政府和社会资本合作(PPP)-“智慧医疗”工程建设项目建议书

2024-07-17

政府和社会资本合作(PPP)-“智慧医疗”工程建设项目建议书（通用14篇）

篇1：政府和社会资本合作(PPP)-“智慧医疗”工程建设项目建议书

政府和社会资本合作（PPP）-文化馆建

设项目建议书

相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式，PPP项目有以下比较优势：

1、提高公共财政使用效率 PPP项目一般由社会私人资本或者联合体融资建设及运营，提供公共服务。共用财政投入很少，较好发挥了“四两拨千斤”的杠杆作用，这对公共财政短缺的情况下加快新型城镇化建设有比较重要的意义。同时，由于捆绑了建设和经营，并以服务和产出付费，使得私人部门能够发挥最大的能动性，通过创新、自我施压等避免项目成本超支。在风险管理上的合理分配和良好的合作机制也使得项目失败的概率大大降低，避免了公共资源的浪费。

2、保障项目和公共服务质量评审中标的私人资本或联合体组建项目公司建设项目并提供公共服务。联合体一般是由建设方、融资方、运营方组成的利益共同体，它比传统开发模式具有更好的内部协调能力。另外，很多PPP项目通过引进国际知名建设、管理机构，带来先进的管理经验，有利于提高公共服务的质量。

3、实现合作双方互利共赢合理的PPP模式可以平衡公私双方的权责利。在风险分配上遵循“最优承担”原则，即将风险分配给最有能力承担的一方。同时，全寿命周期特点使得合同具有较大的灵活空间，风险共担、收益共享的机制既能维护共用部门的利益，也能最大限度满足私人资本的诉求。

PPP项目在第一个项目识别阶段，项目发起时需要提供《项目建议书》。项目建议书是建设项目前期工作的第一步，尤其对于投资规模大、社会影响广泛的基础设施建设类项目。项目建议书主要是从项目自身的客观条件方面考察项目建设的必要性，一般由项目发起人向发改委部门报送，提出立项申请，发改部门审查通过后下达项目建议书批复文件。经批准的项目建议书是编制可行性研究报告和作为拟建项目立项的依据。项目建议书的批复单位应为国家或地方发改委。

项目建议书大纲

一、文化馆建设项目概况

（一）、文化馆建设项目名称

（二）、文化馆建设项目规模

二、文化馆建设项目必要性

（一）、文化馆建设项目现状及预测

（二）、文化馆建设项目必要性

三、文化馆建设项目规划

（一）、拟建地点

（二）、建设方案

（三）、文化馆建设项目进度安排

四、文化馆建设项目建设条件分析

（一）、政策条件

（二）、建设区建设条件

（三）、建设技术条件

五、文化馆建设项目投资估算和资金筹措方案

（一）、投资估算

（二）、政府与社会资本合作模式

六、经济效果和社会效益的初步估计

（一）、经济效果

1、财务评价

2、国民经济评价

（二）、社会效益

1、环境影响

2、社会影响

七、结论

篇2：政府和社会资本合作(PPP)-“智慧医疗”工程建设项目建议书

相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式，PPP项目有以下比较优势：

项目建议书大纲

一、小巷路灯亮化工程项目概况

（一）、小巷路灯亮化工程项目名称

（二）、小巷路灯亮化工程项目规模

二、小巷路灯亮化工程项目必要性

（一）、小巷路灯亮化工程项目现状及预测

（二）、小巷路灯亮化工程项目必要性

三、小巷路灯亮化工程项目规划

（一）、拟建地点

（二）、建设方案

（三）、小巷路灯亮化工程项目进度安排

四、小巷路灯亮化工程项目建设条件分析

（一）、政策条件

（二）、建设区建设条件

（三）、建设技术条件

五、小巷路灯亮化工程项目投资估算和资金筹措方案

（一）、投资估算

（二）、政府与社会资本合作模式

六、经济效果和社会效益的初步估计

（一）、经济效果

1、财务评价

2、国民经济评价

（二）、社会效益

1、环境影响

2、社会影响

篇3：政府和社会资本合作(PPP)-“智慧医疗”工程建设项目建议书

李克强总理提出要吸引社会资本进行公共基础设施建设和公共产品及服务的提供,一方面,可以有效缓解国家财政支出的困难,加速公共基础设施建设和公共产品及服务的提供;另一方面,可以激活社会资本,发挥社会资本方的灵活高效的作用,进一步转变政府职能,实现政府从大包大揽逐渐向监督管理的角色转变。同时,也解决了大量闲置社会资本没有好的投资去向的难题,实现了公共基础设施建设和公共产品及服务的提供与社会资本的有效对接。

PPP项目风险演化机制的研究有助于政府和社会资本方有效降低项目风险,提高项目实施的成功率和项目绩效。同时,PPP项目的顺利及有效实施,能够有效缓解政府公共财政投入不足的压力,为社会资本找到了一条相对理想的投资渠道,进一步转变了政府的职能,对促进社会和经济的持续、健康、稳定发展,具有重要的意义和价值。

1 政府和社会资本合作项目风险

PPP项目风险识别是一个动态的、系统的过程。风险识别的全过程即风险识别、风险分析、风险评价、风险应对、风险分担与风险监控循环进行的过程。通过风险分析与识别,把PPP项目风险分为:政治风险、法律风险、金融风险、市场风险、信用风险、完工风险、环境风险、运营风险、腐败风险和不可抗力风险等十大类风险。

政治风险包括国家风险、政策稳定风险、政府信用风险;法律风险包括法律环境变化风险、法律认知风险;金融风险包括通货膨胀风险、外汇风险、利率风险;市场风险包括市场价格风险、市场竞争风险、市场需求风险;信用风险包括道德风险、非道德风险;完工风险包括延迟风险、中途停工风险、费用超支风险;环境风险包括生态环境风险、工程地质风险、自然灾害风险;运营风险包括技术风险、资源风险、能源和原材料供应风险、经营管理风险;腐败风险包括政府官员腐败风险、制度机制腐败风险;不可抗力风险包括自然灾害风险、政治形势变化风险。风险识别的不仅包括项目中己经发生的风险,还包括项目中潜在的各种风险,当现实情况发生变化时,项目可能出现的新的风险。也即是说,风险识别应该考虑到PPP项目风险的方方面面,不遗漏任何一种风险,不给项目的运行埋下隐患。

2 PPP项目风险演化分析

2.1 PPP项目风险演化系统架构

运用系统动力学理论,基于PPP项目复杂系统思想,提出政府、社会资本方和公众三者协同的PPP项目风险演化系统的概念、结构特征以及各子系统之间发展过程(如图1所示)。分析如何通过政府、社会资本方以及公众子系统之间的协同作用,从而实现PPP项目系统风险的最小化,为之后的研究奠定基本的方向,以此促进PPP项目的顺利实施,并实现政府、社会资本方和公众的多赢。

2.2 PPP项目风险演化机制分析

PPP项目风险演化系统,在外界环境信息交流、外界能量交流和外界环境物质交流3个条件下形成的,3个重要组成因素分别是政府、公众和社会资本方。而三者拥有不同的功能机制,政府部门行使管理机制,社会资本行使运营机制而公众行使生态机制。三者的关系也构成了整个风险框架的核心,公众与政府之间。公众为政府提供了社会回报,政府为公众提供服务。公众从社会资本方购买服务,社会资本方为公众提供产品。在政府与社会资本方之间,政府与社会资本方互利合作,而社会资本方的建设运营为政府带来了社会经济效益的提高。三者中对风险的分配是整个架构的关键,在三者分担整个项目风险时,首要原则是让三者中对风险有着最强控制力的一方来主要承担,同时还要遵从着分担最多风险的一方要获得最大的利润。为了保证三者之间权利和义务的平衡,在合同中应设置相应的条款,当出现对项目有利的变化时,要进行对称性的风险分配。风险分配作为风险管理的一个重要环节,应当贯穿项目合同期的全过程,公共部门和私人部门应该采用有效的措施管理各自分担的风险并尽可能帮助对方管理风险,从而保证项目的正常进行。

