地方政府发债建议

地方政府发债建议（共6篇）

篇1：地方政府发债建议

地方政府发债权限拟适度放开

东方网4月22日消息：十二届全国人大常委会第八次会议21日下午在北京人民大会堂开幕。张德江委员长主持会议。

会议听取了全国人大法律委员会副主任委员张鸣起作的关于环境保护法修订草案审议结果的报告。会议听取了全国人大法律委员会副主任委员李飞作的关于预算法修正案草案修改情况的汇报。为规范航道规划、建设、养护和保护，会议审议了国务院关于提请审议航道法草案的议案。会议审议了全国人大常委会委员长会议关于提请审议刑法有关规定的解释草案的议案、关于提请审议刑事诉讼法有关规定的解释草案的议案。

据新华社北京4月21日电（记者 韩洁高立）是否允许地方政府举借债务一直是预算法修改的难点和焦点。21日提交十二届全国人大常委会第八次会议审议的预算法修正案草案三审稿拟在这方面有所突破，适度放开地方政府举债的权限，但同时设立多道“防火墙”规范政府举债行为。

2012年6月提交审议的草案二审稿恢复了现行预算法不允许地方自行发债的规定，在第28条中明确 “除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”全国人大法律委员会副主任委员李飞21日在作预算法修正案草案修改情况的汇报时指出，草案二审稿在征求意见中收到意见提出，为适应地方经济社会发展的需要，应当适度放开地方政府举债的权限，进一步规范地方政府的举债行为，使其法制化、透明化，并就这些年来地方政府举债过程中存在的问题，作出有针对性的规定。法律委员会经研究对相关规定作出修改。

草案三审稿在第35条中规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”

李飞说，三审稿对地方发债也规定了诸多限制，如明确举债主体为“经国务院批准的省、自治区、直辖市”；举债方式限于“发行地方政府债券”；用途应当是“一般公共预算中必需的建设投资的部分资金”，并“不得用于经常性支出”；债务还应有 “稳定的偿还资金来源”。此外，三审稿还在债务规模和管理方式上设“防火墙”：举债规模“由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。”同时，强调对地方政府举债的监管，如第78条将“经批准举借债务的规模、结构、使用等情况”列入各级人大对本级决算草案的审查重点，第93条对违法举债或为他人债务提供担保的，规定了相应的法律责任。

篇2：地方政府发债建议

1.地方政府具有提供地方性公共品的职能。地方债主要用于公共品和公益事业的发展与建设。一个国家的政权结构如果是以中央政府为核心的多级政府组成，即“中央——地方”政权结构，公共品的提供者也因此存在两个层次：中央政府与地方政府。相应地，就存在中央政府和地方政府如何确定公共品的供应边界问题。如果不能在中央政府与地方政府之间清楚地确定公共品的供应边界，就会导致中央政府与地方政府的竞争关系，其结果是有些公共品供应不足，有些公共品出现重复建设、供过于求，造成社会资源的浪费和配置效率低下。

从理论上说，公共品的供应边界分为两个层次：第一个层次是“公共品”与“私人品”的边界，在社会总产品中，确定“公共品”与“私人品”的边界就是确定政府与企业职能的分工界限，也是社会产品是否具有“竞争性”和“排他性”属性的边界。“公共品”供应边界的第二个层次是如何在中央政府和地方政府之间界定公共品的供应边界，从资源配置效率的角度上看，其确定原则是“公共品”的受益范围，“公共品”由哪一级地区居民享用，就由哪一级政府负责提供，遵循“谁受益，谁投资”的原则。因为居民对“公共品”的享用，要受到地理和行政区域的限制。根据受益范围原则，“公共品”可以分为“全国性公共品”和“地方性公共品”。“全国性公共品”具有下列特点：①由中央政府提供；②受益范围在整个国家的行政区域内；③受益范围在整个国家的行政区域内分布比较均匀。“地方性公共产品”的特征主要有：①由各级地方政府提供，满足某一特定区域范围内的居民的公共消费需求；②受益范围基本上被限定在某一个区域之内，并且这种受益在本区域内分布相当均匀；③受益者主要是本地区内的居民。

此外，“地方性公共品”还存在“纯”与“准”之分，判断地方性公共品“纯”与“准”，关键是看这种“地方性公共品”的消费是否会因居民人数的增加而产生拥挤。如气象预报，每位居民通过电视、电台和报纸等新闻媒体从当地气象预报中所获得的利益并不会因为其他地区居民的大量迁入而相应地减少或受损，因此，气象预报是一种较为典型的“纯公共产品”。而地方性公安系统则不同，如许多外地居民迁入本地，会带来诸多治安问题，造成警力分散，于是，原有公安系统对当地原有居民所产生的利益便会减少。排水系统和公立学校也是如此。

关于“公共品”的受益范围，还要注意的是“纯公共品”未必就是全国性的，“准公共品”也未必一定是地方性的。如路灯，它具有“非排他性”和“非竞争性”，是典型的“纯公共品”，但是，路灯的受益范围却很小，甚至局限在一个街区。由此可见，即使对于“纯公共品”来说，也有着全国性与地方性之分，也具有一定的层次性。

