中国城镇化发展模式与发展战略初探（共6篇）
篇1：中国城镇化发展模式与发展战略初探
中国城镇化发展模式与发展战略初探
摘要：改革开放以来，我国的城镇化水平得到较大提高，但仍然存在较多突出问题和矛盾，整体上滞后于社会经济发展。结合我国特殊而复杂的国情，根据发展现状和现实条件，在区域差异分析的基础上，探索具有中国特色的城镇化道路，在东、西部地区不同城镇化背景下进行多元化发展模式的选择，是关系到中国经济、社会、政治可持续发展的重大战略问题。
关键词：城镇化；发展模式；区域差异
城市化是经济发展的必然结果，是社会发展的历史过程。改革开放使中国城市迅速发展，但城市化的进程与经济发展的现状不相协调。现阶段的城市化水平还不高，发展空间、潜力巨大。世界发达国家的城市化进程为我国提供了经验，但由于各国之间具有很大的差异，因此，必须结合我国的现实条件，从实践已经证明的中国城镇化发展的成功模式中探索出符合中国国情、特色的城镇化道路。
一、概念解析——城镇化
城市化是一个全球性的社会现象，其根本含义是指大量农业人口向非农产业和城市或城镇转移。20世纪70年代末，“城市化”的概念被引入我国。由于我国是一个农业人口数量众多的国家，非农村社区中不仅包括大中小“城市”,还包括“镇”(含建制镇和非建制镇)，因此，“城镇化”更符合我国现阶段的国情，在城市化的政策、战略中也都一直强调发挥小城镇的作用。
城镇化是一个动态的概念，随着经济社会的发展，其内涵也在不断地发生变化，但其本质功能是聚集和扩散。城镇化，是指农村人口不断向城镇转移，第二三产业不断向城镇聚集，引起城镇数量增加、规模扩大的历史过程。城镇化不仅是城镇人口数量和用地规模扩大的过程，同时，也包含了经济社会的结构、功能的转变。实现城乡一体化和城乡文明的相互渗透，是我国城镇化发展的目标。
二、中国城镇化发展现状的思考
目前，关于中国城镇发展模式、城镇化战略存在许多争议，单一政策性的发展模式的实施在某种程度上制约了我国的城镇化建设，使之不能适应我国经济社会发展的要求。
1.我国城镇化发展的现状
改革开放以来，我国城镇化水平发展迅速，但是仍然处于初级发展阶段。主要矛盾是：
（1）城乡二元结构，缺乏城镇化的推力。计划经济体制时期，国家发展重工业经济战略使得城乡资源向有利于工业化和城市化的方式进行分配，加大了城乡差距。改革开放后，不完全的市场经济体制又客观上加剧了城乡二元分化，造成城市经济高速发展和农村绝对贫困化。农业经济发展资金不足，生产力水平低，劳动生产率低下，农民收入低，城乡贫富差距加大，进一步导致剩余劳动力转移缓慢，城镇化缺乏推动力。
（2）农村工业模式，缺乏吸纳农村剩余劳动力的能力。改革开放以来，乡镇企业虽然促进了我国城镇化进程，但大部分乡镇企业是在城乡体制分割条件下推行的乡村型工业模式，分散发展不能满足技术进步和产业升级的要求，也无法产生产业集聚效应，致使乡镇企业吸收剩余劳动力的能力降低，小城镇规模不增反降。20世纪90年代中期以后，乡镇企业萎缩，小城镇发展面临更多困难。
（3）城市对农村集聚与辐射作用不均衡。由于城市与农村之间没有建立均衡增长和循环机制，城市对农村的优势资源聚集作用明显，辐射带动效应严重不足。在这种情况下，城市规模不断扩大，经济实力不断增强，城乡居民收入差距不断拉大。
2.中国城镇化的发展模式分析
在我国城镇化发展模式的选择中主要存在小城镇发展模式、大城市发展模式和中小城市发展模式。20世纪八九十年代，我国城市发展的基本方针是：控制大城市,发展中小城市和小城镇，在实践中，对中国城镇化发展产生影响最大的是小城镇发展模式。
（1）小城镇发展模式。这是从我国的国情出发，以乡镇企业为导向，解决大量农村剩余劳动力的就业问题，区别于人口向大城市转移的城市化道路。小城镇是特殊历史条件——城乡分割体制下的产物，随着社会经济的发展，受诸多因素的限制，小城镇发展战略的局限性主要表现在：第一，小城镇发展战略不能从根本上解决农村改革与发展的问题；第二，小城镇发展战略忽视了大、中小城市在城镇化过程中的作用；第三，小城镇发展战略忽略了我国各个地区的区域差异。第四，小城镇发展战略存在着严重的资源浪费和环境问题；
（2）大城市发展模式。发展中国家城市化过程中的一个显著特点就是大城市增长迅速，这反映了低经济社会发展水平对大城市发展的客观要求。第一，大城市在国家的发展中发挥区域中心的作用；第二，中国正处于经济的高速发展时期，由城市化的初期阶段向集中化阶段转变；第三，我国是一个人口众多、人均资源匮乏的国家，从长远来看，中国的城市化必须选择效益型的道路，才能实现现代化和赶上发达国家。因此，虽然政府强调控制大城市规模，但是实践中大城市的发展速度最快。
（3）中小城市发展模式。这是介于“小城镇”和“大城市”之间的城镇化模式。为了避免“城市病”和“农村病”，依托县城（包括县级市）发展中小城市，把一些条件较好的中等城市扩展成百万人口的大城市，适当保留、改制和建设一些重点小城镇。
三、中国城镇化发展战略的选择
世界各国城市化道路都无统一的固定模式，都是根据本国国情抉择的。由于我国地域辽阔，自然、经济社会区域差异明显，城镇化背景复杂，任何一种单一模式均不可能完全适应区域城镇发展需要。城市发展应该以大城市为主导，大、中、小城市和小城镇并举，多样化协调发展，逐步形成合理的城镇体系。
1.中国城镇化发展的区域差异
我国东、中、西三个地带城镇化水平区域差异十分巨大，主要是作为动力的工业化水平差异巨大。东部地区在改革开放后，成为国内经济社会最发达的地区，促进了城镇化水平的提高，普遍高于其他地区。中西部地区，工业基础薄弱，生态环境脆弱，农村工业稀少，缺乏城镇发展的基本动力。
东部沿海地区已经形成了相对成熟的辽中南、京津唐、长江三角洲和珠江三角洲城镇密集地区，大城市周围地区城乡一体化的趋势也日益明显。主要存在两方面的问题：一是由于乡镇企业的分散导致了城镇集聚能力下降；二是资源破坏以及环境的恶化形成了巨大的生态环境压力。中部地区的中心城市发展较快，数量迅速增
加，小城镇的发展刚刚起步。城镇化面临的主要是巨大的人口压力和相对不足的城市吸纳能力之间的矛盾。西部地区除四川、重庆、西安等少数地区外，城镇化进程相对缓慢，城镇体系尚不健全。城镇化发展面临的主要问题是：第一，二元结构的矛盾，依托国家投资建设的城市制造业与乡村地区非农产业缺乏内在联系；第二，由于自然环境恶劣，缺乏充足的农产品剩余来支持乡村非农产业的发展；第三，经济开发和对外开放相对滞后，产业的技术进步和结构升级任务十分艰巨。
2.区域差异形成的主要原因
我国城市发展地域差异是由多个综合因素形成的。首先，由自然环境条件决定的。我国人口的地理分布很不平衡，这是在长期的国土开发过程中形成的，而人口分布的疏密与各地自然生态条件的优劣差别有关。其次，影响我国城镇空间分布趋势的主要是经济社会因素。改革开放后国家实施了一系列向东部地带倾斜的经济发展战略，在经济和城市发展等方面我国沿海、中部、西部三个地带存在着明显差异。1999年政府从战略高度，提出了适时开发西部地带的国家战略，提出要统筹兼顾，依靠沿海地带城市的经济、社会、技术条件的优势，发挥中部、西部地带的资源优势，推动中部、西部地带城市的发展，逐步建立合理的城镇空间体系。
3.东部沿海地区城镇化的发展模式
东部沿海地区经济发达，城镇化水平高，尤其是江浙一带，城镇体系结构较为合理、空间分布均衡，对周边地区的经济社会辐射、带动作用明显，完全具备实施大、中、小城市协调发展模式。
东部沿海地区城镇化的推拉机制十分明显。首先，城镇化的巨大推力已经形成，由于工业发达，人口稠密，人地矛盾尤为突出，促使农村产生的大量剩余劳动力有强烈的转移需求。其次，拉力来自比较利益驱动。城市的发展、城市产业结构的调整、城市非农业部门劳动力的需求，为农业剩余劳动力的转移提供了可能。
东部沿海地区是小城镇聚集度最高的地区，目前绝大部分小城镇都存在资源浪费问题。相比较而言，依托县城积极发展中等城市具有规模比较优势。因为中等城市具有规模适度、人口适中等特点，容易克服大气、噪音等环境污染，缓解交通堵塞、居住拥挤等矛盾，既可以有效解决分散发展小城镇带来的资源浪费、生产力布局不合理问题,又可以避免一系列“大城市病”。
4.中西部地区城镇化的发展模式
中西部地区的区城镇化发展，要抓住国家经济建设重点向中西部转移、东部地区产业结构调整的机遇，制定优惠的投资建设政策、充分发挥中西部地区的资源和劳动力价格优势，发展新的增长极，在推动大中城市发展的同时，积极改善城镇体系结构，增强地区经济实力，加快城镇化步伐。突破行政阻碍，构筑跨行政区域、逐步形成开放、流动、有序、互补的现代化城镇体系。
中西部地区应构建以小城镇为重点，大中小城市和小城镇协调发展的城镇化体系。以小城镇为重点，是从西部地区具体实际出发的现实选择，大中小城市和小城镇协调发展是科学的发展道路，二者的有机结合是符合西部地区城镇化发展特点的。小城镇的发展必须以大中城市为依托。西部地区的城镇化以小城镇为重点，并不是说不重视大中城市的建设，恰恰相反，应注意发挥大中城市尤其是大城市的扩散效应和辐射作用。不同规模的城市应相互补充、相互促进，共同促进我国西部地区城镇化的发展。
综上所述，依据不同地域的自然、经济、社会差异，在统筹城乡发展观指导下，选择适应不同城镇化背景下的区域差异性城镇化道路，是促进我国城市化发展的关键。东部沿海地区要提高区域首位城市的综合承载能力和竞争力，充分发挥大城市
对中小城市以及中小城市、城镇对农村的辐射和带动作用，实现大、中、小城市协调发展模式。西部地区应该抓住国家经济建设重点向中西部转移和东部地区产业结构调整的机遇，注重政府和市场相结合，充分发挥各自长处，构建以小城镇为重点，大中小城市和小城镇协调发展的城镇化体系，由此真正走出一条具有中国特色的城镇化道路。
参考文献：
[1]冯治.中国农村现代化道路与规律[M].北京：人民出版社。2004.[2]刘传江，郑凌云.城镇化与城乡可持续发展[M].北京：科学出版社，2004.[3]姚鸿明.关于推进城镇化进程的若干建议[EB/OL].人民网，2005-03-11.[4]王梦奎，冯井，谢伏瞻.中国特色城镇化道路[M].北京：中国发展出版社，2004.[5]张迎珍.我国小城镇发展的主要模式及其思考[J].太原师范学院学报：社会科学版，2004，（6）.[6]任远.东部沿海地区城市化发展战略研究[N].联合早报，2001-04-13.[7]傅崇兰，周明俊.中国特色城市发展理论与实践[M].北京：中国社会科学出版社，2003.[8]胡顺延，周明祖，水延凯.中国城市化发展战略[M].北京：中共中央党校出版社，2002：179-182.[9]牛凤瑞.西部大开发聚焦在城镇[M].北京：社会科学文献出版社，2002.[10]许毅，柳文.农业产业化与城镇化的几个问题[J].中南财经政法大学学报，2004.[11]张明池，城镇化推进:有中国特色的城市化道路[J].山东经济战略研究，2001，（6）：35-36.[12]建设部城乡规划司,城乡规划管理中心.1998年全国设市城市及其人口统计资料，1999.