2.3 PPP项目风险形成路径及因果关系图分析

PPP项目投资巨大,历经的周期较长,涉及的利益相关方较多,在项目全生命周期中研究风险演化过程及发展机制显得尤为重要。借助PPP项目全面风险演化系统,通过系统工程学的相关知识探究PPP项目全面风险演化机制。下面选择几个重要的风险进行分析。

2.3.1 金融风险形成机制分析

金融风险因素由外汇风险、利率风险及通货膨胀风险3个风险因素构成,如图2所示。其中通货膨胀会使货币贬值,导致项目成本增加而产生金融风险。外汇风险的汇率改变和利率风险的利率变动均会增加金融风险的发生概率。

2.3.2 信用风险形成机制分析

信用风险因素由道德风险和非道德风险构成。PPP是一种项目融资模式,而“有限追索”的项目融资是依靠有效的信用保证结构支撑起来的。道德风险的产生的原因有两种,包括由于项目参与者的道德缺失,不履行合同约定的内容造成的道德风险,以及由于战争、自然灾害等不可抗力使合约不能正常履行的非道德风险。

2.3.3 腐败风险形成机制分析

腐败风险因素由政府官员腐败风险和制度机制腐败风险两个因素构成。政府在PPP项目中起主导作用,但是在政府和社会资本合作期间政府官员利用其职务便利非法索取利益会对整个项目造成不可估量的影响,最直接的影响是项目成本的增加,同时会对政府信用有负面的影响。制度机制腐败是由于政府对PPP项目相关制度的制定不够严谨,缺乏时效性,约束力和监督力度不够,不能形成高效的工作流程。

3 结语

本文从PPP项目风险产生原因着手,将PPP项目风险分为政治风险、金融风险、法律风险、市场风险、信用风险、完工风险、环境风险、运营风险、腐败风险和不可抗力风险等十大类风险,并通过政府和社会合作(PPP)项目风险演化机制分析,进而可以探析风险演化的内在机制,从而可以有针对性地采取相应措施降低项目风险。

摘要：政府和社会资本合作(PPP)模式能够减轻政府的财政负担,同时可以提高项目实施的效率。本文首先分析PPP项目风险类别,然后研究了PPP项目风险产生的原因及演化机制。PPP项目风险演化机制的研究有助于分析项目风险产生的内在原因,从而有效降低项目风险,为PPP项目顺利实施提供保障。

关键词：PPP项目,风险演化,演化机制

参考文献

[1]王艳伟,刘艳慧,程静,等.基于不完全信息博弈的PROT项目融资模型研究[J].工程管理学报,2015(1).

[2]王艳伟,黄宜.经营性公共基础设施PROT项目融资熵演进模型研究[J].昆明理工大学学报:自然科学版,2013(6).

[3]王艳伟,王松江,黄宜.经营性中小水电站PROT项目融资霍尔三维模式综合集成评价研究[J].水力发电学报,2013(6).

[4]王艳伟,黄宜,程静,等.基于Matlab遗传算法的PROT项目资产转让多目标优化问题研究[J].昆明理工大学学报:自然科学版,2015(3).

[5]王艳伟,黄宜,李靖.政府和社会资本合作(PPP)项目多目标优化模型研究[J].工程管理学报,2016(1).

[6]王艳伟,赵明宪,李盼.我国政府和社会合作(PPP)项目风险管理研究概述[J].建筑经济,2016(5).

篇4：政府和社会资本合作(PPP)-“智慧医疗”工程建设项目建议书

【关键词】政府；社会资本；合作；投资项目；财务分析

3.折旧摊销费用

根据基础设施PPP项目的特点及行业惯例，本项目建设的公共基础设施不作为项目公司的固定资产，不计提固定资产折旧费。项目投资计入无形资产进行摊销，摊销采用平均年限法，残值为0，摊销年限18年，运营期内平年每年摊销费用为746.04万元。

4.利息支出

财务模型利息费用的测算采取项目总投资的75%由社会资本通过项目公司负责融资，融资成本为4.90%，运营期等额还本，还款年限18年。项目公司需支付的利息费用为4441.56万元。

5.营业收入

由于本项目为非经营性项目，无营业收入。

6.财政付费

本项目按照合作期限20年，财政在运营期向项目公司支付可用性付费与运营维护付费的方式，计算得出本项目的投资回报率为8%，政府在合作期限内需要支付的资金之和为28454.11万元。

二、财务测算结果

通过各年度净现金流量及其现值的计算，得到表3所示的财务测算结果（详细计算结果：政府付费上限财务分析及测算表格分表见表1至4）。

根据表3的结果可以看出：

1.在财政付费上限条件下，本项目的投资回报率为8%，在后续采购环节中，政府方可通过引入合理的价格竞争机制，进一步降低项目投资回报率，以节省财政资金支出。

2.从静态上看，本项目“最迟”约在合作期第12年实现收支平衡，考虑到合作期限相对非基础设施类PPP项目较短及行业特征，也属于可接受水平。

3.为全面提升资金使用效率，结合本项目的实际情况，灵活设计政府付费的时间周期——在不超过财政年度支付能力的情况下，可尽早完成对于本项目可用性服务费的支付。

此外，本项目应该做好绩效考核工作，合理设计可用性付费及运营维护付费标准，以起到激励社会资本切实提供符合设计标准及能力的建设和运营维护服务工作，使得政府付费“物有所值”。

篇5：政府和社会资本合作(PPP)-“智慧医疗”工程建设项目建议书

能力论证报告

财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。

开展PPP项目财政承受能力论证有利于规范PPP项目财政支出管理，有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。

每一全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。

1、财政能力论证的政策依据：根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号文）、国务院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（2013年96号文）等法律、法规、规章和规范性文件。

2、财政能力论证的方法论依据：依据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》。

3、财政能力论证的目的：通过对XXPPP支持基金覆盖的项目包清晰识别、测算政府和社会资本合作（以下简称PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估在基金范围内的项目实施对当前和今后财政收支平衡状况的影响，评估PPP项目的财政责任支出预算对财政的承受能力，规范PPP项目的各项财政支出管理，有序推进项目的投资管理，防范和控制财政风险。

