生态补偿机制优化

生态补偿机制优化（精选6篇）

篇1：生态补偿机制优化

生态补偿机制中优化开发区和重点开发区的角色分析

——基于市场机制与利益主体的视角

【作 者】刘银喜/任梅

【关 键 词】主体功能区/生态补偿/市场机制/利益主体 main functional areas/ecological compensation/market mechanism/stakeholders

优化开发区和重点开发区多属现有开发密度和城镇化水平较高、经济发展潜力较大的中东部地区，对优化和重点开发区在生态补偿中承担角色的深入认识，有助于我国建立在主体功能区规划基础上的相关利益主体责权相宜的生态补偿机制。文章认为，在生态补偿机制中，优化开发区和重点开发区作为生态服务的“使用者”，应当承担“付费者”的责任；其作为生态服务的“受益者”，应当承担“补偿者”的责任。进一步地，文章提出，由于其生态服务“保护者”的角色应当得到加强，其从中有所收益的权益应当得到保障。

生态资源

Optimization development zones and key development areas, with higher development density and urbanization as well as larger economic development potentials, are mostly existed in Eastern China.To deeply understand the roles of optimization zones and key development areas in eco-compensation mechanism will be beneficial to building an affordable eco-compensation mechanism with appropriate responsibilities and rights based on the planning of main functional areas.The article suggests that in the ecological compensation mechanism, the “user” of ecological services should bear the responsibility of the“ payer” ,while the “beneficiary” should bear the responsibility of the “recipient”.Based on that, we suggest strengthening the “protector” role of ecological services so as to protect the rights and interests of all the beneficiaries within such mechanism.自20世纪70年代末期以来，中国的国民经济实现了持续快速发展，但粗放的经济增长方式致使生态环境遭受日益严重的破坏，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题在中国集中出现，环境与发展的矛盾日益突出。尽管中国政府高度重视生态环境保护与建设工作，启动了防护林体系建设、水土流失治理、荒漠化防治、退耕（牧）还林还草、天然林保护、“三江源”生态保护等一系列大规模的生态建设工程，一些重点地区的生态环境得到了有效保护和改善，但生态环境恶化的趋势仍未得到有效遏制。资源相对短缺、生态环境脆弱、环境容量不足等问题，已经成为中国发展中的重大问题。由此，引导各区域根据自身生态禀赋进行发展规划已经成为我国改变经济增长方式的必要条件。

我国根据资源环境承载能力和发展潜力，把国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。优化开发区域要通过向重点开发区域转移产业，减轻人口、资源大规模跨区域流动和生态环境的压力；重点开发区域要促进产业集群发展，增强承接限制开发和禁止开发区域超载人口的能力；限制开发、禁止开发区域要通过生态建设和环境保护，提高生态环境承载能力，逐步成为全国或区域性的生态屏障和自然文化保护区域。

生态建设和环境保护是限制和禁止开发区的主体功能，而主体功能为产业集群发展和升级的优化和重点开发区需要在其中承担什么角色？对这一问题形成统一认识，有利于建立基于主体功能区规划的生态补偿机制和基于生态环境改善的区域规划。笔者认为：首先，限制和禁止开发区多属自然资源丰富且经济欠发达的西部地区，而优化和重点开发区多属现有开发密度和城镇化水平较高、经济发展潜力较大的中东部地区（虽然目前国家主体功能区的具体规划尚未出台，但根据划分的主要依据可以推测出本结论）；其次，我国需要建立“破坏者恢复，使用者付费，受益者补偿，保护者收益”的生态补偿机制。

一、优化开发区和重点开发区是生态服务的使用者

我国的生态资源多聚集在西部地区，这里有多样的生物物种、丰富的自然资源，包括全国40%以上的森林，76.85%的水能资源可开发量，2/3的石油可开采量，83.9%的天然气储备，38.6%的煤炭储量和23.9%的铁矿石储量。[1]这意味着我国的城镇化和工业化必须倚重的生态服务产品主要产自限制和禁止开发区。优化和重点开发区的主体功能定位和发展需要以我国生态环境的改善作为依托，但是目前生态环境的变化趋势却与这种需求背道而驰。

首先，经济相对发达的优化和重点开发区的中心地带多为城市，而且处于各流域的中下游，具有大量的淡水需求，但目前我国的水资源状况严重制约经济社会发展。相关数据显示，全国有25%的地下水体遭到污染，35%的地下水源不合格；平原地区约有54%的地下水不符合生活用水水质标准，一半以上的城市市区地下水严重污染。[2]

其次，优化和重点开发区是以产业结构升级和产业集群发展为主要功能的，能源的耗费总量很难有大幅下降，但我国的矿产资源目前面临严峻挑战。我国重工业占工业增加值的比例逐年提高，2002年为60.9%，2006年提高到69.5%。而2003年我国的城市化率是40.3%，城镇人口平均能耗是农村人口的3.5倍。到2020年，45种重要矿产资源中，可以保证的有24种，基本保证的有2种，短缺的将有10种，严重短缺的将有9种；国民经济建设需要的大宗矿产，如石油、铁、铜、铝、钾等均不能满足需求。[3]

再次，优化和重点开发区将是城镇化水平最高的地区，生活其中的人们随着经济的发展会对环境质量提出日益高质的要求。但是目前我国的自然环境遭到破坏，土地荒漠化，天然植被破坏，大气污染严重，各类生态灾害增加，环境事故进入高发期。

由此可见，我国各种自然资源供不应求，且质量堪忧。但与之不协调的是，目前我国自然资源的价格却偏低：水价格是国外水价的1/3-1/10；燃油税率是美国的1/10；汽油价格不到欧洲一些国家的一半；焦炭价格也比国际市场便宜50%。我国的资源长期处于“低价”甚至“无价”使用的状态，资源利用效率很低。这样的资源价格体系，曾一度在一定程度上为经济发达地区的发展提供了低价能源的保障，从而推动了其经济总量和对外出口的增长，但同时也体现了资源补偿机制的滞后。目前我国生态环境对传统经济增长模式的承受力几近极限，迫切需要建立生态补偿机制，使生态环境服务这种特殊的公共产品的产销成本得以体现和补偿，从而达到恢复和改善生态环境的目的。这是我国得以可持续发展的必要条件。