篇2：中国城镇化发展模式与发展战略初探
浅谈中国三农问题与新型城镇化发展模式
齐伍军教授
中国是个农业大国，农业人口在总人口中占比近70%，70%的农业人口创造的国内生产总值（GDP）仅占全国国内生产总值（GDP）的10%。中国属于发展中国家，也是欠发达国家，中国国内生产总值（GDP）在全球排名虽然超过了日本，位居世界第二，但是，我国国内生产总值人均世界排名却远远落后于发达国家，位居世界第108位。中国不发达主要是农业拖了后腿。我国农业人口占总人口的70%，创造的国内生产总值却只有10%，这一事实反映了中国农业经济十分落后，创造的价值非常低。发展农业经济，中国经济才会快速发展，同时也是中国经济发展的根本出路之一。究竟如何解决中国农业发展模式，如何提高农业产业价值，如何使农村走向城镇化，如何最终彻底解决三农问题，是本文讨论的重点。
一、中国农业发展现状与存在的问题
党中央、国务院一贯重视我国农业发展，几乎每年的中央一号文件都把三农问题放在首位，对三农工作给予高度重视。国家每年对农业投入很大，但效果并不明显，我国各级政府也都非常重视三农问题，但是始终没有一个有效的发展模式。因此，十几年来三农问题始终没有得到有效解决，也没有形成一个切实可行的解决方案。究其原因主要有以下问题：
1、非市场经济体制阻碍了农业产业化与新型城镇化的发展。首先，农民对土地只有使用权没有所有权，农民无法通过对土地权的处置获得价值增值。地方政府廉价征用农民土地高价卖给开发商，农民得到的只是地上物的补偿费，并没有得到处置土地应该得到的回报。农民对土地没有所有权，就无法将土地作为资产与投资人、农业企业合作实现自己的价值增长。
其次，国家虽然对三农问题非常重视，但是始终没有从体制上根本解决问题。由于没能有效地让资源向农业、农村倾斜，导致城乡资源配置不均衡，除了税收优惠和政策补贴外，没有可以推动农业发展的有效资源。
其三，地方政府重工商轻农业，将大量农民土地征用出卖给开发商开发房地产，忽视了农民利益与农业发展；高度重视招商引资与工商业发展，不重视培育和支持农业产业化企业的发展。
2、我国农业生产方式十分传统与落后（农民家庭种植模式）。目前，我国农业生产现代化程度低，还停留在一家一户小面积手工作业种植的传统生产方式，生产效率低下，创造的价值较低。而以美国为代表的西方发达国家，农业生产现代化程度非常高，现代化农业生产实现了机械化、自动化、电气化与信息化。在美国，3个农民可以种植5000亩土地，而在中国，一家人最多种植几十亩土地。美国3%的农业人口满足了100%美国人口的吃粮问题，而中国70%的农业人口还满足不了中国100%人口的粮食需求问题，每年还要靠进口大量的粮食来保证我国的粮食需求。
3、中国的土地所有制形式是农业产业化的障碍。农村联产承包责任制，在改革开放初期对推动农业生产力发展、调动农民生产积极性起了重要作用，但是随着社会的变革与经济技术的发展，在中国改革开放30年后的今天，联产承包责任制分户种植模式，已经明显地成了中国发展现代农业的最大障碍。土地分户承包种植，除了土地边界、农田道路与沟渠造成土地浪费土地之外，最大的障碍是无法使用现代化农业机械化、自动化装备进行大面积耕作，无法实现农业生产的高效化与高品质化，同时这也是中国农业产业化的瓶颈。美国的农田全部是农业企业在种植，根本不存在农民个人种地问题，并且，美国的农业企业是从种子研发、科技创新、种植、精深加工到终端产品市场营销的全产业链经营。因此，美国农业产业效率较高。美国农业的发展也曾经历过从农庄、农场到农业企业的过程，通过农业企业之间的竞争与兼并，使得美国农业产业的集中度不断提高。同时，美国农业生产的现代化程度也不断提高，目前美国农业产业已经达到了高度集中的程度，全美国的农业控制在四家农业企业手中。此外，美国农业发展快还有另外一个原因，就是国家对农业的补贴支持力度非常大。美国农业企业种植价值100元的粮食，美国政府就补贴100元（美元还是人民币？）来支持农业企业的发展，加上美国农业的高科技推动，高产、高附加值农作物的研发和农产品的精深加工，使得农产品的价值数倍增加。与此相适应，农业产业企业利润水平的提高也吸引了资本的介入，在资本的推动下，美国的农业又得到了更快速的发展。
4、中国的农业发展在既缺乏发展理念、发展技术，又缺乏资本的情况下无法实现快速发展。首先，农业产业化应该以市场价值为导向，农业产业化、产业链应该如何设计，不应该让不懂市场的农业规划部门来规划，应该由懂得市场规律的商业专家、投融资专家来进行可行性研究。因为种什么作物、深加工产品的市场价值与竞争优势直接决定了对农业产业的投资成功与失败，而我国的农业项目几乎都是农业规划机构给做的规划，甚至不少农业项目完全是为了取得农业产业扶持政策而设计的，而制定农业扶持政策的人并不考虑农业产业终端产品的市场价值与投资价值。因此，中国的农业产业化项目基本都是失败的，更不可能吸引投资人来投资。
中国的农村、农民既没有技术又没有投资能力，更没有发展思路，再加上地方政府对农业发展没有清晰思路，因此，仅仅靠农民手中的资源无法实现农业产业化。全球农业科技最发达的国家或地区是美国，其次，是日本，第三是台湾。美国通过基因技术来解决提高农产品价值、产量、质量与抗病虫害问题。日本的基因技术也非常发达。陕西省西安市附近的户县，有一个葡萄种植基地因使用日本的葡萄种植技术，实现了葡萄的高产量、高品质，一年内五熟，一年收获五茬葡萄。一位就职于香港某上市公司的美国农业专家，解决了冬虫夏草的工厂化生产问题，而且生产的冬虫夏草的品质比野生的还高，且不含重金属。因此，种什么作物价值大应该由市场决定。农业科技创新是农业产业化的原动力。所谓农业产业化必须建立在农产品的精深加工上，否则农业产业链不完整，农产品就没有市场出路，更谈不上提高附加值。要对农产品进行精深加工，拉长产业链，就必须在有资本介入的情况下才能实现。农业产业的特点是投资回报率低、投资回收周期长（有的项目投资5年内没有任何回报），我国许多的农业项目，因为事前没有做详细的投资预算与可行性分析，农业企业在投资过程中造成资金链断裂而失败。因此，如果没有投资能力强的企业介入农业、没有资本投入农业，就无法实现农业产业化。
5、党中央、国务院虽然在前两年出台了农业用地土地流转政策，但是，因为没有详细的土地流转机制和操作规则，造成全国各地土地流转模式不统一，并且因种种障碍使得土地流转无法顺利完成。如，安徽省阜阳市某区仅因两三家钉子户不同意土地流转从而造成土地流转受阻，无法进行下去。总之，全国关于土地流转没有成功模式，造成土地流转无法进行，直接阻碍了我国农业产业化的发展进程。
6、目前的新农村建设并没有对农业产业化和新型城镇化带来有益影响。新型城镇化、新农村建设，应该建立在农业产业化和农民身份转变的基础上，但不少地方政府并不重视农业产业化模式研究与推广，为了卖地，以新农村建设为幌子让农民住进楼房，腾出土地，政府好取得配套建设用地指标来卖地。农民住楼房去种地，农业生产资料与农机具没有存放场所，破坏了农民原有居住方式，给农民生产与生活带来了诸多不便。农业产业化没有得到发展，农民身份没有转变，农村城镇化也根本无从谈起。
7、大多数地方政府只重视招商引资，不重视通过农业产业化来发展地方经济。经调研发现，由于每个省都把招商引资作为考核下级政府政绩的重要指标，加上地方政府领导更换过于频繁，扶持农业企业发展周期太长，一个农业企业还没扶持起来，地方政府领导就又被调走了，短期看不到政绩，而招商引资来得比较快，政绩较明显，因此，很多地方政府领导只重视招商引资不重农业产业发展，这也是我国农业经济发展缓慢的原因之一。
8、农民奔小康的发展方向不正确。国家支持农民奔小康，本来应该是就地发展农业产业，就地致富，可是，不少基层地方政府不引导农民就地发展农业，就地创办农业企业，通过就地发展农业企业来致富，而是错误的单纯鼓励农民外出务工，从而造成农村有效劳动力大量外流。农村剩下的都是老弱病残的人，造成许多土地荒芜无人种植，不但无法发展农业产业，仅凭无劳动力种植的土地无法提高农民收入，更无法实现农村城镇化。
二、中国三农问题解决思路与新型城镇化发展模式
1、要解决中国农村、农民与农业等三农问题，必须从发展农业入手，必须建立在解决中国农业产业化发展模式问题上。农业产业化发展模式应当遵循市场经济规律与价值规律，不管农业产业化如何发展，最终都必须通过市场实现其价值，否则都将失败。农业种植模式必须由农户种植过度到农业企业种植，实现现代农业生产的机械化、电气化、自动化与信息化的高效生产模式。因此，中国三农问题解决基本思路是：消除农民、消除农村，以农业产业化、农业生产现代化、种植工业化和乡村工厂化、公司化来推动新型城镇化发展与建设。城镇化必须以产业作为经济支撑的基础，要实现农村城镇化，首先必须解决农民过上城市化生活的支付能力问题，也就是必须解决提高农民收入水平问题。由于农产品附加值很低，必须通过科技创新种植高附加值农作物与产业链延伸，通过对农产品精深加工来提高农产品附加值，从而提高农民的收入，真正把农民变成产业工人，把农民变为城镇居民。
2、创造成功的农业产业化模式——土地流转模式。农业产业化必须有资本与企业介入，因为农民没有投资能力，也没有技术研发能力，要把农村公司化、工厂化必须由企业与资本介入才能实现。企业要投资农业，需要工厂化种植，以现代化农业生产方式生产与精深加工来经营，于是需要建工厂与各种经营设施。企业既需要大量耕地来建立现代农业种植基地，又需要企业生产研发设施所需要的建设用地，因此，农民的耕地与宅基地一起流转是最好的土地流转模式，农民耕地流转后农民不用再自己一家一户种地，宅基地流转后把农村建成了城镇，农民也变成了农业产业工人。
3、农田耕地与宅基地一起流转模式简介：农民将耕地入股给农业企业，每年农业企业每亩土地按照土地质量给农民相应价值的固定分红回报（如山东省夏津县每亩每年1500元，有的县每亩1300元等），这样保证了农民流转土地后的固定收入，如果农民到农业企业工作，再取得一份工资，这样就保证了农民收入的稳定与提高。
农民宅基地流转后，地方政府将收回的宅基地集中获得建设用地指标，好规划新型城镇建设，将部分建设用地出让给企业建工厂和经营设施，由企业用国有土地出让金加政府补贴来建设农民居住的城镇社区与配套商业综合体，以及政府机关、学校、医院等公共设施。企业先通过新型城镇商业综合体开发获得资本积累，然后通过资本积累来投资农业种植生产、研发与精深加工。如果不先通过土地开发获得资本积累，由于农业产业链过长，投资规模过大，企业等不到生产出来终端产品就会造成企业资金链断裂而使企业倒闭。企业通过新型城镇建设中的商业土地开发获得资本积累后，就有能力进行从农业科技研发、现代高效种植、终端产品精深加工到市场营销的全产业链经营。例如，山东省陵县某大豆加工企业，共有大豆深加工产品100多种，其中纳米级大豆蛋白粉远销全球80多个国家和地区，该企业拥有自主知识产权发明专利技术几十项，并在全球78个国家申请了专利保护。农产品大豆的附加值提高了数百倍。
三、中国三农问题解决思路与新型城镇化发展模式的可行性
1、中国三农问题，必须通过解决农业产业化问题来解决农村和农民问题，农业产业化问题必须建立在市场价值的基础上，即从种植作物选择、种植到深加工后变成附加值很高的终端产品才能实现农业产业化全产业链的价值。为此，农业产业化模式由经济专家与投融资专家来设计，站在投融资的角度来设计农业产业化，确保终端农业产品的市场优势、市场价值与投资回报率。
2、在农业产业价值高倍增长的基础上解决农民身份转换的问题，通过耕地与宅基地一起流转，在保证农民利益持续增长的基础上，让农民成为农业产业工人，从而解决农村城镇化问题。
3、农村城镇化建设以宅基地流转与产业支撑为基础，不占用农村耕地，符合国家土地政策，不存在政策障碍。
4、农业产业化在成功商业策划的基础上，在农业企业先期投入与国家政府扶持的基础上，在证明了农业产业化商业模式的价值时引入专业风险投资机构投资推动快速发展，后期实现农业企业通过资本市场上市融资。综上所述，解决中国三农问题，必须从解决农业产业化入手，通过发展从现代化高效农业研发、种植、精深加工，到产品市场价值的提升，使农业由农民种植到企业化种植与精深加工，变农户种植到现代大规模种植，变农村为新型城镇，变农民为产业工人，以消除农村、农民，用企业与资本推动农业产业化发展的思路，以农民耕地与宅基地一起流转的土地流转模式来推动新型城镇化发展的模式，经过实践证明目前是切实可行的。
篇3：中国城镇化发展模式与发展战略初探
一、概念解析——城镇化
城市化是一个全球性的社会现象,其根本含义是指大量农业人口向非农产业和城市或城镇转移。20世纪70年代末,“城市化”的概念被引入我国。由于我国是一个农业人口数量众多的国家,非农村社区中不仅包括大中小“城市”,还包括“镇”(含建制镇和非建制镇),因此,“城镇化”更符合我国现阶段的国情,在城市化的政策、战略中也都一直强调发挥小城镇的作用。
城镇化是一个动态的概念,随着经济社会的发展,其内涵也在不断地发生变化,但其本质功能是聚集和扩散。城镇化,是指农村人口不断向城镇转移,第二三产业不断向城镇聚集,引起城镇数量增加、规模扩大的历史过程。城镇化不仅是城镇人口数量和用地规模扩大的过程,同时,也包含了经济社会的结构、功能的转变。实现城乡一体化和城乡文明的相互渗透,是我国城镇化发展的目标。
二、中国城镇化发展现状的思考
目前,关于中国城镇发展模式、城镇化战略存在许多争议,单一政策性的发展模式的实施在某种程度上制约了我国的城镇化建设,使之不能适应我国经济社会发展的要求。
