试论税务行政执法自由裁量权的控制

试论税务行政执法自由裁量权的控制（精选6篇）

篇1：试论税务行政执法自由裁量权的控制

试论税务行政执法自由裁量权的控制

雷 晴

税务行政执法自由裁量权赋予税务人员审时度势根据实际情况因人因事作出判断、处理的权利，有利于提高税务执法效率。但在实际过程中，自由裁量权如果得不到有效控制,就极易被滥用、滋生腐败。笔者认为当前税务行政自由裁量权存在立法滞后、执法部门内部约束机制不健全、执法人员裁量随意性大等一系列问题。本文旨在梳理税务行政自由裁量权在立法和实践两个层面存在的主要问题，提出规范税务行政自由裁量权行使的一些控制方法，以保障国税机关合理行政。

一、当前税务行政自由裁量权存在的主要问题

（一）立法上严重滞后

1、裁量权范围过宽。税务行政自由裁量权贯穿于整个税收征收管理过程。作为我国税收征收管理基本法律的《税收征管法》，共六章九十四条，除“总则”和“附则”外，另有四章。笔者粗略统计了一下，这四章共八十八条，其中涉及到税务机关自由裁量权的有五十八条，占到了总数的66%。上至国家税务总局，下至基层一线的工作人员，每一管理层级、每一征收管理环节、每一涉税事项几乎都有自由裁量权存在。

2、可供裁量的空间过大。一方面，行政处罚倍数相差太大。如《征管法》第六十三条规定：“对纳税人偷税的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款。”倍数相差高达十倍。另一方面，金额相差悬殊。如《征管法》第73条规定：“对开户银行拒绝执行税务机关作出的冻结税款决 1

定的，造成税款流失的，税务机关可依法对其处10万元以上50万元以下的罚款。”罚款差额高达40万元，可供裁量的幅度过大，易成为权力寻租的温床。

3、罚与不罚缺乏操作性。如纳税人未按照规定期限申报办理税务登记的，根据《征管法》第六十条规定税务机关可以处二千元以下罚款。这种规定只有上限，而无下限即可罚可不罚。何种行为可以不予处罚？何种行为按上限处罚？《征管法》及其实施细则都未作出明确规定，税务机关难以把握。

4、对情节的衡量缺乏明确界限。《征管法》法律责任部分很多条款都规定了对“情节严重”的行为，应如何处理，但是，怎样才算“情节严重”，除《细则》列举了个别行为外，其余的均都没有规定明确的界限。因此，也只能由税务执法人员凭经验、凭理解自由裁量认定。

（二）实践中裁量混乱

1、核定随心所欲，省略程序。按照《个体工商户税收定期定额征收管理办法》（国家税务总局令第16号）规定，税务机关核定定额程序是：自行申报、核定定额、定额公示、上级核准、下达定额、公示定额。但是，实践中有相当多的基层征管员为省事或者因“人情”而严重违规。核定方法上既没有采取按耗用的原材料推算、成本加合理的费用和利润测算、银行经营账户资金往来情况测算等科学方法，也没有充分利用CTAIS等现代化信息技术手段；核定程序上没有经过定额公示和上级核准，而是直接由管理员下达定额通知，进入最后一个环节“公示定额”。因此，各地不同程度都存在有同行业、地段、同样经营规模、收入的业户定额高、低不同的现象；类似行业之间的定额，也存在轻重不同现象

等等，造成税收执法不公。

2、办税不及时，能拖就拖。实践中核发税务登记证件、批准延期缴纳税款、办理减免税、退税、发票领购等，本应很快就可以办结，但是，受理或审批人员懒散拖沓或者出于某种动机，不急纳税人之所急，而是拖延至最后法定期限甚至超期才给予办理，严重损害税务部门的形象。如某税务局2009年共受理纳税人减免税申请43户，符合《减免税管理办法》规定期限内作出减免税批复的仅有21户，占48.83%,有超过一半的申请没有及时审核作出批复。

3、滥用评估，消极不作为。《纳税评估管理办法》第22条规定“纳税评估分析报告和纳税评估工作底稿是税务机关内部资料，不发纳税人，不作为行政复议和诉讼依据。”即纳税评估不是一种税务行政执法行为，只是税务机关一个内部工作管理规定，是税务机关的一种内部审计行为。实践中少数执法人员滥用纳税评估，把评估当成解决一切问题的“万金油”，把“移交稽查比例必须达到10%”的硬指标异化成为达标而稽查，对该移送稽查的涉税案件不移送，以补代罚，严重损害了税法的严肃性。

二、规范税务行政自由裁量权行使的建议

（一）建立整套标准体系，实现源头控制。源头控制是规范自由裁量权的第一道关卡。税务自由裁量权的范围很广，它不仅仅指最常见的税务行政处罚自由裁量权，而且还包括应纳税额核定、税务行政期限选择及税务行政行为选择等自由裁量权。建议研究制定上述自由裁量权执行标准的规范性文件，形成一套囊括所有形式的税务行政自由裁量权的标准制度，为执法人员提供一套可操作性强的标准体系，使其在行使税