因此，一些生态脆弱且经济欠发达的地区——限制和禁止开发区需要暂时将经济发展目标置后于生态保护和建设目标，为以经济结构优化和产业集群发展为首要目标的经济发达地区——优化和重点开发区提供优质的水土、广阔的生态屏障和稳定的矿产供应能力。换言之，优化和重点开发区是首要的生态环境服务的使用者和受益者。

二、优化开发区和重点开发区应是生态服务的付费者和补偿者

生态服务的使用者和受益者需要为生态服务“付费”或“补偿”。生态环境是一种有价的公共资源，减少对环境的污染，并对被过度使用的生态环境进行补偿，在地区协调发展中实现环境外部成本的内部化，达到资源配置的最优，才能实现可持续发展。不能片面地将生态补偿理解为发达地区对欠发达地区的经济补偿。各主体功能区是国家经济发展共同体的组成部分，生态补偿机制的建立有助于不同区域发挥自身优势，实现区域间的协调发展，对促进和谐社会的构建有重要意义。因此，经济发达地区对相对贫困地区的补偿，不单纯是“扶贫”，更不是“恩赐”，而是利益的回归。国家为了保护生态环境，限制许多地方的开发利用，导致其生态资源生产要素不能遵循价值规律在市场上自由流转。生态补偿是责任和义务，是社会分工和利益互补。因此，要将“生态补偿机制”的建立置于国家战略的地位来考虑。

目前的生态服务的使用者和受益者事实上是在“付费”和“补偿”。生态环境服务的使用者和受益者的付费和补偿责任直接体现在购买服务所支付的价格中；服务出售方的成本除包括直接生产成本外，还应包括生态服务得以维系所需的社会和生态成本、用于恢复或改善生态环境、提供当地必要的公共服务等，而这部分成本需要政府以税费的形式收缴，并通过转移支付的形式支出。现行税制中目前有一些税收措施零散地存在于增值税、消费税等税种中；各种资源地收取的一些“费”，也是以生态补偿名义收取的，都计入资源销售成本中。另外，从目前我国生态补偿的财政转移支付方式看，纵向转移支付占绝对主导地位，即以中央对地方的转移支付为主。这就意味着经济发达地区在资源购买成本和上缴中央财政的资金中已分担了部分生态补偿责任。

但是，目前的生态“付费”和“补偿”的低效吞噬了一定的改善生态环境的潜在空间：(1)针对生态环保的主体税种不到位，相关的税收措施少且规定过粗，生态保护收费缺少科学依据且管理不规范；(2)以“项目工程”的补偿方式，使相关政策缺乏长期性和稳定性，生态保护缺乏可持续性；(3)以“部门主导”的生态保护体制，职责主体不明确，生态保护效率低下，生态保护区居民受益少，贫困人口多；(4)生态补偿融资渠道过于单一，主要依赖中央财政转移支付，导致中央政府压力过大；[4](5)生态服务提供者通过收取税费直接得到的生态补偿资金太少，中央财政转移支付对生态补偿需求的反应在若干行政管理环节的传导后，灵敏度和效果必然会降低。以上生态补偿税收政策、财政支出政策、部门职责分工设计、效果控制机制等各个环节存在较大的可供提高管理和资金使用效率的空间，这意味着在探讨目前资源“低价”之前，“现价”水平本身存在一定改善生态服务效果的空间。

优化和重点开发区“付费”和“补偿”的应然水平，应以不影响其主体功能发展为宜。对生态环境服务受益者或使用者而言，目前最关心的问题是：生态补偿机制的建立是否会使各种资源的价格上涨？上涨怎样的幅度是各区域经济可以承受的？应怎样避免优化和重点开发区遭受竭泽而渔？我国各种自然资源的使用价格普遍比国际价格低不少，并不必然意味着我国在生态补偿机制建立后，资源价格将在短期内提升到国际水平，因为这样势必对国家经济及社会发展造成全面而深远的影响。为了优化和重点开发区不会因履行对生态服务的“付费”和“补偿”责任而影响到其主体功能的发展，国家应当在完善生态建设管理体制、调整生态税收结构和提高补偿效率上多下功夫，应当避免简单增加税负。

三、优化开发区和重点开发区应成为生态环境的保护者

主体功能区规划是中国产业结构和产业布局的一次重大调整，生态效益在经济发展中被置于空前重要的地位。传统工业社会的产业结构鼓励和支持企业通过技术进步提高经济效益，以促进产业结构优化，实现经济增长。但因过分强调经济效益，容易忽视生态和社会效益，影响经济和社会的可持续发展。主体功能区规划强调坚持尊重自然、开发必须以保护好自然生态为前提，发展必须以环境容量为基础，确保生态安全，不断改善环境质量，实现人与自然和谐相处。国务院于2007年7月26日下发的《关于编制全国主体功能区规划的意见》中强调：优化开发区要实行更严格的污染物排放和环保标准，大幅度减少污染排放，在绩效评价中强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化经济增长的评价；重点开发区要保持环境承载能力，做到增产减污，在绩效评价中对经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平以及相关领域的自主创新等实行综合评价。

优化和重点开发区与产业结构优化升级相结合的生态环境保护主要体现在节能降耗增产减排的生态产业建设中。按照主体功能区规划，重点和优化开发区所属经济主体肩负的生态环境保护责任得到进一步强化：节能降耗可以减少单位产值中自然资源的耗费量，提高自然资源的效益；增产减排可以降低经济发展给环境带来的破坏；节能降耗增产减排将大大减轻因生态补偿机制的建立可能带来的短期内生产成本增加的压力，可以促进生态技术的研发和运用，促进生态产业的发展和升级。对优化和重点开发区的经济主体而言，一方面，执行更严格的能耗减排标准将是一种约束，符合标准意味着履行了责任，不符合标准将以生态环境“破坏者”或“使用者”的身份支付更多的生态补偿成本；另一方面，以资源节约、环境友好为导向的废物利用、清洁生产、污染治理等技术的创新和应用将得到支持和奖励。约束与激励相结合的政策将引导企业走上资源节约、环境友好的生态产业发展之路。

