林业经济学论文-关于国有林场改革有关问题的思考

2024-08-06

林业经济学论文-关于国有林场改革有关问题的思考（通用6篇）

篇1：林业经济学论文-关于国有林场改革有关问题的思考

林业经济学论文

关于国有林场改革有关问题的思考

摘要：2012年3月5日，国务院总理温家宝在政府工作报告中明确指出，要启动国有林场改革试点。目前，国有林场改革试点工作正在河北、浙江、安徽、江西、山东、湖南和甘肃7个省开展，原则上要求两年内完成；其它省区也从实际出发，以不同方式研究推进国有林场改革。在这样的背景下，系统研究思考国有林场改革有关问题，对于促进改革工作顺利开展大有益处。关键词：国有林场

改革

发展

问题

对策正文：

充分认识国有林场改革的重要意义

国有林场是国家为加快森林资源培育、保护和改善生态环境，在无林少林、荒山集中连片的地区建立的以造林为主的林业基层事业单位。截至2011年底，全国共有国有林场4855个，分布在31个省（区、市）的1600多个县，其中省属国有林场占10%，市属国有林场占15%，县属国有林场占75%。林地面积8.7亿亩，现有职工75万人，其中在职职工48万人，离退休职工27万人。开展国有林场改革，对于生态保护、林业建设、林场发展和职工就业增收具有重要意义。

国有林场改革是构建国土生态安全体系的需要。国有林场拥有森林、草原、湿地和沙漠等多种自然生态系统，具备丰富的野生动植物种类资源，是野生动物的重要栖息地，对保护生物多样性具有独特作用。我国在国有林场内已建立自然保护区1300多个，约占全国森林自然保护区面积的40%，表现在保护生物多样性方面，国有林场具有重要地位。总之，搞好国有林场改革，对于促进国有林场更好地发挥其在构建国土生态安全体系中的作用具有重要意义。

国有林场改革是增加森林碳汇、应对气候变化的战略途径。应对气候变化是国际社会面临的重大问题和共同责任。森林通过光合作用，吸收大气中的二氧化碳，放出氧气，维护着地球碳平衡和人类生存。国有林场是我国森林资源培育中最稳定的阵地、国家重要的森林资源战略储备和森林资源精华之所在，也是增加森林的碳储备量的重点和潜力所在。充分发挥林业在应对气候变化中的特殊作用，具有重要意义。

国有林场改革是改善城乡生活环境、提供公共服务的重大举措。随着经济社会的快速发展和人民生活水平的不断提高，森林以其降解污染、改善小气候、增加森林景观、美化生活环境等方面的独特功能，得到人们的普遍认同，走进森林、享受自然成为人们新的生活方式。开展国有林场改革，必将有效推进国有林场发展，进一步改善1600多个县（市、区）的基础设施，为居民提供更加优美的生活环境和更加良好的公共服务。

国有林场改革是促进林场摆脱困境的需要。几十年来，国有林场一直扮演着生态脆弱地区的重要生态屏障和森林资源储备基地的角色。由于林场可采森林资源下降，国家又实行限采伐制度，不少商品林改为公益林，致使许多林场木材产量减少，收入下降，还债困难。改变这种状况，需要抓紧推进改革，建立科学合理的体制机制。国有林场改革是维护社会公平，使林场职工共享发展成果的需要。目前，一方面，广大林场职工担负着生态保护与生态建设的重要任务，从事着为社会提供生态产品的重要工作。另一方面，全国80%的国有林场处于贫困状态，据国家林业局统计，林场职工实际收入每年仅1.4万元，远远低于其他行业职工平均工资水平，相当一部分职工基本养老和医疗仍未得到有效保障。林场职工的贡献与所得严重不对称。如果这一问题长期得不到解决，将会严重影响国家生态建设大局和林区社会稳定。因此，国有林场改革势在必行、迫在眉睫。

国有林场改革的实践

对于国有林场改革，党中央、国务院高度重视。2003年，《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》（中发[2003]9号）明确提出要深化国有林场改革。2008年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出要扩大国有林场改革试点。2010年，《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发[2010]1号）和政府工作报告都明确提出要启动国有林场改革。

尽管中央没有出台统一的改革政策，但部分省区从当地实际出发，以不同方式推进国有林场改革，各地财政给予了大力支持。湖南省从2007年开始，按照“进得来、缴得起、养的了、可衔接、能持续”的原则，将全省国有林场及其职工全部纳入了养老保险范围。福建省国有林场通过财政补助的方式，参加了事业单位养老保险。云南、江西、内蒙古等省区大力推进国有林场分离办社会职能工作，通过财政补助的方式，将林场所办学校、医院、代管村镇等移交地方政府管理，大大减轻了林场负担。山西、新疆、甘肃、青海等省区积极实施国有林场转制，经费纳入预算。这些改革措施，反映了国有林场健康发展对体制机制的客观要求，也体现了这些省区广大林业工作者、各级政府决策部门对林业发展改革问题的正确认识。在各地改革相关工作稳步开展、试点工作有序推进的同时，应对国有林场改革有关问题也在进行研究。

准确把握国有林场改革思路、方向和原则

推进国有林场改革是贯彻中央文件精神，维护国家生态安全，改善林区民生，促进国有林业持续健康发展的迫切要求。随着集体林权制度改革的深入推进，集体林地已经基本承包到户，集体林已成为受法律保护的农民个人财产，集体林地和集体林为农民增收致富的经济功能相应更加突出。作为保护和管理国有森林资源的国有林场，要强化其在林业生态建设中的主体作用，突出其保障生态安全的重要功能。国有林场改革不是为了单纯的甩包袱和搞活林场经济，而是要通过完善和创新体制机制，使这部分珍贵的国有森林资源在我国林业生态建设中发挥更大的作用。这是国有林场改革的根本目的所在。

我们认为，推进国有林场改革的总体思路应该是，从当前以及今后国有林场在我国生态建设中的地位、作用出发，将现有国有林场全部界定为公益型事业单位，明确其主要职能是保护和培育国有森林资源，维护国家生态安全和木材安全。根据公益型事业单位改革要求，按照精简、效能的原则，分离办社会职能，重新核定事业编制。在此基础上，经费实行收支两条线管理，即国有林场人员经费和机构经费纳入同级财政预算予以保障，国有林场抚育采伐、森林旅游等经营收入上缴同级财政。

一是坚持公益性质，明确国有林场改革方向。国有林场管理的8亿多亩的国有林地及其林地上的几十亿立方米木材蓄积，是国家代表全体人民占有管理的重要的公共资源和资产。从长远看，未来我国国有森林资源应当主要发挥生态功能和为社会公众提供社会服务职能，例如休闲、旅游等，使更多公民都能走进森林、接触自然、放松心情，这对于实现公民个人的内心和谐、人与自然的和谐，进而构建和谐社会有着重要意义。国有林地和森林资源对全体公民而言十分珍贵，坚持其国家所有、公共享有的特征非常必要，改革过程中应该保全这部分资源和资产，任何人不能随意处置国有林地和森林资源，尤其不能以改革的名义私分林地，或确权给小集团、部分人，导致本属公共所有的资源资产的流失，更不能通过私分和变卖等方式将其私有化。总之，国有林场具有明显的公益性特征，国有林场改革应坚持公益性取向。

由于历史原因，一些省区还存在国有林场代管集体林地，甚至代管农村村组的情况。对此，应该在符合集体林权制度改革要求、尊重农民意愿的前提下，允许地方探索具体的经营机制。

二是坚持生态优先，充分发挥森林生态效益。据统计，全世界国有森林面积占森林总面积的70%以上。国有林在世界各国的林业中所占比重不尽相同，所承担的目标也各有侧重。目前，西方发达国家逐渐开始弱化国有林的经济作用，转向强调国有林的生态作用。从我国实际出发，借鉴国外经验，国有林场改革要把实现生态效益和社会效益的最大化作为优先目标，以适应生态文明建设对林业的多样化需求。要通过建立科学合理的体制、机制，促进新造林，扩大国有林地面积，促进森林抚育，提高林分质量，促进森林资源的综合经营和科学利用，因地制宜发展林业产业，为经济社会发展、建设生态文明提供丰富多样的森林产品和生态服务。