PPP项目财政承受能力论证工作流程图

报告目录

第一章财政承受能力论证概述

一、财政承受能力论证释义

二、财政承受能力论证目的

三、财政承受能力论证内容

（一）主要参与方

（二）论证对象

（三）论证范围

（四）论证基准日

四、财政可承受能力论证依据

（一）国务院政策文件

（二）财政部政策文件

（三）发改委政策文件

五、财政承受能力论证工作流程

第二章智慧停车场及配套工程建设项目概况

一、智慧停车场及配套工程建设项目背景

二、智慧停车场及配套工程建设项目基本情况

（一）智慧停车场及配套工程建设项目名称

（二）实施机构

（三）授权主体

（四）智慧停车场及配套工程建设项目产品和服务

三、智慧停车场及配套工程建设项目经济技术指标

（一）智慧停车场及配套工程建设项目选址

（二）智慧停车场及配套工程建设项目建设内容、规模及投资

（三）智慧停车场及配套工程建设项目实施进度安排

1、建设期

2、特许经营期

（四）智慧停车场及配套工程建设项目资本金比例及资金来源

第三章智慧停车场及配套工程建设项目运作方式

一、智慧停车场及配套工程建设项目建设运营模式

二、智慧停车场及配套工程建设项目公司股权情况

三、授权及合作期限

（一）授权

（二）合作期限

四、风险分配框架

五、社会投资人投资回报模式

（一）可用性付费（二)运营服务费

（三）政府对项目的支出责任

（1）政府对智慧停车场及配套工程建设项目的资本金支出责任（2）运营期付费责任（3）政府支付方式

六、价格调整机制

第四章智慧停车场及配套工程建设项目风险及财政承受能力影响因素

一、智慧停车场及配套工程建设项目存在的风险与合作过程中产生的问题

（一）风险的定义

（二）政府购买服务项目风险的特点

1、风险的多样性

2、风险的偶然性

3、风险的阶段性

4、风险的渐进性

二、财政承受能力影响因素

（一）国内外经济金融环境

（二）财政内部因素

1、财源结构不合理是形成地方财政风险的经济因素

2、不合理的财税体制

3、债务负担日益沉重是财政风险不断累积的直接因素

4、地方财政过度扩张有可能加剧地方财政风险

第五章财政支出责任的识别和测算

一、财政支出责任识别

（一）股权投资支出责任

（二）运营期支出责任

（三）风险承担支出责任

（四）配套投入支出责任

二、财政支出责任测算

第六章财政承受能力评估

一、财政支出能力评估

（一）2012-2016年XX市XX区财政收支情况

（二）XX市XX区未来财政一般预算支出预测

（三）智慧停车场及配套工程建设PPP项目实施对财政支出的影响

二、行业和领域均衡性评估

三、财政承受能力评估结论

第七章信息披露

附图、附表：

图

1、财政承受能力论证工作流程图

图

2、智慧停车场及配套工程建设项目目标段范围图

3、智慧停车场及配套工程建设项目实施模式示意图表

1、智慧停车场及配套工程建设项目风险分配基本框架表

2、政府各年付费规模表

3、财政对本项目的支出责任

表4、2012-2016年XX市XX区财政总收入表5、2012-2016年XX市XX区财政一般预算支出表6、2016-2045 年XX市XX区财政一般预算支出预测

表

篇6：政府和社会资本合作(PPP)-“智慧医疗”工程建设项目建议书

相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式，PPP项目有以下比较优势：

项目建议书大纲

一、5A级景区立体停车库建设项目概况

（一）、5A级景区立体停车库建设项目名称

（二）、5A级景区立体停车库建设项目规模

二、5A级景区立体停车库建设项目必要性

（一）、5A级景区立体停车库建设项目现状及预测

（二）、5A级景区立体停车库建设项目必要性

三、5A级景区立体停车库建设项目规划

（一）、拟建地点

（二）、建设方案

（三）、5A级景区立体停车库建设项目进度安排

四、5A级景区立体停车库建设项目建设条件分析

（一）、政策条件

（二）、建设区建设条件

（三）、建设技术条件

五、5A级景区立体停车库建设项目投资估算和资金筹措方案

（一）、投资估算

（二）、政府与社会资本合作模式

六、经济效果和社会效益的初步估计

（一）、经济效果

1、财务评价

2、国民经济评价

（二）、社会效益

1、环境影响

2、社会影响

篇7：政府和社会资本合作(PPP)-“智慧医疗”工程建设项目建议书

程项目建议书

相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式，PPP项目有以下比较优势：

项目建议书大纲

一、老旧小区改造和市政道路及配套设施升级改造工程项目概况

（一）、老旧小区改造和市政道路及配套设施升级改造工程项目名称

（二）、老旧小区改造和市政道路及配套设施升级改造工程项目规模

二、老旧小区改造和市政道路及配套设施升级改造工程项目必要性

（一）、老旧小区改造和市政道路及配套设施升级改造工程项目现状及预测

（二）、老旧小区改造和市政道路及配套设施升级改造工程项目必要性

三、老旧小区改造和市政道路及配套设施升级改造工程项目规划

（一）、拟建地点

（二）、建设方案

（三）、老旧小区改造和市政道路及配套设施升级改造工程项目进度安排

四、老旧小区改造和市政道路及配套设施升级改造工程项目建设条件分析

（一）、政策条件

（二）、建设区建设条件

（三）、建设技术条件

五、老旧小区改造和市政道路及配套设施升级改造工程项目投资估算和资金筹措方案

（一）、投资估算

（二）、政府与社会资本合作模式

六、经济效果和社会效益的初步估计

（一）、经济效果

1、财务评价

2、国民经济评价

（二）、社会效益

1、环境影响

2、社会影响

篇8：政府和社会资本合作(PPP)-“智慧医疗”工程建设项目建议书

财政部日前正式印发了《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(以下简称《办法》)。《办法》适用范围为能源、交通运输、市政公用、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、教育、科技、文化、体育、医疗卫生、养老、旅游等公共服务领域开展的各类PPP项目,不涉及国家发改委负责的传统基础设施领域PPP项目。

《办法》共7章40条,涉及PPP项目识别论证、项目政府采购管理、项目财政预算管理、项目资产负债管理、监督管理等方面。内容有不少亮点:在项目识别论证方面,明确了政府和社会资本发起的PPP项目流程,以及项目实施方案,物有所值评价报告的审核等。例如,“政府发起PPP项目的,应当由行业主管部门提出项目建议,由县级以上人民政府授权的项目实施机构编制项目实施方案,提请同级财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。”在项目政府采购管理方面,提出“项目实施机构应当根据项目特点和建设运营需求,综合考虑专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素合理设置社会资本的资格条件,保证国有企业、民营企业、外资企业平等参与。”注重平等参与,有助于调动社会资本的参与积极性。在项目资产负债管理方面,强调“严禁以PPP项目名义举借政府债务”、“项目实施不得采用建设-移交方式”,在期满移交时不得将公司债务移交给政府;同时,针对目前少数地方政府的不规范行为,要求“不得将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期支付责任,以规避PPP项目相关评价程序”。在项目财政预算管理方面,规定行业主管部门应当根据预算管理要求,将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划,经财政部门审核汇总后,报本级人民政府审核,保障政府在项目全生命周期内的履约能力。在信息对外公开方面,进一步明确,在项目的准备、采购和建设阶段,公开内容除了项目基础信息、采购信息等,还应包括“不涉及国家秘密、商业秘密的项目合同文本”;项目运营阶段信息公开的内容还应包括“项目的成本检测和绩效评价结果”,财政部门应公开“本级PPP项目目录、本级人大批准的政府对PPP项目的预算、执行及决算情况”。把政府履约情况放在阳光下,也是为了规范政府行为,保障对社会资本的承诺按合同执行。

《办法》是在总结了PPP推广三年多来实践经验后出台的,尤其在明确PPP项目政府财政管理要求、细化财政部门职责和工作流程、鼓励社会资本发挥技术优势、调动社会资本的参与积极性、强化项目的公开透明要求等方面做了优化,这将有力促进PPP项目的开展和实施,也有利于后续PPP项目能沿着政策所引导的规范方向发展。