2.地方政府在提供“地方性公共品”上具有信息对称的优势。与中央政府通过发行国债筹集资金来提供“地方性公共品”相比，地方政府对“地方性公共品”的需求了解和信息掌握上具有比较优势，这样，不会造成“地方性公共品”要么供应不足，要么供过于求，实现公共资源的优化配置，提高公共资源的配置效率，这也使地方政府债券的还款来源得到了保障。如果提供“公共品”的责任完全由中央政府独立承担，则会导致各地区居民对“公共品”的不同偏好被忽视。中央政府往往按照统一的标准向每个地区的居民等量地提供“公共品”，但是，有些地区的居民会偏好数量较多的某些“公共品”并乐意为之支付更高的税收，而另外一些地区的居民则偏好较少的某些“公共品”，中央政府的统一标准就可能使这两类地区的居民都无法得到自己最满意的“公共品”数量，从而带来效率的损失。中央政府的这种缺陷，可以由地方政府来弥补，由地方政府发行地方债来提供“地方性公共品”，就能提高经济效率。

“地方性公共品”分为“纯地方性公共品”和“准地方性公共品”，相对应的是地方政府发行的债券也分为“一般责任债券”和“收入债券”。“纯地方性公共品”项目不以收回项目本身的投资为目标，事实上也很难收回。所以地方政府以经常性财政收入作担保发行“一般责任债券”为“纯地方性公共品”融资。“准地方性公共品”项目建成后，可以取得一定的收益，在一定时期内，可以通过项目本身的收益进行还本付息，地方政府可以发行“收入债券”为“准地方性公共品”项目融资。

三、地方政府发债的制度保障：独立的财政权、分税制与地方政府的约束

一般责任债券的发行是以政府的征税权为担保的，未来偿债资金来源于地方政府的税收收入；收入债券虽然以债券融资项目的未来收入偿还债券的本息，但一旦项目失败或者是因经济周期的变化导致项目收入的下降而不足以偿还收入债券的本息，这时候，还得地方政府用税收的收入来偿还地方政府发行的收入债券本息。因此，地方政府发行债券的基础性制度安排是赋予地方政府独立的财政权和实行分税制。在西方国家，一般通过有关法律明确规定中央——地方政府的关系以及事权的划分，地方政府具有比较高的自治权和决策权，地方政府能够独立地编制本级政府的财政收支表，由同级的议会批准执行。为了使地方政府的收入有固定的保证，在社会资源的汲取上实行分税制，对属于地方政府的税种，地方政府具有主导权，不但具有该税种的征收权，还具有确定该税种的税基和税率的权力。分税制，使地方政府具有独立的财权，收入来源就有了法定保障，同时也为地方政府发行债券提供了制度上的保障。

分税制是市场经济条件下处理政府间财政关系的基本形式。按照分税制财政体制的基本要求，地方各级预算经常性收入由本级税收、本级服务性收费和中央的转移性支付组成，当以上收入不能满足地方财政的需要时，允许地方政府发行债券，为基础设施建设等“公共品”筹集资金。可见，举债权是分税制下赋予各级地方政府应有的财权之一。因此，地方政府发行债券的权利是以地方政府的独立财权和分税制为基础的，从这个意义上说，地方政府发行债券的权利是一种附加权，是附加于财权和税权的发债权。

在西方，地方政府在行使事权上不是无限的，还受到地方议会的制约，地方议会的存在和对地方政府的监督与制约，强化了对地方政府的约束，制约了地方政府对发债权的滥用，防止地方政府出现债务危机并提高地方政府对债务资金的使用效率，使地方债务资金能够真正地用于“地方性公共品”的供给上，避免债务资金被挪用。

四、目前我国实施地方债的制度条件暂不成熟

1.中央政府——地方政府事权划分模糊，公共品的供应边界有待明确。改革开放以后，我国中央政府与地方政府之间关系的改革是遵循“放权”的思路。随着分配制度的改革，中央政府的财力和控制的资源占GDP的比重越来越低，中央政府承担的公共事务却随着改革开放日趋繁重，为减轻中央财政压力，中央政府开始把一些职能交给地方政府，把有关地方事务的决策权下放给地方政府。在这个过程中，表面上看各级政府的职能和支出责任似乎很明确，但在实践中到目前为止，中国政府还没有制定出一个明确的哪级政府负责哪些事物的法律和法规。这种现实导致了政府间行政职能的交叉，中央政府——地方政府的事权和支出分工模糊，并进一步导致支出决策在有些时候更多地是从政治上出发，而不是考虑如何提高政府提供“公共品”的效率。

中央政府——地方政府的事权划分没有在法律的框架下进行规范，就会使地方债的使用方向模糊，赋予地方政府“发债权”就会导致地方政府滥用“发债权”，同时又没有原则和规范去约束政府行为，从而会助长地方政府的债务膨胀。

2.“分税制”的改革不彻底。改革开放以来，中国税制的重大变化是在1994年推行“分税制”。“分税制”的出台并非是建立在中央政府与地方政府职能改革的基础上，而是建立在当时中央财政收入占GDP的比重相当低、中央财政收支困难的情况下，中央政府为了获取更多的财政收入而实施的。在这样一种背景下出台的“分税制”自然也不会十分彻底。1994年的改革中，几乎没有增加中央以下各级政府财政自主权的措施，新的《预算法》确实在财政支出构成上，给了地方政府一些自由处置权，但中央政府对财政收入施加了限制，如“分税制”中虽然明确地划分了中央税与地方税，也赋予地方政府对地方税的征收权，但地方税的税基和税率的确定权却在中央，地方政府只能根据中央政府确定的地方税税率进行征收，没有任何根据本地的实际情况对地方税税率进行调整的弹性与余地。“分税制”改革的不彻底，会影响地方政府的经常性收入，这对地方政府发行债券的担保带来了不确定性和可变性，尤其是以地方政府税收来源为保障的“一般责任债券”。

