推动农村集体产权改革

推动农村集体产权改革（精选6篇）

篇1：推动农村集体产权改革

农村集体产权改革临门

12月22日至23日，中央农村工作会议在京举行。《财经》记者从各方获得的信息表明：是次会议讨论的《中共中央国务院关于进一步深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见（讨论稿）》，有望构成2015年中央“一号文件”的基本内容。

目前仍处于定稿阶段的2015年“一号文件”，涉及范围可能相当广泛，将围绕2014年“一号文件”设定的议题继续展开，几乎包含了三农领域的方方面面。

多位参与文件起草讨论或课题调研的人士表示，除采取多种措施保障中国粮食安全、转变农业发展方式、推进农业现代化、农产品价格、农村金融等传统议题外，推进包括土地制度改革在内的农村集体产权制度改革，亦将成为2015年中央“一号文件”的重点内容之一。

从12月初起，中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文已公开强调这一话题的重要性。与之相呼应，在12月初由农业部等单位下发的《关于第二批农村改革试验区和试验任务的批复》中，也将新增了农村集体产权制度、深化土地制度改革等内容。

因事关多重敏感内容，这份文件与以往的起草过程有一定差异。从今年初开始，包括农业部、国家发改委、国务院发展研究中心等多个相关部委及研究机构，即已投入大量研究力量进行关注。“在高层领导的直接交办之下，有‘顶层设计’的意味。”一位参与相关研究的人士称。

《财经》记者获悉，在上述文件中，将承接中共中央十八届三中全会《决定》及2014年“一号文件”等相关提法，对作为下一步“三农”工作重点的农村集体产权制度改革，进行细化阐释。其中可能将包括的内容为：如何进行农业集体资产量化、确定集体经济组织的法人地位、搭建乡村治理结构，以及产权交易等议题。

这将是一场涉及2.4万亿元非资源性账面资产、总计66.9亿亩集体土地（包括55.3亿亩农用地和3.1亿亩集体建设用地）的改革设定。因涉及农村土地入市、农房抵押等事关农村经济社会发展的关键性问题，做实集体产权，已成为未来相当一段时期之内，中国农村改革的一项基础性架构。

对于“一号文件”可能出现的突破性，国研中心农村经济研究部研究员徐小青对《财经》记者表示，“目前的一系列新说法，其实在之前的多个文件中已经有所表述，只是按照新的逻辑进行了强调而已。在改革试点工作完成之前，说政策能够出现什么突破性进展，所谓‘新突破’、‘新土改’等说法，可能并不可靠。” 集体产权待重构

2015年“一号文件”除了将以相当大的篇幅阐释粮食安全这一主题外，其另一个重要主题，是推进包括土地政策改革在内的农村集体产权制度改革。

“改革农村集体产权制度，明晰集体产权归属，完善集体产权权能，是促进农村集体产权自由流动、优化组合，真正实现城乡要素平等交换的制度基础。”农业部经管司司长张红宇近期为《财经》撰文指出。

在1982年《宪法》中，如此阐述集体经济这一概念。其第8条规定：“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”

而1999年的宪法修正案，将集体经济组织这一概念明确为：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。这一阐释，确立了集体经济组织在中国农村经济结构中的基础性地位。但直到今天，并未有系统的法律、法规对农村集体资产的管理、处置进行规范。

“集体经济组织主体不明晰，产权归属不清，处置规范程序缺乏，集体资产处于‘人人所有、人人无份’的状态，是透明的‘玻璃缸’，看得见，摸不着。”有研究者如此形容这一状态。在这样的产权关系基础上，1978年至1983年，中国开始进行农村家庭联产承包责任制改革。“分”开始成为“统分结合”的主要内容。

中国农村历经多年积累下来的社队资产，除土地外，属于镇、村（组）集体经济的，还包含资金、资产、资源等，也就此被切割为三块：农用地的实际使用权归属农民，生产资料主要流向乡镇企业，而农村土地所有权，则被划归集体经济组织。

在上述资产分割格局逐步形成后，对于农村集体资产的产权改革实践，始自上世纪80年代末，从地处改革前沿的珠江三角洲一带起步。

此前，这一地区兴起了用集体资产投资兴办企业的浪潮，但决策者大多是对企业管理运营不太专业的村干部和村民股民代表，在选择产业类型和投资项目中存在一定的局限性。当乡镇企业垮掉后，导致了本村集体资产的流失和浪费。

因为乡镇企业的出现及发展，也使得这些地区的农村社区居民结构日趋复杂，集体资产的管理和收益分配矛盾突出。为解决困境，珠三角地区农民主动开始进行不同方式的产权制度改革探索与实践。

上世纪90年代后，随着北京、上海、江苏、浙江等地逐步遇到同样的问题，它们也开始相继进行改革试点。

新世纪以来，改革的覆盖地区，逐渐在全国各地农村出现扩张。与以往主要以处置集体兴办的企业不同，此时改革加速的大背景，变成了农村加快城市化。

相关法律规范的缺失，则使各地政府对农村集体资产问题的处理千差万别，也极易引发各类矛盾，以及大量贪腐案件。据国家信访局统计，2013年反映村集体资产管理问题的来信，已占到农村农业类来信总数的23%。

“在工业化、城镇化加快推进中，农村经济结构、社会结构正在发生深刻变化，农村集体资产产权归属不清晰、权责不明确、保护不严格等问题日益突出，侵蚀了农村集体所有制的基础，影响了农村社会的稳定，改革农村集体产权制度势在必行。”农业部副部长陈晓华近日指出。土地产权是改革核心

2013年11月十八届三中全会召开之后，有关农村集体产权改革的进程，开始明显提速。“十八届三中全会提出的300多项改革任务中，有超过50项和农业农村有关，这其中的重头戏就是包括土地制度在内的集体产权制度的改革。”中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊近期在参加一次相关活动时公开表示。