篇9：政府和社会资本合作(PPP)-“智慧医疗”工程建设项目建议书

关键词：英国ppp；公共服务；社会资本

一、政府和社会资本合作（ppp）涵义的界定

ppp模式，又被称之为公司合营模式，这种模式的发展来自于早期英国的“公共私营合作”的融资机制，是指国家政府和私人组织之间，为了更好的建设城市中的基础实施项目而进行合作，或者为了在短时间内能更高效率的提供某种公共物品和服务，这种关系的建立需要以特权协议为基础，ppp模式，又被称之为公司合营模式，这种模式的发展来自于早期英国的“公共私营合作”的融资机制，是指国家政府和私人组织之间，为了更好的建设城市中的基础实施项目而进行合作，或者为了在短时间内能更高效率的提供某种公共物品和服务，这种关系的建立需要以特权协议为基础，在双方的合作过程中通过合同来确定彼此的权利义务关系，为了避免在合同履行的过程中出现的纠纷，以及对于合同中出现的问题予以解决，最终能够高质量、高效率的完成合同。ppp模式的一个特点是将政府的部分责任转移到社会企业，政府与社会企业形成了一种“利益共同分享、责任共同承担、全程加强合作”这样的模式。这是ppp项目的广义的含义，有的国家对于ppp项目做了狭义的界定，狭义的ppp指的是在政府和私人资本的合作过程中强调出现的问题和遇到的风险双方共同承担的机制，这一模式主要遵循项目的衡工量值原则。

二、英国ppp制度的历史演变和现状

1.英国ppp制度的历史演变

现代ppp的发展起源于20世纪90年代的英国，并不是有的学者指出的ppp中有特许经营而认为是源于法国，这是一种共识，英国在1990年实施国有公用事业私有化的改革举措后，整个英国社会私人资本的发站内异常迅速，已经逐渐起到了缓解政府财政的压力、促进市场经济的发展，提高行业的效率的作用，但同时存在一些反对的声音。在上世纪九十年代之后，英国政府对于私人与政府合作参与公共服务建设的模式并不大感兴趣，虽然相关的法律已做了明文规定可以通过外包、公私合营和伙伴关系吸引民间资本参与公共基础设施建设。但同时又设置了相应的障碍，法律规定任何民间参与的公共建设项目的时候，必须首先做一个证明，目的在与证明民间资本与政府合作的模式下，所使用的成本和效益要优于传统政府的自己经营的模式，这就是让政府与民间合作而又做了适当限制。随后在1992年，欧盟各国签订了马斯特里赫特条约，英国参与这个条约并且承诺做出降低财政赤字以促进经济一体化。由此可见，在政府遭遇到财政支出受到控制，又需要改善基础设施的压力之下，英国政府出于解决自身困境，而思考如何将民间资本引入公共建设。然而多数的部门及民间投资者仍然对这一方案保持观望的态度。英国财政部后边由于经济压力的形式，于1993年成立了民间融资小组，1994年又宣布，所有资本性投资项目需要与民间融资进行可行性的测试。到这里的发展慢慢形成了PFI，从过去政府注重“公共设施建设”转变为更加强调“公共服务的提供”。在今天看来，这是基础设施投资领域理念的一次巨大的飞跃。但是，英国以PFI仍然处于尝试阶段，并未完全开展。

直到1997年，英国时执政政府，对政府与民间合作制度的法律规定做了一系列的修改，这样才使得PFI的模式真正的被广泛运用。英国的政府为了适应经济的发展，要求各部门按照提出PFI项目清单。在同年12月，英国《地方政府契约法案》公布实施，地方政府在这一法案中主要做出了授予民间私人资本具有签订PFI的法定资格。在不断的相关法律进一步完善的过程中，PFI模式得到迅速发展，英国逐渐建立了完整的法律监督机制，并且在不断的政府和民间资本合作过程中的纠纷处理以及法律运用，积累了相对丰富的实践经验，在以后的经济和社会发展过程中，英国政府又推出来PFI合同标准和“物超所值”的管理办法。在一系列的立法不断完善的过程，使得政府和民间资本的合作在法律上有了坚实的保障。这也就使得私人资本看到了完善的机制，对这一模式充满信心，极大的激发了民间资本与政府合作建设基础设施的热情。这样英国的ppp模式成为世界各国学习的先例。

2.英国ppp的应用现状

英国ppp模式的发展目前有几个显著的特点：一是英国ppp发展的逐渐呈现规模庞大的趋势。根据英国政府公布的相关数据可以得出，英国的ppp项目的发展规模和投入的资金数量占全球的2/3以上，并且多集中在一些基础交通设施的建设，还有教育设施的建设和医院基础设施的建设。二是，英国公共服务领域应用增加。以伦敦地铁为例，可以看到在1997年伦敦地铁的修建由于资金问题的阻碍，以至于工程不能有效的突进，最后政府经过多方面的综合考虑，决定以ppp模式的方式与私人资本合作修建伦敦地铁，这一模式的运用，使得这一工程在资金上的得到保障而最后完成对地铁系统的全面改造。最后，经过4年的讨论论证，伦敦地铁系统的运营和维护以特许经营的方式转给了3个基本运营公司，合同为期30年。英国的ppp模式应用非常广泛，在住房问题上也得以应用，由于英国的经济发达，市场经济体系相对比较完善，同时住房的制度体系也比较完善，所以运用ppp模式时机成熟，并且取得了很好的效果。

三、英国ppp制度的价值和经验

1.英国ppp制度的价值分析

学习和了解英国整个ppp的模式，可以看到英国ppp模式三个显著的特点是招商管理、风险管理和绩效管理。

（1）招商管理指的是在整个合作项目的进行过程中，从项目的设计到方案的拿出到最后的阶段确定，政府都要秉承“物超所值”的理念。这一理念的逻辑根源在于财政的支付应该受到严格的监督，因为财政的资金主要来源于赋税。招商阶段的“物超所值”要做到以下几个方面的工作：一是制定详细的目标，对于要采取的方法和达到预期的效果都做计划。二是采取合适的收购程序和设置良好的竞争机制，达到最佳化的“物超所值”的目的。三是选择最佳的竞标方案，在协商过程中，均应项目方案的质量。四是进行采购过程中的动态都适用于这个原则，对于原先设定的条件有不适宜的地方予以修正，达到最佳的采购目标、

（2）风险管理值得是在ppp的模式下，除了双方在合同中明确的风险承担和责任承担外，更为重要的是建立合同合作机制。在ppp模式下，出现各种风险也非常正常，由于基础设施的资金、技术和管理，企业自身具有专业能力化解风险，而政府显得就有些弱了，从英国ppp模式运行的经验可以看到，首先要对风险进行正确的认识和充分的估计，然后做好应对的准备。政府如果把所有的风险都转嫁给企业，让企业承担所有的风险，这就大大的增加了企业的成本，公司合营机制，是一种基于平等的交易和共同目标建立的合作机制。这样双方进入合作以后，遇到的问题都可以得到有效解决。

（3）绩效管理的主要内容包括监测机制和支付机制，体现了ppp在服务方面特别注重的一个理念，以及在合作过程中的全程监管原则。绩效监管是以产出标准为依据的，它指ppp在投资过程中，政府部门必须确定自己所参与项目于的质量，以及长期在提供服务的成本。并且对所做的工作予以绩效监测，即由政府部门对项目的实施进行监测，最后根据服务的发展情况进行支付。英国在PFI项目中，将绩效指标化为具体分值，称为绩效分值。分值的确定需要科学的分析和提供服务需要达标。这是ppp项目最鲜明的特征之一，也是ppp合同的重要组成部分。