务行政自由裁量权时有章可循，实现自由裁量权的源头控制。

（二）明确执行基准，实现基准控制。《湖南省规范行政裁量权办法》（以下简称《办法》）第十二条规定：“对法律、法规、规章和规范性文件中可以量化和细化的行政裁量权的内容进行梳理，并制定行政裁量权基准。”建议在法律法规规定的幅度范围内对自由裁量权进一步的细化、分解，制定执行基准。

1、科学划分不同违法情形。将违反税务行政法规行为的要件进行分解和归类，按照违法性质、情节和占有违法要件的数量加以界定，做出相应的处罚标准。例如纳税人未按照规定将其全部银行账号向税务机关报告的，可以按四类情况区分处理：即第一类为责令限期改正期内办理或自行办理逾期30天以下；第二类为自行办理逾期30天至60天的；第三类为责令限期改正期过后逾期办理或自行办理逾期60至180天的；第四类为责令限期改正期过后仍拒不办理或自行办理逾期超过180天的。

2.设立多阶次裁量档。《办法》第十三条规定：“制定行政裁量权基准应当根据具体情况划分裁量阶次，裁量阶次一般不得少于3个。”建议上级部门在法律、法规的规定范围内，按照处罚种类及金额大小设立不少于三个阶次的裁量档。例如《征管法》第六十四条：“编造虚假计税依据的，责令限期改正，并处五万元以下的罚款。”针对这种只有上限的情况，建议将处罚金额分成三档分别处理：即第一档为税款流失在1万元以下的，处1000元以下的罚款；第二档为税款流失在1万元至5万元的，处1000元以上5000元以下的罚款；第三档为税款流失在5万元以上的，处5000元以上5万元以下罚款。

（三）完善报备制度，实现规则控制。基准是原则，实践中具体事件有其复杂性、特殊性，税务机关若生搬硬套地执行基准则可能造成新的执法不公，因此建立并完善报备制度十分必要，即税务机关低于、高于基准规定或者顶格处罚的，必须向上一级税务机关报告备案。完善报备制度，需要明确三个关系：首先要明确报备与执法处理决定生效时间的关系，报备不是一种事后监督行为，只有经过上级机关审查并作出同意意见的，执法行为才能生效；其次要明确上级税务机关完成备案审查工作的期限，防止审查被拖延而使备案流于形式；最后要明确上级机关对报送备案的处罚决定书不审查所应承担的责任，接受报备机关不认真审查则追究其相应责任并对相关人员进行处罚。

（四）建立分级权限裁定制，实现程序控制。依法行政是法制化国家的具体体现，依程序执法是依法行政的基本线条。《办法》第十一条规定：“行政机关应当建立健全内部工作程序，实施重大行政行为的，应当由本机关负责人集体讨论决定。”为解决裁量权过于集中、个人专断独行的问题，可以采取实行分级审核制，例如对不同额度的罚款由不同的层级审定：第一级：对罚款数额500元以下的，由两个以上的一般干部协商决定并报本科室备案；500元至2000元的由科室负责人决定；2000元至5000元的，需经分管局领导审批；对罚款数额可能达到5000元以上或者有较大争议的案件，由该局重大税务案件审理委员会集体会审，重点对实施权限、程序证据、适用税收法律、法规、定性及适当性等方面审核，并实行投票表决、少数服从多数制。

（五）发布案例指导，实现案例控制。《办法》开创性地提出了“实行行政裁量权案例指导制度”，同时第十五条明确提出“典型案例发布

应当遵守政府信息公开的有关规定。”先例原则是行政法的一项重要原则，典型案例指导制度则是解决“同案不同罚”问题的有效途径之一。建议国税机关对本系统办结的典型行政处罚案件，进行收集、分类，建立指导性案例电子库，对违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相同或者基本相同的案例录入电子库。然后由系统内法律专业人员从实体和程序等方面进行严格的初选、审核，形成指导性案例，通过工作内网、互联网等形式公布（案件涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等除外），作为本系统今后一定时间对同类违法行为进行行政处罚的参考。参考指导性案例作出的行政处罚，在处罚的种类、幅度以及程序等方面与指导性案例一致或基本一致，实现同案同罚。

（作者单位：桂阳县局）

篇2：试论税务行政执法自由裁量权的控制

随着社会主义市场经济的发展和法制化的进程，依法治国、依法行政已经成为我国治国理政的基本方略。国家在对依法行政的要求中，提出行政行为不仅要合法，而且要合理。即行政机关实施行政行为，不仅要依法而行，有法律的依据，还应当遵循公平、公正、合理的原则；行使行政自由裁量权应当符合法律、法规的目的，所采取的措施和手段应当必要、适当。国税部门作为执法部门和国家宏观经济调控部门，拥有较大的行政自由裁量权，特别是较大的行政处罚自由裁量权，如果行政处罚自由裁量权得不到有效控制，就极易被滥用。因此，如何严格规范执法，正确行使和控制税务行政处罚自由裁量权，已经成为当务之急。下面就税务行政执法过程中如何规范行使税务行政处罚自由载量权，防止自由载量权被滥用，充分保护纳税人合法权益，谈谈自己的看法。