3.地方政府存在“软约束”，赋予地方政府“发债权”可能被滥用。在西方，一级政府有一级议会，地方议会对地方政府形成了强有力的约束，地方政府关于地方事务的决策要经过议会的批准才能实施，这就能保证地方政府的决策和行动能满足本地居民的偏好。在我国，地方人民代表大会履行监督地方政府的职能，但在实践中，该职能的发挥受到限制。由于我国信用评价体系还很不完善，许多地方性会计师事务所、项目评估所、媒体等中介机构与地方政府有着千丝万缕的联系，地方人大代表与居民获取信息的能力受到限制，地方政府与地方人大处于信息不对称状态，地方政府在信息方面具有比较优势，限制了地方人大代表和居民对地方政府的监督与制约。

由于我国的户籍管理相当严格，居民没有自由迁徙的权利，如果居民不能用手投票，也不能“用脚投票”，那么不管地方政府行为是否符合居民的偏好，居民只能忍着，不能迁入其他地方定居。因此，难以保证地方债使用方向的合理和高效率。

五、现阶段赋予地方政府“发债权”的弊端

1.赋予地方政府“发债权”会强化“弱中央政府——强地方政府”格局。目前，在“中央政府——地方政府”的财力分配中，中央财政汲取能力在下降，对社会资源的控制力在弱化

实施地方债等于赋予地方政府控制社会资源的权力。在中央政府财力汲取能力处于弱势，实施地方债的制度环境没有得到完善的情况下，实施地方债会造成地方政府与中央政府竞争性争夺社会资源，地方政府由于对当地的信息掌握得比较多，会充分利用信息优势并有效地结合好“发债权”，不但会影响国债的发行，更会影响中央政府对资源和财力的控制，在原有的基础上进一步强化“弱中央政府——强地方政府”格局，并有可能出现地方割据的诸侯经济。

2.实施地方债有可能加剧地区间的不平衡。实施地方债，经济发达地区不仅“应债资源”丰富，而且还会吸引不发达地区的资金通过购买债券流向发达地区。落后地区为了防止本地资金的外流和吸引发达地区资金流向本地，就会提高本地区的地方债的收益率。反过来，又会使发达地区的地方政府提高其地方债的收益率。这样，一方面，会加剧地方政府的债务负担，另一方面，资源大部分流向发达地区，加剧现有的地区间不平衡和出现“马太效应”。

3.不利于产业结构的调整。在目前市场经济体制还没有完善的情况下，实施地方债有可能再次造成各地重复建设、盲目建设。在这方面，我们的教训比较深刻。在没有赋予地方政府“发债权”时，各地方政府就总是想方设法地通过集资、迫使地方性商业银行贷款等手段为地方政府的项目融资，从而造成全国各地严重的乱上项目、重复建设的情况。如果实施地方债，地方政府为项目融资的途径多了，在地方政府职能没有转换的情况下，重复建设的情况可能会变得更加严重，不利于产业结构的调整。

六、结论

在目前“中央政府——地方政府”事权不清、地方政府“软约束”等制度背景下，实施地方债并不能使地方政府在提供“公共品”方面得到多大的改善，反而会导致非良性的中央政府——地方政府的竞争和东西部地区的竞争等种.种弊端。因此，在现阶段，为了充分调动地方政府的积极性，使地方政府能够履行更多的职责，为地方提供更多的、反映居民偏好的“公共品”，笔者认为现阶段重点是进一步完善和深化“分税制”和中央财政的转移支付制度的改革，在此基础上再考虑赋予地方政府的“发债权”。

参考文献：

1.《美国财政制度》，中国经济出版社1998年版。

2.刘尚希：《财政风险及其防范研究文集》，经济科学出版社2000年版。

3.王绍光：《分权的底线》，中国计划出版社1997年版。

4.国家统计局：《中国统计年鉴》（1999），中国统计出版社2000年版。

5.张海星等：《地方公债：推动地方经济发展的有效选择》，《东北财经大学学报》2000年第5期。

篇3：关于地方政府发债的思考

为了应对国际金融危机给中国经济造成的下滑风险, 中国政府果断地采取了经济刺激政策。尽管经济学理论界对于积极财政政策的效果仍在争论, 但是这种扩张性的财政政策对于增加短期总需求、克服当前经济下滑无疑是正确的选择。

一、负债成地方财政常态

一直以来, 我国对地方政府举债采取了相当谨慎的态度。按照现行《中华人民共和国预算法》第28条明文规定, “地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制, 不列赤字。除法律和国务院另有规定外, 地方政府不得发行地方政府债券。”

尽管法律明文规定地方政府不能举债, 但是令人尴尬的事实是, 在地方各级财政中, 负债运营已经成为明显的常态。据国务院发展研究中心地方债务课题组的粗略统计, 目前我国地方政府至少存在1万亿元以上的负债。其中地方基层政府 (乡镇政府) 负债总额在2200亿元左右, 乡镇平均负债400万元。

而且, 地方政府债务的复杂性在于:地方政府债务中, 既有显性债务, 也有隐性债务。显性债务一般包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款、拖欠工资、拖欠企业离退休人员基本养老金等, 除了明确的负债外, 常表现为未支付的应付支出;隐性债务包括地方政府担保的外债、地方金融机构的呆坏账、社保资金缺口等。特别是各级地方政府为满足地方财力需要, 通过违规发债、设立政府下属的投融资公司从银行体系申请贷款甚至拖欠建筑施工款等方式形成的隐性负债。

二、地方政府发债具有经济上的合理性和必要性

1. 地方政府发债是为了地方基础设施建设。

有很多资本性支出, 如公路、桥梁等是地方性公共产品, 地方政府提供具有优势, 如果通过税收为这些使用时期很长的项目融资则既无效率也不公平。因为一次性征收巨额税收会给地方经济带来很大的负面冲击, 而一些居民有可能支付了高额的税收后则迁居, 无法享受项目未来的收益。通过债务融资则能通过债务期限内的多次税收偿还本金和利息, 很好地解决了纳税人收益和付出的匹配。