上述会议后不久，当年中央农村工作会议则明确提出，要“坚持和完善农村基本经营制度”，并用意识形态的逻辑划定了红线：坚持党的农村政策，首要的就是坚持农村基本经营制度。坚持农村土地农民集体所有，并明确提出了“落实集体所有权”。

因涉及多重利益关系，土地改革，是落实集体所有权的首要核心问题，也是助推整体改革的核心动力。

1988年，随着《中华人民共和国土地管理法》出台及非农用地数量增加，与土地相关的产权属性开始发生改变：中国大部分地区农民集体的土地非农用权利，逐步被政府和开发商占有，其实际地权变得日益缩小。

为扭转这一格局，无论是智囊还是决策层，都面临着截然相反的两种路径选择：一是进一步坐实农民的土地产权，激进的方式就是私有化，并配套废除户籍制度;二是回归统分结合的集体经济制度，在过度“分”基础上加强“统”，重建集体产权主体。伴随着城市化的进程，农村集体经济组织不断受到先进生产力的冲击，农村面貌也日新月异。

无论在意识形态还是经济理论上，这两种选择的冲突都非常大。“可以认为，经过连续的讨论，中央的农村思路有了很大变化，放弃了工业化生产的路子，更鲜明地回归和尊重了统分结合双层经营体制的历史合理性。”一位研究人士指出。

随着十八届三中全会对农民土地入市的规定出台，在中国当前的语境之下，至少包括农用地流转、农村集体建设用地入市、农民宅基地的使用权限，以及村集体的经营性资产，像在集体建设用地上建起的厂房、门面，以集体名义投资入股的各种经营性组织等，这些都属于农村集体资产的范围，也将是农村集体产权制度改革的重要内容。

具体而言，在涉及农村土地制度时，为落实集体产权主体，目前的改革可被分解成三大部分：第一部分涉及到国家征地制度的改革，对象为用于工业化、城镇化建设的农村集体土地;第二部分涉及到农村集体建设用地，既包括农民的宅基地，也包括乡镇企业的用地，还包括农村的公共设施和公益性用地;第三部分涉及到农地，主要是从事农业生产的耕地。

就第一及第二部分而言，十八届三中全会对征地制度改革提出了要求，允许符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地进入建设用地市场，并且和国有土地同等权利。除此之外，即使不属于农村集体经营性建设用地，如果符合规划和用途管制，农村集体的土地也可以进入建设用地市场。

中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文认为，在农地转为非农建设用地入市的渠道打开之后，与农村集体产权相关的核心问题，是增值收益怎么分配。“十八届三中全会明确提出要建立兼顾国家、集体、农民三者的土地增值收益的分配机制，并明确要求合理提高个人收益。”陈锡文说。

目前农村集体产权有关的一个重要问题，是农民住宅的抵押、担保和转让。农民宅基地是农民以集体组织成员的名义获得的，且只有本集体的成员才能在本集体申请宅基地，如果农民可以将其住房抵押、担保、转让，是不是意味着集体外部人员也可以获得？这将涉及到农村宅基地制度的根本改变。

就第三部分属于集体的农用地而言，中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊表示，要更好地引导集体产权制度改革，需要从成员权的视角进一步明确集体土地产权的主体，需要在尊重农民意愿基础上进一步确权扩能和还权于民。应通过农村土地三权分离的方式，在坚持农村土地集体所有的前提下，把产权界定清晰，“承包权和经营权进一步分开，这是我们在理论上的一个很大的创新”。

今年以来，相关部门已经多次召开会议，对农村集体产权制度改革的总体框架进行研究，并设计了一系列改革方案，而农村土地所有权、承包权、经营权“三权分离”的思路已经写入中央政府发布的多项涉农文件中。审慎推进集体产权改革

从各地实践看，一旦完成农村集体产权改革，一是能有效促进农民增收;二是有利于激活要素潜能，促进农业现代化发展;三是有利于保证农民的民主权利，完善农村的治理结构。

相对于农村土地制度改革和农业经营制度改革等制度创新，农村集体产权制度改革既没有清晰可辨的路径选择，也没有可资借鉴的国际经验，是典型的“摸着石头过河”，面临的并不是一条坦途。

2007年，农业部即出台了集体产权制度改革的指导意见。但截至2013年底，中国仅有2.8万个村和5万个组完成了农村集体产权制度改革。而据农业部数据显示，中国目前有58.7万个村和497.2万个组。

这首先源自改革涉及的面太广。农村集体产权制度改革的对象不仅包括农村集体经济组织所有的资金、资产，还包括集体资源;改革的范围不仅涉及发达地区、东部沿海地区、城市郊区，还涉及广大农村地区。

中国各地集体经济发展水平差异也很大。来自农业部的统计数据显示，截至2013年底，全国农村集体经济组织账面资产总额达到2.4万亿元，其中东部地区占比超过75%，村均超过700万元，有些村庄集体资产过亿元，对集体产权改革呼声强烈。

中西部地区则是另一番景象。中部地区资产总额占全国的比例接近17%，但村资产平均不足200万元，西部地区村级集体组织资产的比重占全国的7%左右，村资产平均仅有120余万元。有些村镇甚至负债累累。

“部分城郊结合部和沿海发达地区的农村账面资产数以亿计，如浙江省宁波市江东区惊驾村，资产总额已达4.3亿元。已到了‘非改不可’的程度;但更广大的中西部地区空壳村、负债村则比比皆是，账面资产不多，土地升值空间也不大，改革动力相对不足。”张红宇表示。

因农村集体产权制度改革的方向目标呈现多元化，对于改革的组织载体、成员界定、股权权能、产权流转等问题的争议分歧较大，对于农村集体经济的实现形式也没有比较一致的认识和看法。