优化和重点开发区在推动生态建设中可实现“多赢”。一方面，生态建设和环境保护的最佳渠道是大力发展与本地自然资源紧密联系的生态产业，但需要充足的资金与生态环境领域的高新技术相结合；另一方面，优化和重点开发区具有的最大优势就是资金和技术优势。二者的顺利衔接，可以使优化和重点开发区的资金和技术在生态建设中实现经济、生态与社会效益“多赢”。

对限制、禁止开发区和优化、重点开发区中的生态保护区的多数农业人口而言，当“靠山吃山、靠水吃水”的传统生活模式与工业化和城镇化发展目标相遇时，以往的选择是对自然资源的过度索取，即过度放牧、过度开采、过度砍伐和过度排放，继而面临“山穷水尽”的危局。现在，这些地区的主体功能定位为生态建设和环境保护，“吃山和吃水”因此遭遇批判和限制。如重庆三峡水库成库后，政府规定库区所有江段及重要干流都禁止网箱养鱼，但长江沿岸多属坡耕地，农业生产条件恶劣，农民祖祖辈辈都是靠渔业为生，网箱养鱼被禁止后，这部分渔民的生计来源出现了问题。[5]类似这样的单纯依靠禁牧、禁伐、禁渔、禁排等“堵”的方式开展生态保护的事例不胜枚举。

而与之形成鲜明对比的事例也很多。内蒙古鄂尔多斯市林业部门相关资料显示，库布其沙漠现在的治理率达到20%，治理面积400多万亩，这一成绩是众多企业介入生态建设的成果。内蒙古民营企业亿利资源集团在十年的沙漠化防治中走出了一条生产、生活、生态多赢之路。亿利资源集团立足生态基地、实施以甘草为主线的沙产业工程，它旗下的药厂生产以甘草为主要原料的药品；另有甘草公司在沙漠种植了220万亩甘草；其购销订单引导当地牧民在沙漠里种植甘草，给牧民提供了创收的机会。[6]类似这样的生态治理中运用“疏”的方式，不但可以让保护者享受生态环境得到保护和改善而开来的生态收益，而且可以得到直接的经济收益，这样的收益对保护者而言见效快、效果明显，对其保护或建设生态环境的激励作用自然很大。

四、优化开发区和重点开发区可以成为生态保护的收益者

要想吸引和鼓励社会力量投入生态建设，最有效的方式就是保障其在创造生态效益后有所收益，这种收益既可以体现为适度的经济补偿或奖励，也可以体现为较好的社会声誉。优化开发区和重点开发区在保护生态环境过程中，必然成为生态保护的收益者。

首先，企业创造的生态效益应当得到经济补偿或奖励。一方面，对投资于生态建设的资金，政府不能失信，必须保证其合法权益不会受到损害。这就要求政府政策保持一致性和持续性，不能随意变更。否则，政府的“违约”行为越多，通过市场配置的资金和技术进入生态建设领域的可能性自然会随之递减；另一方面，为了鼓励社会力量投入生态建设，要用较高的经济收益引导生态产业的发展。

生态补偿机制中“保护者被补偿”是一个普遍得到认可的原则，意即为保护生态环境而付出的成本或放弃的发展机会，应当得到适宜的补偿。对逐利的资本而言，如果其在生态产业中可以获得利润，是否意味着没有“为保护生态环境而付出成本或放弃发展机会”，也就不需要补偿呢？从政府的角度看，目前生态保护与建设的主要“付费者”依然是政府，由自己组织生产生态服务产品，创造由企业提供的生态效益需要支付一定成本，如果引导企业在创造经济效益的同时创造生态效益，付费只要低于该成本，就比直接提供这项服务的效益高。从企业的角度看，产生生态效益的成本与产品生产和销售的成本是一体的，如果把生态效益视为其为了赚取利润而得到的具有外部性特征且无法得到成本补偿的效益，那么其所投资的领域是否会产生一定生态效益将不会影响到其经济收益，此时其资本的流向将主要取决于各投资领域的利润率，除非能够带来生态效益的产业在利润率上具有优势，否则资本的流向很难对之产生倾斜。目前我国处在迫切需要尽快恢复和改善生态环境的发展时期，通过将生态环境破坏的成本内部化，使企业因对环境的破坏而承担更高的成本，从而起到遏制其进行生态环境破坏的作用；同样应当通过将企业创造的生态效益内部化，使企业因创造了生态效益而得到更高的利润，从而起到激励企业提供更多生态效益的作用。因此，政府对能耗和排放量远低于政府规定标准、并为之付诸较高成本的企业，对经营中直接创造了特定生态效益并在利润率竞争较其它产业没有特别优势的企业，应适度给予补偿或奖励，这样才能大力吸引资金和技术进入生态建设领域。

其次，在生态保护方面履行社会责任的企业应当得到较高的社会声誉，这样将有利于其自身的可持续发展，从而为生态环境的改善和生态建设的持续提供持续的推动力。对企业承担社会责任的大力倡导已经发展成一种世界性的运动。2001年，长期研究社会责任及环境保护的非政府组织“经济优先权委员会”(Council EconomicsPriorities, CEP)制定并发表了“SA8000社会责任国际标准”，进一步推动了企业对社会责任的履行。追求经济效益是企业发展的重要目标，但不应当是唯一目标，履行和承担好社会责任也同样应该是企业发展的重要目标，这两个标准的结合可以反映出企业发展的水平和持续发展的潜力。保护和改善生态环境是当代企业应当履行的社会责任中的重要一项，集中体现在三个方面：一是节能减排，减少自身发展给生态环境带来的资源压力或破坏；二是关注生态环境，投身生态建设，在追求经济效益中不忘创造生态效益；三是在回报社会中为生态建设注入善款。

在我国，越来越多的企业逐步认识到其应该承担的社会责任，并正在努力践行。内蒙古亿利资源集团在发展沙产业的同时，积极承担社会责任，防沙治沙。2005年，该公司投资2000多万元，将分布在方圆60万亩的库布其沙漠腹地的36户牧民迁出来并为之规划、建设了牧民新村和附近的风景点。搬迁出来的牧民通过圈养牲口、种地种菜、接待游客等获得收入，而曾因过度放牧而沙化的草场植被也得到恢复。1997年以来，该公司共修建5条全长234公里的穿沙公路。此外，还对沙漠分区治理，沿黄河修建防沙护河锁边生态林，百万亩甘草，百万亩沙柳林条，十万亩速生丰产林，实现了生态产业化。[7]营造一个有利于企业履行社会责任的制度环境，是生态保护中除制度和法律约束力量之外的第三种力量——道德约束力量。在这样的环境中，优化和重点开发区的资金和技术优势在生态补偿机制“保护者收益”原则的贯彻中，在适宜的政策的引导下，可以在生态建设和服务中发挥更加积极的作用。