三是坚持以人为本，促进国有林场可持续发展。“以人为本”是科学发展观的核心，也是国有林场改革过程中必须坚持的原则。长期以来，近50万的在职职工和27万退休职工，为国有林场建设和国有林培育付出了心血，改革过程中要把解决好职工社会保障、就业及危旧房改造等涉及林场职工切身利益问题放到突出位置。

四是遵循自然规律，确保林场经营体制与林木生长规律相契合。林木生长具有长周期性，从种植到形成比较稳定的生态系统，获得较好的生态经济效益，需要几代人长期持续不断的培育才能实现。任何过分强调经济利益，特别是以追求短期利益为目标的体制机制设计，都不利于林木生长及生态公益效益的发挥，甚至造成森林资源的破坏性利用。因此，在国有林场改革过程中，需要建立与林木生长规律相适应的稳定体制机制，使之符合林木生长的周期特点。

国有林场改革的对策与建议

通过推进国有林场改革，逐步理顺国有林场管理体制，创新经营机制，规范运行管理，分离林场办社会职能，妥善解决历史遗留问题，稳步提高职工收入，实现社会保障全覆盖，使森林资源得到有效保护和发展，林场生态和社会功能明显增强。

一是实施事社分开，分离林场办社会职能。把目前由林场承办的学校、医院等社会服务机构从林场剥离出去，交由当地政府管理。一方面，使林场职工及子女能够享受社会公共服务；另一方面，也从根本上减轻林场办社会的负担。

二是理顺管理体制，合理设置内部管理机构。按照“精简、高效、协调”的原则，结合国有林场实际，合理设置内部管理机构，强化资源资产、计划财务、生产经营等基础管理制度，严格考核机制。

三是创新经营机制，调动广大职工的积极性。把国有林场改革与解决职工就业和改善林场基础设施条件有机结合起来。鼓励国有林场在确保生态和社会功能发挥的前提下增加经营收入。

四是调整产业结构，提高国有林场自身效益。一要积极探索公益林经营模式。二要科学培育商品用材林。三要调整产业结构。

五是加大投入力度，实施积极扶持政策。一要将编制内人员全部纳入财政预算。二要支持解决好国有林场职工基本养老、医疗等社会保险的缴费问题。三要对国有林场发展营造林和森林抚育，发展林下种养殖业以及林地管护给予支持。四要以棚户区改造工程为契机，支持国有林场危房改造，分期分批解决职工住房，彻底改善职工生活居住条件。

六是实行科技兴场，加强人才队伍建设。有计划地采用先进林业科学技术和现代林业管理手段，保护培育森林、开发利用资源、建设管理林场。重点抓好现有林场科技成果和实用技术推广应用，科学编制林场发展规划和经营方案，加强经营管理，集约经营森林，逐步使国有林场生产建设和经营管理走上科学化、规范化轨道。此外，加强国有林场人才队伍建设，通过开展以岗位培训为主的职业技能培训和管理干部培训，积极引导林场干部职工解放思想、开拓创新、艰苦奋斗、真抓实干，促进国有林场持续、快速、健康发展。

七是严格依法治林，加大林业违法案件查处力度。由于气候变化等多种因素，森林火灾和林业有害生物呈高发态势。要加大林业灾害防控力度，尽可能减少灾害损失。随着国家加大耕地保护力度，一些建设占地项目开始向林地和湿地转移，林地和湿地保护难度加大。乱占林地，盗伐、滥伐案件时有发生。因此，必须加大对林业违法案件的查处力度，以遏制这类现象的发生，更好地保护国有林场林地和森林资源，从而使国有林场在加快我国生态建设和保障生态安全方面发挥更大作用。

篇2：林业经济学论文-关于国有林场改革有关问题的思考

一、xx林业局的发展现状及其在全市林业建设

中的地位和作用

（一）xx林业的发展现状

xx市xx林业局始建于1979年元月，属县级建制的市直事业单位。局下设八个国有林场（即和尚塬林场、张家湾林场、直罗林场、药埠头林场、槐树庄林场、张村驿林场、任家台林场、岔口林场），一个森林消防大队，一个中心苗圃，三个木材检查站（即五里埔木材检查站、岔口木材检查站、寺峪木材检查站）。

全局现有干部职工915人（天保工程编制总人数1165人，其中森林管护人员558人，社会公益人员73人）其中：离退休222人，在职职工693人（其中男职工475人，女职工218人，内退68人）。全局现有专业技术人员 179 人，其中高级职称74 人，中级58人，助理 74人,技术员41人。现有固定资产1000余万元。

1979年元月建局伊始至1985年以前，属市财政全额预算事业单位，经费实行收支两条线，由上级下达木材生产计划任务，所需经费由财政全额拨付。1985年以后，林业进行内部改革，管理体制变为事业单位企业管理，实行“自主经营、自收自支”，成为财政差额补贴的事业单位。2000年天保工程实施以来，森林采伐全面停止，林业局（场）所需经费由中央和地方财政按天保工程方案核定数配套供给。天保工程规划实施期从2000—2010年，共计11年。

（二）xx林业在全市林业建设中的地位和作用

xx林业局为xx市直四大林业局森林面积最大的一个林业局，辖区总面积453万亩，经营面积423.3万亩，其中林业用地413.5万亩,非林业用地9.8万亩。在林业用地中,有林地322.6万亩,灌木林地48万亩,疏林地7.4万亩,未成林造林地8.3万亩,宜林地27.2万亩,全局森林覆盖率76%,林木蓄积1072万立方米。林区内设有陕西子午岭国家级自然保护区、柴松省级自然保护区，森林植物主要有：油松、侧柏、华山落叶松、辽东栎、白桦、山杨、小叶杨、刺槐等。野生动物较为丰富，列入国家保护的ⅰ级、ⅱ级动物有10多种，其中金钱豹、黑鹳、金雕、白鹳闻名遐迩。这片天然次生林萌发生长于清朝同治年间，这片森林不仅福泽xx，而且是关中平原和渭北旱塬的天然屏障，属陕西五大林区之一，被誉为镶嵌在黄土高原上的一颗“绿色明珠”、陕西的“一叶肺”，生态区位极其重要。

篇3：关于国有林场改革有关问题的思考

2012年3月5日, 国务院总理温家宝在政府工作报告中明确指出, 要启动国有林场改革试点。目前, 国有林场改革试点工作正在河北、浙江、安徽、江西、山东、湖南和甘肃7个省开展, 原则上要求两年内完成;其它省区也从实际出发, 以不同方式研究推进国有林场改革。在这样的背景下, 系统研究思考国有林场改革有关问题, 对于促进改革工作顺利开展大有益处。

一、充分认识国有林场改革的重要意义

国有林场是国家为加快森林资源培育、保护和改善生态环境, 在无林少林、荒山集中连片的地区建立的以造林为主的林业基层事业单位。截至2011年底, 全国共有国有林场 4 855个, 分布在31个省 (区、市) 的 1 600多个县, 其中省属国有林场占10%, 地市属国有林场占15%, 县属国有林场占75%。林地面积8.7亿亩, 现有职工75万人, 其中在职职工48万人, 离退休职工27万人。开展国有林场改革, 对于生态保护、林业建设、林场发展和职工就业增收具有重要意义。