一、税务行政处罚自由裁量权存在现实必要性。

首先，税收征收管理涉及的问题面广量大，而且还处于动态变化之中，特殊情况不断涌现，为使各级税务机关能够对各种特殊、具体的涉税个案问题进行灵活、果断、迅速的处理和解决，在适用的方式、方法、额度等方面应当有一定主观自由选择的余地。

其次，税收法律、法规不能概括完美，罗列穷尽，超前作出非常细致的规定。为使税务行政机关的行政管理能够高效运 1

转，避免税务机关在复杂多变的涉税问题之前束手无策，失去良机，因此，有限的涉税法律只能作出一些较原则的规定，作出可供选择的措施和上下浮动的幅度，促使各级税务机关灵活机动地因人因事作出更有成效的管理。

再次，现行在我国税务行政处罚自由裁量只以法律、法规为依据。而立法者无法预见到某个涉税具体情况，因而税务机关在税收执法实践中也就不可能做到案件事实与有关的法律、法规的条款均能完全对应、丝丝入扣，易造成执法者难以处理的情况。这样就只能赋予税务机关在法律、法规的规定范围内，依照法律、法规规定的原则和精神进行自由裁量的权力，以弥补立法的缺憾和滞后。

二、当前税务行政自由裁量权存在的主要问题

(一)、裁量权范围过宽。税务行政自由裁量权贯穿于整个税收征收管理过程。作为我国税收征收管理基本法律的《税收征管法》，共六章九十四条，除“总则”和“附则”外，另有四章。这四章其中涉及到税务机关自由裁量权的有五十八条，占到了总数的66%。每一管理层级、每一征收管理环节、每一涉税事项几乎都有自由裁量权存在。

(二)、可供裁量的空间过大。一方面，行政处罚倍数相差太大。如《征管法》第六十三条规定：“对纳税人偷税的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款。”倍数相差高达十倍。另一方面，金额相差悬殊。如《征管法》第73条规定：“对

开户银行拒绝执行税务机关作出的冻结税款决定的，造成税款流失的，税务机关可依法对其处10万元以上50万元以下的罚款。”罚款差额高达40万元，可供裁量的幅度过大。

(三)、罚与不罚缺乏操作性。如纳税人未按照规定期限申报办理税务登记的，根据《征管法》第六十条规定税务机关可以处二千元以下罚款。这种规定只有上限，而无下限即可罚可不罚。何种行为可以不予处罚？何种行为按上限处罚？《征管法》及其实施细则都未作出明确规定，税务机关难以把握。

(四)、对情节的衡量缺乏明确界限。《征管法》法律责任部分很多条款都规定了对“情节严重”的行为，应如何处理，但是，怎样才算“情节严重”，除《细则》列举了个别行为外，其余的均都没有规定明确的界限。因此，也只能由税务执法人员凭经验、凭理解自由裁量认定。

(五)、税务行政处罚自由裁量权行使不当。自由裁量权的正确运用既可以保障纳税人的合法权益又可以体现税法的严肃性。但是在税务行政执法过程中，部分执法人员违背法律法规授予自由裁量权的目的，利用自由裁量权的“弹性空间”，使具体税收执法行为背离所适用的法律、法规的初衷，导致自由裁量权适用不当，造成情节认定不准确，行政处罚显失公正的问题。自由裁量权的滥用损害了税务机关的信用，削弱了税法的权威性，破坏了统一、公平、有序的市场竞争环境，同时助长特权思想，容易形成权力腐败。

(六)、税务行政执法行为避重就轻。执行难是税务行政执法过程中的一个突出问题，这需要税务机关充分利用法律所赋予的管理手段，制定行之有效的管理措施，加大对纳税人的管理。但是实际工作中，部分执法人员为了避免执行难问题的发生，在执法过程中，避重就轻，协商处罚额度，把大问题简单化，小问题无害化处理，严重损害了税法的尊严，破坏了税务机关的在纳税人中的形象。

二、规范税务行政自由裁量权行使的建议

（一）建立整套标准体系，实现源头控制。源头控制是规范自由裁量权的第一道关卡。税务自由裁量权的范围很广，它不仅仅指最常见的税务行政处罚自由裁量权，而且还包括应纳税额核定、税务行政期限选择及税务行政行为选择等自由裁量权。建议研究制定上述自由裁量权执行标准的规范性文件，形成一套囊括所有形式的税务行政自由裁量权的标准制度，为执法人员提供一套可操作性强的标准体系，使其在行使税务行政自由裁量权时有章可循，实现自由裁量权的源头控制。