【参考文献】

[1]李忠将.西部生态呼唤补偿机制[EB/OL].http:///detail.asp?pubID=119825.[1]Li Zhongjiang.Western Ecology Call sfor Compensation Mechanism.http:///detail.asp?pubID=241378.[5]Wang Yue.Western Development Calls for the Establishment of Ecological Compensation Mechanism.http ://www.cqagri.gov.crt/detail.asp? pubID=241378.[6][7]由“沙逼人退”到“人逼沙退”[Z].中央电视台《焦点访谈》，2007-12-10.[6][7]From “Sand Force People Back” to “People Force Sand Back”.CCTV Focus Interview, 2007-12-10

篇2：生态补偿机制优化

目前，我国生态环境日益恶化，主要体现为:水土流失严重、草原退化、土地沙化、水资源短缺、水旱灾害严重。

所以，森林生态效益补偿有其存在和发展的基础，我国森林生态效益补偿机制的建立，是与我国的可持续发展方针相适应，有利于中国未来生态环境和经济的健康发展，在森林生态效益环境状况逐渐恶化的今天，建立和完善有效的森林生态效益补偿机制成为当务之急。

更是我国现代化发展战略上的一个重大调整，也是生态环境建设方面的一个重要里程碑，它阐明了保护生态环境就是保护生产力，建设生态环境就是发展生产力。

一、森林生态效益补偿的意义

所谓森林生态效益补偿，是指国家为保护森林，充分发挥森林在环境保护中的生态效益而建立的，通过国家投资、向森林生态效益受益人收取生态效益补偿费用等途径设立的森林生态效益保持资金，它是用于提供生态效益的森林的营造、抚育、保护和管理的一种法律制度。

九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议修改制定了《森林法》，首次提出了构建我国森林生态效益补偿资金管理体制的初步设想。

认为目前应由国家担任资金拨付主体，凭借细化的林业部门预算这一载体，引入民营机制。

该法第一次以法律的形式明确规定了森林生态效益补偿基金制度。

，国家林业局会同中央财政选择了11个省区的685个县和24个国家级自然保护区作为森林生态效益保持基金的试点单位。

这是我国探索建立森林生态效益补偿机制的良好开端。

二、建立生态效益补偿基金的必要性

1、建立生态效益补偿基金有利于改善生态环境，保护生物多样性，实现可持续发展，特别是近年来由于开垦了许多荒地，加上森林分布不均，结构不合理，致使野生动物资源锐减，生存环境严重恶化，水土流失严重。

2、生态公益林它不是以生产木材和林副产品为主要目的，而是以空气净化、水源涵养、水土保持、防风固沙、农田牧场保护、护岸固堤、护路、护渠、美化环境，以及以国防、科研服务为主要目的。

其本身的价值很难直接用经济效益指标来衡量。

生态公益林的生态效益是以活立木群落的整体形式发挥作用的，活立木本身是其生态效益的载体。

3、实现生态效益与经济效益的双盈。

我国广大的生态公益林区大多是贫困地区，贫穷依然是一个严峻的问题，生态公益林区居民中的相当一部分人面临着生存危机。

通过国家运用财政补偿的手段扶持为贫困地区提供坚实的物质基础，也标志着我国长期无偿使用森林资源生态价值的历史已经结束，开始进入一个有偿使用森林资源生态价值的新阶段。

4、建立森林生态效益补偿基金制度是弥补我国生态公益林资金投入不足的重要途径。

我国生态公益林建设资金投入严重不足已严重制约了森林生态建设的发展。

主要体现在：首先，造林初期投入受到限制。

其次，是森林管护费用投入错位，导致造林多，成活少，成林更少。

再次，是对经营生态公益林的集体和个人投入的补偿迟迟未到位，严重影响了生态公益林经营者的积极性。

三、建立森林生态效益补偿基金的可行性

1、我国在森林生态环境建设和保护过程中，建立有效的森林生态效益补偿机制是解决森林生态环境建设者与生态效益受益者之间、林业部门与地方其他产业部门之间矛盾的重要手段之一。

2、国家林业建设的战略目标是建立比较完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系。

要达到国家林业建设的战略目标，必须根据森林的不同功能，实施分类经营、分区突破、总体推进的发展战略。

分类经营是新时期林业发展战略的基础和核心。

3、森林生态效益补偿机制的建立对改善人民生存环境，提高人民生活质量有重要作用。

对促进我国环境资源的改善，生态环境水平的提高发挥着越来越重要的作用。

符合我国的可持续发展战略，同时，也促进了全球性的可持续发展战略在中国的实施，为世界生态环境的改善也起了积极作用。

4、森林生态效益补偿机制保障林业经济持续增长。

即从森林保护的现实出发，又对国有林实行了优惠扶持，保证林业的政策的长期性和稳定性。

四、建立森林生态效益补偿基金保障措施

1、加强领导。

建立有效森林生态效益补偿基金的管理制度。

制定目标管理责任制，签订明确的管护合同，明确管护责任和义务。

2、加强森林生态效益补偿基金的专款专用。

《森林法》规定:“森林生态效益补偿基金应专款专用，不得挪用，不准截留”，在管理上要制度化、规范化，资金全部用于国家重点生态的保护、培育和管理，充分发挥其作用。

总之，森林生态效益补偿机制的建立对改善人民生存环境，提高人民生活质量有重要作用。

对促进我国环境资源的改善，生态环境水平的提高发挥着越来越重要的作用，符合我国的可持续发展战略。

此外，实行森林生态效益补偿机制，为我国林业生态环境建设提供了强有力的政策保障和资金支持，为实现森林生态环境的保护和林区经济的发展注入了新的动力。

实行森林生态效益补偿，不仅仅是为森林资源的保护管理提供资金来源，实质是对森林生态效益价值的承认，是从根本上解决林业发展的动力和机制问题。

篇3：浅析生态补偿机制

在资源的开发利用上, 由于缺乏合理的自我调节、自我约束的运行机制以及管理体制, 使得自然资源利用率低下, 资源浪费和生态环境问题日趋严重, 造成资源退化、生态环境进一步恶化。因此, 非常必要建立和完善节约资源、保护资源的激励机制, 让人们把资源当作资产来管理, 实行合理的价值补偿, 有偿使用, 建立健全资源的产权制度, 从而建立资源可持续利用以及生态可持续发展的制度基础。