1. 我国城镇化发展的现状
改革开放以来,我国城镇化水平发展迅速,但是仍然处于初级发展阶段。主要矛盾是:
(1)城乡二元结构,缺乏城镇化的推力。计划经济体制时期,国家发展重工业经济战略使得城乡资源向有利于工业化和城市化的方式进行分配,加大了城乡差距。改革开放后,不完全的市场经济体制又客观上加剧了城乡二元分化,造成城市经济高速发展和农村绝对贫困化。农业经济发展资金不足,生产力水平低,劳动生产率低下,农民收入低,城乡贫富差距加大,进一步导致剩余劳动力转移缓慢,城镇化缺乏推动力。
(2)农村工业模式,缺乏吸纳农村剩余劳动力的能力。改革开放以来,乡镇企业虽然促进了我国城镇化进程,但大部分乡镇企业是在城乡体制分割条件下推行的乡村型工业模式,分散发展不能满足技术进步和产业升级的要求,也无法产生产业集聚效应,致使乡镇企业吸收剩余劳动力的能力降低,小城镇规模不增反降。20世纪90年代中期以后,乡镇企业萎缩,小城镇发展面临更多困难。
(3)城市对农村集聚与辐射作用不均衡。由于城市与农村之间没有建立均衡增长和循环机制,城市对农村的优势资源聚集作用明显,辐射带动效应严重不足。在这种情况下,城市规模不断扩大,经济实力不断增强,城乡居民收入差距不断拉大。
2. 中国城镇化的发展模式分析
在我国城镇化发展模式的选择中主要存在小城镇发展模式、大城市发展模式和中小城市发展模式。20世纪八九十年代,我国城市发展的基本方针是:控制大城市,发展中小城市和小城镇,在实践中,对中国城镇化发展产生影响最大的是小城镇发展模式。
(1)小城镇发展模式。这是从我国的国情出发,以乡镇企业为导向,解决大量农村剩余劳动力的就业问题,区别于人口向大城市转移的城市化道路。小城镇是特殊历史条件——城乡分割体制下的产物,随着社会经济的发展,受诸多因素的限制,小城镇发展战略的局限性主要表现在:第一,小城镇发展战略不能从根本上解决农村改革与发展的问题;第二,小城镇发展战略忽视了大、中小城市在城镇化过程中的作用;第三,小城镇发展战略忽略了我国各个地区的区域差异。第四,小城镇发展战略存在着严重的资源浪费和环境问题;
(2)大城市发展模式。发展中国家城市化过程中的一个显著特点就是大城市增长迅速,这反映了低经济社会发展水平对大城市发展的客观要求。第一,大城市在国家的发展中发挥区域中心的作用;第二,中国正处于经济的高速发展时期,由城市化的初期阶段向集中化阶段转变;第三,我国是一个人口众多、人均资源匮乏的国家,从长远来看,中国的城市化必须选择效益型的道路,才能实现现代化和赶上发达国家。因此,虽然政府强调控制大城市规模,但是实践中大城市的发展速度最快。
(3)中小城市发展模式。这是介于“小城镇”和“大城市”之间的城镇化模式。为了避免“城市病”和“农村病”,依托县城(包括县级市)发展中小城市,把一些条件较好的中等城市扩展成百万人口的大城市,适当保留、改制和建设一些重点小城镇。
三、中国城镇化发展战略的选择
世界各国城市化道路都无统一的固定模式,都是根据本国国情抉择的。由于我国地域辽阔,自然、经济社会区域差异明显,城镇化背景复杂,任何一种单一模式均不可能完全适应区域城镇发展需要。城市发展应该以大城市为主导,大、中、小城市和小城镇并举,多样化协调发展,逐步形成合理的城镇体系。
1. 中国城镇化发展的区域差异
我国东、中、西三个地带城镇化水平区域差异十分巨大,主要是作为动力的工业化水平差异巨大。东部地区在改革开放后,成为国内经济社会最发达的地区,促进了城镇化水平的提高,普遍高于其他地区。中西部地区,工业基础薄弱,生态环境脆弱,农村工业稀少,缺乏城镇发展的基本动力。
东部沿海地区已经形成了相对成熟的辽中南、京津唐、长江三角洲和珠江三角洲城镇密集地区,大城市周围地区城乡一体化的趋势也日益明显。主要存在两方面的问题:一是由于乡镇企业的分散导致了城镇集聚能力下降;二是资源破坏以及环境的恶化形成了巨大的生态环境压力。中部地区的中心城市发展较快,数量迅速增加,小城镇的发展刚刚起步。城镇化面临的主要是巨大的人口压力和相对不足的城市吸纳能力之间的矛盾。西部地区除四川、重庆、西安等少数地区外,城镇化进程相对缓慢,城镇体系尚不健全。城镇化发展面临的主要问题是:第一,二元结构的矛盾,依托国家投资建设的城市制造业与乡村地区非农产业缺乏内在联系;第二,由于自然环境恶劣,缺乏充足的农产品剩余来支持乡村非农产业的发展;第三,经济开发和对外开放相对滞后,产业的技术进步和结构升级任务十分艰巨。
2. 区域差异形成的主要原因
我国城市发展地域差异是由多个综合因素形成的。首先,由自然环境条件决定的。我国人口的地理分布很不平衡,这是在长期的国土开发过程中形成的,而人口分布的疏密与各地自然生态条件的优劣差别有关。其次,影响我国城镇空间分布趋势的主要是经济社会因素。改革开放后国家实施了一系列向东部地带倾斜的经济发展战略,在经济和城市发展等方面我国沿海、中部、西部三个地带存在着明显差异。1999年政府从战略高度,提出了适时开发西部地带的国家战略,提出要统筹兼顾,依靠沿海地带城市的经济、社会、技术条件的优势,发挥中部、西部地带的资源优势,推动中部、西部地带城市的发展,逐步建立合理的城镇空间体系。
3. 东部沿海地区城镇化的发展模式
东部沿海地区经济发达,城镇化水平高,尤其是江浙一带,城镇体系结构较为合理、空间分布均衡,对周边地区的经济社会辐射、带动作用明显,完全具备实施大、中、小城市协调发展模式。
东部沿海地区城镇化的推拉机制十分明显。首先,城镇化的巨大推力已经形成,由于工业发达,人口稠密,人地矛盾尤为突出,促使农村产生的大量剩余劳动力有强烈的转移需求。其次,拉力来自比较利益驱动。城市的发展、城市产业结构的调整、城市非农业部门劳动力的需求,为农业剩余劳动力的转移提供了可能。
东部沿海地区是小城镇聚集度最高的地区,目前绝大部分小城镇都存在资源浪费问题。相比较而言,依托县城积极发展中等城市具有规模比较优势。因为中等城市具有规模适度、人口适中等特点,容易克服大气、噪音等环境污染,缓解交通堵塞、居住拥挤等矛盾,既可以有效解决分散发展小城镇带来的资源浪费、生产力布局不合理问题,又可以避免一系列“大城市病”。
4. 中西部地区城镇化的发展模式
中西部地区的区城镇化发展,要抓住国家经济建设重点向中西部转移、东部地区产业结构调整的机遇,制定优惠的投资建设政策、充分发挥中西部地区的资源和劳动力价格优势,发展新的增长极,在推动大中城市发展的同时,积极改善城镇体系结构,增强地区经济实力,加快城镇化步伐。突破行政阻碍,构筑跨行政区域、逐步形成开放、流动、有序、互补的现代化城镇体系。
中西部地区应构建以小城镇为重点,大中小城市和小城镇协调发展的城镇化体系。以小城镇为重点,是从西部地区具体实际出发的现实选择,大中小城市和小城镇协调发展是科学的发展道路,二者的有机结合是符合西部地区城镇化发展特点的。
小城镇的发展必须以大中城市为依托。西部地区的城镇化以小城镇为重点,并不是说不重视大中城市的建设,恰恰相反,应注意发挥大中城市尤其是大城市的扩散效应和辐射作用。不同规模的城市应相互补充、相互促进,共同促进我国西部地区城镇化的发展。
综上所述,依据不同地域的自然、经济、社会差异,在统筹城乡发展观指导下,选择适应不同城镇化背景下的区域差异性城镇化道路,是促进我国城市化发展的关键。东部沿海地区要提高区域首位城市的综合承载能力和竞争力,充分发挥大城市对中小城市以及中小城市、城镇对农村的辐射和带动作用,实现大、中、小城市协调发展模式。西部地区应该抓住国家经济建设重点向中西部转移和东部地区产业结构调整的机遇,注重政府和市场相结合,充分发挥各自长处,构建以小城镇为重点,大中小城市和小城镇协调发展的城镇化体系,由此真正走出一条具有中国特色的城镇化道路。
摘要：改革开放以来,我国的城镇化水平得到较大提高,但仍然存在较多突出问题和矛盾,整体上滞后于社会经济发展。结合我国特殊而复杂的国情,根据发展现状和现实条件,在区域差异分析的基础上,探索具有中国特色的城镇化道路,在东、西部地区不同城镇化背景下进行多元化发展模式的选择,是关系到中国经济、社会、政治可持续发展的重大战略问题。
关键词：城镇化,发展模式,区域差异
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篇4：中国服装品牌发展与运作模式初探
【关键词】服装品牌 发展 运作模式
我国自上世纪80年代以来，随着改革开放的逐步深入以及市场经济体制建设，对外贸易迅速增长，快速的融入到全球化中。对我国的服装行业来说，从80年代中后期开始就已经发展成为世界服装加工基地，在90年代发展成为第一大生产国和出口国。但是我国依然不能算作是服装行业的强国，原因就是目前我国能在国际上产生较大影响的知名服装品牌依然较少。在中高档领域我国服装品牌竞争力较低。这已经严重阻碍了我国服装行业的整体进步。
一、中国服装品牌发展历程及区域特征
（一）我国服装品牌发展历程
1.80年代——初级起步阶段
上世纪70年代之后我国开始步入改革开放阶段，极大的刺激了中国服装品牌的发展。在80年代，我国还处于初级的社会主义市场经济体制时期，这时我国服装企业发展的重心环境是生产量，通过改进生产技术以及扩大生产规模，导致我国服装市场在较短一段时间内就进入了供大于求的局面。而与此同时，我国消费者的消费心理和消费水平都在不断变化。服装企业开始逐步更加重视品牌的信誉以及企业形象，因为这决定了服装企业能否顺利发展。
2.90年代——服装企业品牌意识萌芽时期
在上世纪末，随着我国居民消费能力旺盛增长，国外服装品牌也开始进驻中国，力图在这个急速增长的巨大市场中分得一杯羹。这些国际服装品牌，凭借丰富的市场运作经验以及先进的设计理念，迅速占领了我国中高端服装市场，我国服装品牌在于国外服装品牌的竞争中处于劣势地位。这一时期我国服装品牌在中央“走出去”的刺激下，不断增加生产量，力图占据更多的海外市场。而少数服装品牌也开始注重品牌建设。
3.21世纪——品牌建设时期
进入本世纪后，我国服装品牌面对更多的挑战。我国服装企业的出口主要是依靠为国际品牌做代工，来赚取较低的加工费以维持生存。但是随着服装市场竞争的日趋激烈，以及金融危机影响。国际服装品牌也开始压低生产成本，导致我国服装品牌的利润空间进一步被压缩。而随着东南亚国家加工业的兴起，价格更低的劳动力和租金，都吸引了外商，我國服装企业的低成本竞争策略也开始受到威胁。这一时期，我国大量服装企业都开始进行品牌建设。但是在品牌建设上却缺乏创新性。
（二）我国服装品牌发展的区域特征
在我国服装企业发展的过程中，出现了五个发展中心，成为服装行业的五大辐射地。下面我们来一一对此进行分析。
第一是杭州地区。杭州地区服装品牌发展的特点，就是体现出古典审美与现代元素的结合。尤其是女装行业，目前杭州女装企业已经超过2000家，注册商标也超过1000个，销售额超过千亿。而每年中国国际丝绸博览会的举办也有力的推动了杭州女装企业的发展。
第二是深圳地区。根据调查数据，目前深圳服装行业的产值已经超过1200亿元，自有品牌数量超过1000，在部分一类商场中，市场占有率超过50%。相比较江浙一带的服装企业，深圳服装企业更为熟悉欧洲尺码以及北方市场需求，这与深圳企业长期从事外贸经营有关。并且在设计的个性化和品牌特色经营上，深圳企业都领先于其他地区的服装品牌。
第三是北京地区。目前北京地区拥有多个多个中国名牌、北京名牌服装企业，在针织领域，北京地区服装企业居于领先地位。北京市近几年提出建设时装之都，凭借其在亚洲地区的文化辐射力量，以及每年举办的时装周等，在服装创意设计以及汇聚设计人才、与国际品牌开展合作上具有得天独厚的资源优势。
第四是上海地区。走在时尚前沿的上海，在我国服装企业发展中占据举足轻重的地位。但是因为上海地区国际品牌进驻较多，所以自然也遭遇了更大的竞争压力。目前上海服装企业的品牌规模都较小，销售区域也较为狭窄，许多品牌只在江浙沪一带铺货，并且延伸品质比较少，门类较为单一。
第五是武汉地区。武汉地区服装企业由于遭受外地企业的巨大冲击，大量企业被迫向低端市场转移，导致本土占有率不断下降。经营方面来看，武汉地区服装企业缺少长远目光，很多企业沿用家族史管理机制，在经营上缺乏活力。
二、我国服装企业品牌发展的不足及劣势分析
（一）环境劣势——金融危机对于服装企业发展的冲击
2008年美国次贷危机引发的全球金融危机，世界经济持续低迷，一直持续高速经济增长的中国也不得不放慢脚步，开始稳扎稳打。而欧洲各国因为债务繁多而给全球经济的复苏蒙上阴影。这种经济背景下，我国服装企业收到严重影响。大批依靠海外订单生存的服装企业倒闭。而随着人民币升值以及劳动力成本的上涨，服装企业原有的出口优势逐步消失，海外订单转移到东南亚各国。从这里可以看出，我国服装行业正处于十字路口，如果继续着传统的贴牌生产发展模式，未来的路只会越来越窄。
（二）我国服装企业品牌建设的不足
目前我国服装企业在加工技术和设计理念上，都取得了较大进步。但是在品牌建设上仍然与国际品牌存在较大差距，主要体现在以下几个方面：
1.服装品牌缺乏先进的文化内涵
一个好的服装品牌，必然会永远属于自己的品牌性格以及品牌故事，同时也需要适合时代以及贴合消费者心理需求的品牌理念。例如国际知名运动品牌耐克，其“just do it”的品牌理念就成功的塑造了耐克年轻与梦想、激情的品牌意识，在短短十年内耐克超越了阿迪达斯。所以说，服装企业的品牌文化建设以及内涵构建，会赋予服装企业新的灵魂。
