灾、雪灾、水灾等不可抗拒的自然灾害,以及房屋倒塌、交通事故等当中受伤人员的医药费用可以纳入补偿范围(另有补偿规定的按有关规定执行,有责任方的由责任方承担,不纳入补偿范围)。

9.降低二次补助起报点。为提高大额度住院医药费用的实际补偿水平,进一步减轻大病费用负担,新办法规定对住院医药费经过常规补偿后,自付费用仍然超过3000元的,实行第二次补助。比原定自付费用超过5000元予以二次补助的规定,降低为起报点2000元。

10.规范医疗服务行为。为坚持公立医院的公益性质,新办法规定各级定点医疗机构认真落实各项减免优惠政策,严格控制医药费用,切实减轻农牧民负担。规定门诊单次医药费用县、乡、村三级医疗机构分别控制在50元、30元、15元以下;自费医药费用在单次门诊或住院费用总额中,乡、村两级控制在5%以内,县级控制在10%以内,省、州两级控制在15%以内,凡超出部分由各级医疗机构承担。在全省各级定点医疗机构全面实行单病种质量控制和付费制度,提供质优价廉的医疗卫生服务。

11.加大公共卫生知识在西部农村居民间的宣传力度,加强西部农民的预防保健工作,改变现在“重治轻防”的局面。当地政府部门应该充分发挥现有的农村宣传设施的作用,加强对农民朋友关于国家政策的宣传,同时上层部门也应适时印发一些宣传资料到农民朋友手中。

12.允许个人或企业对西部地区卫生基础设施建设的投入;允许民营医院参与定点医疗机构的竞争;允许商业医疗保险机构进入农村医疗保险市场。

13.东西部合作,扩大西部经济,充分调动和发挥政府、市场、企业、社会等方面的主动参与的积极性。以“优势互补、互利双赢”的原则来合作。东西部合作能加快西部地区的发展,增加农民收入的同时增强政府的财政主动性,为新农合提供更多保险基金和管理基金,提高农民参合率,最大程度解决农民的就医问题。

参考文献

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篇5：中国新型农村养老保险问题与对策研究

一、建立新型农村社会养老保险制度势在必行

(一)当前农村养老保障仍处于“制度真空”状态

我国农村社会养老保险制度始建于20世纪90年代初，1992年民政部制定下发了《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》)，农村社会养老保险工作在各地广泛开展。截至1999年底，参保人数约8 000万人。自1999年始，国务院开始对农村社会养老保险工作进行清理整顿，指出我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件，要求停止接受新业务，有条件的过渡为商业保险。至此，中国农村社会养老保险事业基本处于停滞状态。截至2006年底，全国有31个省、直辖市、自治区的1 905个县(市、区、旗)不随程度地开展了农村社会养老保险工作，积累保险基金354亿元，5 374万农民参保。据统计，近年来，我国农村社会保障覆盖率只有3%，城乡社会保障覆盖率比例为22：1，城乡人均社会保障费的比例为24：1，可以说，到目前为止，我国农村仍旧缺乏真正意义上的社会养老保险制度。导致传统农村社会养老保险制度失效的原因，主要有三个方面：

其一，农村养老保险基金难以实现保值增值致使传统制度缺乏可持续性。传统农村养老保险基金是以县为单位统一管理，基金保值增值方式主要是购买高利率财政债券和存人银行，不直接进行投资，致使参保农户实际收益率非常低，有的甚至为负收益率，严重打击了农户参保的信心。其二，政治责任和经济责任的缺失是导致制度失效的重要原因。政府在农村社会养老保险制度中的责任，包括政治责任与经济责任两方面。政治责任主要指出台专门性的法规、规章，组织引导农民参保以及采取合适的强制形式。而农村社会养老保险没有专门的法规或规章，各地实施办法基本上是在《基本方案》的基础上稍做修改后形成的，这些办法普遍缺乏法律效力，导致制度的建立、撤消，费用的筹集、运用以及养老金的发放很多时候按地方政府的意愿执行。政策法规滞后，不仅使制度缺乏保障，还给制度运行带来了一系列问题，如保险对象不明确、保险资金来源不稳定、管理混乱等。经济责任主要体现为给农民参保提供补贴性支持、对养老保险金提供保值补偿、为农村社保机构提供经费支持等。传统农村社会养老保险制度坚持“个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策抚持”原则，其中“集体补助为辅’’难以落实，“国家给予政策扶持”集中体现在乡镇企业职工参保，集体补助部分可税前列支，而农民参保并没有得到直接财政支持。因此，我国绝大部分农民是在没有任何补贴的情况下参加传统农村社会养老保险的，制度已退化为农民的自愿储蓄制度，不具有社会性和保障性。