目前各方的基本共识是，要根据不同地区的情况分类推进。在经济发达、村集体资产较多的地区，应赋予集体经济组织市场主体地位，推进股份合作制改革，建立起现代经营管理制度，使集体组织成员能够按照股份分享集体资产经营的收益。

对于经济相对落后，集体资产较少甚至负债的地区，改革的重点则是还权赋能。一方面加强土地制度改革，将土地承包经营权的确权登记颁证落到实处，稳步推进集体建设用地、宅基地管理制度改革，另一方面强化村集体资产的财务管理。

12月1日，国务院发展研究中心举办了农村集体产权制度改革研究座谈会。在政策建设层面，由农业部牵头的农村集体产权制度改革框架正在完善。目前，《有关农民股份合作和农村集体资产股份全能改革试点方案》和《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》均已正式印发，由中农办牵头制定的《关于引导农村集体产权流转交易市场健康发展的指导意见》，则正在征求相关部门、地方政府意见，等待会签。

按照农业部一位相关人士的解读，上述意见和方案主要有几层意思：一是建立健全集体经济组织成员登记备案机制;依法保障集体经济组织成员享有的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，落实好农民对集体经济活动的民主管理权利。

二是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，稳定农村土地承包关系，在充分尊重承包农户意愿的前提下，探索发展土地股份合作等多种形式。前不久，中办和国办联合发布的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提到，要用五年左右时间做好农村土地的确权颁证登记工作。

三是赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。

这些领域的试点已经在全国进行，兼顾东、中、西部不同区域，选择若干有条件的县（市）为单位开展，工作将在2017年底完成。

资料

集体经济组织沿革

中国的农村集体经济组织，产生于上世纪五十年代初的农业合作化运动。1962年9月，《农村人民公社工作条例修正草案》正式规定：农村人民公社是适应生产发展的需要，在高级农业生产合作社的基础上联合组成的。它在一个很长的历史时期内，是社会主义的互助、互利的集体经济组织。

1978年十一届三中全会之后，随着农村家庭承包责任制逐步建立。原交由集体统一生产经营的大型牲畜、农具、耕地等生产资料全部分配到以家庭为单位的农户。为适应这一变化，1982年《宪法》做出了两项重大规定：

一是针对公社一级。规定将人民公社原来政经合一的体制改为政社分设体制，设立乡人民政府和乡农业合作经济联合组织，但后者至今尚没有完全成熟建立起来。

二是针对生产大队一级。在生产大队地理基础上，设立自然村，在村设立村民自治组织---村民委员会。由于农村改革的不彻底不完善，农村集体经济组织的规范性政策法律法规不健全，农村集体经济组织的管理及其活动，处于由村民委员及其村民小组代管状态。

这是中国在后人民公社化时代语境下，农村集体经济组织这一更换了新内涵的名词的第一次出现。

1999年的宪法修正案，将这一概念最终被明确为：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。这一阐释，确立了农村集体经济组织在中国农村经济结构中的基础性地位。

篇2：推动农村集体产权改革

来源：《 农民日报 》（2016年2月25日第1 版）

按照赋予农民更多财产权利的方向，选择一种更有效率的产权制度安排，在成员集体与集体成员之间合理分割农用地、宅基地、集体经营性建设用地、非土地集体经营性资产的占有、使用、收益、处分等各项实际财产权利，是全面深化农村改革中难度最大的组成部分，也是“十三五”时期需要合力攻坚的改革领域。根据2016年中央一号文件精神，今后几年需要抓准、抓紧、抓好以下关键环节：

一是确权登记颁证。这是深化农村集体产权制度改革的基础性工作。因为短期内需要付出较多人力财力，而大多数人眼前难以从中受益，一些地方缺乏开展这项工作的积极性。必须看到，付出是短期、一次性的，收益是长期、渐进的。要按照到2020年基本完成土地等农村集体资源性资产确权登记颁证的要求，继续扩大农村承包地确权登记颁证整省推进试点，明确和提升农村土地承包经营权确权登记颁证的法律效力，探索对通过流转取得的农村承包土地的经营权进行确权登记颁证。加快推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。对集体经营性资产，重点是推进股份合作制改革，将其折股量化到本集体经济组织成员。集体资产所有权确权存在遗留问题的地方，要严格按照产权归属，把农村集体资产的所有权确权到相应的组、村或乡镇农村集体经济组织成员集体，并依法由集体经济组织代表成员集体行使所有权。二是探索还权赋能。农村集体产权权能残缺，国家对集体产权赋能不足、集体与成员权利边界模糊不清，是目前我国农村集体产权制度存在的突出问题。要按照党的十八届三中全会《决定》精神，积极探索还权赋能改革。在承包地方面，要稳定农村土地承包关系，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，完善“三权分置”办法，尽快明确农村土地承包关系长久不变的具体规定，研究制定稳定和完善农村基本经营制度的指导意见；依法推进土地经营权有序流转，搞好232个县（市、区）承包土地的经营权抵押贷款试点。在宅基地方面，要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障新机制；搞好59个县（市、区）农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款试点。在集体经营性建设用地方面，要按照同权同价、流转顺畅、收益共享的原则，为符合规划和用途管制的存量土地，以出让、租赁、入股等方式入市交易开辟通道，适当提高农民集体和个人分享的增值收益，抓紧出台土地增值收益调节金征管办法。在农村土地征收方面，重点是缩小征收范围，规范征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。在集体经营性资产方面，以多种形式的股份合作制改革为基础，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出和抵押、担保、继承权。