2.我国服装品牌的定位上较为模糊
纵观我国服装品牌，一些较为知名的服装品牌，例如雅戈尔和波司登等，其有较强的品牌实力，在企业规模以及竞争力上都处于我国服装品牌的前列，但是因为其国际化程度较低，所以盈利空间仍然有待提升。尽管一些中国服装企业已经在海外建立了设计工作室或者代工厂，但是因为其国际营销和品牌的国际化都缺乏有关经验，所以在品牌竞争力上依然无法与国际品牌相抗衡。
3.服装品牌缺乏核心价值
对服装行业来说，消费者选择某种品牌其真正的心理动机，并非只包括了服装的物理功能，同时也包含了服装企业的核心价值。而目前我国服装品牌的核心价值构建还存在许多问题。反观西方服装企业，例如著名牛仔服饰品牌wrangler，其核心价值理念就是冒险和挑战的美国精神，贴合了美国年轻人的生活理念。纪梵希的优雅，范思哲的性感，以及阿玛尼的精致，都成为品牌核心价值的代名词。我国服装品牌尽管已经开始构建核心价值，但是却较为模糊，不够精准。
4.品牌构建同质化现象太严重
首先是我国服装企业的目标市场过于一致，片面的追求市场占有率。在市场定位上没有进行细分，都追求一网打尽的战略。其次是产品同质化，互相抄袭和模仿，缺乏设计上的独特性。最后是传播的同质化，在宣传上大致采用相同的战略。
三、如何在品牌构建与运作模式上打造出强势的服装品牌
（一）做好市场调研，抓好市场定位
对我国服装品牌来说，其进行品牌建设的第一步，就是要进行科学的市场调研，以及品牌建设的可行性分析，这样才能够进行更为科学和准确的市场定位。我国南方众多的服装品牌，例如七匹狼等，都是结合国外先进面料以及我国传统审美进行设计开发，找到了准确的市场定位。
对服装品牌进行营销，实际就是满足目标客户的穿衣审美需求。在服装品牌林立的当下，服装行业的品牌竞争已经进入一个白热化的阶段。再强势的品牌也无法形成垄断。所以这就启示中国服装企业，需要重新审视自身的核心竞争力，以市場需求为基本导向来划分市场，深度挖掘不同层次消费者的消费心理和期待心理，可以根据自己的目标客户来定制服装，提供更为个性化以及更具差异化的服装产品。例如我国西装行业的领军品牌之一庄吉，随着西装市场竞争的激烈化以及西装市场的多元化需求增多，庄吉为了满足消费者的个性化需求而发展了定制业务，在消费者挑选样式以及量取完尺寸后，由庄吉的合作方意大利某设计工作室来打样，然后庄吉负责实际生产。这种价格在数千元的中档西装定制服务，具有小批量高品质以及品质更多的销售特点，让庄吉迅速在中高档西装市场崛起，成功的构建出品牌形象和魅力。
分众化市场的逐步发展，对服装企业来说，要求其不断缩小自己的目标客户，在对准某个细分市场后，相应的推出更具核心吸引力的个性化产品，才是适应目前市场环境的最佳途径。对集团化作战的服装品牌来说，用多个副品牌来实现对不同目标市场的占有，可以有效解决市场过于细分所带来的销量下降问题。例如杉杉集团，旗下拥有数十个子品牌，涵盖了大多数的消费群体。
（二）采取系统化的品牌经营战略
服装企业的品牌运作模式，实际就是品牌经营的战略。服装企业为了更好的长期发展以及提高市场占有率等，必须根据企业内部生产环境和管理环境、外部经营环境的变化来制定适合企业长远发展的，更加具有全局性的经营策略。
首先，必须建立适合企业的CIS品牌形象识别系统来保持形象和识别的统一性。公司的名称、标志和广告宣传，纸袋设计、店面设计等具有高度的可识别性例如男装品牌金利来，就根据各种品牌产品的特色来采取不同的命名策略。
其次，明确沟通的主题，包括企业以及产品与市场之间的沟通主题。企业应该围绕自己的核心价值，跳出原有的以短期利益为根本追求的旧模式。通过更加有效的市场传递来赢得市场占有率。对产品和市场的沟通主题，是企业沟通主题的延伸，结合了产品的市场定位来传递品牌个性化特征以及人文特色。
第三是策略性以及系统性的品牌经营。不论市场推广还是广告宣传，都是在推销品牌文化，对于品牌的经营是系统工程。在不同媒介、使用不同手段进行宣传时应该采取统一的形象，统一的色调以及统一的声音。
（三）做好品牌文化建设
品牌对服装企业来说是无形自然，品牌无形资产的累积需要很多方法，而品牌文化建设就是累积无形资产最好的途径。品牌的知名度以及忠诚度、形象等都与品牌文化有紧密联系。
首先，应该考虑品牌的顾客定位。如何将最新流行趋势体现到产品风格中。对服装来说，品牌文化建设要求服装的设计风格来决定当季流行元素的取舍，而不是当季流行文化来决定服装设计风格。否则服装设计风格很难保持持续性。
服装品牌试图建立品牌文化，应该要具备自己的独特性。例如日本著名服装品牌三宅一生，成功的将西方现代科技与日本传统文化融合，充分发挥日本剪裁的优势，拓展了现代审美，在国际服装界占据一席之地。而我国服装品牌在传承优秀文化与结合时尚理念上，还有待进步。
对于品牌文化的构建，可以分为显性与隐性两种，隐性文化需要更高的欣赏水平和层次，而显性文化更容易引发消费者的关注和共鸣。服装品味显性文化构建所提出的几个要求：第一是要把握目标受众的特殊情感，并且不为其他品牌所用；第二，应该是最能够引发心灵共鸣的情感，例如幸福、荣誉等。第三，引发目标受众关系群体的共鸣，服装品牌目标受众往往存在一定的群体，来影响他们的穿衣选择，而影响到这一群体的显性品牌文化，更有利于长久影响目标受众。
四、结语
市场经济的发展已经进入到品牌竞争的时代，对服装企业来说，谁有更为强势的品牌，在未来可以拥有更多客户。所以我国服装企业应该在这种新形势下认清发展思路，在品牌构建之路上越走越远。
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篇5：中国新型城镇化与人的发展研究
城镇化是城市化和乡镇化的集合。农村或乡村地区以及小乡镇在科技不断发展的状况下，农业生产的部分过程被现代机器所取代，大量农民从土地中解放出来，农村富余劳动力大量涌现，并开始向城市转移，城市为他们提供了就业的机会，最终，农民脱离土地开始在城市有了立足之地，并获得同城市人口同样的权利和社会保障融入城市。城镇化的本质内涵就是农村人口向城镇的转移，其核心是人口的城镇化。乡镇企业已不能满足富余劳动力的就业需求，城镇化成为了解决农村劳动力的就业问题的有效途径。中国社会科学院社会学研究所在20]2年社会蓝皮书中指出，2011年中国城镇化人口占总人口的比重首次超过了50%。城镇化是社会经济发展的必然趋势，是工业化和现代化发展的客观要求。我国的城镇化走的是具有中国特色城镇化道路，是一条农民工市民化的渐进过程，农民工市民化是中国特色城镇化过程中所独有的，是一条以科学发展观为指导，以人为本的新型城镇化道路。中国的城镇化之所以称为“新”型城镇化就是“以人为本”决定的。城镇化是提高农村人民生活水平，转变人民思想观念，提高人民科技文化素质，不断满足人民新期待，促进人的全面发展的新阶段，是全面建成小康社会的必经之路。城镇化的最终目的是为实现人的全面发展创造有利的条件和环境。
在我国当前的发展新形势下城镇化被摆在了重要的位置，城镇化滞后发展不利于我国科学教育文化等社会事业的发展，限制当代人的现代化，阻碍我国可持续和科学发展，造成的后果是我们的当代人和我们的后代的生存环境的恶劣，整体素质的停滞不前和下滑，最终会落后于世界。只有实现城镇化，实现农村人口整体的发展，实现农村人口在工业化、现代化、信息化时代的健康而全面发展，才能实现国家的整体素质提高。城镇化已成为决定我国经济增长的关键性因素，只有加快城镇化进程，才能实现农村经济的现代化，才能使我国的经济步入新的发展阶段，实现经济的全面繁荣发展，才能立足于世界。中国新型城镇化建设的对策
中国新型城镇化的建设是具有中国特色的，在建设过程中要实现新农村建设、全面建成小康社会以及合理解决“三农问题”三大目标。
首先，新型城镇化建设要实现新农村建设。进行社会主义新农村建设是由于我国的农业的比较落后，农民受教育的机会较少，人口的文化素质低，生存技能单一，影响到了城镇化的进程，影响了农村的发展。目前，国家财政支出对农村建设从义务教育到生活环境的投资较大，农村义务教育成为了国家教育投入的重中之重，农村的孩子实现了有学可上，学有补助，困难学生得到了资助，教育使得农村的整体素质提高了；同时新农村建设过程中对住房、道路、活动中心进行了重建，农民有整齐统一的住房，有宽阔的马路，在农闲时间有了自己的活动中心，有接受学习的机会，改变以往忙三月闲半年的局面。新农村的建设加速了向城镇化过度的基础条件，实现了人的发展。
其次，新型城镇化建设是全面建成小康社会的必然选择。城镇化是促进城乡发展、区域协调发展的根本途径，是实现农村富余劳动力转移的唯一出路，是我国全面建成小康社会的必然选择。城镇化的最终目的是为了实现人的发展，在建设过程中要充分利用大中小城市的技术、人才和经济的优势，利用好小城镇的劳动力资源以及原料丰富的优势，加大科技投入实现经济的持续健康增长；民主制度不断完善，人民的权利得到尊重和保障；进一步加大教育投入实现公民文明素质和社会文明程度的提高；人民生活水平提高，就业充分，社会保障制度更加健全。城镇化作为实现全面建成小康社会的手段，要缩小城乡差距，无论是经济还是人的素质方面，最终让社会的劳动成果实现社会的共享，实现全面的小康，推动人类迈向新的发展阶段。
最后，中国新型城镇化是解决“三农”问题的根本途径。全党工作的重中之重就是对农
篇6：中国城镇化发展模式与发展战略初探
一、背景描述：农村小城镇发展面临的体制与制度环境
1、改革前的城乡二元体制和国家资本原始积累制度
50年代中期以后，中央政府逐步建立了高度集中的计划经济体制：“一大二公”的人民公社制度，指令性的城市生产计划和生活保障制度，城乡之间粮食统购统销制度；再加上一系列旨在把农村和城市、农业人口和非农业人口严格区分、并用户籍制度加以固定的配套制度和体制，如户口迁移、城市居民粮油计划供应、城市居民就业计划安排、城市居民社会福利保障等，最终形成城乡分割对立的二元体制。
改革开放前，中央政府在上述制度与体制下进行了近30年国家资本原始积累。主要积累方式是：全面占有城乡各种资源，全环节控制工业、农业和其他各产业的生产、交换、分配、消费等全过程，通过直接获取除农民基本生存消费之外的几乎全部农业剩余，来保证城市工业所需要的低价原材料；通过非商品交换的内部分配体制下的低工资和低消费，来获取城市工人劳动创造的全部剩余价值；然后通过 国家财政再分配，转化为工业资本原始积累。正是农业的巨大贡献保证了中国在解放后不到30年的时间，形成了由中央政府各部门直接控制的国有大工业体系和由县市以上地方政府各部门控制的“地方国有”工业体系。
上述制度与体制安排，虽有效地保证了中央政府加速国家工业化需要的资本原始积累数量与速度，但后果严重：一是在推进以重工业为主导的国家工业化进程的同时，没能带来就业结构和城乡人口结构的调整，占全国人口80%多的农民固化在有限的耕地上，最终以农业的长期落后和农民的长期、全面贫困为代价；二是在中央政府初步完成国家资本原始积累的同时，并没有给县以下（包括大批“国有工业”空白县）地方政府进行地方资本原始积累提供机会和可能，地方政府占有资产和收益分配的欲望和能力受到极大限制；三是使我国城镇化、尤其是农村小城镇的发展出现了停滞、甚至萎缩的趋势。四是利用行政手段人为地在城市制造了一个庞大的福利社会和城市利益集团。
2、农村改革暴露了人地关系高度紧张的基本国情矛盾
农村改革以后，基本核算单位由几百万个生产队、生产大队变成2.4亿个农户，形成了“双层经营”的组织体 制。这一重大改革的直接效果，一是农业劳动生产率大幅度提高，粮、棉、油、肉等主要农副产品连上新台阶，解决了农民的温饱，增加了城乡市场农副产品供给。二是农民收入快速增长，使农民对技术含量低的工业消费品需求增加，提供了巨大的工业消费品市场。三是农民家庭作为生产经营主体和财产主体，有权自主安排劳动时间，收入增长成为农民就业的最重要动力。
同时，随着人口的增加和耕地的不断减少，上述制度变革，使久已存在的剩余劳动力问题一举由隐性越变为显性，在人口绝对过剩背景下劳动力形成“无限供给”，人地关系高度紧张的矛盾日趋尖锐。有限的耕地已无法为规模巨大的农业剩余劳动力提供充分的就业机会，难以满足农民增收欲望。农民收入的进一步增加，农业效益的进一步提高，有待于减轻耕地上的人口压力，有待于在农业以外为农民创造非农就业机会和生活空间。否则，农业“劳动生产率低、商品率低、积累率低、农民收入低”的不利局面就不可能根本改变，农业现代化将无从谈起。
3、乡镇企业的迅速崛起与分散布局
农村改革为乡镇企业的发展创造了一系列初始条 件：一是农产品的增加，为非农产业的发展奠定了丰富的原材料基础。二是农业劳动力获得了身份和择业自由。在城农民进城就业的体制障碍和制度环境没有任何改变的情况下，农业剩余劳动力迫切需要在农村内部寻找农外就业机会。三是农业和农村分工分业的发展，专业户、重点户以及各种类型的经济联合体大量涌现，再加上集体化时期依靠集体农业的微薄剩余初步发展的社队企业，为农业剩余劳动力转移和非农就业提供了坚实的载体。四是大量廉价劳动力和集体土地可以使乡镇企业大幅度降低成本，具有较强的竞争力。