1. 生态补偿机制及其科学内涵

生态补偿机制及其科学内涵是开展生态补偿机制试点、制定生态补偿政策和建立生态补偿机制时首先要弄清楚的问题。所谓生态补偿机制是指“制定和执行生态补偿政策”的机制。而生态补偿政策是指在政府的指导下, 运用市场机制, 在环境利益相关者之间制定和执行的一种有利于环境保护, 包括污染防治和生态保护与恢复的经济政策[1]。国际上通常称之为环境服务付费或生态系统服务付费。

2. 生态环境补偿的主要形式

这是指补偿活动的具体形式, 即用现金、实物, 或者用其它方式使补偿得以实现的形式。随着生态建设的广泛深入开展, 市场体系的逐步健全, 新的补偿形式将会层出不穷, 更加丰富多彩。比如财政转移支付、项目支持、征收生态环境补偿税等形式。

3. 生态可持续

生态可持续是寻求最佳的生态环境系统, 用以支持生态的完整性以及人类愿望的实现, 使人类的生存环境得以持续, 即发展不能超越生态环境系统更新能力的, 使自然资源与其开发利用程度之间达到一种平衡。生态持续性需要遵循生态学的三条基本原理:即高效原理、和谐原理及自我调节原理。

二、生态补偿机制的理论分析

从经济学角度来看, 环境是一种资源, 它既是经济活动的载体, 又是生产要素。而且随着社会发展, 其稀缺性趋明显, 生态环生境的经济价值也充分体现在这种稀缺性上。长期以来, 由于受到传统计划经济体制的影响, 我国生态资源的经济价值未能被充分认识, 从而使得态环境保护者的效益权利不能得以实现, 权利与义务关系失衡, 缺乏足够的经济动力。因此, 急需建立一种崭新的“生态效益补偿机制”, 在生态资源的生产者与保护者的自身效益得到满足的过程中, 使环境、经济、社会的可持续发展得以实现。

1. 外部效应理论

所谓外部效应是指企业或个人的行为对活动以外的企业或个人的影响。外部效应可以是正外部效应也可以是负外部效应。负外部效应出现时, 政府必须干预, 制定一定的激励和补偿标准使他们都来承担这一成本。英国经济学家庇古提出了征收污染税的想法。在《福利经济学》一书中, 他建议应当根据污染所造成危害对污染者征税, 用税收来弥补私人成本和社会成本之间的差距, 使两者相等。“外部效应理论”在生态保护领域已经得到了广泛的应用, 例如排污收费制度、退耕还林制度等分别是征税、补贴手段的应用。相对负外部性的征收手段而言, 对正外部性的补贴用得比较少。要激励从事具有正外部性生态保护的行为, 补偿机制显然不可缺少。

2. 公共产品理论

按照微观经济学理论, 社会产品由公共产品及私人产品两大类组成。一般来说, 纯粹的公共产品是指一种产品被部分人消费时, 不会减少其他人对该产品的消费, 相对于私人产品, 纯粹的公共产品具有非竞争性和非排他性这两个基本特性。生态产品在很大程度上属于公共产品, 其非竞争性往往会导致公共资源的过度使用, 从而使全体成员的利益受到损害;它的非排他性又会使人们产生"搭便车"的心理, 只想享受, 不原提供, 最终是谁也不能享受到公共产品。要想解决这个问题, 政府管制及政府买单是有效地解决公共产品的机制之一。同时, 还应通过政府与市场之间的相互补充, 全面分析公共产品的政府提供和市场提供的效率, 从而确定其提供机制和成本补偿机制, 使公共产品的提供者够像生产私人产品一样得到有效激励。

3. 生态资本理论

生态环境作为资源是有其价格或价值的, 价值的大小受到其稀缺程度及开发利用条件等因素的影响, 其价值一旦为人们牟取利益所用, 就成为可以带来价值的价值而被资本化了。生态资本具有资本的一般自然属性, 按照资本的属性运行, 肯定是以赚钱为目的的, 因此按照市场规则运营, 不可避免会受竞争规律的支配;同时, 生态资本又具有生态的基本属性, 必须遵循生态的基本规律。因此, 在对生态产品的经营中, 还遵循资本收益递减和生态平衡的双重规律, 随着生态产品稀缺性的日益突出, 人们认识识到不能一味向自然索取, 而必须投资于自然。但是, 随着生态资本的增殖, 生态投资者难以得到相应的回报, 生态投资者们的积极性就会受到严重挫伤。由此可见, 生态效益补偿制度的建立必须得到充分重视, 只有通过补偿, 使生态投资者得到合理回报, 才可能激励人们从事生态保护的投资从而使生态资本增殖。

4. 效率与公平理论

评判资源配置状况的重要标准之一是效率。帕累托效率准则提供了一种在市场经济条件下理想化的资源配置状态。在现实经济活动中帕累托效率准则可以解释为:任何经济活动都应是所得大于所失, 或从全社会的角度来看, 微观上的所失小于宏观上的所得, 短期损失小于长远收益。生态重建项目退耕还林等的实施, 其实质上是调整了土地利用结构, 重新配置农用地在农林牧等用地部门的比例并重新分配利益。从短期来看, 由生态重建带来的损失是局部的, 仅影响到建设地区经济, 但从长远来看, 这种调整不仅仅是生态建设地区受益, 相应的其它地区乃至整个社会均受其益。相对整个社会来说, 生态建设地区仅受到微小损失, 生态重建以短期的经济损失换取了长远的经济、生态、社会等方面的效益。评判资源配置状况的标准并不仅仅是效率。在很多情况下, 需加考虑公平因素。作为公共物品或服务 (如生态效用) , 其配置往往会偏离效率。它具有共同消费、受益的非排他性, 从而不可能被分割成若干个单位出售, 也不能为其定价, 因此导致“市场失灵”, 利益分配不公。由于生态重建后, 当代人和后代人均为之受益, 公平性既要体当代内公平, 同时也要体现代际公平。按西方经济学家的观点, 市场失灵的领域应该由政府发挥作用, 政府的职责之一是提供公共物品。要实现公平, 政府必须干预公共物品的供给。