此外，还可探索将财政资金投入农业农村形成的经营性资产，通过股权量化到户，让集体组织成员长期分享资产收益。

三是规范流转交易。在确权、赋能的基础上，发育农村产权市场，引导农村产权规范流转交易，是提高农村要素资源配置和 利用效率、彰显农村产权价值、增加农民财产性收入的必然要求。鉴于还权赋能是一个渐进的过程，有些仅限于试点地区，因此流转交易要遵从必要的约束。如对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置，受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内；农民获得的集体资产股权，现阶段流转交易的受让人也要限定在本集体经济组织内部。同时，需要注意的是，适应农村人口流动需要，逐步增强农村集体产权的流动性也是大势所趋。《深化农村改革综合性实施方案》提出，“探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制”“在有条件的地方开展农民土地承包经营权有偿退出试点”。党的十八届五中全会《建议》明确要求，“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益”。2016年中央一号文件也提出，“完善和拓展城乡建设用地增减挂钩试点，将指标交易收益用于改善农民生产生活条件”“探索将通过土地整治增加的耕地作为占补平衡补充耕地的指标，按照谁投入、谁受益的原则返还指标交易收益”。落实这些改革举措，需要尽快明确农民退出的这些成员权利由谁承接，如何保障指标交易收益真正惠及集体成员。

农村集体产权制度改革涉及广大农民切身利益，涉及一系列法律法规的修订，必须稳妥推进、试点先行、依法改革。为调动基层改革积极性，应尽快制定促进农村集体产权制度改革的税收优惠政策。

篇3：推动农村集体产权改革

1 主要做法

重点抓好五个环节。

1.1 建立组织机构, 搞好宣传发动

区里成立改制领导小组, 街道和村也成立相应的领导机构和工作班子, 全面负责本辖区的改制工作, 并坚持宣传教育先行, 创造良好的舆论氛围。同时, 对区、街、村三级工作人员进行了大规模业务培训, 确保了改制工作的顺利开展。

1.2 组织清产核资, 确定改制模式

对村集体经济组织的资产、负债、所有者权益进行全面清理核实, 分别按经营性资产、非经营性资产和资源性资产登记造册。召开村民 (代表) 大会, 对清产核资和审计评估结果进行确认并公布。对有经营性净资产的村集体经济组织改制成立股份经济合作社, 对改制前资本积累较多, 条件相对成熟的村集体经济组织改制成立有限公司。

1.3 确认股东资格, 科学配置股权

科学界定股东资格, 对改制村的空挂户、劳改劳教人员、大中专毕业生、服兵役人员等群体的股东资格认定, 按照各级政府有关政策文件, 并结合“实质重于形式”和“村民自治”的原则, 召开村民 (代表) 会议进行讨论表决。实行“一人一股”的股权配置制度和“两不增、两不减” (生不增、死不减, 进不增、出不减) 的静态管理机制。

1.4 制定量化方案, 建立经济组织

在清产核资和股东资格认定的基础上, 制定股份量化方案, 明确资产量化范围、集体股和个人股的配置比例。召开股东 (代表) 大会, 制定并通过社区经济组织章程, 选举产生股东 (代表) 大会、董事会、监事会, 设立内部经营管理机构, 并到工商部门注册登记, 成立法人单位。

1.5 加强指导监督, 确保经济组织规范运行

指导新成立的社区经济组织健全完善内部章程, 督促社区经济组织严格按照章程规定的组织设置、资产运营、财务管理、收益分配等规定科学运行、规范经营。

2 初步成效

通过改革, 在促进农村经济发展、维护社会稳定、推进城市化进程等方面发挥了积极作用。一是增强了集体经济组织发展活力。通过建立现代企业运营管理模式, 创新经营思维, 拓宽经营渠道, 优化资源配置, 使资金、技术和人才等要素的作用得到了有效发挥, 为社区经济发展注入了新的活力。二是促进了社会和谐稳定。改革后, 明确了股东 (社员) 对集体资产的所有权、知情权、决策权和监督权, 有效地化解了农村社区经济发展与分配中的干群矛盾, 维护了社会和谐稳定。三是实现了公共服务均等化。在村民变股东的同时, 配套推进“村改居”工作, 村民变为市民, 在医保、低保等方面享受到与市民同等的待遇;公共基础设施配套和公共服务也实现了与城市的对接共享, 促进了公共服务均等化, 全面加快了城乡一体化进程。

3 几点体会

3.1 依法推进, 规范操作是改革成功的基础

始终坚持以法律、政策为准绳, 法律、政策没有规定的事项, 采取户决制、村民代表大会制等形式对重大问题进行表决, 依法推进改制。股东资格认定是改制工作最核心的部分, 也是群众最关注的环节, 专门制定了《股东资格认定办法》, 坚持引入法律法规, 结合村情民意, 做到合法、合情、合理。

3.2 因村制宜, 分类指导是改革成功的前提

在方案制定上, 实行一街一方案、一村一章程, 根据村情实际和群众的承受力, 确定改制时间和改制形式。在操作过程中, 先易后难, 稳步推进, 成熟一个完成一个。在改制模式上, 按资本积累数额分别成立有限公司或经济合作社。

3.3 尊重民意, 民主决策是改革成功的关键

篇4：农村集体产权改革“开闸”

来自农业部的权威专家向记者表示，农村集体产权制度改革，目标旨在落实十八届三中全会《决定》中关于农村集体产权制度改革的部署，即保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。

改革的基本路径是集体经济组织在坚持农民集体所有的前提下，按照股份合作制的原则，将集体资产折股量化到人，将原来由农民共有的产权制度转变为农民按份共有的产权制度，农民按照股份享受集体资产收益。此次改革以试点方式进行，在东中西部地区选择部分县市进行，2017年年底完成。

2014年12月1日，农业部会同中央农村工作领导小组办公室、中组部等农村改革试验区工作联席会议成员单位已下发了《关于第二批农村改革试验区和试验任务的批复》，全国共34个县市名列其中。此前的2012年1月，已有24个县市担任首批试验任务。与之相比，此次试验增加了包括农村集体产权制度、深化土地制度改革等新内容。