（二）明确执行基准，实现基准控制。建议在法律法规规定的幅度范围内对自由裁量权进一步的细化、分解，制定执行基准。

1、科学划分不同违法情形。将违反税务行政法规行为的要件进行分解和归类，按照违法性质、情节和占有违法要件的数量加以界定，做出相应的处罚标准。

2.设立多阶次裁量档。建议上级部门在法律、法规的规定

范围内，按照处罚种类及金额大小设立不少于三个阶次的裁量档。

（三）完善报备制度，实现规则控制。基准是原则，实践中具体事件有其复杂性、特殊性，税务机关若生搬硬套地执行基准可能造成新的执法不公，因此建立并完善报备制度十分必要，即税务机关低于、高于基准规定或者顶格处罚的，必须向上一级税务机关报告备案。完善报备制度，需要明确三个关系：首先要明确报备与执法处理决定生效时间的关系，报备不是一种事后监督行为，只有经过上级机关审查并作出同意意见的，执法行为才能生效；其次要明确上级税务机关完成备案审查工作的期限，防止审查被拖延而使备案流于形式；最后要明确上级机关对报送备案的处罚决定书不审查所应承担的责任，接受报备机关不认真审查则追究其相应责任并对相关人员进行处罚。

（四）建立分级权限裁定制，实现程序控制。依法行政是法制化国家的具体体现，依程序执法是依法行政的基本线条。为解决裁量权过于集中的问题，可以采取实行分级审核制，如可对不同额度的罚款由不同的层级审定，减少执法风险。

（五）发布案例指导，实现案例控制。先例原则是行政法的一项重要原则，典型案例指导制度则是解决“同案不同罚”问题的有效途径之一。建议对本系统办结的典型行政处罚案件，进行收集、分类，建立指导性案例电子库，对违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相同或者基本相同的案例录入电子

库。然后从实体和程序等方面进行严格的初选、审核，形成指导性案例，通过工作内网形式公布（案件涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等除外），作为本系统今后一定时间对同类违法行为进行行政处罚的参考。参考指导性案例作出的行政处罚，在处罚的种类、幅度以及程序等方面与指导性案例一致或基本一致，实现同案同罚。

篇3：试论税务行政执法自由裁量权的控制

行政自由裁量权是行政权力的一个重要组成部分, 也是其中最易引发争议和滥用的部分。怎样控制与监督行政自由裁量权, 使行政自由裁量权恰当而合理的行使历来就是行政法学界一个热门话题。针对如何控制与制约行政自由裁量权, 学界做了许多有益的探究。笔者陋闻, 这些研究或以行政自由裁量权应该遵循的法律原则为视角或以程序法等视角来探究行政自由裁量权的控制方式, 而少有以影响行政自由裁量权行使的因素为视角来探究行政自由裁量权的控制问题。 (1) 本文将立足我国行政自由裁量权的现状与问题, 在全面分析影响行政自由裁量权的各类因素的基础之上, 尝试提出一个较为全面的行政自由裁量权控制与监督方案。

二、当前我国行政自由裁量权存在的问题

当前, 我国行政自由裁量权所表现出的问题主要有以下几个方面:

第一, 先天不足———授予行政自由裁量权的法律、抽象行政行为不完善。首先, 法律、抽象行政行为对行政自由裁量权的范围授权不明晰, 往往造成行政自由裁量的结果合法但是不合理的情形。囿于立法技术的局限, 现行法律、法规 (抽象行政行为) 对涉及行政自由裁量权的概念、对象、标准、幅度的规定显得不够科学和严谨;受不同立法思想的影响, 还往往出现法律、抽象行政行为互相矛盾的情形。 (2) 其次, 由于各个行政主体的职权又常常出现交叉重叠的情形, 部门之间的行政自由裁量权限因此出现交叉, 导致行政自由裁量权在行使过程中出现混乱。再次, 行政自由裁量权的程序立法的缺位。在我国, 特别是行政立法、执法中长期存在着“重实体, 轻程序”的偏差。 (3) 缺乏程序的制约, 行政恣意和专横便成为了可能。

第二, 后天失范———缺乏有效的监督机制。历史的经验告诉我们, 一切有权力的人都容易滥用权力, 这是万古不易的一条经验。 (4) 我国行政自由裁量权在监督机制上还存在很大的问题。结合我国目前的立法现状, 体制内对行政自由裁量权的监督主要集中表现为上级行政主体对行政自由裁量权的监督———通过行政复议的方式和司法监督———通过行政相对人提起行政诉讼的方式。在这两种方式中, 上级行政主体的行政复议由于缺乏应有的独立性往往导致缺乏权威性, 降低了复议结果可信度。司法机关在进行司法监督的时候又受制于行政诉讼审查范围的规定, 一般只审查行政自由裁量的合法性问题, 极少涉足行政自由裁量的合理性问题。 (5)