(一) 国有林场改革是构建国土生态安全体系的需要。

根据全国第七次森林资源清查数据, 我国林地面积45.6亿亩, 森林面积29.3亿亩, 森林覆盖率20.36%。总体上看, 我国仍是森林少, 生态脆弱的国家。森林覆盖率不到世界平均水平的2/3, 人均森林面积不到世界平均水平的1/4。在林地面积中, 集体林地27.4亿亩, 国有林地18.2亿亩。国有林场管护着全国近1/5的林地和近1/2的国有林地以及生长于其上的国有森林资源, 是我国林业生态体系的核心部分。国有林场中有 3 900多个地处大江大河中上游、主要湖泊水库、各大风沙区和黄土高原等生态脆弱地区, 管护公益林面积达6亿亩 (其中国家级公益林3.8亿亩) 。据统计, 长江上游有703个林场, 管护面积0.8亿亩;黄河中上游有 1 150个国有林场, 管护面积3.93亿亩;有 1 212个国有林场成为长江上游、黄河中上游国家天然林保护工程的主体, 保护林地面积2.3亿亩, 占全国天然林保护工程保护面积的25%。在部分生态重点省区, 国有林场的森林资源占有很高的比例, 如青海有林地面积和森林蓄积量的90%以上在国有林场, 山西为68%和82%, 甘肃为67%和53%, 陕西和宁夏也都在60%以上。国有林场也是我国森林资源培育中最稳定的阵地, 国家重要的森林资源战略储备和森林资源精华之所在。新中国成立以来, 国有林场累计封山育林约1亿亩, 抚育改造天然疏残林约2.7亿亩, 形成森林面积百万亩以上的林场和林场群约200处。国有林场不仅承担着维护国家生态安全的重任, 而且是生物多样性保护的重要区域。国有林场拥有森林、草原、湿地和沙漠等多种自然生态系统, 具备丰富的野生动植物种类资源, 是野生动物的重要栖息地, 对保护生物多样性具有独特作用。我国在国有林场内已建立自然保护区 1 300多个, 约占全国森林自然保护区面积的40%, 表现在保护生物多样性方面, 国有林场具有重要地位。总之, 搞好国有林场改革, 对于促进国有林场更好地发挥其在构建国土生态安全体系中的作用具有重要意义。

(二) 国有林场改革是增加森林碳汇、应对气候变化的战略途径。

应对气候变化是国际社会面临的重大问题和共同责任。森林通过光合作用, 吸收大气中的二氧化碳, 放出氧气, 维护着地球碳平衡和人类生存, 是陆地上最大的碳储库和最经济的吸碳器, 减少森林损毁、增加森林碳汇作为应对气候变化的有效途径, 已经纳入国际规则。国有林场既是我国森林资源培育中最稳定的阵地、国家重要的森林资源战略储备和森林资源精华之所在, 也是增加森林碳汇的重点和潜力所在。据初步测算, 全国国有林场森林植被碳储量达20多亿吨, 占全国森林植被总碳储量的1/4以上, 固碳释氧作用巨大。当前, 国有林场平均每公顷森林蓄积为88立方米, 仅为世界平均水平的67.7%, 为林业发达国家的1/3左右。开展国有林场改革, 对于加快荒山绿化, 加强森林培育经营, 提高森林质量, 增加森林碳汇, 实现胡锦涛总书记向世界作出的“到2020年森林面积比2005年增加 4 000万公顷、森林蓄积量比2005年增加13亿立方米”的庄严承诺, 充分发挥林业在应对气候变化中的特殊作用, 具有重要意义。

(三) 国有林场改革是改善城乡生活环境、提供公共服务的重大举措。

随着经济社会的快速发展和人民生活水平的不断提高, 森林以其降解污染、改善小气候、增加森林景观、美化生活环境等方面的独特功能, 得到人们的普遍认同, 走进森林、享受自然成为人们新的生活方式。多年来, 许多国有林场利用其丰富的森林风景资源, 相继建成了 2 000多处森林公园, 不仅为人们休闲、游乐提供了重要场所, 而且为提升城镇的品位和形象、改善经济发展环境和当地居民的生活环境发挥了不可替代的作用。建设森林城镇成为城镇现代化建设的重要标志, 成为最受居民欢迎的民心工程、德政工程, 被地方党委、政府列为最重要的基础设施、公共服务建设内容。最近, 北京市委、市政府决定2012年投资100亿元在城市平原区营造25万亩森林, 成为城市基础设施建设、为市民提供公共服务最重要的行动。开展国有林场改革, 必将有效推进国有林场发展, 进一步改善 1 600多个县市区的基础设施, 为数亿居民提供更加优美的生活环境和更加良好的公共服务。

(四) 国有林场改革是促进林场摆脱困境的需要。

几十年来, 国有林场一直扮演着生态脆弱地区的重要生态屏障和森林资源储备基地的角色。随着森林分类经营和天然林保护工程的实施, 国有林场的绝大部分森林被划为生态公益林, 使本来不多的木材生产收入进一步减少, 由于国有林场多数处在老少边穷地区, 当地财政也无力为其投入。国有林场处于基础设施建设无资金、造林经营无经费、职工工资无来源的“三无”状态, 使其处于无力发展的境地, 且呈现日益萎缩的趋势。国有林场改革发展面临四大难题:一是定位不清、体制不顺。长期以来, 国家将国有林场定位于生产性的事业单位, 职工身份既不是产业工人, 又不是事业单位员工, 也不是农民。在管理上, 国家只给林业建设投资, 林场的生产、技术和管理人员不列编制不给经费, 经营好的林场还要上缴利润, 但现状是可采资源减少, 林场收入锐减, 国家林业重点工程建设项目多不在国有林场, 无建设资金创收困难, “企不企、事不事、工不工、农不农”的定位与体制, 与国有林场的性质与任务不适应。所有困难、矛盾与问题, 都与此有关。二是人员就业开支压力大, 社会负担重。由于建场早, 林场离退休职工日增, 采伐任务少, 造林抚育缺资金, 使林场富余人员多。由于林场收入下降, 各项投入严重不足, 社会保障制度不健全, 不少林场富余职工无钱分流安置, 退休职工补发工资和职工工资无力按时足额发放。部分职工基本养老等社会保障问题尚未得到妥善解决。由于地处偏远, 相当一部分林场还自办学校、医院等社会事业, 增加了林场的支出负担。三是基础设施严重滞后。林场大多建于上世纪五、六十年代, 加上国家投资不足, 基础设施缺失老化现象严重。近几年因受国家投资限制, 只对极少数林场的部分基础设施进行了改善, 大部分林场、管护站基础设施建设落后, 林业职工生产生活条件十分艰苦, 大多数职工的生活水平、生存状况远不如当地农民。四是债务缠身。由于政府投入不足甚至没有投入, 大多靠贷款造林育林、发展多种经营, 不少林场使用了世界银行贷款, 负债经营。据统计, 全国国有林场拖欠职工社保费、职工工资和金融债务共309亿元。由于林场可采森林资源下降, 国家又实行限采伐制度, 不少商品林改为公益林, 致使许多林场木材产量减少, 收入下降, 还债困难。改变这种状况, 需要抓紧推进改革, 建立科学合理的体制机制。

(五) 国有林场改革是维护社会公平, 使林场职工共享发展成果的需要。

目前, 一方面, 广大林场职工担负着生态保护与生态建设的重要任务, 从事着为社会提供生态产品的重要工作。另一方面, 全国80%的国有林场处于贫困状态, 据国家林业局统计, 林场职工实际收入每年仅1.4万元, 远远低于其他行业职工平均工资水平, 相当一部分职工基本养老和医疗仍未得到有效保障。林场职工的贡献与所得严重不相对称。如果这一问题长期得不到解决, 将会严重影响国家生态建设大局和林区社会稳定。因此, 国有林场改革势在必行、迫在眉睫。

二、国有林场改革的实践

对于国有林场改革, 党中央、国务院高度重视。2003年, 《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》 (中发[2003]9号) 明确提出要深化国有林场改革。2008年, 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出要扩大国有林场改革试点。2010年, 《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》 (中发[2010]1号) 和政府工作报告都明确提出要启动国有林场改革。

为贯彻落实中央文件精神, 近年来, 国家林业局、国家发展改革委、财政部等对国有林场改革相关的管理体制、经营机制、森林资源管理等问题进行了深入研究。2010年5月, 国务院第111次常务会议指出, 推进国有林场改革, 对于改善国有林场落后面貌, 促进国有林场又好又快发展, 确保林区社会和谐稳定, 具有重要意义。要充分估计改革的艰巨性和复杂性, 统筹考虑国有林场和国有林区的改革。按会议要求, 国家林业局和发展改革委牵头成立了国有林场和国有林区改革工作小组。2011年10月, 经国有林场和国有林区改革工作小组会议审议, 将河北、浙江、安徽、江西、山东、湖南和甘肃7个省作为全国国有林场改革试点省, 其中江西、湖南两省全省铺开, 其他省选择部分地市试点。试点工作原则上要求在2年内完成。同时, 提出国有林场改革试点要坚持因地制宜、分类指导, 统筹兼顾、突出重点, 以人为本、保障民生, 中央指导、地方负责的原则。