上述专家表示，农村集体产权制度改革的主要内容是：其一，摸清集体资产的家底，明确产权归属;其二，界定集体成员身份，明确其权利和责任;其三，制定集体产权交易的平台和规则，规范农村集体资产交易的公开和公平，实现农民共享改革成果的目标。

集体产权中的人、财和组织

“农村集体产权改革首先要明确集体资产的范围。”专家表示，此次改革首要之务在于对集体资产进行核算，摸清家底，为后续改革奠定基础。

一般而言，农村集体资产是指归乡、村、村小组集体全体成员所有的资源性资产和非资源性资产。前者主要指集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、灘涂、水面等自然资源;后者涵盖集体所有的流动资产、长期资产、固定资产、无形资产和其他资产。

集体成员身份界定是另一项基础而必要的工作，由于集体组织成员经常处于变动中，且涉及到个人重大利益，实践中不乏矛盾冲突。

受访专家认为，原则是在尊重历史和现实的前提下，统筹考虑户籍关系，由集体组织全体成员民主决定，但要注意农村特殊群体成员的身份问题。譬如，长期居住在当地，对集体经济组织有贡献但没有本村户籍或户籍已迁移出去的人员，要统筹考虑，防止多数人侵犯少数人的利益。

根据当前部分地区试点，一般分为三类：其一，即是拥有原始户籍的原住民;其二，因为婚娶、收养等关系后续迁入者，上述两类是集体产权的完整享有者;其三，曾经是集体经济组织成员，之后由于征地、考学等原因，将户籍迁出，此类一般宜按照农龄股分享集体财产和收益。

与之相比，尤为困难的一个问题是集体经济组织缺位。家庭联产承包责任制以来，很多农村只保留了党支部和村委会，集体经济组织消失或名存实亡，集体资产和集体经济职能多由村委会代行。在此背景下，集体资产管理出现不少问题，来自国家统计局的数据显示，2013年全年反映村集体资产管理问题的来信占据农村农业类来信的23%。

因此，上述专家建议，农村集体产权改革要尽快补齐集体资产管理主体缺位的短板，理顺集体经济组织与村两委的关系，实现政经分离，避免村两委干部对村集体资产的独断专行，防止小官大贪的问题。

他补充说，集体产权制度改革要明确集体经济组织在市场中的地位，作为集体产权的法定代表，集体经济组织并不具备法律上独立的法人资格，这为其后续市场经营问题带来一系列身份难题。目前，浙江、上海试验中，主要是通过政府发放组织证明书方式解决其身份问题。

在其看来，这只是过渡时期的办法，根本上还是要考虑制定农村集体经济组织法或相关法律法规，赋予农村集体经济组织法人地位，明确组织形式、职能定位和管理办法。

东中西部地区分类实施

按照受访专家分析，具体改革路径需要因地制宜，分类实施，不能搞一刀切、一锅烩，“这是由不同地区经济发展水平、资产状况差异巨大等因素决定的。”

来自农业部的统计数据显示，截至2013年年底，全国农村集体经济组织账面资产总额达到2.4万亿元，其中东部地区占比超过75%，村均超过700万元，有些村庄集体资产过亿，对集体产权改革呼声强烈。

相比之下，中西部地区则是另一番景象，中部地区资产总额占全国的比例接近17%，村均不足200万元，西部地区村级集体组织资产的比重仅7%左右，村均120余万元，有些村镇甚至负债累累，改革动力相对不足。

在此背景下，专家表示，要根据不同地区的情况分类推进。在经济发达、村集体资产较多的地区，应赋予集体经济组织市场主体地位，推进股份合作制改革，建立起现代经营管理制度，使集体组织成员能够按照股份分享集体资产经营的收益。

譬如，在城镇化加速推进中，不少城郊农村基本农用地被征用，村民变为城镇居民，村委会等原村级组织被撤销，但他们还拥有部分集体建设用地，以及在此基础上形成的经营性或非经营性资产。集体产权制度改革中，可以将集体经济组织改制为社区股份合作社，社区股份合作社的集体资产仍由原村集体经济组织成员按份共有、共享收益。

对于经济相对落后，集体资产较少甚至负债的地区，改革的重点应该是还权赋能，一方面，加强土地制度改革，将土地承包经营权的确权登记颁证落到实处，稳步推进集体建设用地、宅基地管理制度改革;另一方面，强化村集体资产的财务管理。

“建立和完善农村产权交易市场是实现集体产权制度改革的必要条件。”专家表示，农村产权交易市场的建立要根据不同地区情况稳步推进，与当地经济水平、土地规模、确权程度、产业结构等现实相契合，不能像有些地区土地流转一样搞大跃进，以避免资源浪费和损害农民利益。根本的目标在于健全交易的规则、程序，强化服务功能，保障农村集体产权流转交易能够公开、公平和公正。

赋予农民集体更多的土地权能

作为农村集体资产中的“大头”，土地价值高低对于集体经济组织的发展壮大具有重要意义。长期以来，集体土地权能不足制约集体经济长远发展。

由于集体土地与国有土地权能不对等，集体土地只有被征为国有后才可以进行开发和建设，农民集体对其拥有所有权的土地没有与市场接轨的开发权能。

十八届三中全会《决定》提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。为农村集体更好地利用和发挥土地价值提供了政策依据。

对此，中央全面深化改革领导小组第七次会议设定了三大底线，即坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损，始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点。

具体改革，要在试点基础上有序推进。土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革關系密切，可以作统一部署和要求，但试点工作中要分类实施。严守18亿亩耕地红线是推进农村土地制度改革的底线、是试点的大前提，决不能逾越。对宅基地制度改革的试点条件和范围要严格把关，不能侵犯农民利益，同时不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件。

目前，关于农村土地改革的基础性工作进展顺利。截至2013年年底，全国农村集体土地所有权确权登记发证率已经达到了97%。截至2014年7月，全国农村集体建设用地使用权和宅基地使用权发证率分别达到了72%和80%。绝大多数县市都已经建立了农村集体土地确权登记发证的数据库和信息系统，为建立城乡统一的建设用地市场提供了基础信息。