第三, 执行偏差———行政执法人员的素质影响行政自由裁量权的正确行使。尽管提升行政执法人员的素质已逐步成为一种趋势, 但受各种条件的制约, 我国的行政执法人员———特别是基层行政执法人员的整体素质还有待提高。在行政执法人员整体素质不够高, 法律意识、业务能力不够强的情况下, 行政执法人员在行使自由裁量权时就难免受到各种内外因素的影响, 滥用行政自由裁量权。

三、影响行政自由裁量权行使的因素

选择性作为行政自由裁量的特征之一, 具体表现为行政主体依据情事所需, 根据行政主体自己的意志判断从而做出选择。 (6) 无论是“情事”还是行政主体“自己的意志”都是影响行政自由裁量结果的诸多因素之一, 这些会对裁量结果造成影响的因素便是行政自由裁量权行使的影响因素。我们要对行政自由裁量权进行有效控制, 首先应对行政自由裁量权行使的影响因素进行明确的界定, 才能更加有针对性地解决这些问题。通过对现行相关法律的规定和行政执法的现状的分析, 笔者认为影响行政自由裁量的因素至少有以下五点:

(一) 法律与抽象行政行为

法律与抽象行政行为对行政自由裁量权的规定直接规范行政自由裁量权。根据公法原理, 行政主体的行政行为必须经过法律授权, 否则即为非法。在我国, 行政主体权力来源于法律和法规 (抽象行政行为) 的授权。行政主体在行使职权包括行使行政自由裁量权时必须首先要有法律上的依据, 行政自由裁量权必须在法律规定的范围内进行自由裁量。除了法律, 抽象行政行为也可以为行政主体授予一定的行政自由裁量权。法律在规定行政主体的权限以后, 抽象行政行为也可以对行政权力做出进一步的限定, 对行政权力的行使进行细化。

(二) 行政主体的职权划分

行政主体的职权限定行政自由裁量权的行使范围。行政主体的职权是指行政主体依法享有的对特定行政事项实施行政管理的资格、权能与义务, 行政职权的划分便是对上述三方面内容进行具体的界定和分配。 (7) 行政职权的行使都并非是绝对的, 行政主体在行使权力的同时, 都应该以遵守行政职权、不超越行政职权范围为前提。在行使行政自由裁量权时, 行政主体的职权范围严格的限制了行政自由裁量权的行使范围, 如果行政主体超越其行政职权而行使自由裁量权, 就会出现因为行政主体不适格而导致行政自由裁量行为无效的法律后果。

(三) 行政裁量的格次

行政裁量格次制约行政主体的行政自由裁量范围。立法机关虽然可以通过抽象行政行为对行政自由裁量权行使的范围以及行使的标准做出原则性的规定, 但是却很难提供具体的具有实际操作性的规范, 因为后者是以行政管理的实际经验为基础的。 (8) 行政机关通过对大量的行政自由裁量个案的执法经验的总结, 对行政裁量案件性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错等指标进行归纳总结, 并在此基础上进行格次化, 形成行政主体部门内部的裁量标准。实践中, 这些行政主体内部的裁量标准自然为该部门以后的行政裁量行为提供了参考的依据。

(四) 行政裁量先例

上级行政主体行政裁量先例影响下级行政主体的行政自由裁量。在我国, 上下级行政机关之间是领导与被领导的关系, 该关系在行政自由裁量权的行使过程中突出表现在下级机关在进行行政裁量时往往会对遵循上级机关行政裁量的先例。实践中, 上级行政机关对违法行为做出的行政裁量决定, 通常被下级行政机关作为其以后对同类案件进行行政裁量的先例, 从而在一定程度上使前后的行政裁量行为达到一致或基本一致。

(五) 行政执法人员的素质

行政执法人员是行政执法的最基本的单位, 是一切行政执法活动的最终实施者, 行政执法人员素质的高低, 直接影响具体行政执法行为的质量和行政自由裁量行为的合法性与公正性。对于行政裁量而言, 行政裁量权的行使最终是由具体的人来进行的, 所以, 进行行政裁量的行政人员的素养如何直接关系到行政裁量结果的公正性与正确性。

四、基于行政自由裁量权影响因素的行政自由裁量权控制方案

由于监督机制的缺位, 实践中行政主体对行政自由裁量权的滥用极大地威胁到了行政法治。为制约和监督行政自由裁量权, 必须构建一个多元化的制约监督机制。以下, 笔者拟从影响行政自由裁量权的影响因素出发, 重构行政自由裁量权的控制方案。

(一) 完善立法、规范抽象行政行为

行政自由裁量权来源于法律、抽象行政行为对行政主体的授权, 通过完善立法、规范抽象行政行为可以从根本上起到制约监督行政自由裁量权的作用。只有法律和抽象行政行为对行政自由裁量的设置合理合法, 作为具体行政行为的行政自由载量才可能合理合法。 (9) 通过完善立法、规范抽象行政行为来保证作为具体行政行为的行政自由裁量的合理行使, 有极为丰富的内容, 至少可以包括:

第一, 法律和抽象行政行为在授予行政主体行政自由裁量权时应该坚持权责一致原则。立法和做出抽象行政行为, 授予行政主体行政自由裁量权的同时还应该明确其行政责任, 防止出现有权无责的情形发生。第二, 进一步规范与行政自由裁量相关的概念、对象、标准和幅度范围。在今后立法特别是做出抽象行政行为时, 一定要明确界定与行政自由裁量权相关的概念、对象、标准和幅度范围, 防止行政自由裁量权动辄突破授权。第三, 严格规范行政自由裁量权行使的程序。没有程序正义就没有实体的正义, 严格规范行政自由裁量权的裁量程序, 可以从一定程度上防止行政自由裁量权行使中的恣意。

(二) 重构行政主体职权

在宪法和组织法中, 有些行政主体的职权也一直未能得到清晰的界定。这种行政主体职权交叉重叠的状况给行政自由裁量权的合理行使造成了极大的障碍———行政处罚能够为部门创收时, 诸多部门争相行使自由裁量权, 一旦面临承担行政责任时, 部门之间便互相推诿扯皮。 (10) 在这一政策环境下, 要有效监督制约行政自由裁量权, 重构行政主体职权就显得十分必要。具体来说, 在行政体制改革过程中, 我们一方面要不断整合行政主体的职权, 将紧密关联的行政职权归类集中;另一个方面, 面对不宜集中的行政职权时, 就应该清晰界定权限范围, 防止各个行政主体职权交叉重叠。只有职权明确后, 行政主体的行政自由裁量权才不至于轻易缺位和越位。

(三) 推行行政裁量格次化

所谓行政裁量格次是指是行政主体对法律法规中相对宽泛的自由裁量权按照一定标准进行量化区分出不同格次, 使其更为明晰并更具可操作性的一种控权方式。○11推行行政裁量格次化可以相对灵活的控制和制约下级行政主体的行政自由裁量权, 避免出现由法律、法规僵硬地直接限定行政裁量范围违背行政自由裁量权的初衷的情形。具体来说, 上级行政主体可以通过对行政违法行为的各项主客观因素的列举、分析和区分, 区别不同的情节来细化行政处罚的不同等级, 在行政处罚自由裁量空间之内根据过罚相当原则并结合本地区实际情况理性分割出若干裁量格次, 每个格次规定一定的处罚标准, 并依据违法行为的性质、情节、社会危害程度和悔过态度等设定相对固定的处罚种类和量罚幅度, 同时明确从轻或从重处罚的必要条件。○12在行政裁量格次的制约下, 下级行政主体在行政自由裁量使便有了一定的裁量依据, 可以确保不同的行政主体在遇到相同或类似案件时能够做到裁量一致, 规避自由裁量的恣意, 增强自由裁量结果的合理性与可信度, 一定程度上制约行政自由裁量权。

(四) 建立行政裁量先例制度

由于种种原因, 实践中往往出现不同行政主体对同一案件或类似案件的自由裁量出现不同结果的现象。这种现象的频繁发生, 不仅让行政相对人对裁量结果产生质疑, 甚至也严重影响了行政主体的公信力。

在行使行政自由裁量权时充分参考行政裁量先例就可以在一定程度上制约行政自由裁量权, 避免出现类似行政自由裁量前后不一的结果。具体而言, 适度借鉴英美法系的“因循先例”原则, 在行政自由裁量权领域建立一种行政裁量先例示范制度:由上级行政主体将一些典型的行政自由裁量案例或者惯例汇编起来, 然后通过内部惯例的形式贯彻到下级行政主体的自由裁量中去, 要求下级行政主体在实施自由裁量权时, 必须参照同样或者类似案例的自由裁量结果。○13

由行政裁量先例对行政自由裁量权进行制约, 不仅可以为行政主体在行使自由裁量权时提供参照, 应对复杂多变的行政情景;又能确保在一定的地域范围内行政裁量的前后一致, 促使行政自由裁量结果合情合理。

(五) 提升行政人员的素质

行政机关往往不是自己在行使行政自由裁量权, 而是通过行政人员来针对具体的案件来行使行政自由裁量权。在行政自由裁量权的行使过程中, 行政人员的素质对行政自由裁量的结果往往有着极大影响。加强行政人员的素质, 可以一定程度上避免行政自由裁量权的滥用。具体说来, 加强行政人员素质可以从两个方面入手:首先, 加强行政人员思想道德素质建设, 防止行政人员在行政自由裁量中不当地受情感关系的影响;另一个方面, 提升行政人员执法水平, 充分利用问责、奖惩机制强化行政人员在行政自由裁量时的责任意识, 建立一只高道德水平、高业务水平的“双高”行政执法队伍。○14