尽管中央没有出台统一的改革政策, 但部分省区从当地实际出发, 以不同方式推进国有林场改革, 各地财政给予了大力支持。湖南省从2007年开始, 按照“进得来、缴得起、养的了、可衔接、能持续”的原则, 将全省国有林场及其职工全部纳入了养老保险范围。福建省国有林场通过财政补助的方式, 参加了事业单位养老保险。云南、江西、内蒙古等省区大力推进国有林场分离办社会职能工作, 通过财政补助的方式, 将林场所办学校、医院、代管村镇等移交地方政府管理, 大大减轻了林场负担。山西、新疆、甘肃、青海等省区积极实施国有林场转制, 经费纳入预算。这些改革措施, 反映了国有林场健康发展对体制机制的客观要求, 也体现了这些省区广大林业工作者、各级政府决策部门对林业发展改革问题的正确认识。在各地改革相关工作稳步开展、试点工作有序推进的同时, 应对国有林场改革有关问题进行深入研究和思考。

三、准确把握国有林场改革思路、方向和原则

推进国有林场改革是贯彻中央文件精神, 维护国家生态安全, 改善林区民生, 促进国有林业持续健康发展的迫切要求。随着集体林权制度改革的深入推进, 集体林地已经基本承包到户, 集体林已成为受法律保护的农民个人财产, 集体林地和集体林为农民增收致富的经济功能相应更加突出。作为保护和管理国有森林资源的国有林场, 要强化其在林业生态建设中的主体作用, 突出其保障生态安全的重要功能。国有林场改革不是为了单纯的甩包袱和搞活林场经济, 而是要通过完善和创新体制机制, 使这部分珍贵的国有森林资源在我国林业生态建设中发挥更大的作用。这是国有林场改革的根本目的所在。

我们认为, 推进国有林场改革的总体思路应该是, 从当前以及今后国有林场在我国生态建设中的地位、作用出发, 将现有国有林场全部界定为公益型事业单位, 明确其主要职能是保护和培育国有森林资源, 维护国家生态安全和木材安全。根据公益型事业单位改革要求, 按照精简、效能的原则, 分离办社会职能, 重新核定事业编制。在此基础上, 经费实行收支两条线管理, 即国有林场人员经费和机构经费纳入同级财政预算予以保障, 国有林场抚育采伐、森林旅游等经营收入上缴同级财政。

(一) 坚持公益性质, 明确国有林场改革方向。

国有林场管理的8亿多亩的国有林地及其上面的几十亿立方米木材蓄积, 是国家代表全体人民占有管理的重要的公共资源和资产。从长远看, 未来我国国有森林资源应当主要发挥生态功能和为社会公众提供社会服务职能, 例如休闲、旅游等, 使更多公民都能走进森林、接触自然、放松心情, 这对于实现公民个人的内心和谐、人与自然的和谐, 进而构建和谐社会有着重要意义。国有林地和森林资源对全体公民而言十分珍贵, 坚持其国家所有、公共享有的特征非常必要, 改革过程中应该保全这部分资源和资产, 任何人不能随意处置国有林地和森林资源, 尤其不能以改革的名义私分林地, 或确权给小集团、部分人, 导致本属公共所有的资源资产的流失, 更不能通过私分和变卖等方式将其私有化。总之, 国有林场具有明显的公益性特征, 国有林场改革应坚持公益性取向。

由于历史原因, 一些省区还存在国有林场代管集体林地, 甚至代管农村村组的情况。对此, 应该在符合集体林权制度改革要求、尊重农民意愿的前提下, 允许地方探索具体的经营机制。

(二) 坚持生态优先, 充分发挥森林生态效益。

据统计, 全世界国有森林面积占森林总面积的70%以上。国有林在世界各国的林业中所占比重不尽相同, 所承担的目标也各有侧重。目前, 西方发达国家逐渐开始弱化国有林的经济作用, 转向强调国有林的生态作用。从我国实际出发, 借鉴国外经验, 国有林场改革要把实现生态效益和社会效益的最大化作为优先目标, 以适应生态文明建设对林业的多样化需求。要通过建立科学合理的体制、机制, 促进新造林, 扩大国有林地面积, 促进森林抚育, 提高林分质量, 促进森林资源的综合经营和科学利用, 因地制宜发展林业产业, 为经济社会发展、建设生态文明提供丰富多样的森林产品和生态服务。

(三) 坚持以人为本, 促进国有林场可持续发展。

“以人为本”是科学发展观的核心, 也是国有林场改革过程中必须坚持的原则。长期以来, 近50万的在职职工和27万退休职工, 为国有林场建设和国有林培育付出了心血, 改革过程中要把解决好职工社会保障、就业及危旧房改造等涉及林场职工切身利益问题放到突出位置。

(四) 遵循自然规律, 确保林场经营体制与林木生长规律相契合。

林木生长具有长周期性, 从种植到形成比较稳定的生态系统, 获得较好的生态经济效益, 需要几代人长期持续不断的培育才能实现。任何过分强调经济利益, 特别是以追求短期利益为目标的体制机制设计, 都不利于林木生长及生态公益效益的发挥, 甚至造成森林资源的破坏性利用。因此, 在国有林场改革过程中, 需要建立与林木生长规律相适应的稳定体制机制, 使之符合林木生长周期特点。

四、国有林场改革的对策与建议

通过推进国有林场改革, 逐步理顺国有林场管理体制, 创新经营机制, 规范运行管理, 分离林场办社会职能, 妥善解决历史遗留问题, 稳步提高职工收入, 实现社会保障全覆盖, 使森林资源得到有效保护和发展, 林场生态和社会功能明显增强。

(一) 实行事社分开, 分离林场办社会职能。

把目前由林场承办的学校、医院等社会服务机构从林场剥离出去, 交由当地政府管理。一方面, 使林场职工及子女能够享受社会公共服务;另一方面, 也从根本上减轻林场办社会的负担。

(二) 理顺管理体制, 合理设置内部管理机构。

按照“精简、高效、协调”的原则, 结合国有林场实际, 合理设置内部管理机构, 强化资源资产、计划财务、生产经营等基础管理制度, 严格考核机制。将国有林场改革与国有事业单位改革、行政管理体制改革相结合, 改革国有林场人事劳动制度, 除必需的行政管理、技术、执法等人员定岗定编外, 其余人员采取购买服务方式进行管理。为保证改革的稳步推进, 可以考虑利用定编不定岗, 富余人员逐步消化的方式, 最终过渡到定编定岗。

(三) 创新经营机制, 调动广大职工的积极性。

把国有林场改革与解决职工就业和改善林场基础设施条件有机结合起来。鼓励国有林场在确保生态和社会功能发挥的前提下增加经营收入。对林场上缴的经营收入, 同级财政按照“收支两条线”管理要求, 按一定比例返还林场, 用于林场改善公益性设施建设。积极发展职工家庭自营经济, 职工除了可以承包荒山造林外, 还可以承包中幼林抚育、低效林改造等生产经营项目, 也可以结合林场经营实际与职工自身经济状况积极发展森林旅游服务、林下种植和养殖等适宜家庭经营的项目, 既使森林资源得到有效保护, 又使职工获得应有收益。