综上所述, 所谓生态补偿机制, 就是通过一定的政策手段, 使得生态保护外部性的内部化, 让生态保护成果的受益者支付相应的费用, 并让受损者得到一定补偿;通过制度设计解决好生态产品消费中的搭便车现象, 激励足额提供公共产品;通过制度创新使生态投资者得到合理回报, 激励人们进行生态保护投资并使生态资本增殖。只有尽快建立这种制度, 制定相应的政策和法律法规, 并付诸实施, 才能有效及时地促进我国生态环境保护和经济建设事业的协调发展。

参考文献

[1]郝吉明.持续性与资源环境补偿[J].世界环境.1995 (4) :7—8

[2]毛显强, 钟瑜, 张胜.生态补偿的理论探讨[J].中国人口资源与环境.2002, 12 (4) :38—41

篇4：生态补偿机制研究

高阿荣（1995-），女，汉，河南师范大学法学院法学专业，大学本科。

摘 要：结合流域及地方实际情况，因地制宜选择合适的流域生态补偿模式对于在全国范围切实开展流域生态补偿实践具有重要意义。流域生态补偿机制是解决流域生态环境问题、实现环境资源有偿利用的重要政策工具，本文将我国的水流域生态补偿机制划分为政府机制、市场机制以及通过借鉴国外的一些先进经验，找出我国在这方面可以探索的创新模式，提出进一步完善我国流域生态补偿机制的思路和建议。

关键词：流域生态补偿机制；政府机制；水权交易；国际经验

一、我国目前存在的困境

我国在推行生态补偿机制的过程中，目前仍存在许多问题，虽然已有许多政策措施，但由于没能从机制上解决生态价值补偿问题，即使一些地方的保护与发展关系得到协调，也还有许多不稳定因素，影响可持续发展。在执行过程中存在着贯彻“生态目标不到位”和“给农民的补偿不到位”、“经济补偿”落实不到位等情况。这也说明，真正的生态补偿机制的建立是一种远比想象深刻的社会利益大调整和制度创新。

下面我将综合我国的先进模式，借鉴国外的一些先进经验，探讨有关水流域方面的生态补偿机制。

二、水流域生态补偿机制建立

（一）主体的界定

对于跨流域调水的生态补偿，其涉及的相关利益主体可以分为水源区、输水区、受水区，其中受水区的居民、企业及相关政府等是生态补偿中的补偿主体，而水源区的居民、企业及相关政府等是生态补偿中的受偿主体，中央政府通常都起到宏观调控的作用，而具体的实施主要由水利部门为主导。

对于同一流域内而言，生态补偿主体可以分为两个层次：一是中央或当地政府。二是流域生态改善的受益群体，具体的又包括水资源的开发利用者、消费使用者以及其他流域生态效益享用者。生态补偿的受偿主体是指流域上游的区域和其周边地区，具体也分为当地政府和为流域生态保护做出贡献的群体。

（二）补偿方式

1、政府机制。

（1）财政转移支付。把环境财政作为公共财政的重要组成部分，加大财政转移支付中生态补偿的力度。在中央和省级政府设立生态建设专项资金列入财政预算，地方财政也要加大对生态补偿和生态环境保护的支持力度。为扩大资金来源，还可发行生态补偿基金彩票。按照完善生态补偿机制的要求，进一步调整优化财政支出结构。资金的安排使用，应着重向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜，优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性重点环保项目，加大对区域性、流域性污染防治，以及污染防治新技术新工艺开发和应用的资金支持力度。

（2）智力补偿。加大生态脱贫的政策扶持力度，加强生态移民的转移就业培训工作，加快农民脱贫致富进程。进一步加大力度欠发达地区改善发展环境，加快经济社会发展。支持重要生态功能区加快转变经济增长方式、调整优化经济结构、发展替代产业和特色产业，大力推行清洁生产，发展循环经济，发展生态环保型产业，积极构建与生态环境保护要求相适应的生产力布局，推动区域间产业梯度转移和要素合理流动。

2、市场机制

（1）排污权交易。我国在90年代引入排污权交易制度，起初是为了酸雨的控制。2001年9月，经多方努力，我国第一笔排污权交易在江苏省的南通市得以顺利实施。我国应稳定发展排污交易的一级市场和二级市场，所谓的一级市场是指政府进行出让排污指标配额，新、改、扩建排污单位进行购买。已知的二级市场交易，即企业与企业之间进行的交易，排污者之间的交易在二级市场进行，这是一个完备的自由交易的市場，它的交易价格以及交易规则都应该是市场化的。而为提高排污权的配置效率，政府在二级市场的参与作用应逐渐减弱，主要从有效监管、培育市场，为企业之间的排污权交易创造良好的宏观环境等方面着手。

（2）建立水权交易制度。结合我国水权交易的实践，我国应该首先明析水权，合理配置初始水权，基于市场化方式实现水权的流转。鉴于我国目前长久形成的水权纷争，初始水权应该由政府依照法律，建立水权登记制度，切实做到初始水权分配的公开透明。另外，应允许水权适度流转，政府来规范水权市场。水权市场的交易可以包括水权转让，水权租赁等多种形式。

3、国外经验

（1）建立跨流域生态补偿合作机制。在德国的流域生态补偿实践中，比较成功的例子就是易北河的生态补偿政策。1990年后，德国和捷克达成共同整治易北河的协议，成立双边合作组织。整治的目的是长期改良农用水灌溉质量，保持两河流域生物多样性，减少流域两岸排放污染物。我国可以借鉴其先进经验，对于跨地区的流域，可以进行区域合作，建立高效完善的合作组织机构，并制定切实可行的组织目标，便于进行长效的合作。