参考文献

篇4：试论税务行政执法自由裁量权的控制

关键词：自由裁量权 法律规制

一、税收自由裁量权的涵义

税收自由裁量权是指在税收相关法律没有明确规定的情况下，由税务人员根据税收合法合理原则以及自己的判断，在现实生活中，对税收执法赋予一定的自由裁量权，有利于税务机关根据纳税人的不同情况，兼顾公平效率的进行税收征管。然而在现实生活中，由于财政中“寻租”情况的存在，现行税法对纳税人权利保护的缺位、税收基本法的空白、税收机关人员业务素质偏低、税收征管信息公开程度不够、权力监控力度低下，我们对税收执法自由裁量权行使不能够有效控制，导致对性质相同、情节相近的案件做出大相径庭的处理。由于税收与我们的生活息息相关，因此得到社会各界的广泛关注。

二、 税收自由裁量权的滥用

税务机关自由裁量权逐渐扩大。行政的广泛性和复杂多变性特点，决定了行政法律、法规在广度和深度上往往跟不上行政管理的要求。对行政机关的职权大多只规定了一定的行为、种类和幅度，决定了立法机关不得不承认行政机关在税收征管的过程中有自由的选择权，即自由裁量权。

国家给予税务机关较为宽泛的自由裁量权，主要表现为以下三种情况：

一是权力行使方式的自由裁量，税收法律法规对权力的行使方式并没有作出具体的规定，或者相关规定比较笼统，没有统一的口径与标准，需要税务机关自行确定。如《税收征收管理法》第三十五条规定“税务机关核定应纳税额的具体程序和方法由国务院税务主管部门规定。”至于具体程序和方法的参照标准，我们未曾得知；

二是法律法规同时规定了几种处罚形式，在实施时，税务机关可根据实际情况选择一种或几种处罚形式。这样的规定就有可能发生税务人员徇私舞弊，减少对纳税人的处罚。

三是法律、法规对违法行为使用的处罚形式只规定了一个浮动的范围，税务机关可以在此范围内行使税收自由裁量权。如《税收征收管理法》第六十五条规定纳税人欠缴税款，采取各种手段，妨碍税务机关追缴欠缴的税款的，由税务机关追缴欠缴的税款、滞纳金，并处欠缴税款百分之五十以上五倍以下的罚款。但是在实际执行中，要么税务机关会因为各种原因，对税收违法行为不考虑违法金额的多少、违法情节的轻重程度进行处罚，而只以低额进行“意思性”的罚款；不然就是税务机关在执法时，税务执法人员会因个人主观因素的影响而随意扩大自己手中的自由裁量权，对有些本应给予处罚的而免于处罚，有些不必要的处罚而进行处罚，有些本应处以轻罚的却给以重罚。以上种种情况，认为的照成了税务相对人之间的不平等，严重侵害了公平的税收环境，引起了纳税人的极为不满。

三、 税务自由裁量权的法律规制

（一）加强税收方面的立法，规范相关的法律法规，争取从事前进行控制，形成对税务行政自由裁量权的法律监督，保证税务执行过程有法律可以进行参照。在税收征管过程中，对税务处罚的一些事项如果税务机关不能很好的进行判断，可由法律规定委托相关的机构进行处罰。此外法律必须明确规定相关机构的独立性，以保持机构处罚的公正合理。

（二）要将税收立法与税收执法密切结合起来，加强对税收法律规范和实施情况的信息反馈工作，及时清理和修订不符合实际的税收法律规范。在深化税制改革、完善税制的过程中，要把改革的方案拿到税收执法中去评价其可行性，看他对税收执法产生什么样的影响。

（三）建立健全税务机关内部控制制度，强化内部约束机制。克服税收执法过程中主观随意性，建立税收征管的监督机制，消除执法主体的违法行为；加强税收征管人员的考核制度，按照制度要求，做得到的做不到的，要赏罚分明。

（四）税务机关定期对税务人员进行职业道德培训，提高税务执业人员的职业操守，从税务人员自身下手，防止自由裁量权的滥用（四）加强税收行政自由裁量权程序控制。实体方面的事后救济的效果是有限的，如果税收机关能够在税收征管的过程中在程序方面严格把关，保证税收程序的合法性，就能够做好税收执法的事中控制

（五）完善税务行政复议行政诉讼制度，。事后救济是保障纳税人合法权益的最后屏障，能够在纳税人的合法权益遭受侵害之后，为纳税人争取最后的申辩机会。

参考文献：

[1]刘次邦，李鹏.美国税务稽查法律制度及其启示[J].涉外税务，2006，（12）：110.