2. 允许地方政府公开发债要比现在的隐性债务情况好。

虽然1994年的《预算法》规定不允许地方政府发债, 但是实际上各级地方政府都存在着大量的隐性债务。隐性债务到底有多大谁也说不清楚, 地方政府的债务情况非常不透明。与这种不透明的隐性债务相比, 如允许地方政府公开发债至少可以做到规范、透明, 风险也有可能得到控制。

3. 允许地方政府发债要比现有的用国债来转贷的方式好。

有些国债项目建完以后就无人问津了, 对于这个项目建设完以后效益到底怎么样, 很少有人关心, 中央政府顾不上, 一些地方政府也不关心, 而且许多国债项目的大量资金没有使用在项目本身上。当地需要建设什么项目?什么项目更有效益?当地政府比中央政府清楚, 当地老百姓更清楚, 因此建设起来的项目也会更有效益。所以, 地方基础设施建设谁借钱、谁花钱、谁受益, 显然要比国债转贷方式更好一些。

三、地方政府发债的弊端

1. 地方政府发债有可能会形成“弱中央、强地方”的格局。

地方政府发债会造成地方政府与中央政府竞争性争夺社会资源, 地方政府由于对当地的信息掌握得比较多, 会充分利用信息优势并有效地结合好“发债权”, 不但会影响国债的发行, 更会影响中央政府对资源和财力的控制, 使中央财政汲取能力下降, 对社会资源的控制力弱化, 形成“弱中央政府——强地方政府”格局, 并有可能出现地方割据的诸侯经济。

2. 实施地方债有可能加剧地区间的不平衡。

上海市的地方债和黑龙江省的地方债, 市场会选择哪一家?结果不言自明。实施地方债, 经济发达地区不仅“应债资源”丰富, 而且还会吸引不发达地区的资金通过购买债券流向发达地区。落后地区为了防止本地资金的外流和吸引发达地区资金流向本地, 就会提高本地区的地方债的收益率。反过来, 又会使发达地区的地方政府提高其地方债的收益率。这样, 一方面, 会加剧地方政府的债务负担;另一方面, 资源大部分流向发达地区, 加剧现有的地区间不平衡和出现“马太效应”。

3. 不利于产业结构的调整。

在目前市场经济体制还没有完善的情况下, 实施地方债有可能再次造成各地重复建设、盲目建设。在没有赋予地方政府“发债权”时, 各地方政府就总是想方设法地通过集资、迫使地方性商业银行贷款等手段为地方政府的项目融资, 从而造成全国各地严重的乱上项目、重复建设的情况。如果实施地方债, 地方政府为项目融资的途径多了, 在地方政府职能没有转换的情况下, 重复建设的情况可能会变得更加严重, 不利于产业结构的调整。

四、监督管理是关键

地方政府发债的核心问题是在于地方政府债务的如何监督管理。如果不加约束地一哄而上, 地方政府债务将面临失控的风险, 地方政府债务危机的担忧就有可能在不远的将来成为现实。为了将总需求控制在合理水平、优化投资结构, 特别是防范地方政府债务风险, 中央政府十分有必要对地方政府债进行管理。笔者认为, 应主要从以下两方面来加强监督和管理:

1. 要建立完善的硬约束机制。

(1) 地方政府发债的审批属于中央政府。建议成立地方政府债券审核委员会, 作为地方政府债券发行审批机构, 该机构可以挂靠国家财政部。一方面是为了防止经济过热, 控制债务发行总量;另一方面也是为了实现债务资金投放的合理结构。

(2) 严格资金运用的硬约束。明确地方政府债券资金只能用于地方基础设施建设和公用事业发展, 严禁用于政府机关的“人吃马喂”, 严禁发新债还旧债。

(3) 明确地方党政一把手是地方政府债券的第一责任人, 这种责任在债券存续期间, 不因党政一把手个人的职位变动而解除, 从而避免地方政府党政一把手通过发行地方政府债券搞政绩工程或挪用地方政府债券资金。

(4) 地方人大要加强对当地政府发债行为的监督。地方政府发债必须经地方人大批准。

(5) 要抓紧研究确定地方政府承债能力和发债规模的科学方法, 保持地方政府债券规模与财政收支规模的合理配比。

2. 要建立地方债券风险缓冲和风险防范机制。

(1) 循序渐进推动地方政府债券发行工作。建议先在省、直辖市、自治区一级政府层面进行试点, 待试点成功后逐步推广。

(2) 完善地方政府债券信息披露制度, 引入独立机构对地方政府及其债券产品进行跟踪评级。

(3) 建立偿债基金和地方政府债券投资者保护基金, 完善地方政府债券违约清偿及政府破产等制度。

(4) 明确规定在地方政府财政预算中, 优先安排偿还地方政府债券本息的资金。

总之, 允许地方政府发债, 是一件利益与风险并存的大事, 需要科学规划, 科学统筹, 科学指导, 科学实践。在地方政府发债过程中, 一定要保证有规有矩, 有理有节, 既要适当下放地方政府发债的自主权, 又要把地方政府发债的风险降低到最小程度, 使之成为推动地方财税体制改革和地方行政改革的一个契机。

参考文献

[1].张海星等.地方公债:推动地方经济发展的有效选择.东北财经大学学报, 2000 (5)