（2）生态标记。生态标记实际上是对生态环境服务的间接支付方式。这种支付方式的关键是，是否存在赢得消费者信赖的认证体系。欧盟于1992年出台了生态标签体系，建立生态标签体系的初衷是希望把各类产品中在生态保护领域的佼佼者选出，予以肯定和鼓励，从而逐渐推动欧盟各类消费品的生产厂家进一步提高生态保护，使产品从设计、生产、销售到使用，直至最后处理的整个生命周期内都不会对生态环境带来危害。在我国典型的案例就是农夫山泉：农夫山泉公司认为水源地人民为了保护水源而在一定程度上牺牲了经济发展，正是有了水源地人民无私的付出，才有农夫山泉天然水的优良品质。农夫山泉希望能为水源地的环境保护尽自己的一份力，所以在每瓶农夫山泉的瓶体包装上写有每瓶水中拿出一分钱捐献给水源地的标语。

结语

生态补偿牵涉的相关利益主体众多，补偿范围的界定、补偿费用的征收等都存在一定的难度和复杂性。各水源保护区也应结合自身特色和发展条件建立生态补偿机制，综合运用多种方式争取政府和社会各界的支持，将生态优势转化为保护动力，实现经济、社会、环境的协调发展。（作者单位：河南师范大学法学院）

参考文献：

[1] 常亮.基于准市场的跨界流域生态补偿机制研究——以辽河流域为例[D].大连理工大学，2013：38.

[2] 李国平，张文彬，李潇.国家重点生态功能区生态补偿契约设计与分析[J]，经济管理.2014，（8）.

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[4] 徐涵，水源保护区生态补偿机制的探讨——以上海市淀山湖地区为例.辽宁农业科学，2015-04-18.

[5] 欧阳志云，郑华，岳平8建立我国生态补偿机制的思路与措施[J]，生态学报，2013.

[6] 郑志国，积极探索建立跨区域补偿机制.南方经济.2015-04-25.

篇5：民族地区生态补偿机制研究

民族地区生态补偿机制研究

民族地区生态补偿机制是一项关系到我国民族地区生态保护和建设成败的`系统工程.从法律制度上解决民族地区生态补偿机制理论现实根据、核心内容和实现保障,是有效建立和实施民族地区生态补偿机制的紧迫任务.民族地区生态补偿机制的现实根据是实现民族地区在缓解贫困中对日益恶化的生态环境进行保护和恢复;民族地区生态补偿机制的理论根据是环境建设和保护正外部性的内部化原理.民族地区生态补偿机制的构成可以设计为静态框架结构和动态实现安排两大部分.

作 者：杨道波 YANG Dao-bo 作者单位：中央民族大学经济学院,北京,100081刊 名：贵州民族研究 PKU CSSCI英文刊名：GUIZHOU ETHNIC STUDIES年，卷(期)：26(1)分类号：X24关键词：民族地区 生态环境,生态补偿机制

篇6：新型生态补偿机制构建的思考

改革开放以来，中国经济高速持续增长，生态环境问题日益突出，已经成为影响经济发展和社会稳定的重要因素。2003年，党中央提出了科学发展观，强调经济社会的全面、协调和可持续发展，对生态环境问题更加重视。在2010年7月召开的西部大开发工作会议上，中央明确将生态补偿政策作为西部大开发的一项重要政策内容；10月举行的党的十七届五中全会审议通过的关于国民经济和社会发展的“十二五”规划建议，也强调进一步加快建立生态补偿机制；国务院审议通过的《全国主体功能区规划》，又为建立生态补偿机制确立了空间布局框架。在这一宏观大背景下，构建和选择一个什么样的生态补偿机制，不仅关乎到能否找到解决严峻生态环境问题的有效手段，而且也关系到经济发展方式能否顺利转变、生态文明建设以及和谐社会构建。

一、现行生态补偿机制及其问题

长期以来，中国的生态补偿机制，以“单中心”的政府补偿为主，其存在的问题主要有如下三个方面。

(一)纵向补偿为主，缺少横向转移

目前在中国生态补偿的财政转移支付中，中央对地方的纵向转移 支付占主导地位。财政转移支付为生态补偿的实施提供了重要的资金支持，对生态保护地区因保护生态环境所牺牲的经济利益给予了相应的补偿。与此同时，西部集中了中国主要的生态环境屏障区，是生态环境的多数供给者，而中东部则是生态环境的受益者，生态环境的供给者和受益者在空间上的不对应导致西部生态环境供给者无法得到有效补偿，生态系统服务利益相关者之间缺少横向转移支付方式。

(二)补偿方式以项目工程为主，缺乏稳定性

目前中国以政府为主体的生态补偿多以项目工程方式进行。例如在生态补偿项目“退耕还林”和“退牧还草”中，在项目期内的5～8年中，当地农户能够得到相应的补偿金额，从而他们会保护生态环境，限制自己的生产和开发行为。同时，当地农户需要调整生产和生活方式，不再过分依附土地进行生产活动。但目前农户能够成功实现转型的比较少，大多数还是依附土地进行生产活动。由此，如果农户的利益在项目期后无法得到补偿，为了生活和发展需要，他们就不会限制自己的生产活动，可能会引发新一轮的生态环境破坏。这种有明确时限的项目工程的组织实施方式给政策实施的效果带来较大的变数和风险。

(三)补偿标准偏低，难以激励生态补偿行为

生态补偿标准关系到生态补偿行为的实施效果。过低的补偿标准导致生态补偿项目的实施难以达到预期效果。例如，在生态公益林补偿项目中，一些地区的补偿标准低于其所产生的经济效益和生态效益，无法满足农户的基本生活需要，难以激励生态补偿行为。

二、多中心视角下生态补偿机制的要素分析

以“单中心”政府为主体的生态补偿机制所存在的问题在很大程度上忽视了市场机制和社会民众为主体的自主机制导致的，市场和社会民众是参与生态补偿的重要补充，构建多中心的生态补偿机制可以对政府“单中心”的生态补偿机制的缺陷进行修复。

(一)多元的补偿主体

生态补偿主体是生态补偿行为的参与者和实施者。在组织形式上，除了强调政府责任外，更要根据生态补偿利益相关者，打破传统的“单中心”政府主体模式，使补偿主体既有官方的政府组织，也有非官方的私营部门和民间组织，形成政府、私营部门和公民社会共同参与的多元主体组织形式。