四、英国ppp立法经验的借鉴和启发

1.英国ppp立法经验的借鉴

通过前文对英国ppp应用成功经验的总结，这对于ppp模式在中国未来的发展具有很大的借鉴作用和启发。中国政府可以在借鉴英国ppp立法模式的基础上，结合中国的实际发展和在目前ppp模式运用过程中遇到的问题，可以从以下几个方面借鉴和学习：

第一、建立专门的基础设施管理的部门或机构。在对于基础设施在投资运营的发展效率上，我国政府需要进一步提高城市基础设施的建设水平，主要是学习英国的发展模式，建立一个专门的基础设施管理机构。这一机构的建立以加强对于城市基础设施的建设过程中政府和私人资本的合作，根据不同的企业类型和基础设施项目的大小，政府可以采取不同的管理模式，以管理合同、租赁或者特许经营等模式通过引入民间资本参与城市基础实施建设，这样就可以通过竞争的形式提高城市公共设施建设的效率和质量。

第二，形成有效的管理体系。ppp模式的成功的关键在于政府的有效监管。ppp的发展模式是政府和民间合作的结果，因此在ppp的发展过程中，政府的监管具有重要作用，但是政府制定监管框架要充分与ppp项目的参与者进行协商，此外，从英国相关的法例可以看出所有的基础项目涉及的参与人员、地方团体和相关行业代表都是作为行业的当事人。英国着重强调的一点就是利益相关方一定要进去监管过程才可以形成监管模式。

第三，在城市建設过程中采取收费制度。在ppp项目中处理资金的模式，我国各级政府要增加各级资金的来源，除了税务和上级政府的特定拨款外，建立城市基础设施的收费制度是资金来源的重要方式之一。英国由于经济比较发达，长期的市场建设比较完善，所以政府的资金筹集主要通过发行政府债券。但是由于我国的资本市场还不完善，一般难以以发行市政债券作为筹集资金的方式，在资金稳定的情况下，最重要的是建立资金专项使用，从而保证资金的使用，将专项资金存在制定的账户，进行统一的安排的预算方式，专项资金的优点可以提供一个稳定的城市基础建设安全。

第四，确定合理的风险分担机制。ppp项目的成功的主要一个因素是项目风险的处理是否合理。通常根据各方的获利来确定风险的原则，使项目参加的部门和参与人都能接受的风险，英国ppp项目的风险控制模式是：一方处于有利位置的最有控制力，而这也使他减少风险发生时处理风险花费的成本是最少的，同时对于风险的控制在某一方面，也就有了为了管理风险所做的努力。

第五，应当适当放宽政府扶持的政策。政府应该制定关于ppp的模式使用的优惠的国家政策，因为在一些大型领域设施的建设领域应用ppp模式条件很困难，因此政府应该适当放宽这方面的投资政策，在保险基金、社会基金和住房基金等大型基础设施领域投资ppp项目，政府放宽这些基金的投资限制，不仅能够改善改善在基础设施建设中资金不足的局面，而且还有利于缓解各种基金的压力。此外，从英国的ppp模式发展过程来看，ppp的应用领域呈现规律性的变化，最初的发展都集中在硬件经济基础设施的建设，如铁路、公路，随后发展到社会基础设施领域，像医院、学校、保障房等，英国ppp的发展路径对我国ppp的发展具有重要的借鉴作用。随着国内ppp项目的发展，通过公司合营的发展，不断的提升公共服务水平或者经验，并且需要进一步加强我国医疗领域ppp模式的运用。英国ppp模式成功推动了基础设施的建设，我国也应该学习这一推动方式。

2.英国ppp项目的发展对我国的启发

一个方面是，我国要加快完善ppp模式的相关立法制度，作为一种不断适用长期发展的过程，ppp要持续更好的发展需要完备的法律制度。目前，我国制定的适应ppp模式的相关法律法规还不够完善，在ppp模式实践运用中还存在很多的问题，我国需要学习英国的管理经验，进一步明确ppp模式的具体操作，包括市场准入制度、政府采购方式、预算管理机制、风险分担方式、争议解决方式等。地方财政的支持对于ppp模式的运用具有重要意义，我国应该建立关于ppp项目的评价和使用的相关规定和标准以及范围的使用，使得地方政府在ppp项目中有指导性的工具，更好的规范市场发展和降低投资风险。

另一个方面，基础领域的建设是我国运用ppp模式的重点。我国的基础设施建设是由政府财政支持建设的，经常会出现项目资金的短缺、建设效率低下，质量得不到保证。随着我国新型城镇化战略目标的不断发展，需要建设大量的基础设施，这就会导致地方财政的压力加大，这就需要学习英国在基础设施和公共服务项目的公私合营向市场方向的转变。

五、结语

近年，我国ppp项目建设被提上日程，随着一系列的顶层设计的不断发展，为了我国ppp模式更好的发展，在借鉴英国ppp制度典范的基础上，对完善我国相关法律法规的制定、管理机构的设置、标准化工具的操作和专业培训机构的建立都有重要意义。当前我国决策层大力推广ppp的应用与发展，并不单单是作为政府和民间资本合作的工具，而是在此基础上，推动一场公共基础服务的变革。因此，立足改革创新的行政理念，结合国外先进经验，走出一条具有中国特色，适合中国国情的ppp发展道路势在必行。

参考文献：

[1]王守清.欧亚基础设施建设公司合作（ppp）案例分析[M]，辽宁科学技术出版社，2010版.

[2]陈双，夏志坚.浅析ppp模式在中国的发展[J].经济论坛.2010（10）.

[3]孟春，高伟.ppp模式的国际经验与启示[N].中国经济时报.2014.

[4]王梅.市政工程公私合作项目（ppp）投融资决策研究[M]，经济科学出版社，2008年.