[2].马红漫.中国发行地方政府债券的先决条件研究[J].特区经济, 2007

[3].刘华等.我国地方政府发债的可行性思考[J].财贸经济, 2003

篇4：地方政府自主发债设想

总体看来，在地方政府缺乏规范的融资渠道，基础设施建设规模大、资金不足的情况下，地方各级政府机关事业单位，尤其是近几年成立的政府融资平台公司通过举借债务，筹集了大量资金。在加强基础设施建设、应对2008年国际金融危机冲击、扭转经济增长下滑态势，扩大内需、促进经济平稳较快发展等方面发挥了重要作用。

但与此同时，也出现了一些亟需高度关注和解决的问题，如：地方政府违规或变相提供担保，融资平台公司举债规模迅速膨胀，部分银行业金融机构风险意识薄弱等，地方政府债务规模快速膨胀等正成为我国债务风险的主要因素。

多头管理

为应对2008年世界金融危机，经国务院批准，从2009年开始财政部代理地方政府发行2000亿元地方政府债券，至今年已连续发行三年。这种发行方式是属于“代发行”而不是地方政府自主发行。地方政府自主发行债券和中央代理发行是完全不同的概念，其牵涉的社会影响力更大，对于中央和地方的财税关系影响也将是最根本的，因此不能不审慎对之。

目前，我国债券市场监管体制存在多头共管、高度分散的问题。在债券一级市场监管方面，财政部负责国债发行监管，人民银行负责金融债、金融企业次级债、信贷资产证券化产品、短期融资券、央行票据和国际金融开发机构债券的发行监管，证监会负责公司债券(目前限于上市公司发行的公司债、可转债等)的发行监管，发改委负责企业债的发行监管，银监会除会同人民银行参与商业银行金融债等债券的发行监管外，还负责商业银行资本混合债券的发行监管。在债券二级市场监管方面，我国目前共有两个主要的债券交易市场：银行间市场和交易所市场。目前，人民银行负责银行问债券市场的监管，证监会负责交易所债券市场的监管。

我国债券市场高度分散的监管体制，在世界各国是绝无仅有的。监管体制的分散化，导致我国债券市场监管政出多门，债券市场发展缺乏有效监管和统一规划，债券二级市场呈现市场分割局面，不利于全国统一互联债券市场的建立，影响了资本市场有机整体的形成和发展。

须迈“三道坎”

我国现行《预算法》不允许地方政府发行债券有特定的时代背景，突破地方政府发债的樊篱，是我国债券市场发展和法制建设的重要方面。从我国国情出发，在赋予地方发行政府债券的权力时，必须规定由中央政府核准后方可发债。这是当前我国地方政府发行债券现实可行的路径选择。

我国地方政府债券法律制度包括发行、流通、监管法律制度等方面。地方政府债券法律制度的建设需要做好相关法律制度的协调工作，包括对我国已经颁布的《预算法》、《担保法》、《公司法》、《证券法》等法律法规的修改和完善。

在允许地方政府自主发行债券还需须迈过“三道坎”。首先是法律坎。按照我国《预算法》规定，对于债券的发行无论是内债还是外债都由中央政府负责发行。虽然我国有过探索性的“中央代理发行”的先例，但其“主体”依然还是在中央政府主导之下的“地方债务”，其程序和操作方式与法律并不产生相悖。但一旦探索实践地方政府自主发行债券，就需要面临修订相关法律的问题，就需要通过人大立法机关对地方政府自主发行债券的职能予以明确。同时，还涉及相关与法律规定配套的具体财权上的划分等等。这些“障碍”需要克服。

另外，监督和监管问题，也将是面临的一个重大难题。在首次中央代理发行地方政府债券之时，相关规定明确了“不得用于楼堂馆所项目建设”、“实行预算管理”、“加强人大监督”等规定，这是必要的。由中央代理发行的监管相对容易，但完全由地方政府自主发行债券，由于各地情况的不同，债券的投资方向、还债方式和周期以及诸多细节问题，中央有关方面将无法完全监管到位。如果不能解决好发行债券后的“监管和监督”，不能完全保证地方政府将债券用到该用的地方，授权过早反而会弊病重重。

还有一个无可避免的问题是“风险坎”。据统计，截至2010年底地方政府性债务余额已高达近10万亿元，数字惊人。继续发行地方政府债券，就面临着还款能力减弱、风险增加的问题。一旦地方财政出现不可抗力和投资类风险，中央政府有必要为地方债券“买单”吗?这些潜在的问题都将会影响这一重大社会问题的探索。

基本原则

从发达国家的情况来看，发行地方政府债券筹集资金主要是为了满足地方政府进行城市基础设施建设和其他公用事业发展的需要，而用于弥补地方财政的赤字则受到非常严格的限制；而且地方政府债券的发行必须受到一系列的约束，包括中央政府的直接制约、市场的硬约束等，同时，地方政府必须承担偿还债务的责任，由此可确定我国地方政府债券市场发展的基本原则。

既要符合市场化改革和完善分级财政体系的目标取向，也要维护和保障中央政府统一管理和宏观调控的权威。这就需要在国家制定规模控制制度，建立债务率(债务余额占综合财力比重)、新增债务率(新增债务余额占综合财力比重)等风险预警指标体系，对地方各级政府进行债务规模管理和风险预警。地方发行债券规模限额由财政部根据各地经济发展水平、财政状况、债务风险指标等综合测算核定，并根据国家宏观政策导向和要求适时调整。研究分散和化解地方政府债务风险的有效办法。

为保障借入资金的合理使用和按期偿还，市政债应以中长期的专项建设公债为主，主要用于地方公共工程建设，如道路、城建、环保等，使公债投资能为当地带来整体和长远效益，并通过地方税收或合理收费的增长来保证公债本息的清偿。地方政府债券的发行人应当界定为地方政府、地方政府中从事公用事业建设的机构(如各省交通厅、公用事业局、电信局)、从事地方市政建设的公司。