上述条件虽然使乡镇企业迅速壮大、成绩显著：行业门类齐全，企业数量庞大；其创造的价值，已经占国内生产总值的1/4，外贸出口总额的1/3，农村社会增加值的2/3，全国税收的1/5；平均每年有600万农民就业，累计吸纳了1.3亿农村剩余劳动力，占农村剩余劳动力总数的28.4%，同比比1978年增长19.2个百分点；有效地提高了农民收入，1997年，全国乡镇企业从业人员人均年工资达4138元，农民人均纯收入中，来自二三产业的收入所占的比重已由11%上升到34%。[2] 但是由于乡镇企业是在人们还没有来得及仔细研究和制定发展规划的情况下在农村社区范围内迅速崛起的，难免带有以下特征：一是以社区血地缘关系和行政权力为纽带；二是以社区就业最大化和福利最大化为最高目 标；三是基层组织只注重各自社区范围内的乡镇企业发展，追求就业、福利和财政收入的增长，以满足其政绩和升迁的需要。就是说，乡镇企业具有明显的社区性、封闭性、福利性特征，难免高度分散布局。
高度分散的乡镇企业，虽然吸引了大规模的剩余劳动力就业，但却出现了严重的农村工业非城市化问题：一是农业剩余劳动力“离土不离乡、进厂不进城”的就地转移方式，只实现了劳动的转移，并没有实现人口空间上的稳定转移，乡镇企业劳力大都是“亦工亦农”的“两栖”人口。二是高度分散的乡镇企业占用了大量的耕地，进一步激化了国情矛盾；有关研究表明，非城镇化的工业化要付出比城市化工业道路高出8倍的土地代价，乡镇企业职工人均用地比城市职工多3倍以上。[3]三是虽然拥有廉价的劳动力和土地，但难以形成规模，造成了农村工业的外部不经济，影响了技术的进步、生产条件的改善和经济效益的提高。
4、农村基层组织管理体制的改革与调整
改革前“人民公社”体制的特点是：“一大二公”，即区域规模大、公有化程度高；“三级所有、队为基础”，即公社、生产大队、生产队三级所有，以生产队为基本核算单 位；“政社合一”，即人民公社既是经济组织，又是政权组织。在这样一种组织管理体制下，农民无身份、就业、经营自由，个人无法脱离公社而独立存在，对公社是一种全面依附关系。
“大包干”改革，对上述农村基层组织管理体制形成强大冲击，国家相继采取了一系列改革与调整农村基层组织与管理体制的重大措施：一是废除人民公社体制，取消“一大二公”、“政社合一”。二是1983-1985年完成了“撤社建乡”即建立乡镇人民政府工作。这使基层组织由5万多个人民公社、镇改为92000多个乡、镇；同时，全国大多数地区的县（市）与乡镇之间，都建立了能够管辖若干个乡镇的“区”级组织，作为县市党政组织的派出机构。三是建立了82万多个村民委员会，并下设500多万个村民小组。四是国家于1985年修改并降低了农村建制镇的设置标准，确立了“以乡建镇”建制镇设置模式。
需要说明的问题是：（1）虽然改革了人民公社体制，但乡、村、组三级组织管理体制，是对人民公社时期组织管理框架的继承。（2）虽大多数地区都建立了乡、村、组三级集体经济组织，但在各自的组织层次内大都与其党政组织、自治组织融为一体，政经不分、政企不分问题仍很严重，尤 其是在乡镇一级更是如此。事实上，这些集体经济组织都是人民公社时期“社”的翻版，并没进行实质性的改革。（3）“撤社建乡”之后，“以乡建镇”模式，受行政区划范围和行政组织管理权限的限制，农村小城镇的发展不会建立在科学的区域规划和建设规划基础上，最直接的后果只能是建制镇数量的大幅度增长。
二、问题分析：农村城镇化进程中的要素流动与利益趋向
1、现代化目标导向下的地方政府经济行为：追求地方资本积累数量与速度，推进地方政府主导下的农村城镇化进程
前面强调，中央政府在改革开放前进行国家资本原始积累时，没有给县以下地方政府进行地方资本原始积累提供机会和可能。改革开放以后尤其是随着“撤社建乡”改革和财政“分灶吃饭”体制的建立，地方政府不仅成为独立的行政主体，也是独立的经济主体，不仅拥有自身的财产和收益目标，也有扩张财产收益的明确动机和行为。但是，农村改 革后地方政府尤其是新组建的乡镇政府，既不可能象改革前的中央政府那样，直接占有农民的农业生产剩余，更不可能通过控制和压低农产品价格、为乡镇企业提供低价原材料的办法来直接占有乡镇企业的超额利润；可能做到的，只是直接占有原人民公社社一级形成的集体积累，作为“启动资本”，兴办由乡镇本级政府直接控制的乡镇企业尤其是乡镇工业。乡镇企业的迅速发展及其给地方政府带来的巨大收益，使乡镇政府看到了地方工业化、现代化的希望和前景。
在“升迁”和“增收”双重目标的诱惑下，乡镇政府产生了快速提高资本积累速度和增加资本积累数量的强烈欲望。但到了80年代末，尤其是进入90年代以后，减轻农民和乡镇企业负担的呼声越来越高，并引起中央政府的高度重视。这对意欲快速提高资本积累速度和增加资本积累数量的乡镇政府是一个极大打击。开辟新的资金积累渠道和财政收入来源，尽快完成地方政府资本原始积累过程，是90年代以来各地方政府重要的行为特征。1992年全国范围内发生的“开发区热”以及后来部分地方政府提出的“以地生财、以地兴镇”等用地制度安排，即昭示了地方政府通过农村土地非农化、大量获取城镇建设用地资本增值收益、用于地方政府资本积累的实质。1987年后，国家出台有关城镇建设用地的法律法规，要求县以下小城镇与大中城市一样，农用地转为建设用地必须由集体土地征为国有，由县市土地管理部门代表政府统一行使“规划、征用、开发、管理、出让”权力，政府垄断了小城镇建设用地的一级市场。在小城镇建设用地的“征用—出让”中，乡镇地方政府可从呈几倍乃至十几倍增值的地价中获取40-60%的留成。这一方面为地方政府通过土地获取资本积累提供了合法依据，满足了地方政府快速积累地方资本的欲望，另一方面进一步强化了地方政府通过征占农地获取积累的明确动机。
2、行政区划的限制与政绩考核的约束：块块矛盾对农村城镇布局的不利影响
乡镇政府作为一个行为主体，其行政行为要受以下因素的制约：一是自身利益驱动。一个乡镇政府只能也必须从本乡镇的利益出发，制定发展目标和规划，追求自身利益、尤其是财政收入增长，提高本乡镇人民的收入水平和就业与福利水平。二是乡镇行政区划的严格限制。乡镇政府的管理范围和管理权限，受行政区划的严格限制，任何乡镇政府的领导，都无权也不可能将其管理范围和管理权限延伸到周边乡镇，更不会站在周边乡镇利益的角度去考虑本乡镇的行政 与经济工作。三是“自上而下”政绩考核制度的约束。目前，自上而下的政绩考核制度，是衡量各级政府与部门及其领导政绩的标准；作为乡镇领导，出于满足“政绩”考核和自己“升迁”的需要，往往被迫制定一些不切实际的发展计划，其行政行为及发展目标，具有短期性和极强的本位色彩。四是受“以乡建镇”模式的诱导，每个乡镇政府都意欲将本乡镇发展成为小城镇，以满足其追求地方城镇化、现代化的欲望。在上述各因素的影响下，各乡镇政府在追求发展目标、尤其是进行小城镇建设时，为争取和占有更多的资源和利益，就会发生行为和利益冲突，产生“块块矛盾”。
尽管近些年来农村乡镇的数量在不断减少，管理范围也有所扩大，但其数量过多、布局密度过大、管理范围过小的问题仍严重存在。1999年底，全国乡镇政府数量减少到44741个，比1985年减少50%多。但由于80年代中期，国家开始降低了建制镇设镇标准，确立了“以乡建镇”模式，使建制镇的数量大幅度增加，1992年为14135个，1999年为19184个，分别比1985年的7965个增加77.5%、141%。[4]增加幅度，远高于乡镇总数的减少幅度。这就给我国农业和农村经济、尤其是小城镇发展带来极为不利的影响：一是不利于发挥优势，优化配置农村各要素资源，提高资源利用效率；二是导致乡镇企业尤其是乡镇办企业难以集中发 展；三是容易导致产业结构雷同，基础设施重复建设，形成低水平竞争，资源浪费严重；四是在较小的范围内，难以聚集足够的要素资源，即使改为“建制镇”，也难以发挥其聚集与辐射作用；五是每个乡镇都进行小城镇建设与规划，会占用大量的土地尤其是耕地资源。
3、部门垄断权力与垄断利益的结合：条条分割与条块矛盾对农村小城镇镇政府功能的影响
不可否认，目前有一大批区位条件好、经济势力强、人口规模大的建制镇，具有极强的发展潜力。但其管理体制和政府职能大多数与一般乡镇一样，主要是沿袭了人民公社的管理框架和运行模式，受计划经济体制的影响较深，对小城镇的健康发展极为不利：
一是机构设置条块分割,政府职能不健全。小城镇的机构，除镇党委、政府的内设机构外，还有县(市)直部门在小城镇的派出机构和企事业单位，而且大部分派出机构的人、财、物管理权限都在县(市)级主管部门（虽然个别单位属于双重管理，但以执行部门政策和接受上级部门业务指导为主），它们不仅实际控制着小城镇建设中的各种要素资源，而且掌握着小城镇各领域的调控权力和执法手段。这些机 构，对小城镇镇政府来说，看得见、管不着，在处理具体事务时，反而会受其权力和手段的制约，小城镇丧失了必要的权威性和灵活性，降低了镇政府有效、灵活、独立地处理行政事务的能力。而有一些机构如农机、农技、畜牧、兽医、植保、经管、统计、文化、广播等站、所，虽然也是县(市)级主管部门的派出机构，但由于权力和手段较弱，又需要镇政府负责其人员工资和机构运行费用，其管理权限大都已下放给镇里。
二是部门利益倾向严重，条块之间有利益冲突。在目前“部门立法”的大环境下，各部门制定政策，带有很强的部门利益倾向，并通过条条管理，利用下一级的延伸机构去贯彻落实，一直到乡镇一级；尤其是那些“三权”在上的部门，很多机构还承担着很重的为其上级主管部门和上级政府创收和上缴任务。这必然会弱化了小城镇镇政府对本镇经济发展的调控和协调能力。部门与小城镇镇政府之间存在“条块”利益冲突。
三是部门与部门之间也存在利益冲突。由于各部门具有不同的行政职能、管理权限和执法权力，在掌握和控制农村要素资源及其管理权限，以及由此带来的部门利益和干部收入，都存在较大差异；同时，由于各部门制定的政策往 往带有部门利益倾向，有些政策本身即有矛盾和冲突，造成在执行中的行为冲突，形成了“条条”之间的矛盾。
4、市场经济条件下农业生产要素流动：稀缺要素大量外流
由于农业生产的特点和我国人多地少、经营高度分散、规模狭小的基本国情，农业生产弱质性强、风险性大、回报率低。因此，农业生产的可持续发展，有赖于对农业资源、尤其是稀缺生产要素的保护和合理利用。但在市场经济条件下越是稀缺的要素越是容易流出规模小、风险大、回报低的农业，这对农业极为不利。事实上，我国城市化尤其是农村城镇化进程的加快，土地、资本与劳动力各要素在向城镇流动中已经产生了结构性扭曲：那就是稀缺的土地与资本要素快速外流，丰富的人口及劳动力要素的缓慢外流。
近20年来，新增加城市400多个，新增加建制镇17000个，城市和城镇占地面积也在扩大。1987-1995年，31个特大城市建成区面积扩大了近60%；苏州市的城市建成区面积，1986年为129.2平方公里，1994年为419平方公里，8年扩大了2.37倍。[5]城、镇的膨胀及各种开发区的建立，后果是大量农村土地特别是农田被占用。据原国家土 地管理局1995年8月的调查，浙江、福建、安徽、湖北、四川5省共建立279个国家级和省级开发区，其中60%以上属于占用耕地。[6]有资料表明，“六五”、“七五”、“八五”期间，我国耕地年均分别净减少700多万亩、400多万亩、440万亩。[7]资金外流也很严重。现实中存在多种从农业和农村抽取资金的形式，如以准备金、转存款等形式抽走农民的信用社存款，以非常隐蔽的价格“剪刀差”从农业抽走大量资金以支援其他部门建设（据测算，1979-1994年，农民为此付出大约1.5万亿的资金[8]）。还有各种形式的乱集资、乱收费、乱罚款等，抽走的资金更是不计其数。
但同时农业人口与劳动力要素并没有出现同比例外流趋势。1979—1984年，乡镇企业（原来叫社队企业）累计占用耕地8000万亩，其间共有5500万劳动力从农业转入乡镇企业，人均占地1.45亩，高出城市工业人均占地十几倍。[9]而且二三产业劳动力的流动性强、稳定性差，回流特征明显，土地与资金要素一旦外流就很难产生回流。我国农业人均耕地面积的快速减少就是证明。
农业生产中的土地、资本与劳动力各要素在向城镇流动中产生的结构性扭曲现象，其严重后果是进一步激化了人地关系高度紧张的基本国情矛盾，制约了农业现代化的 进程。
三、基本假设与主要论点
（一）基本假设
我们认为，中国改革与发展的过程，就是实现现代化的过程；而国家的现代化离不开农村的现代化，农村的现代化离不开农业的现代化和农村的城镇化。从根本上说，农业的现代化和农村的城镇化进程受两个基本矛盾的制约，一是人地关系高度紧张的“基本国情矛盾”，二是城乡分割对立的“二元体制矛盾”。中国农村城镇化问题，在这两个基本矛盾的大背景下提出，也必然在这两个基本矛盾的制约下运行。推进小城镇发展的任何政策、体制与制度安排，都应有利于缓解这两个基本矛盾，有利于形成和发挥城镇的集聚与辐射效应。要缓解人地关系高度紧张的基本国情矛盾，小城镇必须以集中发展乡镇企业和大规模转移农村人口，节约利用耕地为目标；要缓解城乡分割对立的二元体制矛盾，必须扬弃传统的城市体制，对农村小城镇实行“新城镇，新体制”。
本项研究认为，从总体上说，改革开放以来，中国农村城镇化进程，既是对城乡分割“二元体制”的一种突破与创新过程，也是在“两个基本矛盾”制约下运行，并不断付出巨大制度成本的过程。中国农村城镇化的主要矛盾已由开始的“低度城镇化”即缺乏城镇化支持的工业化转向“过度城镇化”即缺乏工业化和规模人口支持的城镇化。
1、农村城镇化进程中的问题事实上是农村要素资源的利用与重新配置及其收益分配问题。这是“低度城镇化”和“过度城镇化”时期面临的同样问题，其严重后果是激化了“两个基本矛盾”。