作者简介：

仇晓光，吉林财经大学法学院，副教授。周海宝，吉林财经大学2015级法律硕士。

篇10：政府和社会资本合作(PPP)-“智慧医疗”工程建设项目建议书

相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式，PPP项目有以下比较优势：

项目建议书大纲

一、文博中心、综合管廊及老城区道路工程项目概况

（一）、文博中心、综合管廊及老城区道路工程项目名称

（二）、文博中心、综合管廊及老城区道路工程项目规模

二、文博中心、综合管廊及老城区道路工程项目必要性

（一）、文博中心、综合管廊及老城区道路工程项目现状及预测

（二）、文博中心、综合管廊及老城区道路工程项目必要性

三、文博中心、综合管廊及老城区道路工程项目规划

（一）、拟建地点

（二）、建设方案

（三）、文博中心、综合管廊及老城区道路工程项目进度安排

四、文博中心、综合管廊及老城区道路工程项目建设条件分析

（一）、政策条件

（二）、建设区建设条件

（三）、建设技术条件

五、文博中心、综合管廊及老城区道路工程项目投资估算和资金筹措方案

（一）、投资估算

（二）、政府与社会资本合作模式

六、经济效果和社会效益的初步估计

（一）、经济效果

1、财务评价

2、国民经济评价

（二）、社会效益

1、环境影响

2、社会影响

篇11：政府和社会资本合作(PPP)-“智慧医疗”工程建设项目建议书

相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式，PPP项目有以下比较优势：

项目建议书大纲

一、市政道路及农村公路项目概况

（一）、市政道路及农村公路项目名称

（二）、市政道路及农村公路项目规模

二、市政道路及农村公路项目必要性

（一）、市政道路及农村公路项目现状及预测

（二）、市政道路及农村公路项目必要性

三、市政道路及农村公路项目规划

（一）、拟建地点

（二）、建设方案

（三）、市政道路及农村公路项目进度安排

四、市政道路及农村公路项目建设条件分析

（一）、政策条件

（二）、建设区建设条件

（三）、建设技术条件

五、市政道路及农村公路项目投资估算和资金筹措方案

（一）、投资估算

（二）、政府与社会资本合作模式

六、经济效果和社会效益的初步估计

（一）、经济效果

1、财务评价

2、国民经济评价

（二）、社会效益

1、环境影响

2、社会影响

篇12：政府和社会资本合作(PPP)-“智慧医疗”工程建设项目建议书

停靠站项目建议书

相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式，PPP项目有以下比较优势：

项目建议书大纲

一、城市公交停靠站项目概况

（一）、城市公交停靠站项目名称

（二）、城市公交停靠站项目规模

二、城市公交停靠站项目必要性

（一）、城市公交停靠站项目现状及预测

（二）、城市公交停靠站项目必要性

三、城市公交停靠站项目规划

（一）、拟建地点

（二）、建设方案

（三）、城市公交停靠站项目进度安排

四、城市公交停靠站项目建设条件分析

（一）、政策条件

（二）、建设区建设条件

（三）、建设技术条件

五、城市公交停靠站项目投资估算和资金筹措方案

（一）、投资估算

（二）、政府与社会资本合作模式

六、经济效果和社会效益的初步估计

（一）、经济效果

1、财务评价

2、国民经济评价

（二）、社会效益

1、环境影响

2、社会影响

篇13：政府和社会资本合作(PPP)-“智慧医疗”工程建设项目建议书

PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。PPP模式能够增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。开展政府和社会资本合作,有利于创新投融资机制,拓宽社会资本投资渠道,增强经济增长内生动力;有利于推动各类资本相互融合、优势互补,促进投资主体多元化,发展混合所有制经济;有利于理顺政府与市场关系,加快政府职能转变,充分发挥市场配置资源的决定性作用。

一、PPP操作模式选择

从目前我国的实务操作来看,如下表所示,PPP可以分为三大类。

从中国城市基础设施投资的运作情况来看,BOT项目社会资本参与较多,主要集中在供水、污水处理和城市燃气等公共事业领域,以赋予社会资本特许经营权的方式开展。BOT项目多基于一定期限的特许经营权,社会资本参与程度较高,同现行PPP的内涵一致。因此,从严格意义上讲中国存量的政府部门和社会资本合作的项目以特许经营类的BOT项目为主。从目前实务操作来看收费能够涵盖投资成本的项目,可以采表:

用建设—运营—移交(BOT)等模式。对于收费不能够涵盖投资成本、需要政府额外补助的项目,可以采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式。对于没有收费完全依靠政府支付成本的项目,可采用建设—拥有—运营(BOO)及委托运营模式。

二、PPP项目合作模式的具体会计处理

(一)委托运营(Operations&Maintenance,O&M)实质就是政府将资产维护职责委托给社会资本或项目公司,并支付定一定费用的方式。社会资本或项目公司支付维护费用时借记“主营业务成本”等科目,贷记“银行存款”等科目,收到政府支付的维护费用时借记“银行存款”科目上,贷记“主营业务收入”等科目。

(二)管理合同(Management Contract,MC)的核算处理原则同委托运营。

(三)建设-运营-移交(BOT)方式的核算相对于O&M与MC相对来说要复杂得多。目前PPP几种核算模式中只有BOT核算财政部发布了《企业会计准则解释第2号》(财会[2008]11号)提出部分核算原则。实务操作中BOT操作模式需要成立专门的项目公司(SPV)负责设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责,合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府。

1.成立项目公司。项目公司接受社会资本投资时,借记“银行存款”等科目,贷记“实收资本或股本”等科目。

2.项目公司融资。项目公司融资时按照《企业会计准则第17号——借款费用》的相关规定进行会计处理,在项目达到预定可使用状态之前发生的借款费用应予以资本化处理,达到预定可使用状态之后的借款费用应予费用化处理。施工期间发生的专门借款和一般借款的借款费用按规定应予以资本化的部分,借记“工程施工合同成本”科目,贷记“银行存款”等科目。

3.设计、建造费用的核算。设计、建造过程中发生相关的费用具体分两种情况:

第一种情况,项目公司自己施工建造。建造阶段应依据《企业会计准则第15号——建造合同》进行核算。

项目合同规定项目公司在有关项目成后,从事经营的一定期间内有权利向获取服务的对象收取费用,但收费金额不确定的该权利不构成一项无条件收取现金的权利,项目公司应当在确认收入的同时确认无形资产(特许经营权),因此发生的设计、材料等施工费用计入“工程施工——合同成本”,项目公司根据完工程度确认收入和成本,项目完工时形成无形资产(特许经营权)。

如果项目运营期间企业可以取得固定或可确定金额现金,则应当确认为一项长期应收款。

第二种情况,项目公司将项目外包给施工企业施工建造。项目公司未提供实际建造服务,将项目建造发包给其他方的,不应确认建造服务收入,应当按照建造过程中支付的工程价款等考虑合同规定,分别确认为金融资产或无形资产。项目公司在建造过程中发生的相关的支出计入“工程施工——合同成本”,待项目完成时通过工程结算转入无形资产进行核算。

无论项目是自建还是外包,项目公司所建造的项目不应作为项目公司的固定资产,项目公司实质只是取得一项特许经营的权利。

4.运营段阶收入成本确认。收入成本的确认应依据《企业会计准则第14号——收入》进行核算。根据收取的运营收入和摊销的无形资产及其他支出分别确认主营业务收入和主营业务成本。

5.项目运营段阶发生的运营费用。按照项目合同规定,项目公司为使项目保持一定的服务能力或在移交给合同授予方之前保持一定的使用状态,预计将发生的支出,应当按照《企业会计准则第13号——或有事项》的规定处理,笔者认为应将预计发生的支出折现应计入工程施工并确认预计负债。

6.政府授予项目合同标的物以外的资产。在BOT业务中,授予方可能向项目公司提供除项目以外其他的资产,如果该资产构成授予方应付合同价款的一部分,不应作为政府补助处理。项目公司自授予方取得资产时,应以其公允价值确认,未提供与获取该资产相关的服务前应确认为一项负债。如果该资产构成授予方应付合同价款的一部分,应按照《企业会计准则第16号——政府补助》政府补助进行会计处理。项目公司收到授予方拨付的资金,如果拨付的资金属授予方应付合同价款的一部分,应借记“银行存款”科目,贷记“预收账款”等科目;如果拨付的款项属政府补助,则借记“银行存款”科目,贷记“递延收益”科目;如果收到的款项与特定的服务项目有关,在服务活动实施前,应借记“银行存款”科目,贷记“预收账款”科目。

7.项目公司在运营期涉及的设备。一种是属于与营运有关的设备,但是按项目合同规定不属于移交范围设备;另一类是属于项目设备或其附属设备,按照项目合同规定属于移交范围设备。第一类应视同项目公司自有资产分别在“存货”、“固定资产”中核算。第二类设备如果使用寿命短于特许经营期,这些设备报废造成了,会导致无形资产账面价值的减少,可以通过“无形资产减值”进行处理。如果对原有设备更新、维修,或增加设备以维持该项目正常运营,金额不大可以直接费用化,金额较大,则需要列入“长期待摊费用”,在剩余的特许经营期内合理分摊。