为防止滥用地方政府债券的行为，地方政府债券融资收入应纳入地方预算体系进行管理，建立和完善相关预算管理以及债务项目的申报、审批、绩效考核和监督等制度，严禁用举债方式为地方政府的经费支出筹资。同时建立财政部对债券资金预决算的管理制度，国家监管部门对其发行和偿付行为的监督制度，以及面向社会公众和投资者的债券信息披露制度。

为避免因市政债的发行引起资金在区域间的不合理流动，对不同地方的公债发行，可实行区别对待政策。可考虑规定贫困地区的市政债在全国范围内发行，发达地区的市政债只能在本区域内发行。

篇5：地方政府发债建议

严禁与政府信用挂钩城投平台境外发

债“踩刹车”

近日，国家外管局召开新闻发布会表示，当前，我国外债风险总体可控，外管局正在会同人民银行研究进一步完善全口径跨境融资宏观审慎管理政策，充分发挥其逆周期调节作用。

外管局新闻发言人王春英透露，外管局强化了对重点领域、重点行业借用外债的管理，例如，除有特殊规定外，房地产企业、地方政府融资平台不得借用外债；银行、证券等金融机构外债结汇需要经过外管局批准等。

地方政府投融资平台（下称“城投平台”）借用外债为何成为外债管理的重点领域？现在发债情况如何？ 境外城投债发行规模加速

境外发债已经成为城投平台的重要融资渠道，近年来，城投平台的境外发债规模呈明显增长趋势。

国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文）发布后，城投债评级调整已然开始酝酿。中债资信曾指出，城投企业政府性债务较多，经营性资产和现金流较少，自身偿债指标表现很差，其之所以能获得较高的信用等级，主要依赖于政府信用背书。

从数据来看，2012年到2014年3年间，仅有3只城投平台海外债券发行。2015年起，境外城投债发行大幅度增加，全年发行规模为87.63亿美元，同比增长约700%；2016年发行规模达到145亿美元，同比增加65.48%；2017年发行规模有不小幅度的下降，但也达到115.70亿美元。中信建投4月底发布的一份研报显示，今年以来，境外城投债发行规模约为45亿美元，占2017年规模比重的45.22%，有明显加速的迹象。

市场普遍认为，2015年是我国城投平台海外发债的分水岭。2015年9月14日，发改委发布《关于推进企业发行外债备案登记制管理改革的通知》，将中资企业境外发行债券审批机制改为备案登记制。由于境外融资成本相对较为低廉，中资企业境外发债规模快速增长。

“2016年之前，大部分发行美元债的主体以国企和房地产企业为主。从2016年开始，我们看到了更多的城投公司（发债）。” 穆迪大中华区信用分析主管、副董事总经理钟汶权说。

摩根大通债务资本市场中国主管谢桐也介绍说：“去年境外非人民币债券融资增量中，很大一部分来自原来少见海外发债的群体，有很多新的名字。”

去年以来，地方债务监管政策不断收紧，从地方政府、城投平台到金融机构等环节，都提高了要求。如今，随着城投平台外债使用规模的紧缩，城投公司的融资来源将受到较多限制。

不过，在业内人士看来，中资主体海外发展的趋势仍将延续。钟汶权认为，未来两年“公共财政发行人”将加大海外发债力度，成为中资企业海外发债的重要力量。

所谓“公共财政发行人”是指主要提供地铁、铁路、保障房等具有一定公共性、很难市场化的产品，并与地方政府有关联、公益性强盈利性弱、更多通过政府补贴或PPP安排来提供服务、不以盈利最大化为目标的企业发行人。

钟汶权介绍，完成“十三五”规划提出的铁路、地铁、城镇化任务，仍有大量基建投资融资需求，相关企业会考虑开拓境外渠道来融资。过去两三年间，北京地铁（京投）、广州地铁、武汉地铁的海外发债都非常成功，在铁路、地铁领域具有示范效应。

此外，过去两年除了境外投资者之外，很多国内背景投资者加入了中资美元债市场。“比如，有些国内资产管理公司、银行资管部门也在香港、新加坡都设有美元债券投资部门。” 钟汶权称，这部分中资背景的投资者在进行境外投资时，比较倾向于买中资机构发的美元债，这是因为它们整体上比较了解中资企业，甚至可能已经在国内投资过这些发行人的债券。城投债不等于地方政府债务

不过，需要明确的是，城投平台债务并不等于地方政府债务。

国务院43号文明确了2015年以前发行的城投债纳入政府债务范畴。自2015年1月1日起，新增城投债则不再属于政府债务。城投平台告别政府“钱袋子之一”的职能后，市场化转型被提上日程。

然而，在实践中，仍有不少城投平台替代政府违法违规举借新债务。财政部围绕地方政府债务管理和违法违规融资担保行为等构建了常态化的监督机制，并强调要严格落实“发现一起、查处一起、问责一起”规定。

日前，审计署公布的《2017 年第四季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》显示，部分地区违规举债或虚增财力，个别银行不良贷款统计存在风险隐患。包括 5 个省份的 6 个市县通过违规出具承诺函、融资租赁、签订工程类政府购买服务协议等方式变相举债，形成政府隐性债务 154.22 亿元。

随着城投平台转型提上日程已近3年，政府对于城投平台债务的监管也逐渐趋严。去年4月，《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）出台，要求规范地方政府注资行为、融资平台公司举债融资行为以及金融机构提供融资行为，包括土地注资、担保承诺、境外发债等方面，分清政府和企业的责任边界，并要求建立跨部门联合监测和防控机制，对违法违规举债融资行为实施跨部门联合惩戒。