2、在现代化目标导向下，现行的体制与制度安排，导致地方政府主导下的农村城镇化发展目标与中央政府的农村城镇化发展目标不一致。
3、现行乡镇行政区划条件下的“以乡建镇”的小城镇设置模式，影响了小城镇区域布局的科学规划和小城镇建设的科学规划。
4、解决农村城镇化问题的关键在于通过改革相关制度 与体制，使中央政府的农村城镇化目标与地方政府农村城镇化目标协调统一。
(二)主要论点：
1、农村城镇化固然非常重要，但城镇化本身不是目的。不能因为城乡二元体制难以突破，使小城镇建设成为必然，因此认为小城镇数量越多越好。在人口压力大而要素资源、尤其是土地资源严重短缺的基本国情矛盾制约下，农村城镇化的主要目的并不在于建设一批现代化的城镇，而是通过农村城镇化的发展，集聚资本和人口，调整农村产业结构、就业结构和城乡关系，逐步解决农业、农村、农民的“三农”问题。如果农村城镇化发展的结果只是建设了一批现代化的城镇，而没有集中发展乡镇企业和大规模转移农村人口，那必然加剧农业人口与资源紧张的基本国情矛盾。改革开放之后的前期，因乡镇企业尤其是乡镇工业的飞速发展、并高度分散布局，出现了“低度城镇化”现象，而随后因“以乡建镇”模式的确立，建制镇数量迅速增加，在高度分散的乡镇工业没有有效集中的情况下，又出现了“过度城镇化”问题。
2、处在不同发展阶段的中央政府与地方政府具有不同的行为目标。我们认为，在现代化进程中，目前中央政府处 在已经完成资本原始积累的后现代化阶段，而地方政府则处在正在进行资本原始积累的前现代化阶段。因此中央政府与地方政府尤其是县乡基层政府推进农村小城镇发展的目标是不一致的：前者要求，通过小城镇的发展，集中兴办乡镇企业，转移农业人口和剩余劳动力，节约利用土地资源，以缓和人地关系紧张的矛盾，保持农业的可持续发展；后者则要求，通过推进农村城镇化进程，尽快提高资本积累速度、增加资本积累数量。近些年来，中央政府及有关部门就推进农村城镇化进程，已出台了诸多指导性意见，其政策目标大都集中在集中兴办乡镇企业和大规模转移农村人口，节约利用耕地，科学制定小城镇建设规划。但这些政策的执行效果却不尽如人意，产生了诸多与政策目标不一致现象，如小城镇数量过多、布局不合理、人口规模较小、浪费土地现象严重等。
3、从传统城市体制中复制出来的农村城镇体制与制度，使县以下地方政府通过直接垄断农村稀缺要素的流动积累地方政府资本的行为得以实现。应该说，中央政府推进农村城镇化的政策目标是良好的，是有利于我国农业和农村经济可持续发展的。但是，并没有一套完整的、与其政策目标相配套的政策、体制和制度安排，只是对传统的城市体制的主要框架进行了复制，如城镇土地的利用与管理制度、户籍制 度、行政管理体制、政绩考核制度、财政管理体制等等。这恰恰满足了具有快速积累资本欲望和行为的地方政府的体制与制度要求。
4、问题的关键并不在于地方政府有积累资本的欲望，而在于积累资本的方式与方法。资本原始积累，是任何经济类型进入现代化不可逾越的历史性过程，乡镇政府也是如此。但是不是必须直接在农村稀缺要素资源“非农化”过程中进行，是值得研究的。地方政府通过垄断稀缺要素“非农化”权力获取资本积累的方式，直接抬高了乡镇企业和农民进入农村城镇的创业与生存成本，最终是不利于农村城镇形成规模经济和规模人口，不利于农村城镇的可持续发展。事实上，地方政府积累资本的正确渠道，完全可以建立在经济与人口规模不断扩大基础上，随着经济总量的扩张，增加税收，增加财政收入。
5、解决问题的关键在于改革农村小城镇建设中的一系列政策、体制与制度，“新城镇、新体制”是统一中央政府与地方政府的农村城镇建设指导思想的核心。应该说，中央政府与地方政府进行农村城镇建设的长远目标都是一致的，即追求农村城镇的可持续发展。只不过是实现上述目标的行为存在差异，进行农村要素资源配置和积累资本的方式与方 法不一致。事实上，地方政府主观上并不是不想聚集农村人口，只想通过扩张农村城镇建设用地规模、获取土地增值收益，只不过是在现行政策、体制与制度下，这样做更加容易、更加迅速。统一中央政府与地方政府农村城镇化发展的指导思想，有利于农村城镇的健康发展：一要使农村城镇建设总体上有利于节约利用土地、尤其是耕地资源，有利于缓解人地紧张的基本国情矛盾；二要使农村城镇的发展建立在集中发展乡镇企业和大规模转移农业人口的基础上；三要使地方政府的资本积累建立在农村城镇经济总量的扩大、税收的增加上。这要求农村小城镇发展必须在严格进行区域规划和区域布局的基础上，彻底改革与农村城镇建设相关的政策、体制与制度。
6、严格农村城镇的区域规划与区域布局，是推进农村城镇化进程的前提。“以乡建镇”模式已给小城镇区域布局带来严重后果，出现了“过度城镇化”现象。过去，无论是各地推进农村城镇化的实践，还是有关的研究文献，对小城镇的发展，往往比较注重城镇本身的建设规划，而忽视在更大的范围内进行农村城镇的区域规划与区域布局。从单个城镇看，我国有很多小城镇建设的都很漂亮，也很发达，但是如果将其放到一定区域范围内，用健康、可持续发展的标准来衡量，就很难说这些城镇的布局是合理的。因此，农村城 镇的规划，不能只着眼于单个城镇的发展，而是要从区域经济整体发展的高度和思路来设计规划；只有将局部的、个体的城镇放到区域经济的整体中建设发展，才能形成区域内合理、有序的城镇群体结构；否则，即使单个城镇规划设计的再好，也会限制区域优势的形成和发挥。
四、中国农村城镇化发展的历史沿革与现状特征
（一）历史沿革
1、城市发展简述
描述农村城镇化发展历史，必须在城市框架下进行。（1）城市数量快速增长。从1949年到1978年，我国城市数量由132个增加到193个，只增加61个； 1978年以后，城市数量快速增长，1998年底达668个。从区域分布看，1949年东、中、西分别占52.3%、37.9%、9.8%，到改革开放初期的1978年，上述比例分别变为35.8%、43.5%、20.7%，其间东部地区城市数量大幅度减少，中西部地区则有所增加；到1998年，上述比例又分别变为44.9%、37%、18.1%。就是说，改革以后，东部地区城市数量所占比重增加了9.1%，而中西部地区则分别降低了6.5%和8.6%。[10]
（2）城市市区面积不断扩张。据统计，1984年，全国295个城市市区土地面积占全国面积的7.6%，到1996年，全国城市市区土地面积已占全国面积的18%。[11]1990-1998年九年间，我国地级市数量由188个增加到231个，城市覆盖面积由189万平方公里增加到293万平方公里，净增加了104万平方公里，增长55%，占全国的比重达30%；根据统计数据计算，1998年222个地级以上城市（不辖县）建成区土地面积为14500平方公里，比1990年增加了4595平方公里，增长46.4%。[12]
（3）城市市区人口增长较快，但低于城市数量和城区面积的增长速度。1997年末，全国城市市区非农业人口达2.14亿人，占全国总人口的18%，相当于1949年全国城市市区非农业人口2740万人的7.8倍；1998年末，全国231个地级市市区总人口为24958万人，比1990年增长39%，其中非农业人口为15402万人，比1990年增长32%，低于同期地级市建成区面积的增长速度；据计算，1978年，全国城市市区非农业人口为7986万人，比1949年的2740万人净增加5246万人，1998年为21776万人，比1978年净增加13789 万人，相当于前30年净增加数的2.63倍，同比远低于城市数量的增加幅度；1998年，222个地级以上城市（不辖县）市区非农业人口为15129万人，比1990年的12307万人增加了2822万人，增长22.9%，低于城市数量及其其建成区土地面积的增长速度。[13]
需要说明的是，第一，80年代初开始实行市（地级市）管县制度以后，地级市数量增加较快，1983-1998年，有100多个县级市升格为地级市，仅1983、1984、1985三年，地级市数量净增加50个，占20年净增加数的近39%；第二，1986年，国家有关部门修订建“市”标准后，县级市数量快速增加，1986-1996年11年间，县级市数量净增加286个，占20年净增加数的近83%；第三，20年来，县级市的净增加数要占全部城市净增加数的72.6%；第四，县改市的速度明显过快，反映城镇化进程的城镇人口被人为扩大，大量的乡村人口只是因为行政建制的改变变成了城镇人口，大多数乡村人口并没有实现职业和空间的转移。
2、农村小城镇发展的阶段性变化
建国后，小城镇发展大体经历了3个阶段。一是1949-1957年的初步发展阶段。特点是：（1）建制镇数量从 开始的2000个左右增加到1954年的5402个，年均递增30%；（2）城镇人口增加较快，开始为5765万人，1957年为9957万人；（3）城乡人口流动性显著。期间城市人口平均每年迁入率为104.2%，迁出率为71.1%，净迁入率为33.1%，迁出与迁入之比为1：1.8；[14]公路客流量由1949年的1809万人，增加到1957年到23772万人，增长12倍[15]。
二是1958-1978年城乡分割“二元体制”全面强化和农村城镇化全面停滞阶段。特点是：（1）1978年建制镇数量只有2173个，比1954年减少了近60%；集市由5万多个减少到2万个左右；（2）城镇人口波动：“大跃进”的1958-1960年，三年城镇人口增长31.4%，城镇人口占总人口的比重达19.7%，其后几年的国民经济调整，压缩了城镇人口，1965年城镇人口的比重只有14%，“文革”10年，一系列减少城镇人口政策出台，城镇人口增长缓慢[16]。这主要根源于中央为完成国家资本原始积累而建立了严格限制农民进程和农村城镇发展的城乡二元体制。
三是改革开放后小城镇数量迅速增长阶段。特点是：（1）建制镇（包括城关镇）数量快速增长，1999年为19184个，21年的时间共增加17011个，增长7.83倍，年均增加810个。（2）在全国乡镇中，建制镇的比重不断提高，1978年为4.1%，1990年为20.4%，1999年已占42.9%。（3）从1978年-1999年，有两个发展高峰，一是从1984-1986年的“撤社建乡”、修改建制镇建镇标准时期，3年增加7750个，二是从1992-1994年的乡镇“撤、扩、并”时期，3年增加4247个；6年增加11997个，年均增加1998个，相当于21年净增加数的71%。
3、农村小城镇区域布局结构的变化
建制镇总量中，东部12省市区所占的比重，从改革开放初期的33%左右，上升到80年代中后期、并一直稳定到目前的45%左右，1999年底为8560个，占44.6%；中部9省所占的比重，从改革开放初期的38%左右，之后陆续降低，到近几年一直稳定在30-31%，1999年底为5798个，占30.2%；西部10省市区所占的比重，从改革开放初期的29%左右，到80年代中后期的20-21%，近几年已经稳定在24-25%，走过了一个先下降后慢升的过程，1999年底为4826个，占25.2%。
（二）现状特征
1、农村建制镇数量多、密度大，镇域范围小 1999年末，全国建制镇数量已占乡镇总量的42.9%。密度较高的大都分布在东部沿海发达地区，在建制镇比重超过50%的11个省市区中，有9个在东部发达地区，其中上海96.1%，广东91.9%，海南66.2%，福建61.5%，山东60.9%，浙江55.9%，江苏55.8%，中西部只有湖北一省为63.8%。虽然江苏省只有55.8%，但苏锡常地区已达85%左右。长江三角洲、珠江三角洲、浙东南、环山东半岛、辽东半岛，建制镇密度较高。
镇域范围是指建制镇管辖的行政区划范围。虽然有些建制镇的区划范围要比一般乡镇大，但总体上说，“以乡建镇”的建制镇设置模式，使平均每个建制镇的行政区划面积与一般乡镇差不多。根据计算，1999年末，全国（不包括台湾省）平均每个乡镇的国土面积只有207.7平方公里，其中东部12省市区平均为87.7平方公里，中部9省区除内蒙外平均为171.2平方公里；从建制镇看，尽管目前全国平均每484平方公里才分布1个建制镇，但1978年全国平均每484平方公里才分布0.11个建制镇；从区域看，东部12省市区每150.3平方公里、中部除内蒙外每281平方公里范围内就有1个建制镇。尤其是建制镇密度较高的广东、江苏、浙江、山东等省，1999年，平均每个乡镇分别只有105.3平方公里、52平方公里、56.5平方公里、63.5平方公里，分别平均每 114.6平方公里、93.2平方公里、101.1平方公里和104.2平方公里的范围内就有1个建制镇，同比分别只相当于全国平均水平的23.7%、19.3%、20.9%、21.5%。[17]根据全国第一次农业普查江苏省资料计算，1996年末，苏南地区共有405个乡镇（不包括城关镇），占地面积13254平方公里，乡镇平均占地32.73平方公里，其中建制镇为322个，即每41.2平方公里范围内就分布1个建制镇。[18]
2、建城镇对乡镇企业的聚集功能较弱，乡镇企业分散布局仍然严重