其三，待遇水平偏低与从基金中提取管理费使传统制度丧失吸引力。《基本方案》规定农民交纳保险费时，可根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元„„20元，共10个缴费档次。由于长期以来，我国农村经济发展水平普遍偏低，加上农民对制度缺乏信心，大都选择每月2元的最低档次保费。长此以往，将直接导致参保农户的基本生活难以保障，养老保障的目的难以实现。在基金管理方面，《基本方案》允许直接从基金中提取3%的管理费，来弥补业务经费的不足。在政府投人和资金扶助均十分缺乏的情况下，农民感觉不仅要“自己养自己”，还要“出钱养活庞大的农保机构与人员”，难以获得农民的认同与支持。

(二)土地保障功能与家庭保障功能持续弱化

随着市场经济体制改革的深入，工业化、城市化进程的加快，家庭和土地这两类传统保障方 1

式的功能持续弱化，由此放大了农村人口老龄化的社会风险。

其一，家庭保障功能弱化。我国工业化和城市化的发展引发了大规模的“乡——城”人口迁移，其结果是子女远离乡村成为城市工人，代际空间距离不断拉大，土地和家庭财产不再成为束缚子女养老的工具，传统家庭保障模式的基础正在逐渐动摇，养老保障功能正在快速走向衰弱。其二，土地保障功能弱化。土地保障功能弱化的原因是：一是20世纪90年代以来，受国内外经济环境变化的冲击，农产品价格持续下跌，单位农产品成本极高，农民从土地上获得的收入在其收入结构中所占比重持续下降，农民对土地的依赖减少;二是农村土地实行小规模经营，农产品收益率一直不高，土地集体所有制又限制了农民对土地财产变现的能力，农民土地负担沉重;其三是我国农村人多地少，城市化进程的加快使我国耕地消失的速度比农业人口消失的速度更快，大量土地被征用。

(三)“乡——城”人口迁移加速农村人口老龄化进程

自20世纪90年代以来，随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，各种限制人口流动的政策和制度得以不断消除，人口迁移的自主性和流动性不断加强，特别是人口从农村向城镇地区的迁移，规模逐渐增大，基本进人一个持续稳定的发展过程。我国农村剩余劳动力向城市大规模转移已经成为不争的事实。据估计，1987年我国人口迁移规模超过3 000万，1994年超过4 000万，到2000年已经接近6 300万，迁移率接近5%。据预测，从2000年到2050年，我国农村向城镇迁移人口总规模累计将达到3.96亿人，年均迁移近800万人。其中，农村经济活动人口(15～59岁)向城镇迁移总数将达到3.35亿，年均迁移670万人。①

如此大规模的“乡——城”人口迁移，特别是农村青壮年劳动力向城镇迁移，在给城镇带来经济繁荣的同时，导致农村人口年龄结构失衡，老年抚养系数急剧增大，农村人口老龄化程度大大超过城市。测算结果还显示②，从2008年起，迁移后的农村60岁以上老年人口抚养比将从19.57%快速上升到2022年的30•28%、2031年的40.72%、2050年的44.59%，这也意味着在2008年将由5个经济活动人口赡养1位老年人，而到2050年将出现2个经济活动人口赡养1位老年人，届时农村人口老龄化程度将空前沉重。并且，同期迁移后的农村人口总抚养比也将快速上升，到2052年将达到75.95%。

国内外专家一般认为，中国改革开放以来享受了20多年的人口红利将在未来15年左右的时间内枯竭，人口红利的转折点将在“十一五”期间到来。随着“刘易斯转折点”的出现，劳动力由充裕转变为短缺，其所带来的一系列有利于经济发展和社会革新的外部条件也将逐渐消失，如果我们不抓住当前有利时机建立健全覆盖城乡居民的养老社会保障体系，一旦人口红利所创造的最佳改革时机消失，覆盖城乡居民的养老社会保障体系建设将举步维艰。