除约束融资主体之外，今年4月发布的《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）还明确要求从资金端切断违法违规融资源头。23号文引入了资管新规的穿透原则，要求在债券募集说明书等文件中，不得披露所在地区财政收支、政府债务数据等明示或暗示存在政府信用支持的信息，严禁与政府信用挂钩的误导性宣传。

事实上，此前城投债往往被认为具有政府背书，容易被金融市场的机构投资人所普遍接受。随着监管的不断趋严，城投债本身所蕴含的信用风险，也使投资人有所警惕。城投平台仍可发专项债券

监管部门采取一连串举措，规范地方政府和城投平台的融资举债行为，且政策不断趋严。

“堵后门”之后，政策还开了哪些“前门”？

天风证券指出，专项债券仍能够成为城投平台发债的选择。地方政府专项债券类型目前为土地储备、收费公路、轨道交通、棚改4种，属于财政部管理，由各市、县上报，省统一代发转贷给市、县；城投平台发行的专项债券属于企业债，由发改委管理，4个专项债券涉及养老产业、战略性新兴产业、城市停车场和城市地下综合管廊建设，均属于重点投资和消费领域。

篇6：我国地方政府自主发债问题研究

由于早期我国《预算法》规定地方政府没有自行发债的权利, 造成我国保障房经济建设主要依靠中央政府。即使地方政府在财政上有一定自主权, 与西方发达国家还有本质的区别, 地方政府融资决定了其政府投资与支出。随着我国经济快速发展, 设施建设需求不断增加。然而很多城市基础建设设施不足, 不能满足人们的需要, 同时还有设施老化、废物处理、娱乐文化设施等都需要地方政府的投资。况且民生问题是当前中央政府与地方政府亟待解决的重点。地方政府融资方式很多, 但是现在很多地方政府采用土地融资, 即通过土地的批租和使用权转让, 取得土地收益, 进行融资。而持续上涨的房价, 造成了政府必须要加以控制。以北京市内四区为例, 2000年平均房价4500元每平方米, 2005年平均10000元每平方米, 2007年达到平均27000元每平方米, 2010年平均45000元每平方米。国家在2010年底发布实施多项限制房价的措施, 调高商业房贷款利率, 限制购买条件等, 但是全国房价没有出现明显的下降趋势。只有加快保障性住房的建设才是限制房价的最好措施, 同时政府还帮助低收入群体解决了民生问题。2011年我国计划建设1000万套保障性住房, 但截至2011年6月开工率不到40%, 这主要是由于保障性住房的资金缺口很大, 主要由中央政府承担。中央政府为保证保障性住房建设任务, 放宽地方政府发债限制, 通过地方政府自行发债, 以解决地方保障房建设资金问题。

地方政府自行发债, 能够加快地方的经济建设, 拓宽地方融资方式, 地方政府财政快速增加。虽然目前计划只有广东和浙江两个省份试点运行, 但是必然会引发其他地方政府争先向国家申报的局面。但由于目前我国很多省份债务水平偏高, 地方财务管理混乱且不透明, 资金监管不严, 如果为了达到地方政府发行债务要求, 很可能出现虚假的地方偿债能力及财政收入问题。加大地方政府债务危机的可能性, 从长远来看会引发国家债务危机, 最后买单的还是国家。同时由于法律法规的不完善, 很多地方政府在资金监管运作上会出现违规现象。地方自主发债可能更多注重筹措的资金, 根本不计筹措成本, 给地方财政带来隐患。

二、地方政府自行发债存在的主要问题

1.地方政府本身债务问题

2011年6月27日中国审计署审计长刘家义向全国人大作《关于2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》, 如图1所示, 截至2010年底, 全国地方政府性债务余额107174.91亿元, 政府负有偿还责任的债务67109.51亿元, 占62.62%;政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元, 占21.80%;政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元, 占15.58%。在2010年底的地方政府性债务余额中, 有51.15%共计54816.11亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的, 其中, 2008年及以前年度举借31989.04亿元, 占29.85%;用于续建以前年度开工项目和偿还以前年度债务本息的占21.30%。

资料来源:中华人民共和国审计署官方网站

我国各地方政府的总债务水平达到10.7万亿元 (约合1.65万亿美元) , 占我国经济的27%, 而中央总债务占20%, 各地方总债务明显高于中央政府债务水平。2009年, 全国地方政府财政收支相抵后, 差额为2000亿元, 近6年首次出现财政收入少于支出。之前地方政府财政收入主要依靠土地出让收入。

2.地方财务不透明, 举债融资不规范

地方政府财务不透明, 会加大政府债务的风险。很多专家对地方自行发债存在很多担忧的问题, 由于有些地方政府财务管理混乱, 历史性的债务很多, 政府自行发债可能短期来看可以改善政府的财政问题, 但是长期来看, 可能带来更大的财政负担。国家审计署对全国省市县级政府债务摸底, 因为与之前国家财政部和银监会的摸底数据差异很大, 统计口径也不一。这从另一个方面说明我国地方政府的财务不透明。对于审计署10.7万亿元各级政府负债比之前很多机构的预测少了很多, 但是国家审计署还是对各地方政府债务做了透彻的分析, 从负债余额来看, 省级占29.96%, 市级占43.51%, 县级占26.53% (如图2所示) 。省级融资平台的偿债能力明显好于市县融资平台。