同时，近年来，地方试点亦为下一步深入改革提供了经验。目前，全国有13个省区制定了征地统一年产值的标准。全国有20多个省份探索实行留地留物业的安置方式，大部分省份已经出台了关于做好被征地农民社会保障工作的征求意见，将被征地农民纳入基本养老保险范围。

受访专家总结，新形势下，推动农村集体资产制度改革，是增加农民财产收益的基础和前提，在明确集体财产范围的基础上，将土地承包经营权、宅基地使用权以及集体收益分配权确权到户，赋予农民更多的财产性收益。

农业部的统计显示，截至2013年年底，全国已有2.8万个村和5万个组完成农村集体产权制度改革，量化资产4362亿元。在全国完成产权制度改革的村庄中，累计股金分红达到924.1亿元，当年股东人均分红超过500元，完成产权制度改革的小组，累计股金分红639.1亿元，当年股东人均分红超过1600元。

同时，推进城乡要素的平等交换，农村各类要素平等地参与市场交换的前提是产权清晰、权能完整，农村集体产权改革的目标之一就是归宿清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅，由此推动农村集体产业自由流动，实现城乡各类要素的平等交换。

篇5：农村集体产权制度改革问答1

农村集体产权制度改革是维护农民合法权益、增加农民财产性收入的重大举措。农村集体资产是农村集体经济组织成员的主要财产。包括农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产，用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产，用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产。

4、推进农村集体产权制度改革主要针对哪些问题？

在继续按照党中央、国务院已有部署抓好集体土地等资源性资产确权登记颁证，建立健全集体公益设施等非经营性资产统一运行管护机制的基础上，针对一些地方集体经营性资产归属不明、经营收益不清、分配不公开、成员的集体收益分配权缺乏保障等突出问题，着力推进经营性资产确权到户和股份合作制改革，对于切实维护农民合法权益，增加农民财产性收入，让广大农民分享改革发展成果。

5、推进农村集体产权制度改革要坚持哪些基本原则？

把握正确改革方向。充分明确农村集体经济组织市场主体地位，完善农民对集体资产股份权能，把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，促进集体经济发展和农民持续增收。

坚守法律政策底线。坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失；坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资本侵占。严格依法办事，妥善处理各种利益关系。尊重农民群众意愿。发挥农民主体作用，把选择权交给农民，确保农民知情权、参与权、表达权、监督权，真正让农民成为改革的参与者和受益者。

分类有序推进改革。坚持先行试点、先易后难，不搞齐步走、不搞一刀切；坚持问题导向，确定改革的突破口和优先序，明确改革路径和方式，着力在关键环节和重点领域取得突破。

坚持党的领导。坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，围绕巩固党在农村的执政基础，来谋划和实施农村集体产权制度改革。确保集体经济组织依法依规运行，逐步实现共同富裕。

6、推进农村集体产权制度改革有哪些目标？

逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。科学确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济；管好用好集体资产，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值；落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。

7、怎样加强农村集体资产的管理？

要对集体所有的各类资产进行全面清产核资，摸清集体家底，健全管理制度，防止资产流失。重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。对清查出的没有登记入账或者核算不准确的，要经核对公示后登记入账或者调整账目；对长期借出或者未按规定手续租赁转让的，要清理收回或者补办手续；对侵占集体资金和资产的，要如数退赔，涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理，构成犯罪的移交司法机关依法追究当事人的刑事责任。清产核资结果要向全体农村集体经济组织成员公示，并经成员大会或者代表大会确认。清产核资结束后，要建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度，实行台账管理。各省级政府要对清产核资工作作出统一安排，从2017年开始，按照时间服从质量的要求逐步推进，力争用3年左右时间基本完成。

8、如何明确集体资产所有权？

在清产核资基础上，产权属于村农民集体所有的，由村集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。有集体统一经营资产的村（组），特别是城中村、城郊村、经济发达村等，应建立健全农村集体经济组织，并在村党组织的领导和村民委员会的支持下，按照法律法规行使集体资产所有权。集体资产所有权确权要严格按照产权归属进行，不能打乱原集体所有的界限。

9、如何加强农村集体资产监督管理？

加强农村集体资金资产资源监督管理，加强乡镇农村经营管理体系建设。推动农村集体资产财务管理制度化、规范化、信息化。落实民主理财，规范财务公开，切实维护集体成员的监督管理权。继续开展村干部任期和离任经济责任等专项审计，建立问题移交、定期通报和责任追究查处制度，防止侵占集体资产。对集体财务管理混乱的村，县级党委和政府要及时组织力量进行整顿，防止和纠正发生在群众身边的腐败行为。

10、怎样开展集体经营性资产产权制度改革？

将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。改革主要在有经营性资产的村镇，特别是城中村、城郊村和经济发达村开展，让农民有更多获得感；没有开展这项改革的村镇，可根据群众意愿和要求，由县级以上地方政府作出安排，先进行试点，再由点及面展开，力争用5年左右时间基本完成改革。

篇6：农村集体土地产权制度改革的路径

由于农村现有的集体土地类型较多，用途各异，与农户的产权关系也亲疏不同，稍有不慎，指导政策上就会出现失误。比如，现有农村集体土地按照大类区分，一般可被分为耕地（含养殖水面）、山林（含草场）、四荒地、农业建设用地（主要指农牧渔场用地以及已修建或规划中拟修建的农村道路、农田水利和永久性晒场等常年性工程设施用地等）、非农建设用地（主要指已建设或规划中拟建设的乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地以及工商业开发用地）和宅基地等六大类。

我们在集体土地产权制度改革并进行产权股份化分置时，应解放思想，总结国企改制的经验，根据集体土地的不同类型及其所具有的不同独占性和排他性以及根据这些土地资产历史和现实上被集体经济组织成员农户所占有、使用和收益的状况，进行分门别类而不是大呼隆的集体土地产权制度的改革。