二、新型农村社会养老保险制度框架设想

(一)新型农村社会养老保险制度模式：最低养老金(零支柱)+农村养老保险个人账户

2007年，《劳动和社会保障部、民政部、审计署关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》(劳社部发[2007]3l号)规定，“以农村有缴费能力的各类从业人员为主要对象，完善个人缴费、集体(或用人单位)补助、政府补贴的多元化筹资机制，建立以个人账户为主、保障水平适度、缴费力灵活、账户可随人转移的新型农村社会养老保险制度和参保补贴机制。有条件的地区也可建立以个人账户为主、统筹调剂为辅的养老保险制度。”由此表明，我国新型农村社会养老保险制度将是一个以个人账户主、统筹调剂为辅的模式。

建国以来，我国农民为国家工业化建设和经济社会发展作出了重要贡献，然而农业在为国家提供巨韧累而承受重负的同时，却失去了自身的发展条件，这对广大农民来说是不公平的，政府有责任对农民多每承受的重大损失做出补偿。从“乡——城”人口迁移的角度来说，农村劳动力向城镇迁移为城镇带来了“人口红利”，缓解了城镇基本养老保险制度的财务压力。因此，政府宜重新定位在农村社会保险中的责任，建立以财政补贴为主导的新型农村社会养老保险制度。在新型农村社会养老保险制度模式的设计中，笔者以为，我国新型农村社会养老保险制度应实行“最低养老金+个人账户”的模式，其中个人账户归集体农民缴费与集体补助;体现收入再分配和国家责任的贬补贴，则专门为每位参保农民建立一个标准统一、非缴费型的最低养老金。将农村社会养老保险财政补贴机制与农村最低生活保障制度结合，建立一个“零支柱”最低养老盆度，将是我国新型农村社会养老保险制度建设的一项重要创新，其目的在于：第一，对农村老年人而言，两项制度的保障水平和目标都是以为他们提供最基本的生活保障，消除老年贫困为目标的;第二，两项制度都属于非缴费型的制度，资金来源于政府的财政收入;第三，两项制度在农村可以按照相同的计发单位发放保障金，即以单人户作为基本的计算单位，两项制度整合后，政府财政补贴可以按照人头补贴，作为人均补贴进入到最低养老金账户中，这有利于提高制度的公平性，增强农民参保积极性。

预测显示，未来我国农村老年人口在1亿人左右，按照每位农村老人每月补助100元，每年的财政补贴总额为1200亿元，相当于2007年全国财政收入的2%。而与此同时，建立财政补贴型农村社会养老保险制度之后，还将从两个方面减少财政补贴规模：一是将通过减少农村最低生活保障对象和“五保”对象的方式减少财政补贴;二是可能通过将参保农民“退休年龄”延长到65岁或根据参保农民劳动能力状况实行弹性“退休年龄”和“土地换保障”的方式减少财政补贴。

(二)新型农村社会养老保险待遇水平：保基本+缴费确定型

结合“最低养老金+个人账户”的农村社会养老保险制度模式，新型农村社会养老保险的待遇水平也将采取“保基本+缴费确定型”模式。“保基本”的意义在于通过实施“最低养老金制度”，实现人人享有基本

生活保障、免除老年贫困的目的，使农村社会养老保险的保障标准与我国现阶段生产力水平和国家、社会经济承受能力相适应。因此，当前政府应整合各类支农惠农资金的使用方向，采取缴费补贴、基金帖息、待遇调整、老人直补等多种补贴方式，探索各级财政直接建立用于支持农村社会养老保险制度建设的专项资金，将其主要用于引导扶持和激励农民参保。与此同时，集体经济发达的地区，也应在农户缴费和政府补贴的基础上，根据实际情况给予适当补助，从而体现地区经济发展水平与基本生活水平间的差异。