(四) 调整产业结构, 提高国有林场自身效益。

一是积极探索公益林经营模式。在确保不降低防护功能前提下适度抚育、改造、引入阔叶树种以提高生长量, 稳定林分结构, 具备条件的可以增加珍贵树种种植。这既能增加调节气候, 提高固定二氧化碳的能力, 也可更好地满足社会经济发展需要。二是科学培育商品用材林。在立地条件好的林地上发展绿化苗木和工业原料林等, 提高经济效益, 壮大林场经济, 增加职工收入。三是调整产业结构。在保护好森林资源的前提下, 根据林场自身资源优势, 发展林下经济, 如种植森林药材、森林蔬菜, 进行林下养鸡、养羊、养牛等绿色养殖, 积极发展名特优新经济林、花卉苗木、森林旅游等新兴产业的发展, 培养新的经济增长点。

(五) 加大投入力度, 实施积极扶持政策。

一是将编制内人员全部纳入财政预算。二是支持解决好国有林场职工基本养老、医疗等社会保险的缴费问题。三是对国有林场发展营造林和森林抚育、发展林下种养殖业以及林地管护给予支持。四是以棚户区改造工程为契机, 支持国有林场危房改造, 分期分批解决职工住房, 彻底改善职工生活居住条件。

客观的说, 目前国有林场困难较多, 推动改革、促进发展需要较多的投入。但从发展的眼光看, 国有林场所拥有的数亿亩林地和林木是重要的资源, 也是巨额的资产, 与之相比, 付出一些投入是很值得的。同时, 国有林场在职人员年龄结构决定了在未来十年内, 安置职工的压力将完全消除。也就是说, 困难是暂时的。再说, 解决好了体制机制问题, 国有林场本身可以利用其丰富的林地资源, 通过发展林下经济、开展多种经营, 仍可以取得可观的收入, 在一定程度上减轻财政压力。因此, 各级财政部门一定要把眼光放远一些, 一定要有大局观念, 克服畏难情绪, 尤其要防止出现甩包袱的危险想法, 因为有可能甩掉的是一个金包袱。

(六) 实行科技兴场, 加强人才队伍建设。

有计划地采用先进林业科学技术和现代林业管理手段, 保护培育森林, 开发利用资源, 建设管理林场。重点抓好现有林场科技成果和实用技术推广应用, 科学编制林场发展规划和经营方案, 加强经营管理, 集约经营森林, 逐步使国有林场生产建设和经营管理走上科学化、规范化轨道。此外, 加强国有林场人才队伍建设, 通过开展以岗位培训为主的职业技能培训和管理干部培训, 积极引导林场干部职工解放思想、开拓创新、艰苦奋斗、真抓实干, 促进国有林场持续、快速、健康发展。

(七) 严格依法治林, 加大林业违法案件查处力度。

由于气候变化等多种因素, 森林火灾和林业有害生物呈高发态势。要加大林业灾害防控力度, 尽可能减少灾害损失。随着国家加大耕地保护力度, 一些建设占地项目开始向林地和湿地转移, 林地和湿地保护难度加大。乱占林地, 盗伐、滥伐案件时有发生。因此, 必须加大对林业违法案件的查处力度, 以遏制这类现象的发生, 更好地保护国有林场林地和森林资源, 从而使国有林场在加快我国生态建设和保障生态安全方面发挥更大作用。

篇4：林业经济学论文-关于国有林场改革有关问题的思考

一、国有林场改革试点任务基本完成

江西省为国有林场改革整体推进试点省，目前试点任务已基本完成。浙江省2008年已自行对国有林场进行过一轮改革，职工社会保险、剥离林场办社会等问题已解决。这次纳入国有林场改革试点范围的为杭州、衢州等7个地市，主要是在原来改革的基础上解决国有林场定性和重新核编等问题。

（一）整合重组和重新核编工作基本完成。改革前，江西省共有国有林场425个（其中企业性质219个、事业性质206个），约占全国的1/10。职工总人数10.28万人（其中在职5.66万人、离退休4.62万人），约占全国的1/6。在职工5.66万人中，属于事业编制的2.1万名。江西省大力推进国有林场整合重组，改革后国有林场减至216个（其中界定为生态公益型林场182个，占84.3%；界定为商品经营性林场34个，占15.7%），比改革前净减少209个。182个生态公益型林场共核定事业编制0.72万名，比改革前2.1万名减少1.38万名。鹰潭市9个国有林场全部界定为生态公益型林场，共核定事业编制257名。上饶市29个国有林场整合重组为24个，其中界定为生态公益型林场18个，占75%。浙江省列入改革试点的89个国有林场中，82个林场改革方案已经当地政府审议通过，其中79个界定为生态公益型。全省重新核定国有林场事业编制2044名，比改革前减少1009名。

（二）国有林场经费保障机制初步建立。江西省按照“收支两条线”的管理要求，将生态公益型林场编制内的人员经费和机构经费纳入了2015年同级财政预算，多数地区还专门安排了林场森林培育管护经费。改革后的绝大多数林场重新进行了定岗定责定员，普遍与职工签订了新型劳动合同或聘用合同，逐步由身份管理向岗位管理转变。广丰县铜钹山林场重新聘用职工36名，全部签订了《江西省事业单位聘用合同书》，明确岗位责权利。同时，聘用护林员40人，全部签订了劳动合同。贵溪市双圳林场以1.4万亩商品林为基础组建了股份公司，林场职工平均入股。经过3年的经营，职工纯收入大幅度提高，人均由2010年的每年2万元提高到2013年的每年4万元。浙江省积极推进生态公益型林场管理体制创新，深化人事和内部收入分配改革，完善激励约束机制，并探索通过在国有林场加挂“生态公益林管护站”牌子的方式实现政府购买管护服务。开化县林场推行岗位管理和全员聘用制度，严格控制新进人员，规定3年内人员“只出不进”，3年后每年安排1—2名新进人员指标，用于聘用紧缺人才。

（三）职工社会保险问题得到妥善解决。江西、浙江两省国有林场职工基本养老保险和医疗保险实现了全覆盖。截至2014年底，江西省国有林场职工应参加基本养老保险9.99万人，实际参保9.93万人，参保率为99.4%；应参加基本医疗保险10.01万人，实际参保9.92万人，参保率为99.1%。改革前拖欠的社会保险费用绝大部分已偿清。全省1400多名林场职工办理了提前退休手续。鹰潭市办理特殊工种提前退休415人，内部退养193人。贵溪市财政安排资金1000多万元，为林场237名特殊工种职工办理提前5年退休手续。浙江省国有林场职工全部纳入了社会保险范围，实现应保尽保。龙游县溪口林场改革前退休职工每月只拿180元的基本生活费，改革后通过纳入社保每月领取退休工资达3800元。

（四）富余职工进行了多渠道安置。江西、浙江两省坚持以人为本，本着职工自愿的原则，对国有林场富余职工进行了妥善安置。安置期间，没有发生一起职工上访事件，保持了社会稳定。江西省主要采取五种安置方式：一是现金补偿。以一次性发放现金方式安置置换国有身份职工。选择这种方式的多为年龄偏大的职工，与由林场负责缴纳剩余年限社保统筹部分相比，领取一次性现金补偿更为实惠。二是社保补偿。以林场代缴社会保险费直至退休方式安置置换国有身份职工。选择这种方式的多为不到50岁的职工。铜钹山林场职工俞方清就选择了这种方式。他告诉我们，林场代缴社会保险解决了后顾之忧，现在自己外出打工，每月有3000元左右的收入。三是林权补偿。以承包经营、股权分配等折抵补偿金的方式置换国有身份职工。四是自然减员。在解决好职工社会保险的基础上以发放一定的生活费直至退休的方式安置未被反聘的国有身份职工。五是提前退休。江西省林业厅会同省人保厅、财政厅出台了《国有林场改革后执行提前退休政策具体操作办法》，规定特殊工种可提前5年退休，目前已办理了特殊工种提前退休手续人数7623人。改革后，江西省国有林场在职职工保留1.1万名，仅占改革前在职职工5.66万人的19.4%。浙江省2008年开展的国有林场改革已对富余职工进行过分流安置，此次改革重新核编后，主要采取岗位调动、提前退休、停薪留职等方式进行进一步安置。开化县林场核定事业编制106名，主要采取“定编不定人、自然减员至核定编制数”的方式实现人员平稳过渡。龙游县溪口林场主要采取职工无偿承包毛竹林直至退休的方式安置富余职工。