据此，我们拟将农村非农集体建设用地与四荒地以及规划中可作为农牧渔场开发的农业建设用土地划为一类（以下统称农村经营性土地），而耕地和部分农业建设用地（即那些已建或拟建的服务于耕地、养殖水面、山林和草场的水利设施、山塘、农作道路和公共晒场等）则可作为另一类（以下统称农村农业土地）。宅基地因其与农户房产权利密不可分的特性而另行单独划为一类（以下统称农村住宅土地）。可针对这三大类集体土地进行分门别类的产权制度改革。

（一）农村经营性土地产权制度的改革路径

将农村非农集体建设用地与四荒地中以及部分可作农牧渔场开发的农业建设用地划为一类，统称为农村经营性土地，是因为这几种集体土地都属于经营性土地资产，其独占性和排他性都比较弱，而其作为公益性甚至工商业性开发的市场价值或潜在市场价值则都比较高，易于推行集体产权按人均等化按份共有产权制度改革，也更有利于进行专业化经营管理以获得更大的经济和社会效益。

在农村现有的土地资源中，农村集体经营性土地的开发利用能给农民带去的比较利益显然是最大的。这类土地产权制度改革搞得越好，越符合市场经济规则，就越能合理配置当地的土地资源，吸引中小企业投资或联营办厂，促进当地土地、资本和劳动力的良性流动，获得更大的经济和社会效益。而我们发展城镇化，特别是发展中小城镇，倘不从法律和政策上彻底解放农村集体经营性土地这个生产力，也是不可能的。在股权分配上，我们认为，这类以规划内村集体经营性土地资产为基础组建专门的土地股份合作社的股权，在实行按份共有产权制度改革时，可以考虑参考前些年各地集体产权制度改革的一般做法，即按照至少70%农民个人股和最多30%合作社法人股比例进行安排，以体现对农民土地权益的一种尊重。这里需要特别强调的有三点：

1．这类土地合作社的股权应按该村所有成年农民人头而不是农户（无论男女和婚否，也无论其有无未成年子女或有几个子女）进行分配，也叫个人股。这里体现的是按份共有原则下农民个人的权益，等同于国企改制中的职工股。2．这类经营性土地合作社的股权分配是一次性的，仅在这次集体产权改制时将所有个人股权按当时每个成年农民公民身份作一次性分配。今后无论该村人口如何增减，都不再进行股权分配。因为集体产权改革中的农民个人股权已经包含了该持股人未成年子女或未来子女的财产权利。3．这次集体产权改革必须允许农民个人股权与工商业企业的完全股权一样可以买卖、抵押和继承。这一条很重要，因为农民个人股权能否买卖、抵押和继承是衡量这次农村集体产权制度改革能否成功的一个重要标志。

（二）农村农业土地产权制度的改革路径

农村农业土地主要是指承包耕地（养殖水面）、草场、山林以及为其服务的部分农业建设用地，如原属集体所有的水利设施、田间道路和公共晒场等类型土地。与经营性土地不同的是，这一类土地因早已被集体经济组织成员农户所承包或为特定承包农户服务，在产权关系上与承包农户十分紧密，具有十分突出的独占性和排他性。再因农村农业土地产权制度改革还涉及农业现代化和国家粮食安全等国家产业政策问题，因此将其作为一个单独的土地产权制度改革体系不仅是成立的，也是必要的。

我们认为，农村农业土地的所有权应该在组建专门的农用土地合作社基础上同时按份确认给承包它的农户和农用土地合作社。

1．自集体化以来，承包农户的户主虽然是自然人，但根据《土地管理法》和《土地承包法》，农户本身一直是农村集体经济中的一个最小经营单元，通称“家庭经营”，承包了该集体范围内的一块耕地并经许可获得了一块宅基地在此建房长期居住，因此农户完全可被视作集体经济组织的一个极为重要的也是不可分割的组成部分。

2．产权是财产所有权关系的法律表现形式，而财产所有权就是指所有权人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。根据《土地承包法》，承包农户在承包期间对所承包土地一直行使占有、使用、收益和处分权。而且很多地方政府均已颁发相关法规确认农户土地承包关系长久不变。这都表明在法理层面上，作为集体经济组织成员的农户实际上是享有该土地资产所有权的。

3．《物权法》第九十四条规定，对不动产按份共有是指“按份共有人对共有的财产按照其份额享有所有权。”这是承包农户对其所承包土地享受所有权的最明确法律解释。由此可见，无论是从现有的法律规定上，还是从这几十年来承包农户通过对所承包土地的长期占有、使用和收益的实践，承包农户实际上已经具有了对所承包的土地“享有所有权”的全部要件。我们现在将承包土地的所有权确认给承包农户显然是成立的，也是顺理成章的，绝不能将其简单等同于土地私有化。

但由于农村农业土地中除承包土地之外的那些农业建设用地，包括那些公用的农业服务设施，则没有也无法细分确权到农户，所以有必要将这类土地确权给一种专门组建的农业土地合作社。这类土地合作社可被叫做土地利用合作社或土地发展合作社，非营利性合作经济组织。农户与土地利用合作社按份对合作社共有土地享有按份共有所有权。可将那些为农业服务的农业建设土地和按照规划拟作为农业建设使用的土地所有权按份确认给土地利用合作社，而将那些早已被农户承包，即占有、使用和收益的农业土地、养殖水面和山林所有权按份确认给承包它们的农户。合作社股权分为合作社法人股和合作社成员农户股。两者土地确权证书均注明土地产权份额的各项特性，如面积、位置、地形以及土地类型和用途等，产权属性一栏则注明“按份共有所有权”。就其性质而言，这类农业土地合作社也叫土地利用合作社，属于一种公用合作社。这种合作社在世界各国都是普遍存在的，是指那些主要兴建和置办各种与生产有关的水利等农业服务公共设施以及公用设备，如添置大型农业机械和电气灌溉设备，培养种畜和良种，修建仓库和必要的农用道路等，以供合作社社员分别使用的一种公用合作社，其对今后农业的发展和逐步实现农业规模化经营十分重要，所起到的促进现代化农业发展的作用几乎无可替代。我们利用这次农村集体产权制度改革时机，鼓励和促进组建这类土地利用合作社必将有力促进我国现代化农业的发展。