(二)多维的权力向度

生态补偿中的权力向度在生态补偿行为中发挥着穿针引线的作用。在多元补偿主体作用下，生态补偿应打破自上而下的权力向度，依靠彼此间合作和交叉的、多维的、分散的、上下互动的权力向度，通过合作、协调、谈判、契约、伙伴合作等确定集体行动目标方式，实施生态补偿行为。这种多维的权力向度的实质是建立在市场原则、公共利益和认同基础之上的相互合作。

(三)多中心的治理机制

多元的补偿主体和多维的权力向度共同构成了多中心的治理机制。埃莉诺·奥斯特罗姆的公共事务自主治理理论把多中心秩序与社 群利益关联起来，在政府机制与市场机制之外进一步拓展了自主治理机制，为公共事务治理的实践提供了处理问题的新思路。因此面对不同类型的生态补偿问题，可以选择用政府机制、市场机制和自主机制的多中心的治理机制共同治理。

三、多中心视角下的生态补偿机制的实现形式

改革开放三十多年来，随着社会主义市场经济体制的建立和完善、市场化改革不断深化，构建一种多中心的生态补偿机制即突破政府机制、市场机制和自主机制“非此即彼”的单一僵化的制度设计，针对生态环境的具体属性相关利益主体所面临的激励因素以及业已存在的正式的、非正式的制度实践，选择适当的生态补偿机制可以成为构建中国生态补偿机制的一种理性选择。

(一)政府机制

生态环境具有非排他性和非竞争性，是应由政府提供的公共产品。在建立生态补偿机制中，强调的是政府主体责任，一方面政府要承担起生态环境公共物品的供给责任，另一方面要引导社会中的其他成员参与到生态环境的治理中并提供相应的制度保障。政府在生态补偿的主体作用主要是由政府的强制性和权威性所决定的。这种强制性和权威性为生态环境公共物品的供给提供了一种制度环境和秩序。同时政府代表了公共利益，具有“公仆人”的行为动机。

政府在生态补偿机制中的作用可以表述为：政府拥有公共资源和公共财政的支配权，在公共利益和“公仆人”动机下，在赋有公共责 任和履行公共监督后，提供公共物品和公共福利。生态环境作为一种公共物品，是由政府提供的。政府供给公共物品的目的，是为了维持一种公共秩序。政府供给公共物品的动力，来自维护公共利益“公仆人”的行为动机，即在一系列制度框架下，由政府代表民众实现公共利益。因此，政府作为公共利益的代表，在公共物品供给中发挥着重要作用。政府经由民众权力让渡后会拥有公共权力。由此政府可以动用公共资源实现公共物品的供给和社会福利的最大化，使政府在公共物品供给中须承担公共责任，接受公共监督。

(二)市场机制

市场参与生态补偿源于“经济人”的动机以及消费者对于生态公共物品的超额需求。市场参与生态补偿的前提是能够在增进社会福利的同时也能够带来自身效益最大化。消费者对于生态公共物品的超额需求和“经济人”动机的有机结合是市场机制参与生态补偿的前提。为了激励市场参与生态补偿行为，政府在相关政策方面要有一定的诱导性，包括优惠政策、税金减免等。市场参与生态补偿有效作用的制约条件是明晰生态环境资源的产权。对物品产权的界定通常是在政府指导下做出的。对于生态环境资源来说，需要政府明确产权界定的规则和提供产权交易的市场。只有这样才能实现市场有效参与生态补偿。同时，市场经济条件下所需法律制度的构建也需要政府保障。因此，市场参与生态补偿的运行更需要理性政府的保障。

(三)自主机制

生态补偿的自主机制可以表现为以下两种形式。

1.自主补偿的组织及其制度安排。在小规模的生态补偿实施中，可以通过彼此信任和有效地沟通实现自主治理。这是因为在这种条件下，利益相关者掌握大多数生态环境资源属性的信息，通过其建立的长期低沟通成本的网络，利益相关者能够自主实现生态环境资源的永续利用，而不过分依赖政府和市场的制度安排。在这种情况下形成的组织形式和制度安排可以成为生态补偿的自主机制。埃莉诺·奥斯特罗姆等学者实证研究了森林资源、近海渔场、农业灌溉系统等生态环境资源可持续发展和利用的自主治理制度，并指出了这些自主治理制度运行的内在规律。她认为，在政府机制与市场机制这两种主要的公共事务治理机制之外，还应该注意由社区自主形成的机制。自主补偿机制不是唯一和万能的，但在一定的条件下，它却是一种高效率的制度安排。

2.非政府组织。这类组织与政府和企业不同，它们追求生态效益的最大化。在生态补偿行为中，非政府组织往往发挥着独特作用。在不同的生态补偿领域，这些组织和机构往往拥有丰富和充分的专门知识或具体信息，有些甚至是其他部门或组织所不具有的，大大提高了生态补偿活动的绩效。因此，有学者将这类生态环境保护组织称为政府和企业之外的“第三部门”。通过志愿的形式为人们提供公益性服务的“第三部门”迅猛发展的根本原因在于生态补偿中不可避免地存在着政府失灵和市场失灵，而“第三部门”这一组织能在一定程度上有效地解决了上述问题，从而成为政府部门和市场的有效补充。

四、主要结论和政策建议

针对生态环境的利益相关者所面临的激励因素，通过构建多元补偿主体和多维权力向度，构建一种多中心的生态补偿机制即突破政府机制、市场机制和自主机制“非此即彼”的单一僵化的制度设计，可以成为解决生态补偿问题的新思路。

(一)进一步完善政府补偿机制

进一步加大财政对生态补偿的支持力度，加大对自然保护区和生态功能脆弱区的保护和投入力度，增强各种资源税(费)的生态补偿功能，进一步区分中央与地方在生态补偿实施中的控制范围，积极探索区域间生态补偿模式。

(二)积极探索市场补偿机制

积极探索资源使用权、排污权交易等的市场化生态补偿模式。逐步实现区(流)域内污染物排放指标的有偿调配机制，逐步建立政府监管下的排污权交易模式及机制。引导鼓励生态环境保护者和受益者通过自愿协商实现合理的生态补偿。

(三)逐步建立自主补偿机制