“缴费确定型”是指农村社会养老保险个人账户制度应采取的给付方式，强调养老金待遇水平与缴水平直接关联。采取“缴费确定型”农村社会养老保险给付方式的目的在于：在强调农民缴费积累的个人产权的同时，增强农民参保的积极性，提高参保农民的养老保障待遇水平，满足不同收入群体的养老保障需求。农村社会养老保险个人账户制度一方面是为了鼓励农民自我保障责任，满足不同收入群体的养老保障需求;另一方面也是为了实现农村社会养老保险制度与城镇基本养老保险制度的衔接，为农村劳动力在城乡之间转移和迁移提供便利。

三、新型农村社会养老保险基金管理的模式创新

选择了基金积累制就必须有相应的投资手段，治理结构与管理模式是确保基金安全的基础保障，也是基金运营监管的前提和基础。实行以个人账户为主的基金积累制模式与基金投资是一对“孪生兄弟”。从城镇企业职工基本养老保险“统账结合”的制度模式改革的过程中看，建立“实账”运行的农村社会养老保险个人账户基金在未来也将面临通货膨胀和经济增长等风险，实现基金的保值增值是建立个人账户的应有之义对我国城镇基本养老保险个人账户养老基金进行投资运营，已成为理论界与实务界的共识。选择合理科学的基金治理结构与管理模式，对于农村社会养老保险个人账户基金的保值增值显得同样重要。

(一)推行委托投资型农村社会养老保险基金管理模式

根据国际主流趋势和我国农村社会养老保险个人账户基金的性质，农村社会养老保险个人账户基金应首选委托投资管理型基金管理方式

农村社会养老保险个人账户基金属于基本保障项目，但采取基金积累制筹资方式，各级财政不提供担保。因此，农村社会养老保险个人账户基金的治理结构应采取省级农保经办机构作为受托人和(或)账户管理人，将养老保险基金的投资管理权和托管权分别委托外部竞争性商业机构的管理模式;省级农保经办机构在不具备能力的前提下，可以将养老保险基金的账户管理权委托给商业机构。省级农保经办机构、基金管理服务机构在从事个人账户养老保险基金管理服务过程中必须接受社会保障基金监管机构和金融监管机构的监督检查。

(二)探索银行质押贷款型农村社会养老保险基金管理方式

农村社会养老保险个人账户基金委托商业银行进行质押贷款的方式是当前我国农村社会养老保险试点过程中部分地区探索的一项措施，就是由农村社会养老保险管理部门将农村社会养老保险基金委托给商业银行，再由商业银行按照委托要求将农村社会养老保险基金资产进行质押贷款。目前做得比较好的地区，有新疆呼图壁县和四川通江县，这两个县采取的方式都是：银行委托贷款的对象必须是农村社会养老保险的参保农户，质押物是农村社会养老保险证，只是出质的对象有所不同，新疆呼图壁县允许农户借证贷款，四川通江县要求必须本人持证件贷款。在当前我国政府财政支持与金融机构小额信贷相对有限的条件下，积极探索农村社会养老保险基金质押贷款的基金管理方式具有重要的现实意义。

篇6：农村养老社会化问题与对策研究

一、养老社会化概念

养老社会化是对老年人的赡养方式由家庭向社会的转化过程及所产生的结果。内容包括：劳动就业和收入保障，医疗保健和生活服务，以及社会参与和生存意义创造等多个侧面。根据不同标准，按照社会化程度的高低，可以把养老制度分为家庭养老和社会养老，以及处在两者之间的社区养老和集体养老等。其中，家庭养老是通过社会习惯和习俗约束的非正式制度，社会养老是通过国家的法律法规约束的正式制度。养老社会化是养老从家庭走向社会，从非正式制度走向正式制度的过程【1】。养老社会化主要包括两方面的内容：一是养老资源供给者的社会化，养老资源由家庭提供转化为由社会提供 ；二是养老职能承担者的社会化，养老服务由家庭承担转向由社会提供。

二、农村养老社会化现状、问题

随着我国社会经济的发展和城镇化进程的加快，大量农村青壮年劳动力向城市转移，农村出现越来越多的空巢老人，其养老问题越来越受到人们的关注与重视。尽管2014年新型农村养老保险政策在其试点覆盖范围内，对年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，不用缴费可以按月领取养老金，看似农村老年人口养老已普遍社会化，但由于经济、人口等因素的影响，我国农村养老社会化还存在诸多问题。1.现状。