（五）林场办社会职能已顺利剥离。江西省通过改革，将国有林场场办83所义务教育学校和63所医疗单位全部剥离。同时，还剥离了场代管村组63个。鹰潭市9所场办义务教育学校、8所场办医院已全部移交属地管理，共有96名教师、35名医务人员完成转编。该市所属的贵溪市将1所场办学校和1所场办医院进行了剥离，交由当地乡政府属地管理。上饶市余干县对林场管辖的5个村、万丰县对1个村进行了剥离，划归当地乡镇管理。

二、改革顺利推进关键在于落实地方政府责任

（一）省委、省政府高度重视国有林场改革。江西省按照“省级政府对国有林场改革负总责”的原则要求，高位推进国有林场改革。省委、省政府先后召开了4次国有林场改革工作会议，部署推进改革工作。省政府连续3年将国有林场改革纳入政府工作报告，与11个设区市签订了目标责任书。省政府出台了《关于推进国有林场改革的指导意见》等文件，成立了由林业、发改、财政、人保、编制等相关部门组成的改革试点工作领导小组和推进小组。浙江省委、省政府高度重视国有林场改革工作，早在2008年就出台了《浙江省人民政府关于加快推进现代国有农林渔场建设的若干意见》，对国有林场的定性定位、编制经费、管理体制、社会保障等作了具体规定。2013年8月，国家发展改革委、国家林业局正式批复《浙江省国有林场改革试点方案》后，浙江省政府召开电视电话会议部署国有林场改革试点工作，并出台了《关于加快推进国有林场改革试点工作的意见》，明确了国有林场改革试点的主要任务。2014年10月，浙江省委、省政府出台了《关于加快推进林业改革发展全面实施五年绿化平原水乡十年建成森林浙江的意见》，提出深化国有林场改革，合理界定国有林场的性质，在确保财政供养人员只减不增的前提下，依据国有林场生态公益林面积、区域分布等核定人员编制及相关经费。

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（二）采取多种方式解决国有林场事业编制紧缺问题。改革前，江西省企业性质的国有林场占51.5%，因此，在定性核编过程中，将符合条件的国有林场由企业性质转为事业性质压力非常大。在这种情况下，江西省承诺，重新核编后的人员经费将足额纳入同级财政预算保障，解除了企业性质国有林场转型后顾之忧，推动了核编工作顺利进行。浙江省事业编制紧张，为保障国有林场人员和机构稳定，财政对编制较少的林场按照超出编制数一定比例安排补助经费，对仍核定为自收自支的事业单位按其编制数给予全额保障待遇。桐庐县林场受编制受限，改革后仍然为自收自支事业单位，核定自收自支事业编制10个，但当地政府在财政预算上给予了全额保障。

（三）地方财政积极筹措资金，兜底国有林场改革成本。试点阶段，中央财政安排江西省改革试点补助19.73亿元、安排浙江省1.95亿元。江西、浙江两省在管好用好中央财政补助资金的同时，主动筹措资金，兜底改革成本，统筹解决国有林场拖欠社保、债务等问题。江西省省级财政安排国有林场改革资金4.86亿元，市、县财政安排近10亿元，并对不足部分承担兜底责任。改革资金筹措到位，较好地解决了社会保险、经济补偿等涉及职工切身利益问题。改革前2.1万名未参加养老保险职工和1.5万名未参加医疗保险职工全部参保，拖欠的9亿多元社保费绝大部分已偿清，6.2万户林场职工危旧房得以改造，职工养老、就医、就业、子女就学等历史遗留问题得到有效解决。浙江省主动筹集改革资金，支持国有林场改善生产生活条件等。2008—2013年，省财政共投入1.55亿元，用于支持国有林场危旧房改造、道路建设和改革发展。江西、浙江两省还统一和提高公益林补偿标准。不分国家级公益林或地方公益林，也不分国有的公益林或集体和个人所有的公益林，均按统一标准安排补偿资金。江西省2014年每年每亩补偿17.5元，2015年提高到20.5元；浙江省2014年每年每亩补偿27元，2015年提高到30元。公益林补偿标准的提高，为国有林场加强森林管护，提高管护人员工资水平提供了保障。江西省国有林场共有公益林1159万亩，每年获得中央财政和省财政生态效益补偿资金2.37亿元，其中中央财政0.58亿元、省财政1.79亿元。

三、深入推进国有林场改革仍然面临着一些困难和问题

（一）债务负担较重。江西省国有林场共有各类债务47.9亿元，其中金融债务15.8亿元（包括营造公益林债务4.79亿元、营造商品林债务6.36亿元、林场办企业债务3.07亿元、其他金融债务1.58亿元），非金融债务32.1亿元（包括拖欠职工工资9.9亿元、拖欠社会保障费9.5亿元、拖欠医疗费和离退休费2.5亿元、拖欠各类借款10.2亿元）。浙江省国有林场债务负担相对较轻，共有各类债务3.5亿元，其中拖欠职工工资和退休人员补贴1.8亿元、林场办企业亏损0.4亿元、改制和拖欠0.9亿元、基础设施建设欠款0.4亿元。

（二）基础设施落后。国有林场大多地处偏远，水、电、路、通讯等基础设施薄弱，职工生产和生活条件艰苦。江西省各类林场用房、道路、供水供电等设施大多是建场初期及20世纪所建。广丰县国有林场100%生产性用房、50%公共用房为20世纪60、70年代所建，其中不少用房由于年久失修已成为危房。浙江省108个国有林场中，有70个供电设施建设和维护未纳入当地电力部门管理。

（三）储备林建设的顶层政策设计需要进一步完善。目前，国家储备林建设主要在国有林场实施。2014年，国家林业局下达江西省国家储备林划定任务140万亩、浙江省60万亩。从已划定的国家储备林看，情况非常复杂，既有商品林又有公益林，既有人工林又有天然林。从投资来源看，既有银行贷款，又有中央预算内基本建设投资和财政补助，还有林场自筹资金。这些储备林主要以培育我国短缺的大径级材和珍稀树种为主，对改善我国森林结构、提高生态产品供给保障能力具有重要作用。但是，根据现行公益林管理政策和目前正在研究的全面停止天然林商业性采伐要求，储备林建设的顶层政策设计还需要进一步完善。在政府投入相对不足、多数林场自身又无力投入的情况下，通过银行贷款营造的、被划定为国家储备林的公益林和天然林，将无法通过采伐变现来偿还贷款本息，可能形成新的债务。

四、建议

（一）优先支持条件成熟的省区全面推进国有林场改革。一是继续支持河北、山东等试点省全面推开国有林场改革。目前，纳入国有林场改革试点范围共有7个省，其中江西、湖南2个省全省推开，其余省在部分地市开展试点。建议2015年继续安排资金，支持余下的5个省在全省范围内推进国有林场改革。二是增加支持部分地方政府积极性高、改革方案比较成熟的省区推进国有林场改革。

（二）区分情况分类化解国有林场债务。截至目前，全国国有林场共有各类债务276.2亿元，其中拖欠职工工资和社会保险费等205.2亿元、国内金融机构贷款58亿元、世行贷款等主权债务13亿元。建议区分情况，分类解决国有林场债务问题。一是对用于营造林且所营造林木因划为公益林等保护范围禁止采伐而形成的国内金融机构债务和世行贷款等主权债务，建议在核实的基础上予以重点解决。二是对国有林场公益性建设贷款，如棚户区改造、基础设施建设贷款等，在债权金融机构核实的基础上帮助解决。三是对国有林场拖欠在职职工工资和离退休人员养老金、工程应付款等，考虑到这部分债务主要是由于人为提高档案工资和林场经营管理不善等原因造成的，而且各地情况不一，建议由地方政府统筹研究解决。四是对国有林场多种经营贷款，由于开展多种经营具有一定的偿债能力，或者其处理资产具备一定变现能力，到期后予以偿还，无法偿还的，按照平等协商和商业化原则积极进行化解。