根据农业普查资料，1996年末，全国拥有各类非农乡镇企139.8万家，[19]其中分布在县城和大中城市及工矿区的占5.6%，乡、镇所在地的占20%，村及村以下的占74.4%。这说明农村乡镇及建制镇对乡镇企业的聚集功能较弱。以乡镇企业发达和农村建制镇密度较高的江苏、浙江、广东三省为例，1996年末，三省的乡镇企业总数分别为132784个、135255个、138096个，其中办在乡镇所在地及其以上城镇工矿区和大中城市的分别为36683个、30822个、39005个，分别占其乡镇企业总数的27.6%、22.8%、28.2%，这远低于其建制镇所占比例；而相应地，办在村庄以下的比例分别高达72.4%、77.2%、71.7%。可见，发达地区的乡镇企业分散 状况与全国相比也相差无几。再以乡镇企业区域发展水平和农村建制镇比例差距较大的江苏省为例，据农业普查资料，1996年末，苏南、苏中、苏北农村建制镇镇区平均实现的经营总收入分别为11.9亿元、3.5亿元、2.7亿元，多少相差9.2亿元，农村建制镇占乡镇总数的比例分别为79.5%、47.3%、32.9%，高低相差46.6%，[20]而上述三个地区办在乡镇所在地的乡镇企业比例分别为26.46%、23.8%、26.34%，办在村及村以下的比例分别为71.82%、74.21%、70.39%，也几乎没有什么差异。[21]
3、农村人口城镇化水平低，滞后于农村产业结构的变化和农村工业化水平
城镇数量的增长本身不能代表农村城镇化水平的提高，关键要看农村人口的城镇化水平。全国农业普查表明，1996年末，全国农村建制镇（不包括县及县级市城关镇）16126个，镇区人口在6000人以下的占80.3%，4000人以下的占64.4%，2000人以下的占33.3%，超过10000人的只有8.4%；即使是东部地区，6000人以下的也多达77.2%，10000人以上的也只有9.6%。全国镇区平均人口4519人，共计7287万人，占同年乡镇总人口的7.9%；虽然其中非农业人口达2072人，占镇区人口的比重接近46%，但如果只计算非农业 人口占乡镇总人口的比重，建制镇的人口城镇化水平更低，只有5.8%。[22]就是说，我国县以下90%以上的人口仍居住在一般乡镇和村以下。即使是发达的苏南地区、珠江三角洲、温州地区，其农村建制镇的镇区人口占农村总人口的比重分别只有14.2%、20.4%、16.2%，如果再加上大都没有当地城镇户口，流动性较强镇区的外来从业人口，上述比重也分别只有21.1%、24.6%、21.2%。[23]
而我国农村社会总产值中，三次产业的产值结构变化较大，由1978年的68.6：26：5.4到1997年的24.4：62.9：12.7，农村非农产业产值的比重已由1978年的31.4%上升到1997年的75.6%，上升了44.2个百分点；但同期三次产业的就业结构由1978年的92.9：7.1：7.1变化为1997年的70.4：18.1：11.5，非农就业只上升了15.4个百分点；[24] 根据测算，从1978年到1996年，农村社会总产值的结构变动值为83.44，而同期劳动力结构的变动值只有36.98，比前者低46.46。[25]
4、农村建制镇镇区人均占地规模大
建制镇镇区人口规模越小，人均占地规模越大；与城市比较更能说明问题。1996年末，全国226个地及地级以 上城市建成区土地面积为13168平方公里，建成区人口为22472.82人，人均占地58.6平方米。[26]而全国第一次农业普查数据显示，16126个非城关镇建制镇，镇区平均占地2.2平方公里，即220万平方米，平均人口4518.6人，人均占地486.9平方米，相当于国家关于建制镇人均占地标准100平方米的近4.9倍，相当于同期地级及地级以上城市人均占地的8.31倍；其中东、中、西建制镇镇区人均占地分别为479.7平方米、512.5平方米、557.2平方米，[27]分别相当于国家标准的4.8倍、5.1倍、5.6倍及同期地级及地级以上城市人均占地的8.19倍、8.75倍、9.5倍。[28]虽然发达的苏南、珠江三角洲、温州地区建制镇镇区人口规模较大，人均占地也分别达到446.8平方米、374.2平方米、275.1平方米，分别为国家标准的4.5倍、3.7倍、2.8倍及同期地级及地级以上城市人均占地的7.6倍、6.4倍、4.7倍；江苏省农业普查数据显示，1996年末926个非城关镇建制镇中，镇区人口6000人以下的占76.2%（706个），镇区人均占地达633平方米，镇区人口6000-10000人的只占16.2%（150个），镇区人均占地达349平方米，镇区人口1万人以上的只占7.6%（70个），镇区人均占地为284平方米。[29]
五、案例分析：政策检讨
（一）行政区划的调整与“以乡建镇”的小城镇设置模式问题
案例1：苍南县地处温州市鳌江南岸，1981年从原平阳县分出组建；苍南县内、鳌江出海口南岸，是全国著名的龙港镇，其对面是鳌江出海口北岸，是又一著名小城镇--平阳县鳌江镇。这两个中国特大型小城镇，尽管直线距离不足2公里，但分属两个县管辖。
平阳县处鳌江的北岸，1004平方公里。1984年“撤社建乡”后，县乡之间设立了11个区级单位，作为县级党委、政府的派出机构，管辖65个乡镇（有8个建制镇）。区级组织所在地都是区域经济、政治中心，都拥有各自的区位优势；其下属的乡镇及办事处的人财物管理权限，基本上都掌握在区级党、政组织手里。1992年，乡镇“撤、扩、并”后，组建了34个完整的乡镇（17个乡、17个建制镇），成立了34个乡级党委、政府，形成了34个区域中心，平均每个乡镇的面积还不足30平方公里，有的只有10多平方公里，最小的乡人口几千人。其中条件较好的鳌江镇，也只有49平方公里。1999年底，平阳县拥有20个建制镇和14乡。瑞
安市地处温州市飞云江流域，1360平方公里，118万人。1984年“撤社建乡”后，下设7个片区和1个直属城关镇，管辖全市78个乡镇和办事处，如塘下片区管辖13个乡镇。1992年“撤、扩、并”后，组建46个乡镇；塘下片区重组成8个乡镇，即4乡4镇，塘下镇只有15.4平方公里。瓯海区是温州市的远郊城区。1984年“撤社建乡”后，下设了永强片区，管辖8乡1镇；1992年后，重组成6个建制镇，其中最小的永中镇，陆地面积只有12平方公里。
案例1具有典型意义。
1、“撤社建乡”之初，全国设立了9万多个乡镇（1985年），但由于多数地区在县（市）与乡（镇）之间都设立了“区”的建制，作为县（市）党政组织的派出机构，管理其辖区内多个乡镇（多为5—8个）；由于这级组织对乡镇组织的诸多职能和权限有较大制约，乡镇一级并不是个“完全政府”，区所在地是其所辖各乡镇的经济、政治中心；这种区域中心的数量要比乡镇的数量少得多。2、80年代中后期到1992年，全国各地陆续开展并完成了 “撤区、扩乡、并镇”工作；虽然1992年底全国乡镇数量为48250个，比1985年末减少47%，并减少了一级管
理层次，但调整后的建制镇数量大幅度增加，并成为一级完全政府，其所在地都成为其辖区的经济、政治中心。
3、“以乡建镇”模式，使每个乡镇的党政领导都努力争取将自己的乡镇改为建制镇，这是造成目前小城镇“遍地开花”的根本原因。而且不管其区划面积多大，每个建制镇都只能在各自范围内进行 “五区规划”和公共基础设施建设，尤其是要建立各自的开发区。案例1提到的永强片区，1992年“撤、扩、并”后形成6个建制镇，分散建立近20个开发区，15个商住区，自来水厂7个。4、1984年，国家修改了“建制镇”设镇标准，虽有利于建制镇数量的增长，但“以乡建镇”模式降低了建制镇镇城区人口规模要求，缩小了的乡镇总人口，难以支撑建制镇的健康发展；新的“建制镇”设镇标准，也没有强调行政区划范围的大小对建制镇发展的重要作用。
（二）小城镇建设中的土地利用与管理制度问题
案例2：
A市地处发达的珠江三角洲。对农用地转为非农用地
的管理，该市严格执行了国家规定的统一规划、征用、开发、出让、管理政策。1994-1995年，该市征用a镇一村集体土地，每亩征地补偿费为3-5万元，其分配比例是，管理区（相当于行政村）一级得10%，村民小组一级得60%，其余30%分配给农民。土地征用后，大都采取招标、协议或拍卖办法出让土地使用权。土地使用者除首先向村集体支付土地补偿费外，还要向市、镇两级政府交纳规定收取的各种费用：市一级有，土地使用权出让金、土地使用权出让业务费、耕地占用税、农业任务保险金
3、口粮差价款、农田水利建设费、土地复垦金，总计3.6-4.7万元/亩，其中大部分作为市财政预算外收入；镇一级有，土地使用权出让业务费、级差地租、大环境配套及道路建设基金，总计3-6.1万元/亩，除业务费外，大都进入镇财政。土地使用者使用城镇建设用地的成本价约为10-15万元/亩左右，其中市镇两级政府收取的费用约占70%。
据调查，1992年该市向b镇c管理区仅有1540亩地的d村征用了463亩土地，为了平衡各管理区拥有的土地，政府又陆续调出近700亩土地，用于城镇和开发区建设。征用463亩土地，土地使用者支付的征地补偿费为2.8万元/亩，其中，镇里得3000元，占10.7%，管理区即行政村得5000元，占17.9%，村民小组得1.4万元，占50%，农民得
6000元，占21.4%。近几年，征地补偿费提高了一倍以上，但分配比例基本不变。按政策规定，被征地村拥有15%的被征用土地使用权，村一级在办理土地使用手续时，除了不需要支付上述征地补偿费以外，仍要向市镇两级交纳规定收取的各项费用，总计达10多万元/亩（这还不包括土地开发费用）。d村为免交纳各种费用，在其仅剩的400多亩土地中，又规划了200亩村级开发区，20亩住商区，用于在村内发展二、三产业。
类似案例2揭示的关于农村小城镇建设中土地利用与管理制度问题，已有多次讨论。[30]需要强调的是：
1、按现行土地利用政策，小城镇建设用地由集体土地征为国有后出让，土地使用者支付的土地价格高出征地费用几倍、甚至十几倍，大幅度提高了用地成本。
2、县(市)、镇政府获取土地价格的80%以上的收益，调动了地方政府通过扩大镇区规模和兴建工业小区占用耕地追求土地增值收益的积极性；而村集体和农民只得到一部分征地补偿安置费(一般只占土地价格的10%—20%)，剥夺了村集体和农民长期获取土地增值收益的权利，同时村集体和农民要进城兴办乡镇企业和居住，同样要支付昂贵的土地
费用，这是村集体和农民不得不在社区内分散兴办企业的重要原因。3、1997年以来，中央为限制滥占耕地行为，虽陆续采取了诸如“占多少，补多少”的耕地动态平衡制度、建设用地指标控制等措施，但一是由于在占用耕地与复垦、开垦耕地上，没有建立规范有效的利益联结机制，普遍出现了有人占、无人垦或多占少垦的现象；二是虽然政府掌握了建设用地使用者交纳的用于耕地开垦与复垦的专项资金，但在管理与使用上缺少制度规范，复垦、开垦耕地需要的大量资金一无保障，二不能及时到位，一些地方出现了多报耕地复垦、开垦面积，降低复垦、开垦质量的现象；三是建设用地指标控制政策虽然限制了那些不该占用耕地的地方滥占耕地的行为，但同时也限制了那些应该占用耕地的行为，一些地方出现了买卖建设用地指标的现象，又一次抬高了用地成本。
（三）小城镇行政管理体制问题
案例3：皖北平原有一试点镇，原是著名的小商品集散地，有塑料、日用百货、废旧塑料回收、棉纱等四大专业市场。1995年以来，市场出现了严重萎缩：一是个体工商
户大幅度减少，塑料批发市场批发户由1994年151户到目前的50户左右；日用百货市场经营户由1994年的210户到目前的50户左右；废旧塑料回收经营户由1994年的120户，目前不到30户；棉纱市场经营户由1994年的85户，目前只有10户左右。二是经营收入普遍下降。1994年以前，该镇每天都有来自广州、温州、西安等地的上百辆货车前来送货或采购商品，上几百名外地客商常住，商品日成交额最高可达上千万元。而现在，70%的经营户经营规模在下降，有90%的经营户经营收入下降达20-50%；很多经营户1996年以来连续多年亏损。三是小城镇改造后拓宽的三条街道两旁新建商业铺面100多间，几乎没有新的经营者进入。
调查中发现，该镇市场萎缩，除了有大市场疲软、市场竞争激烈、交通不便等方面的原因外，主要原因还有：一是该镇确定为试点镇后，虽然镇党、政组织的内设机构由原来的18个精简、合并为10个，行政编制减少为30人，但上级派出机构成立了国税、地税、土管、公安、交通、工商、财政、审计8个分局，人员增加较多；镇属7个站、所均转为自收自支、独立核算事业单位，创收任务较重。市工商、交通等执法部门每年要以签定目标任务书的形式向基层下达各种收费任务，并与基层人员工资、奖金挂钩，逼迫基层组织千方百计乱收、乱罚。如全市工商系统300职工的工
资、奖金和福利费与财政全部脱钩，全靠向基层收取。镇工商分局与市工商局签订的目标任务书，不仅要承担全市1/6的工商费，必须完成的指标还有千元以上罚没款案件数、违法合同案件数、注册商标申请数、商标违法案件数、经济合同鉴证数及签证费额度等；为此，该分局有时不得不去寻找、去制造案件，破坏了市场经营环境；该镇原工商所只有几个人，建分局后，人员达到25人。二是虽然该镇综合改革方案明确规定各职能分局“行使市级职能部门权利，人、财、物三权一律下放给镇管理”，但这些涉及职能部门利益的改革措施都难以得到落实。三是个体经营户承担的税费增长过快，1990年，各类专业市场700多经营户的税费仅25万元，户均承担357元，1994年，国税、地税、工商管理费三项合计为115万元，户均1600多元，1997年达214万元（加上交通管理部门、交警部门下达的罚款任务，税费总额达300多万元），户均达5875元；另外经营户还要承担各种乱收费，如工商、税务等部门的报刊费、工商鉴证费、治安岗亭费、国税验证盖章费每户每年分别为108元、8元、120元、10元，还有个协会员费、卫生费、门牌费等等。