(1)农村老人养老主要依靠家庭养老。中国农村自古有着养儿防老的传统，而调查结果显示99%以上的农村老年人居住在家庭中，且其生活费来源和日常生活照料主要依靠子女，而部分靠自理，农村老年人的生活和交往以家庭为主，街坊领居为辅，半数以上的老年人把养老寄托在家庭上。

（2）农村养老社会保障覆盖面小，保障水平低。农村社会养老的形式主要有社会养老保险、五保户、低保，但是，这些社会养老保障的形式只有很少一部分农村老人享受，且保障水平低【2】。2.问题。

（1）农村养老社会保障政策执行力不够。一部分生活处境窘困的老人实际上因基层官员裙带关系而未真正享受低保政策，养老保险政策在实施过程中发生变质甚至未被有效落实。

（2）农村经济社会发展不平衡。受地缘限制，农村地区经济的发展水平跟不上城镇化发展，为建立农村社会养老保障制度，促进农村养老社会化带来很大困难，农村外出务工人员、乡镇企业职工、被征地农民以及纯农民面临的养老问题受到巨大的限制。

（3）农村养老投入不足。农村养老保障的覆盖率只是低水平的，只能满足最低层次的生活需求，未能完全解决中国农民的后顾之忧。

（4）传统养老观念根深蒂固，农村社会化养老参与率低。2014年新农保出台新政策，规定年满16周岁(不含在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保。但一些年轻的农民因参保自己要缴纳一定的费用而不愿参保。目前在我国的大部分农村地区，除极少数“ 五保 ”老人实现了集体养老外，其余绝大多数老人的养老方式还停留在传统的、主要由子女或家庭赡养的形式，家庭养老仍是最主要和最普遍的方式。

三、农村养老社会化对策

面对我国人口老龄化加剧、家庭养老功能弱化和农村空巢老人无人照养等问题的现实，农村养老社会化发展势必成为农村养老的必然要求。而如何解决农村养老社会化中存在的问题，加快农村养老保障制度的建成，就需要在坚持“三位一体”的养老模式下，不断结合当地农村发展现状适时调整政策以促进农村养老方式向社会化转变。

1.完善农村养老社会化服务体系，实现老有所养。健全农村养老保障制度，加强农村养老保障的法制建设，依法制定相关的农村社会养老的地方性法规，形成法律体系，将农村养老社会化政策纳入法治轨道，强化各级地方政府的责任意识，严格执法。

2.加强农村社会养老与农业政策的结合。在制定农业政策的时候充分考虑农村的社会养老问题，使农业政策促进养老社会化。根据我国实际，一是将建立农村社会养老保障制度纳入农村税费改革过程统筹考虑，在取消农业税后收养老保险税； 二是通过调整现行政策，将国家的财政补贴转向缴纳农村社会养老保险费的农民，以创新农民补贴的特殊方式承担制度建设的财政责任；三是把建立农民工的社会养老保险与改革现行的土地政策结合起来，农民工一经放弃农村土地使用权，就可以直接参加社会养老保险；四是对于失地农民应鼓励其利用征地偿安置费来缴纳养老保险。加大政府财政支持力度，工业反哺农业，城市支持农村。

3.社会养老方式多样化，坚持“三位一体“的养老模式。对老人而言，白天有人照顾、中午可以做点饭、有病可以到社区医院、在社区医院还能建立档案等，这样就形成了三位一体的中国式养老模式。但在大部分农村地区，社区服务尚不现实，因此要发挥农村卫生所的功能，有条件的地区建立养老服务中心，鼓励老人到社区养老。

4.转变观念，消除对农村养老问题的片面认识。目前中国很多老人观念上还 没有 转变，还不能接受进养老服务机构养老。特别是农村老人，在他们看来，自己有儿有女，老了自然由儿女来养老送终，只有无儿无女的孤寡老人才需要进养老服务机构养老。子女应积极了解社会化养老政策并积极响应政策的执行。政府应加大对社会化养老的公益性宣传，增强农村老人对社会化养老的认识，使之认识到社会化养老的利处，不断提高农村老人对社会化养老服务的需求水平，并以此提高社会各界对社会化养老服务的重视和关注程度，为社会化养老发展创造良好的社会环境。