8.资产移交。项目合同规定移交补偿方式主要包括无偿移交和有偿移交。无偿移交项目经营期满时,项目公司向政府移交的并不是项目公司的全部资产,仅仅是项目合同所约定的项目范围内的资产,这些资产核算时已在无形资产或长期待摊费用中摊销完毕,其账面价值为零。项目公司需要注销无形资产,借记“累计摊销”科目,贷记“无形资产”科目,同时办理移交清册进行移交。如果是采用有偿移交的,项目合同中应明确约定补偿方案;没有约定或约定不明的,项目实施机构应按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案,报政府审核同意后实施,并根据项目合规定的条款作为适当的会计处理。

(四)建设-拥有-运营(Build-OwnOperate,BOO),由BOT方式演变而来与BOT核算主要区别就是在建设期结束时将资产转化社会资本或项目公司的资产不需要移交,形成社会资本或项目公司自己的资产,借记“固定资产”等科目,贷记“工程结算或工程施工”等科目,同时BOO不涉及BOT的资产移交环节的会计处理。运营期的核算同BOT运营期核算。

(五)转让-运营-移交(TransferOperate-Transfer,TOT)与BOT核算的区别主要是在建设和转让环节,BOT的建设环节是通过工程施工核算成本,形成金融资产或无形资产,而TOT移让环节主要是社会资本或项目公司通过购买取得资产,笔者认为TOT模式会计处理原则与BOT处理原则相一致,只是在转让环节略有不同,即转让环节社会资本或项目公司的会计处理是借记“无形资产或长期应收款”等科目,贷记“银行存款”等科目,运营和移交环节会计处理原则与BOT的相同。

(六)改建-运营-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer,ROT)实质是TOT的延伸,社会资本或项目公司按照TOT模式取得资产后,需要对取得的资产进行改扩建然后再转入运营。笔者认为社会资本或项目公司取得资产是借记“工程施工”等科目,贷记“银行存款”等科目,改扩建支出时借记“工程施工”等科目,贷记“银行存款、原材料”等科目,改扩建完工时借记“无形资产或长期应收款”科目,贷记“工程结算”科目。其他相关处理同BOT运营和移交环节的会计处理。

篇14：政府和社会资本合作(PPP)-“智慧医疗”工程建设项目建议书

摘要：2014年，国务院要求加快建立规范的举债融资机制，并充分吸引社会资本参与政府投资项目建设。为贯彻落实国务院决策部署，国家发展改革委、财政部分别出台了一系列政府与社会资本合作（PPP）模式的指导意见或管理办法，政府与社会资本合作（PPP）模式得到了快速发展。但在实际工作中我们发现，推进政府与社会资本合作（PPP）模式虽然已有了基本的系统框架，仍存在诸多问题和矛盾，为此我们进行了专题研究。文章首先对PPP模式的概念、优势和推进意义进行了全面分析。然后，从权责利不相匹配，项目单位融资积极性不高等五个方面对传统政府投融资体制的弊端进行了剖析，并从PPP模式推进主体职责划分不清等四个方面对PPP推进存在的问题进行了分析和研究。最后，针对分析发现的问题，提出了对策和建议。

关键词：PPP模式政府投融资体制问题对策建议

PPP融资模式起源于欧美国家，现已形成较为完善的系统模式，上世纪80年代PPP模式在我国得以推广。2014年，国务院要求加快建立规范的举债融资机制，并充分吸引社会资本参与政府投资项目建设。为贯彻落实国务院决策部署，国家发展改革委、财政部分别出台了一系列政府与社会资本合作（PPP）模式的指导意见或管理办法，政府与社会资本合作（PPP）模式得到了快速发展。但在实际工作中我们发现，推进政府与社会资本合作（PPP）模式虽然已有了基本的系统框架，仍存在诸多问题和矛盾，为此我们进行了专题研究，并提出了一些有针对性的对策和建议。

一、PPP模式的基本情况

（一）PPP模式的概念及基本思路

政府与社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。利益共享、风险共担是政府与社会资本合作（PPP）模式的核心，政府部门不仅能够有效利用社会资本进行项目建设和运作，还能带动社会资本和国有资本之间进行高效竞争，从而提高公共服务产品和准公共服务产品的效率和质量，政府和社会资本借此实现双赢。

（二）PPP模式的优势

一是有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道。二是有利于提高投资效率和运营效率，增强经济增长内生动力。三是有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济。四是有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。五是有利于优化投资结构，盘活存量社会资本，促进固定资产投资平稳较快增长。综合以上五方面优势，加快推进政府与社会资本合作（PPP）模式，既可以充分发挥市场配置资源的决定性作用，又能够更好地发挥政府作用，是推动铜川市基础设施和社会事业项目投资建设领域治理体系和治理能力现代化的重要手段。同时，还可以一方面逐步化解现有地方政府性债务，另一方面移植未来地方政府将会产生的新债务，从而成为融资新途径。

（三）加快推进PPP模式的重要意义

铜川作为西部欠发达城市和资源枯竭型城市，目前，正处于转型发展的攻坚期和“四个铜川”建设的起步期，在城市基础设施、公共服务等诸多领域的投资建设任务十分繁重，项目融资难问题已成为制约发展的巨大瓶颈。同时，铜川市还处于新型城镇化建设的加速期，城镇化将会使城镇人口快速增加，相应地必然对城市各项基础设施和公共服务设施提出更高要求，而这些公益性设施的建设需要投入巨大的资金，如公共交通、环境卫生、文化体育等。基础设施属于公共产品或准公共产品，长期以来都由政府提供，具有建设周期长、成本高、收益慢等特点，同时，政府作为唯一投资主体，还要承担巨大的财政压力和风险。在转型发展和新型城镇化建设的双重压力下，单纯依靠政府直接投资和金融信贷支持已难以满足发展的需要，相应地还会导致政府性债务膨胀，也不利于公共服务供给侧结构性改革。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）明确提出地方政府融资的两个新方向，一个是自发自还的地方债，另一个就是政府和社会资本合作（PPP）模式。因此，加快推进政府与社会资本合作（PPP）模式，引入社会资本投资基础设施建设，实现投资主体多元化是破解新常态下基础设施和社会事业项目融资瓶颈问题，提高公共产品和服务供给能力和效率的有效路径。

（四）PPP模式的相关政策

目前，我国PPP模式主要是以发展改革部门推动的特许经营型PPP模式，以及财政部门推动的政府采购型PPP模式两种形式发展的，尚没有统筹两种PPP模式协调推进的顶层政策制度设计。一是特许经营型PPP模式。国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）及《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，从项目适用范围、部门联审机制、合作伙伴选择、规范价格管理、开展绩效评价、做好示范推进等方面，提出具体要求。二是政府采购型PPP模式。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）以及《关于政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号），从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等方面提出具体要求。同时，陕西省为加快推进政府与社会资本合作，省政府办公厅印发了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》（陕政办发〔2015〕81号），明确了PPP项目范围、适用模式、政策措施以及操作程序等。

二、传统政府投融资体制的弊端

（一）权责利不相匹配，项目单位融资积极性不高

在传统政府投融资体制中，项目建设资金主要由发展改革或财政部门负责争取或筹措，项目单位只负责投资建设。项目单位一般在资金落实后才会开工建设，并且当资金紧缺时，不是积极拓宽融资渠道去筹资，而是暂停施工，等靠要思想严重。传统投融资体制既不利于提高项目单位的融资积极性，更不利于提高资金的使用效率。