可以颁行相关法律对农户出售自己份额下农业土地产权并退出土地利用合作社的条件、程序和税后所得分成以及受让这份土地产权的合作社新成员的权益等可能会引发法律纠纷的地方进行规范。这对保障这类集体土地产权制度改革的成功是非常必要的。我们每一类集体土地产权制度的改革都需要在法律修订和颁行上先行一步。

（三）农村住宅土地产权制度的改革路径

农村的住宅土地其实就是指农村宅基地。由于农村宅基地与农户的房产财产权密不可分，再加上其不属于生产资料而属于生活资料的属性，农村的宅基地与农村其它集体土地相比，显然是一种比较特殊的土地产权。

1982年以前上溯几千年，我国农村宅基地归农民私人所有，宅基地及地上房屋可自由买卖、出租、赠与、典当及继承等。即便是1956年我国确定走社会主义道路，在农村强力推行土地集体化时，农民仍然拥有农村宅基地的所有权。到了1982年，《宪法》才首次规定“宅基地和自留地、自留山，也属集体所有”。1998年第二次修订后颁行的《土地管理法》开始对农村宅基地进行了严格的管理和约束。后来，因可能对政府垄断商品房开发市场产生威胁，各地政府又颁行了一系列法规对农村宅基地进行了严密的控制。但是，这种集体产权不明的农村宅基地制度和政策显然是错误和扭曲的，不仅在全国造成了数十亿平方米产权残缺的所谓小产权房，也使得农村宅基地成为各方蚕食集体利益的重灾区。随着大量农民进城打工，各地农村宅基地及其房屋空置率极高，而现有制度又阻碍了农村宅基地及其房产产权的市场流动，造成了很大的土地浪费。宅基地产权制度改革势在必行。

1．以村现有农户宅基地资产以及农地发展规划中确定的潜在宅基地块资产为基础，组建农村住宅合作社。农户与合作社按照按份共有原则分别享有村所有宅基地的所有权。住房合作社所有的规划中宅基地以及村社住宅区内道路、绿化和其它辅助性居住设施用地与农户现有宅基地产权，根据按份共有原则，分别确权给住房合作社和农户。具体确权登记方式可同农业土地产权制度改革。

2．住房合作社可以在村社内部自筹资金或者通过获得政府对农村住房事业的财政支持或用自有资产抵押获取外部金融支持等方式来经营运作。而住房合作社社员，即农户则因对自住房屋及其宅基地享有按份共有的所有权、居住权、收益权和处置权，也有了根据自由意愿和市场获利需要经营自有宅基地及其房屋产权的自由选择权。住房合作社的建立还将为农村新增居民买房或买地建房提供了获得低价高质房屋的可能。

3．根据《物权法》第101条“按份共有人可以转让其享有的共有的不动产或者动产份额。其他共有人在同等条件下享有优先购买的权利”的规定，农户有权按照市场价值自行卖掉和处置自己享有所有权的自住房屋及其宅基地产权。这是农村宅基地可以作为商品进入市场交易提供了法律依据，也为计划迁居城镇的农户的自由迁徙提供了经济物质上的条件保障。农村宅基地的市场化自由流动将促进农村房地产业发展。

住房合作社在我国并不是一个陌生的制度。1992年国务院住房制度改革领导小组、建设部、国家税务局曾颁发了《城镇住宅合作社管理暂行办法的通知》，专门强调“组织住宅合作社，合作建房，是一项有重大意义的改革。充分体现了国家、集体、个人共同负担解决住房问题的原则，有利于吸收个人资金，加快住宅建设。”在这项政策激励下，到上世纪末全国最多时曾涌现了5000多个住房合作社。后因各地政府卷入了城市土地市场，这项利国利民的好政策便无疾而终。但这个经验发生在城市，建政以来广大农村从未有过这方面的实践。现在是到了通过宅基地产权制度改革来发展农村住房合作社的时候了。

综上所述，我们在设计农村集体土地产权制度改革的方案时概无例外地提出了组建三种合作社作为集体土地产权改革的按份共有所有权载体。我们还根据不同类型土地资产的属性和产权关系，依托合作社这一新型合作经济组织形式，提出了根据《物权法》确认广大农民按份享有共有土地所有权的法律依据和改革模式。这种改革路径设计不仅符合中央关于“建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度”的改革原则，也符合现有法律有关不动产（土地）财产权的规定。更重要的是，这种全新的集体土地产权制度的建立可最终将一直埋藏在不合理的产权制度下的那些市场价值高达数以百万亿元人民币计的集体土地资源资本化和财富化，必将促使农村市场经济进入一个大发展时期。而广大农民土地产权的确认和明晰化又可在保障其土地权益的基础上，有力地造福农民，促进农村市场经济的恢复与发展，从制度根本上弥合一直在不断增大的城乡和贫富之间的差距。

需要注意的是，以上三种不同类型的合作社，都属于社区型合作社。我国现只有《农民专业合作社法》，现有法律还没有对社区合作社的约定。这种法律滞后的状况显然不利于这次农村集体土地产权制度改革。为此，我们建议中央政府尽快出台政府规章《社区合作社暂行条例》，让即将大量出现的各种类型的社区型合作社有法可依，有章可循，为这次农村集体土地产权制度改革提供有效的法律依据。