（三）加大国有林场道路、管护用房等基础设施建设投入。国有林场基础设施落后已成为制约国有林场改革与发展的“短板”，特别是林区道路和管护用房等应切实加大投入。一是各级政府要切实将国有林场基础设施建设纳入同级政府年度建设计划，按照事权划分和支出责任在现有资金渠道内，加大对林场道路、管护用房等基础设施建设的投入，将国有林场道路按照属性纳入相关省区公路网规划。加快国有林场电网改造升级。二是国家要加大棚户区（危旧房）改造工程等投资力度，支持加快国有林场危旧房改造。配合推进改革，保障性安居工程等资金适当向国有林场倾斜。参照国有林场危旧房改造的成功经验，将国有林场管护用房建设纳入国家政策支持范围，改善林场职工特别是一线职工居住条件，有效保护森林资源。

（四）整合优化国有林场支持政策。目前，中央财政对国有林场予以了大力支持，但渠道较为分散，除了安排国有林场改革试点补助外，还安排有中央财政森林生态效益补偿、良种造林森林抚育补贴、贫困林场财政扶贫资金、林业贷款贴息等。纳入天然林保护工程实施范围的国有林场还享有天保工程财政补助政策。配合推进国有林场改革，建议启动国有林场森林资源保护和培育工程并适当整合优化国有林场支持政策，以发挥政策的整体效应。一是统筹国有林场改革和全面停止天然林商业性采伐补助政策。据国家林业局反映，全国国有林场天然林采伐量约500万立方米。建议结合国有林场改革，从2015年开始，选择部分国有林场开展停止天然林商业性采伐试点。停伐后，在3年过渡期内，中央财政按每立方米1000元标准安排补助，过渡期结束后不再补助。同时，对停伐天然林的林地按照中央财政森林生态效益补偿标准安排管护费补助。二是统筹国有林场改革和天保工程补助政策。对纳入天保工程实施范围的1312个国有林场，鉴于中央财政已安排天保工程资金，建议统筹国有林场改革和天保工程补助政策。三是统筹国家储备林建设和林业贷款贴息补助政策。建议将国家储备林分为公益性质和商品性质两类，实行不同的支持政策。对公益性质的储备林，包括国家级和地方公益林以及所有的天然林，考虑到不允许进行商业性采伐，建议以中央和地方财政投入为主。中央财政从2015年开始，安排部分造林补贴、森林抚育补贴等林业补贴资金，支持国有林场开展国家储备林建设试点；对商品性质的储备林，包括以速生丰产林为主的人工林，考虑到生长周期短、经济效益好、市场化程度高，建议以社会造林主体投入为主，中央和地方财政通过林业贷款贴息政策予以引导支持。

责任编辑：洪峰

篇5：林业经济学论文-关于国有林场改革有关问题的思考

一、国有林场改革

呼伦贝尔市总国土面积为25.3万平方公里，其中：大兴安岭林区为16.3万平方公里，呼伦贝尔草原牧区为8.1万平方公里，嫩江平原农区为0.9万平方公里，全市有林地面积为11.4万平方公里，森林总蓄积量为9亿立方米。浩瀚的大兴安岭森林和辽阔的呼伦贝尔草原是中华民族最大的一块天然绿色宝地。

建国以来，国家对大兴安岭林区实施了科学利用与培育的开发战略，其中：北部以成过熟林为主的原始林区以利用为主，实施“以场定居，以场轮伐，越采越多、越采越好、青山常在、永续利用”的建设方针；滨洲铁路线两侧经沙俄和日伪严重破坏及当地移民砍伐后残留的地方国有林场经营的次生林区以培育后备森林资源为主，实施“以营林为基础”的建设方针。呼伦贝尔地方林业从1958年建局开始到1979年的改革开放之前，始终坚持“封护为主、育造并举”的营林方针，只进行抚育性的经营活动，地方林业是完全的事业单位，二十一年来，地方林业累计生产商品材250万立方米（该时期严格执行计划经济管理，不存在瞒报、不报等现象），年均生产11.9万立方米，次生林区的森林资源得以迅速恢复，森林生态质量和林分质量明显提高。1979年改革开放以来，地方林业的性质发生了根本转变，不再实行全额事业拨款，推行事业单位企业化管理的经营方式，由于林业自身经济发展和职工生存的需要，林业的经营方针转到了“多种经营、综合利用”为主上来，林业的经营性项目如雨后春笋般迅速得到发展，小而全、大而粗，滥拍板的一些项目，给地方林业造成了沉重的包袱，林地、湿地的破坏和森林采伐量的加大给森林生态带来了沉重的压力，到2000年国家正式实施“天然林保护工程”之前的二十一年，地方林业累计生产商品材1012万立方米，年均生产48.2万立方米，是前21年平均值的4.1倍（不含超采、乱砍滥伐的数量，按国家驻牙克石专员办的最低认可，剩余物按商品材的30%折算，累计生产在1300万立方米以上，年均生产61.9万立方米，是前21年平均值的5.2倍）。2000年开始，国家正式实施了“天保”工程，地方林业年均木材产量降低到20万立方米左右。“十五”期间，地方林业主要开展以森林保护为主的经营性活动和处理由于实施“天保”工程带来的人员过剩下岗、社会职能移交与一次性安置等问题，过去小而全、大而粗、结构单一的经营性项目逐渐萎缩处于停滞的状态，一些新型的生态型和可持续发展型的项目开始启动，经过多年的努力，森林生态有了一定的好转，林业经济开始从低谷回升。在“十一五”期间的开局之年，国家林业局提出了 “森林生态、林业产业、森林文化”三个体系同时并进的建设思路，并同时确立了国有森工和国有林场在“三个体系”建设中的主体地位，生态体系的建设在“十五”期间已经打下了良好的基础，森林文化体系的建设也将随着国家实施的“新农村”建设得以加快，林业产业体系的建设更需要我们林业人发挥大智慧、围绕大生态、发展大产业、振兴大林业。

（一）措施与效果

上世纪90年代，呼伦贝尔市林业六局全面推行以局自立、以场自立的“两自立”改革，各旗市国有林场全面推行以场自立的改革，推行“三项制度”改革、环节干部任用制度改革，坚持效率优先、兼顾公平的原则，实施岗位与工效挂钩的职工收入分配制度，对机关科室和教育、医院、公安等系统部分环节干部的任职引入竞争机制，优胜劣汰，实行竞聘上岗和任期制、试用期制，对局属实体如林业商场、加工企业等实行承包经营，部分公司如原局属基建工程处还进行了股份制改造。

1998年“天保”工程试运行以来，对涉及职工切身利益的养老和医疗制度进行了改革，建立了职工社会保障体系，2000年基本实现了离退休职工养老金社会化发放，2005年全员参加了城镇职工基本医疗保险。并对医院进行重组改制，成立门诊部，对外开放创收，减少林业局的投入。

2004年以来实施了剥离企业办社会职能改革。如：电视台整体剥离，人员全部移交内蒙古广播电视信息网络有限公司等；2004年2月，实现剥离中小学改革，5月份完成中小学资产及首批选录教职工档案移交，2006年8月，完成首批未移交人员再次移交工作。另外，林业电厂、电讯等也分别划归相应的行业系统管理。

富余职工一次性安置。2004年8月林业六局一次性买断职工4406人，大大地减轻了林业局的负担。

部分企业进行了产权制度改革。2005年10月免渡河林业局完成了劳动服务公司集体企业所有权和经营权归位的改革，按照《中华人民共和国集体企业条例》和《公司法》的要求，经过大集体职工及其职代会的民主选举，产生了新的领导班子。

撤并部分机构，整合配置资源。实施“天保”工程后，各局根据木材生产情况先后撤销了面粉厂、石油站、驻外办事处等辅助后勤供应机构，降低了管理成本。同时对过去由机关负责的供水、供暖等全部划转相关部门。