案例3所反映的问题具有普遍意义。目前，建制镇的管理体制和政府职能与一般乡镇基本一样。除了存在机构
设置条块分割矛盾和条块之间、条条之间有利益冲突以外，小城镇行政管理体制的问题还有：
1、机构林立，人员严重超编。根据国家统计局等11部委1996年对全国1030个有代表性的小城镇的抽样调查，镇政府所在地内设和派出机构的数量一般在30—40个，其中内设的党政机构及事业单位数平均为16个，干部总人数平均为158名，这已远远超出40—60名的编制人数；而县(市)直的部门派出机构及企事业单位机构数平均为19个，干部总人数平均为290名。如此臃肿的机构和庞大的干部队伍，一方面加重了小城镇的财政负担，影响经济发展；一方面增加了群众负担。
2、很多派出机构还承担着为其上级部门和政府创收的任务。各部门派出机构在小城镇的行政事业收费和罚款等，大都游离于县市级财政和镇级财政的监管之外，在各自部门内部的上下级之间，都有一套自成体系的收支办法和分配机制，或自收自支，或全额上缴、比例返还，或定额上缴、超额分成等，共同点是收费数量与工作人员的收入和政绩挂钩。多年来，一直也没有弄清楚的问题是，从总体上判断，在平均一个小城镇的范围内，到底有多少项收费，收费规模到底有多大。据典型调查估计，收费项目多达几十项，收费
规模一般要相当于小城镇财政收入的70%--100%，甚至更多。这种收费制度的问题是，下达与收入和政绩挂钩的收费任务，极易导致收费人员从主观上就致力于收费，尤其是在弹性较大、随意性较强的罚款上更具积极性，为收费而从事“执法和服务”，极易滋生腐败行为；大量的收费收入被上缴，小城镇镇政府无权过问和使用，降低了镇政府的财政调控能力；沉重的收费任务加到经营者身上，提高了经营成本，破坏了经营环境。
（四）小城镇户籍制度问题
案例4：苏南地区某建制镇，面积有44平方公里，31个行政村，6个居民委员会，4.9万人，其中城镇居民1.3万，农业人口3.6万。该镇集体经济比较发达，集体企业较多。近几年，有2000多农民户口转入城镇，成为正式城镇居民，其中大多数为该镇城区规划范围内的农民，有一小部分（约5%左右）是外来打工人员。镇政府因此收取100多万元的市政建设配套费，标准如下：本镇农民收取200—500元/人，其中60岁以上、18岁以下的收200元，18—60岁的收取500元；镇外农民收取1000—3000元/人，其中60岁以下的收1000元，18—60岁的收2000元，18岁以下收3000元；外来投资经商的法人代表和业主减半收取，家属及
其子女不享受此优惠。这些农民将户口转入城镇后，可保留其原有的承包地和宅基地，并与原有城镇居民一样享受同等待遇，但此户口向大中城市迁移无效。
虽然近些年来农村小城镇户口对农民的吸引力越来越小，但对诸如案例4所反映的问题仍有讨论的必要：
1、发达地区小城镇布局密度高，区域小，本地人口难以支撑小城镇人口规模要求，虽然有规模较大的就业人口，但一部分是本地的离土不离乡的“两栖”人口，白天上班，晚上回村里居住；一部分是外来人口，没有本地城镇户口，稳定性较差。
2、除浙江温州等地外，发达地区尤其是苏南和珠江三角洲，在小城镇管辖范围内，大多数村村办企业都比较发达，本地农民大都在本村就业，既可保留承包地，兼作农业，又可从事非农劳动，增加非农收入。
3、村级集体经济发达的地区，建设了许多高标准农民住宅，村内有方便的交通、通讯、教育、医疗、娱乐和水电气供应条件，农民有较高的集体福利待遇。这对本地农民有很大的吸引力，一般不愿将户口迁走。
4、多数村级集体资产产权不清晰，农民不可能单独携带一部分归自己所有或使用的集体资产跨社区流动；即使是改制后的地区，农民拥有部分股权，但除了有分红权外，不能转让、继承，更不能变现，户口迁移，会丧失已有的集体福利和对集体财产的一切权利。
因此，发达地区的小城镇，仅依靠本地人口，无法满足镇城区发展所需要的人口规模，“苏南小城镇，傍晚静悄悄”是最好地写照。但目前，多数发达地区的建制镇，在吸引外来农民落户进城的政策上，又往往有许多“歧视”性条件，尤其在收费上。调查发现，发达地区几乎所有的镇领导都认为，外来人口的迁入会给镇里带来很大财政负担，因此必须征收比本地农民高得多的费用。事实上，上述认识只考虑了地方利益，没考虑国家利益，只看到了眼前利益，没考虑到小城镇的长远发展。（1）高密度布局小城镇的发达地区，尤其是村级经济发达的地方，乡镇企业高度分散，既占用了大量耕地，镇城区人口规模又严重不足，而另广大的落后地区却因经济不发达、非农就业机会少而使大规模的农民滞留在有限的耕地上，即使有外出打工的机会，也是流动性强，稳定性差。这势必从总体上加剧人地关系紧张的矛盾。（2）发达地区小城镇，一般来说建设标准较高、投资较大，42 环境也较优美；但没有稳定的、成规模的人口，就不可能有成规模的消费，致使城镇公共基础设施利用率低，第三产业难以快速发展；没有第三产业的繁荣，对多数小城镇来说，不可能有高质量的城镇经济和城镇功能，政府也不会有稳定增长的税收来源。（3）发达地区小城镇的外来劳动力就业，多数没有城镇户口，居住以租房为主，这只是劳动力的“个人转移”，不会带动外来家庭人口的规模进入。1997年农业普查资料显示，苏南地区建制镇平均镇区人口为4633人，平均镇区就业人口为4319人，占前者的93%。
六、改革试点案例分析：经验与启示
（一）通过“撤乡（镇）并镇”改革调整小城镇行政区划
1999年以来，东部发达地区开始新一轮“撤乡（镇）并镇”工作： 1999年6月，常熟市沿江9镇1场撤并成3个建制镇，即新港镇、海虞镇、梅李镇，面积分别为73.3平方公里、91.9平方公里、78.6平方公里；1999年11月，武进市56个乡镇（其中40个建制镇，16个一般乡镇）撤并
成30个建制镇。2000年初，温州市平阳县鳌江镇、务洋乡和钱仓镇的2/3合并成新的鳌江镇，108平方公里；瑞安市6镇合并成立塘下镇，100平方公里；瓯海区4镇合并成永中镇，99.5平方公里。
1、基本做法：（1）调大、调强、调优。即规模并大、实力并强、班子并优，重点撤并面积30平方公里以下或人口2万人以下的乡镇（苏南）；将周围人口规模小、区位优势不明显的乡镇并入经济实力强、人口密度大、区位优势明显的中心镇（温州市）。（2）全区域、整建制合并。即多个乡镇整区域合并，建立新的建制镇（实行跨乡镇行政区域调整的较少）；行政编制、干部人数成建制合并，先并后调；内设机构、派出机构、事业单位对口合并，先合并、后改革，一般成立若干办公室、若干分局。（3）“八不变”。即企业隶属关系不变，企业性质不变，资产权属不变，事业单位性质不变，干部待遇不变，对外签订的经济合同不变，财政包干基数和分成比例不变，扶持政策不变。（4）“五统一”。即统一人事管理，统一财政、财务管理，统一政府资产管理，统一重大决策和对外关系，统一建设规划。
2、下步工作的重点和难点：（1）精简机构和人员。区域、机构和人员整建制“简单相加”，虽减少了乡镇政府
数量，但原有的机构林立、人员臃肿造成新建镇组织机构过于庞大、人员较多、开支较大尤其是镇级领导太多、分工过细等问题；加上各地在原乡镇所在地新成立了副镇级的办事处，存在“两张皮”的问题。[31]如果不很好地解决，势必使“乡镇撤并”工作的意义大打折扣。（2）逐步扩大新建镇的管理权限。乡镇撤并扩大了管理范围，但解决不了管理权限问题；由2个或2个以上乡镇并成一个建制镇，区域中心由2个或多个变成1个，如果仍然只享有乡镇级管理权限，势必会影响新建镇的经济发展和城镇辐射与集聚功能的发挥。（3）新建镇城镇建设规划。原有各乡镇大都制定了建设规划，并形成了自己的产业布局和区域功能。而新建镇要根据新情况，制定新的城镇建设规划，尤其是在集中利用城镇建设用地、发展乡镇企业、建设公共基础设施、转移农村人口等方面，要有新的长远规划。这要对原有规划进行大范围调整。如何既科学合理，又避免较大浪费，是必须认真研究解决的问题。
3、经验与启示：（1）这次“乡镇撤并”是对80年代以来“以乡建镇”和1992年乡镇“撤、扩、并”工作引发的问题进行的一次纠正，并必然要支付成本。调查发现，新建镇所在地大都恢复到原“区”级组织所在地；问题是，新建镇镇政府要完成机构改革、精简人员和建设规划调整等工
作，会涉及相关组织、人员和社区的既得利益，工作难度较大。新建镇的领导认为，如果以往的“撤、扩、并”直接把当时区级组织所管辖的行政区划范围改成一个建制镇，撤消其所属的其他乡镇，是最好的办法；现在为此花费一定的代价，支付一定的成本，将不可避免。（2）有效解决目前的重点和难点问题，有赖于综合配套改革。乡镇撤并只是解决小城镇“遍地开花”问题的措施之一，要使小城镇健康、可持续发展，必须进行综合配套改革，主要内容有：通过政府职能转换问题，用人制度改革问题，引进市场机制和产权制度改革问题，扩大中心城镇的管理权限问题等。（3）中西部进行小城镇建设，应汲取上述教训。目前中西部对推进小城镇发展如果没有新的改革与发展思路，继续采取“以乡建镇”的模式，后果会更加严重，不仅会出现“小城镇遍地开花”现象，还会因缺少发达地区天时、地利等优越条件，难以形成强大的经济支撑。（4）解决小城镇“遍地开花”问题，“撤乡（镇）并镇”并不是唯一的选择。目前发达地区有大规模地进行“撤乡（镇）并镇”的趋势；但由于高密度的城镇“木已成舟”，且不说搬迁改造的难度大、成本高、浪费严重，一律进行“撤乡（镇）并镇”，也不见得能科学地解决问题。事实上，还有一个如何与城市建设相结合的问题；这又涉及到城市建设模式以及县市行政区划调整问题。以温州为例，无论城市化问题专家，还是基层党政领导，都认为，苍南县
龙港镇和平阳县鳌江镇应该合二为一，建成一个城市甚至中等城市。而目前这两个镇仍然在各自的县域内进行“撤乡（镇）并镇”，加紧向各自的背后扩展地盘，各自进行小城镇建设规划。这是为将来“合二为一”建立城市后，争取为自己成为“市政府所在地”创造条件。事实上这是在重复过去的错误。
（二）通过“以地滚地、以地换地”进行的小城镇用地制度改革
过去，我们曾对山东济阳孙耿镇通过“以地滚地、以地换地”改革小城镇用地制度进行了认真研究，并对其创新经验给予高度评价。近两年，由于受现行土地政策的影响，其做法出现了某种程度的体制复归，但这个问题本身连同其首创意义就更具研究价值。
1、开始的做法：（1）集地。1992年，按全镇农业人口人均0.055亩土地的标准，分5条主线，从最边缘村由外向内，逐村依次滚动传递，即最边缘的村从自己靠近第二个村的边界土地中，将自己应该调出的土地滚动给第二个村，第二个村又从靠近第三个村的边界土地中，将本村应该调出的土地，加上接受外缘村传递过来的土地，一并滚动传递给
第三个村。最后一直将各村所要集中的土地滚到镇政府所在地104国道两旁，全镇共集中土地1700亩。（2）建立工业小区。镇政府将集中的土地建立工业开发区，其中每村都有一块与本村调出面积相等、但不与具体地块对号的土地，各村新建乡镇企业，要一律进入工业小区。（3）保持集体土地性质不变。为保护村集体和农民的利益，镇政府规定，通过“滚地”集中的土地，属全镇各村集体所有，土地的集体所有制性质不变。（4）镇里成立股份制企业“济南三利达开发有限责任公司”。按一定标准，将各村调出的土地量化成股权，各村以其拥有的股权在公司入股。公司职能是，执行工业小区建设规划；进行基础设施建设；与外来企业谈判用地事宜；向董事会报告公司经营状况，制定分红方案；对尚未利用的土地统一对外承包耕种。（5）农用地转为建设用地，土地使用者不需要向农民一次性交纳征地费用；除合理的土地税收外，地方政府和有关部门，不得向土地使用者收取或搭车收取不合理费用。
2、效果：（1）相继吸引几十家企业进入，总投达5亿多元，其中80%以上是外来企业，到1997年，全镇工业总产值已达17亿元，财政税收达1.83亿元，地方财政收入达1.66亿元，分别比1992年增加30倍、300倍、270倍。（2）吸引当地农民3000多人到工业小区务工经商，农民人均纯
收入由1992年的433元增加到1997年的2576元。（3）促进了小城镇的发展。除集中兴办乡镇企业外，还吸引人口近万人，拓宽了道路，投资兴建了日供水能力1.2万吨的自来水厂、装机容量1万门的程控电话设备和主变容量为8000千伏安的35千伏变电站。
3、创新意义与启示：
（1）这是对小城镇土地利用与管理制度的改革与创新。农用地变为建设用地，不改变集体土地性质，农民和集体有权参与土地增值收益的分配，有利于在农村工业化、城镇化占用土地这个最易于剥夺农民利益的环节上，防止了基层政府和有关部门以国家为名剥夺农民土地权益和乱收费行为，保护了农民和集体利益。（2）在传统农业资源变为现代资源的操作上，充分利用农村基层组织的动员能力和农民的传统观念，以“人均”和“少量”为原则，使政府行为变为农民的“一致性”选择，自始至终没有发生矛盾和冲突，没有农民因此上访告状，最大限度地节约了交易成本。（3）建设用地使用者使用建设用地，因不需要交纳各种不合理费用，降低了用地成本，有效地吸引了外来企业进入，使传统农区在工业化、城镇化初期，有效地避免了 “村村点火、户户冒烟”现象，有利于乡镇企业从一开始就规模化、团地化发展。（4）地方政府追求地方资本原始积累无可厚非，但
到底是通过垄断土地要素市场、抬高土地价格，直接获取土地资源收益，还是通过降低土地要素价格，提高土地与资本、劳动力等要素的配置能力，增强经济总量，从而扩大政府财政税收来源，是两个完全不同的途径。孙耿镇财政税收之所以有如此高速度的增长，就是因为选择了后一种方式和方法。