资料来源:中华人民共和国审计署官方网站

在赋予地方自主发债权之前, 很多地方政府变相通过下属融资平台公司或机构举债。由于现行规定未赋予地方政府举债权, 对地方政府业已存在的举债融资行为, 各地举债融资渠道和方式不一, 且多头举债、举债程序不透明。一些是由政府机构违规提供担保来获得债务资金的, 有的地方政府部门和单位甚至直接举债。

3.资金监管不到位

资金监管一直是地方政府监管的薄弱环节, 很多中央政府拨的专款都被地方政府挪用, 更何况地方自行发债的资金。我国财政改革之后, 地方政府自行发债与国外地方政府自行发债有着本质的不同, 资金监管体制也会有很大的差异性。此次地方自主发债的资金, 主要是用于保障房建设, 中央政府对地方保障房建设的资金监管有限, 主要依靠地方政府监管。这难保地方政府以各种理由或者其他变相方法挪用保障房建设资金。况且目前不存在专门对地方自主发债的资金监管机构。

三、对地方政府自主发债的建议及对策

1.清理地方债务

虽然我国很多省的债务水平在警戒线以下, 但是由于历史原因, 很多地方政府债务混乱, 有很多隐性债务。地方政府在申请自主发债之前, 首先自行整理和清算地方债务, 消除地方债务危机。中央政府首次试点选定广东省, 虽然广东省没有正式公布债务水平, 广东省各级财政负债大约3000多亿元, 负债率和债务率两个指标都在警戒线以下。具体来说, 广东地方政府的债务率 (债务余额与可支配财力之比) , 即3000多亿元与2010年全省一般预算收入4000多亿元之比, 尚不到100%, 处于警戒线之下。同时, 广东地方政府的负债率 (负债余额与地区生产总值之比) , 即3000多亿元与2010年广东地区生产总值45472.83亿元之比, 也不到10%, 处于警戒线之下。但是我们应该清晰地认识到:广东省个别县市远超过警戒线水平, 债务率高达200%。全国各省清查地方债务已经刻不容缓, 必须为中央政府进一步放宽地方政府自主发债做好准备。

2.定期公布财务状况, 举债融资程序透明

地方政府应每月定期公布主要财务状况, 说明专款专用的实施情况, 规范举债, 举债融资程序透明。很多西方国家中央政府和地方政府每个月定期在全国性财经报纸上公布财务状况, 增加政府财政的透明度, 方便社会公众对政府财政的监督。地方自行发债实施以后, 由于相关法律法规不是很完善, 必须加强对资金使用的监督, 前提保证就是定期公布财务状况。如果地方政府发行以地方财政收入为保证的债券, 必须让公众与投资机构及时了解地方财务的状况和地方政府偿债能力。定期公布财务状况, 不仅不会限制地方自主发债的规模, 还会增强投资者的信心。

3.建立独立的资金运作监管部门, 完善相关法律法规

地方政府自行发债资金应交由第三方保存, 主要保存在中央银行及其分行。这样既能保障资金的监管, 也能保证政府资金保管到位。因为地方政府的主要财政收入——税收收入必须存在中央银行。地方政府自行发行债券, 也应该由中央银行保存, 这样也便于国家对地方政府资金监管。为了防范地方政府盲目地发行地方债券, 对融资的目的、偿债能力、资金的使用等必须严加监督, 并且尽快完善相关的法律法规, 防止出现地方政府过度发债, 最后国家承担还债的情况。防范地方债务风险, 以往很多地方政府违规向银行借款, 已经存在很大的隐患;许多政府行为没有相关法律的约束, 界定也不是很清楚。在保障房建设资金的融资过程中就存在很多漏洞, 应完善相关法律法规。

4.地方自主发债应以短期为主, 以地方财政收入为保证

地方政府自行发债的初期不应该过长, 并且与主管任职人员任职期间一致, 作为地方政府绩效评估的一部分。建议开始发行地方债券不应该太多和太长, 否则会增加地方政府发债的压力。

由表1可知, 如果2011年发行地方债券最好是在2015年之前到期, 否则会加重未来地方政府的偿债负担。

采取以地方财政收入为保证的债券, 而不是以其他项目收益为担保, 这样更有利于对地方债务评级工作, 以及地方政府还债能力的评估。例如1000万套保障性住房中的公租房, 220万套公租房因为无法出售, 资金收入偏低而且回报期长, 政府更希望企业来投资建设, 但是由于回报率低, 建设难度很大, 如果地方政府以项目收益为担保发行债务, 可能出现很多问题。

四、结语

我国目前除了东部沿海区域几个经济发展比较好的省市, 其他省份或地方各级政府并不适合自主发行地方债券。尤其是那些本身债务水平不清、财务混乱、债务率和负债率都在警戒线以上的各级地方政府。保障房建设固然很重要, 但是不能因为建设保障房, 放宽对地方自主发债的限制, 否则可能会造成各级地方政府为了获得自主发债权, 修改财政收入, 隐瞒地方债务水平, 以先获取资金为主, 很可能脱离国家的初衷。在地方自主发债相关法律法规不完善, 甚至有些方面还没有法律的情况下, 中央政府更应该严加控制地方自主发债及其规模。我国在实施新的融资策略及放宽地方自主发债保证保障房顺利建设的同时, 应该严格审批地方自行发债, 加强对地方债务监管。

摘要：目前我国保障房建设资金的短缺突显出地方资金和债务上存在问题。我国计划在广东、浙江试点实施地方自行发债, 以解决地方政府融资问题, 保证保障房的建设。我国地方政府在发债方面应注意清理地方债务, 定期公布财务状况, 完善相关法律法规。

关键词：地方债务,自主发债,财务监督,保障房

参考文献

[1]席斯.地方自行发债年内试点[N]经济观察报, 2011-07-04.