上述改革措施都收到了较好的效果，调动了职工的积极性，减轻了林业局的压力，为林业下一步的深化改革和发展奠定了良好的基础。

（二）存在的问题

林业当前主要面临的是森林资源质量差、产业发展滞后、经营机制缺乏活力、林业办社会负担重、历史遗留问题解决难度大、“天保”资金不足和林权矛盾突出等诸多问题。

⒈ “天保”工程实施后对木材加工企业造成较大的影响。乌奴耳林业局木材加工厂属地方林业的龙头企业，七十年代就开始组建，先后投入几千万元资金，虽然现在仍有十多条木材加工生产线和近百名技术工人，但因木材产量大幅调减，加工原料严重不足，致使不能正常生产。

2、优势产业严重滞后。大兴安岭有着宝贵的天然绿色资源优势，经营面积大、生物量大、生物种类多、湿地和淡水资源丰富、森林景观独特，还有寒冷的区位优势，但实施“天保”工程以来，由于过多地注重生态建设，产业发展基本处于停滞不前的状态，所以到目前仍然没有形成有带动作用的一个龙头企业。

3、经营机制缺乏活力，单一国有经济难以推动林业经济的快速发展。在市场经济体制下，产权主体不明晰，责、权、利不对等，无疑要对国有经济的发展形成障碍，林业的改革和发展与其他行业相比是缓慢和滞后的，森林资源综合利用率不高，资源利用的互补性、循环性的特点没有发挥出来，没有形成产品生产、市场营销和新产品研发产业链条。单一的国有经济很难在市场中融得到资金，国家又缺乏产业化发展资金的投入扶持，林业企业又负债率高、资信度低，难以从银行和社会渠道得到贷款和融资，职工生活十分困难，又不具备内部集资入股的条件。

4、林业办社会负担沉重。目前林业六局仍然承担着医疗、公安消防、幼教等政社性支出，教育尽管已经移交，但目前仍按规定的比例承担费用。

5、历史遗留问题解决难度很大。一是林业六局从改革开放以来一直按事业单位、企业化管理的体制运行，在事业单位工资大幅上涨的情况下，因林业局无力发放，从1997年起，采取了将职工按事业单位增资标准记入职工工资档案，实际工资按企业效益发放的做法，到目前为止，职工的档案工资拖欠巨大，仅免渡河林业局到2006年末就累计拖欠职工档案工资17071万元，在职职工对这种做法还能以理解，但“天保工程”一次性安置人员已经与林业局脱离了劳动关系，这些人员已经通过法律和行政手段，向林业局讨要其过去的档案工资，他们目的明确，矛盾突出，如处置不当，极可能出现大规模的群体上访和越级上访事件。二是缴纳“三金”标准问题。如果全部按事业单位工资标准缴纳，林业又会形成新的拖欠。呼伦贝尔市政府综合考虑国家社会保障体系建立和企业的具体困难，决定从2004年起，“三金”缴费基数按实发工资核定，以后职工退休享受企业退休人员生活费，这对那些还没有到退休年龄和即将退休的职工，在职时因为林业局经济困难工资很低，生活很艰苦，指望着退休后多开点生活费，老有所养，而这样一来，这些职工势必陷入无助无望的境地，这是一种潜在的不稳定因素。三是建局以来遗留下来的职工工伤、长期病号、建国前老干部和老工人、文革致残人员、未纳入社保的职工遗属、退居二线的环节干部及内退人员的工资、护理费、医药费等给林业带来较大的压力。四是在“天保”工程实施前形成的债务和欠税无法偿还。

6、“天保工程”补助资金投放不足。一是地方配套资金不到位，二是各项补助标准没有动态调整，没有随着社会经济发展水平的提高而提高，仍按1997年工资标准执行，已不能满足生产生活和发展的实际需要。

7、林权矛盾突出。地方政府乱批乱占林地并发放了相应的土地使用证，严重侵害了林权证的合法地位，造成了林农、林牧矛盾突出。在林区腹地乱批滥占林地已经对生态造成了严重的破坏，上世纪九十年代以来，大兴安岭几乎年年出现过去从未有过的干旱现象就是证明。

二、林业产业发展

改革开放以来，由于地方林业的性质发生了根本转变，林业的经营方针转到了“多种经营、综合利用”为主上来，林业的经营性项目迅速发展，小而全、大而粗，滥拍板的一些项目，在实施“天保”后造成了沉重的包袱，形成了沉重的债务。柴河的水电站直接投资达3000多万元，至今未能建成；南木的钢纸板厂投资1000来万元，建成之时即停产之时；巴林的板厂多次改造扩建不仅未给带来任何利润，还形成了较大包袱；乌奴耳的木材加工厂投资几千万元建成后，通过原料价格内部补贴实现利润；免渡河的纸浆厂因当时在任领导的周旋，只进行了前期工程后就搁置，未造成更大的损失；红花尔基的松针粉场建成不久也腰折。所有这些项目造成了上亿元的经济损失，这一时期林业的收入是完全依靠采伐的木材来维持的，所以也造成了这一时期木材采伐量急速加大，乱砍滥伐最为严重的局面。

“天保”工程实施后，木材产量大幅调减，以木材生产为主的林区经济滑入低谷，林业产业结构单一和机制僵化所带来的林区矛盾越发凸显。如何在新形势下发展林业产业和全面建设林区小康社会已成为摆在林业人面前的一个重大课题。针对国家对林业政策的调整和林业工作重点的转移，呼伦贝尔市林业局提出了“转变思想观念和经营机制、发展非林非木产业和非公有制林业、调整管理体制和经济结构”的工作思路。从而使林业产业在“天保”工程实施以来得到了又好又快的发展。

（一）林区经济呈现良好的发展态势。一是经营性企业股份制改造破题。经过几年探索与实践，各局在现代企业经营机制与林区实际相结合方面迈出了实质性的步伐。目前，免渡河、南木、巴林、红花尔基林业局和扎兰屯、额尔古纳等旗市在改革管理方式、转变经营方式、调整所有制结构、调整生产结构等方面迈出了实质性的步伐，闲置资产得以盘活，一些经营性企业实现了自主经营、自负盈亏，职工收入大幅度提高，“公司+基地+林户”的产业化模式正在形成。二是林下产品加工实现规模化、产业化经营。在林下产品加工产业化方面，扎兰屯市以蒙森公司为龙头，充分利用榛子林资源，通过承包管护的形式交给林业职工管护经营，改变了原来榛材林无人管护，群众肆意砍烧、牛羊任意践踏，病虫害高发，榛子在未成熟前遭抢采的局面。目前，该市已经形成了由职工负责榛子林的管护和果实采集，由蒙森公司收购、加工、包装、销售的产业链条。该公司计划在5年内实现年加工5000吨榛子的产业规模，销售收入实现3亿元。目前，蒙森牌山产品系列已经在国内许多大中城市打开了销路，市场前景十分乐观。特色种植业、养殖业、采集业、经济林果及林木种苗基地快速发展。粮食产量达到26476吨，产值3976万元。经济作物产量达到7370吨，产值698万元；养殖业实现产值15539万元，其中：特色养殖业产值7048万元。柞蚕养殖2315吨，产值4875万元；采集4611吨，产值5767万元。中草药种植226吨，产值1019万元；林果产量达11220吨，产值9050万元；苗木产量13053万株，产值达到5493万元。三是不断加快林产工业发展步伐。各级林业部门和林业企业面向市场需求，积极发展木材加工业、森林食品加工业和肉类加工业。其中：木材加工锯材2370795立方米，木片77399实积立方米，人造板933立方米，卫生筷子9025标准箱，加工产值达64753万元；森林食品加工2407吨，产值7963万元。四是森林生态旅游业产业得到发展。我市森林公园建设起步晚，森林公园发展极不平衡。经过努力，全市现建成森林公园 4处，其中国家级森林公园3处；建成自然保护区9处，总面积1236900公顷，其中国家级自然保护区2处，面积760100公顷，生态旅游前景十分广阔。近年来，以海拉尔为中心的达赉湖、红花尔基自然保护区森林草原生态特色旅游产业，以扎兰屯为中心的巴林喇嘛山森林公园、柴河、南木森林生态特色旅游产业，以鄂伦春嘎仙洞为中心的鲜卑文化和林区狩猎民族特色森林生态旅游产业。