（二）完全依靠政府投资，财政负担过重

要实现资源型城市转型以及新型城镇化建设目标，铜川在城市基础设施、公用事业以及社会事业等方面的投资需求还很大，远超出市财力的承受范围，但传统的融资模式对财政依存度过高，项目建设大部分依靠财政直接投入或融资担保来筹措资金，势必加重财政负担，加大财政风险。

（三）投融资平台管理落后，不利于再融资

目前，铜川市市县两级投融资平台公司虽有多家，但仍缺乏规范高效的主力融资平台，存在的问题主要有以下几点：一是未严格按照现代企业制度规范运行，管理模式滞后。二是法人治理结构不完善，企业缺乏投资风险控制机制，投资效率不高。三是缺乏现代经营管理理念，经营效益不佳，发展后劲不足。四是缺乏有效的偿债机制，普遍存在借款人、用款人、还款人不一致的问题，增加了平台再融资的难度。

（四）创新型投融资机制发展滞后，融资渠道不畅

受传统政府投融资机制的思维惯性影响，铜川在项目建设过程中对新型金融工具的使用不足，没有充分用足、用好、用活金融政策。并且在多层次资本市场和债券市场的投融资发展也相对滞后，虽然政府大力支持该类融资途径，但受投融资管理体制和资本市场等方面的约束和限制，致使该类融资短期内难有较大突破。

（五）完全由政府主导，不能充分发挥市场配置资源的决定性作用

政府部门一般是根据既定规划或计划实施项目建设的，而在新形势下，推进基础设施、社会事业等项目建设，必须坚持“市场主导、政府引导”的原则，对于可以完全市场化或准市场化的公共产品和服务，如果继续由政府主导而不引入市场机制，势必导致市场主导地位的缺失，也很难实现效率的最大化和质量的最优化。

三、铜川市PPP模式推进情况

（一）健全了推进机制，强化了组织领导

4月22日，铜川市政府办以铜政办发〔2016〕17号印发了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的通知》，明确了市级PPP推广的主要任务、筛选程序、合同管理、绩效评价和保障措施等，建立了全市PPP联席会议制度，基本实现了“组建一个工作机制，设立一个专门机构，搭建一个制度框架，推出一批示范项目”的四个一目标，为全市PPP推广提供了组织保障。市财政局制定出台了《PPP项目内部工作职责及操作流程》，为PPP项目推进提供了有力保障。

（二）建立了项目库，取得了一定成效

铜川市不断加大PPP模式推广和PPP项目推介力度，市发展改革委及时建立了市级PPP项目储备库，入库项目共17个，估算总投资108亿元。其中南市区集中供热、锦绣公园等5个项目已入选省级PPP项目库，2个项目入选国家PPP项目库。为扩大PPP项目推介面，市发展改革委在委门户网站开辟了PPP项目库专栏，对入库PPP项目单行材料进行动态公示。市财政局聘请PPP专业机构指导项目单位进行项目识别、项目准备等工作。同时，在财政系统组织的全国第二批PPP示范项目中，陕西省共有5个项目入选，其中铜川市项目占3个，被评为全省PPP工作先进地市。目前，市老年服务中心等3个项目已完成项目采购。

（三）征集了专业力量，提高了项目质量

为解决PPP项目咨询机构良莠不齐问题，提升PPP项目咨询专业化水平，铜川市在全国范围内公开征集了一批PPP专业咨询服务机构，为PPP项目各阶段提供全程服务。目前，已确定了上海济邦等10家综合服务类机构，锦天城等3家律师事务所，普华永道等3家会计师事务所，以及国众联等3家资产评估公司，并在第一时间在市政府门户网站、铜川日报、市财政局门户网站等媒体和网站进行了公告。

（四）加强了宣传培训，提高了政策水平

为了让全市上下干部职工充分认识和学习PPP模式相关政策法规，使得在具体项目策划和推进过程中能够得心应手，铜川市财政局组织编印了《政府与社会资本合作模式政策法规汇编》、《政府和社会资本合作模式领导讲话及政策解读》，以及《政府和社会资本合作项目实例选编与实操》，向广大干部职工进行了发放。同时，聘请国内知名PPP咨询专家为参与PPP项目推进的一线干部进行集中培训，大大提高了一线干部职工的PPP政策理论水平。为扩大PPP模式宣传面，铜川日报开设了每月一期的PPP专版，收效良好。

四、PPP模式推进中存在的问题

（一）推进主体职责划分不清

目前，我国PPP模式没有顶层制度设计，缺乏统筹协调政策措施，推进主体职责划分不清，导致发展改革和财政部门只能分别按照本系统上级部门的指导和要求开展工作。例如：两部门分别建立了项目储备库，但入库项目存在类别划分不清，数量较少，且出现相互重叠现象，不利于分类推进和上报争取政策性资金支持等。

（二）现有PPP政策指导性不强

在推进PPP模式过程中，存在政出多门，各职能部门之间缺乏协调，使得地方政府及PPP项目实施机构无所适从，一方面有损政府公信力，另一方面重复指导和管理也造成管理低效和浪费，严重制约了PPP模式的推进和应用。

（三）PPP项目配套政策不健全

由于公用事业收费定价实行政府指导价或政府定价，公用事业项目用地不能划拨给私营企业，私营企业向政策性金融机构融资存在制度壁垒等问题突出。要加快推进PPP模式，就必须进一步健全相关配套政策，消除社会资本对PPP项目的犹豫和观望。

（四）PPP项目监管责任未落实

PPP项目主要包括立项、特许经营者招标时的准入监管，以及项目建设运营时期的绩效监管。目前，PPP项目两项监管责任尚未落实，不能保证项目实现真正的物有所值，以及解决市场失灵和群众利益保护等。

五、推进PPP模式的对策建议

（一）协同推进发展

目前，铜川市基础设施建设任务十分繁重，既需要推广政府采购类PPP模式，也要大力发展特许经营类PPP模式。建议明确由发展改革部门主导建立特许经营类PPP制度体系，财政部门主导建立政府采购类PPP制度体系，并按照协同推进的原则，明确发展改革部门和财政部门推进PPP项目的职责和分工，理清基本概念和项目范围，加强协调配合，并形成制衡机制，共同推进铜川市PPP发展。

（二）转变投资模式

对于新建或改扩建基础设施或公用事业项目，建议先行通过竞争机制择优选择合作伙伴，吸引各类社会资本参与项目的投融资、建设和运营。经过市场实践后确因客观条件限制无法实现PPP合作的，再行考虑申请政府财政资金建设。

（三）盘活存量资产

对于已建成基础设施或公用事业项目，建议积极探寻植入PPP模式，引入社会资本，通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作经营，盘活现有资产，缓解财政压力。

（四）严格建设程序

建议进一步明确PPP项目必须严格履行项目基本建成程序，发展改革部门应从发展战略、产业政策、行业准入等角度对项目进行审查管理。对于特许经营项目，物价部门还应强化进行使用者付费机制审查。对于政府购买服务或财政补贴特许经营项目，财政部门还应强化财政资金投入的专项审查。

（五）落实配套政策

建议尽快完善PPP项目所涉及的财政、金融、用地、定价、资源配置等各项配套政策，确保PPP项目能够优先获得财政、金融、用地的等方面的保障和支持。

（六）建立评估制度

建议尽快建立PPP项目专业评估论证制度，聘请相关专家组建PPP项目专家委员会，在做好单个项目财政承受能力论证和物有所值评价的基础上，进一步强化项目可行性研究，并统筹全市总体发展规划和总体财政承受能力，对项目进行比选论证。

参考文献：

[1]国务院.关于加强地方政府性债务管理的意见[Z].国发〔2014〕43号