[2]谢旭人.大力推进依法治税全面提高税收法治水平[J].中国税务，2007 年第 8期。

[3]高莉.税收执法风险的防范与化解[J].中国税务，2008 年第 11 期。

篇5：试论税务行政执法自由裁量权的控制

第一条：为规范地方税务行政处罚行为，保障全省各级地税机关依法正确行使税务行政处罚自由裁量权，保护纳税人、扣缴义务人及其他税务当事人（以下统称税务行政管理相对人）合法权益，根据《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国发票管理办法》等法律、法规、规章的规定，结合我省地税实际，制定本办法。

第二条：本办法适用于有税务行政处罚权的全省各级地税局、地税分局、地税所和按照国务院规定设立并向社会公告的各级地税稽查局（分局）（以下统称地税机关）。

第三条：本办法所称税务行政处罚自由裁量权是指各级地税机关在法定的税务行政处罚权限范围内，根据行政处罚的原则和标准，对税务违法行为是否给予行政处罚、给予何种行政处罚和给予何种幅度行政处罚进行自由裁量的权限。

第四条：各级地税机关行使税务行政自由裁量权应当遵循法定、公开、公正、过罚相当、处罚与教育相结合的原则。

第五条：各级地税机关应当依照法定权限和程序，并根据违法行为事实、性质、情节、危害后果等情况，在《安徽省地方税务局规范税务行政处罚自由裁量权执行基准》（以下简称《执行基准》）规定的幅度内，对税务行政相对人分

别作出行政处罚或不予行政处罚的决定，但低于或高于《执行基准》的，必须向上一级地税机关报备后再实施。

税务违法行为涉嫌犯罪的，应当移送司法机关依法追究刑事责任。

第六条：本办法所指的税务行政处罚是指罚款，主要适用于以下违法行为：

（一）违反税务管理（税务登记、纳税申报、发票、账簿、凭证管理等）的行为；

（二）妨碍税款征收的行为；

（三）妨碍税务检查的行为；

（四）未按规定执行地税机关依法作出的行政决定的行为。

第七条：税务行政管理相对人有下列情形之一的，依法不予税务行政处罚：

（一）违法事实不清或违法事实不成立的；

（二）初次发生较为轻微的税务违法行为的；

（三）应当给予税务行政处罚的违法行为在五年内未被发现的；

（四）税务行政管理相对人违反法律、法规、规章中规定为“可以”、“并可处”、“可以并处”等行政处罚条款，但情节轻微且在地税机关责令限期改正期限内改正的或是违法行为发生后，主动改正违法行为，没有造成危害后果的；

（五）未按照规定预缴税款的；

（六）因不可抗力导致税务行政管理相对人有违法行为发生的；

（七）因地税机关原因导致税务行政管理相对人发生违法行为的；

（八）对同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚；

（九）法律、法规、规章规定的其他不予税务行政处罚的行为。

第八条：税务行政管理相对人有下列情形之一的，应当从轻或减轻处罚：

（一）主动消除或者减轻税务违法行为危害后果的；

（二）受他人胁迫实施税务违法行为的；

（三）积极配合地税机关查处税务违法行为，主动补缴少缴税款的；

（四）检举他人重大偷税、逃避追缴欠税、骗税违法行为，有立功表现的；

（五）主动报告其地税机关尚未掌握的偷税、逃避追缴欠税、骗税违法行为的；

（六）法律、法规、规章规定的其他应当从轻、减轻处罚的。

从轻处罚是指在法定幅度内，根据税务违法行为情节、性质、手段、后果、影响等因素，在法定的处罚幅度内，对税务行政相对人按照较低处罚数额或适用较低处罚比例进行处罚。

减轻处罚是指根据税务违法行为情节、性质、手段、后果、影响等因素，在法定处罚的最低限以下，依法对税务行政管理相对人给予税务行政处罚，但不得免于行政处罚。

第九条：税务行政管理相对人有下列情形之一的，应当从重处罚：

（一）一个纳税内实施同类税收违法行为两次以上的；

（二）逃避、拒绝或者以其他方式阻挠地税机关检查，情节严重的；

（三）拒绝提供资料、转移、隐匿、销毁有关资料或阻挠他人反映真实情况的；

（四）恐吓、威胁、报复地税人员、证人、举报人的；

（五）违法手段恶劣，严重干扰税收秩序的；

（六）责令限期改正，逾期仍未改正的；

（七）法律、法规、规章规定的其他依法应当从重处罚的。

从重处罚是指在法定幅度内，根据税务违法行为情节性质、手段、后果、影响等因素在法定处罚幅度内对税务行政相对人按照较高处罚数额或适用较高处罚比例进行处罚。

第十条：对法定罚款幅度以金额计算的税收违法行为，处罚对象为公民（含个体工商户）的，处罚金额不得低于20元；处罚对象为法人和其他组织的，处罚金额不得低于100元。

法律、法规、规章规定的罚款处罚以倍数计算的，罚款的倍数应当为10%的整数倍，罚款处罚以金额计算的，罚款金额应当为20元的整数倍。

第十一条：税务行政管理相对人实施的数个税务违法行为之间存在手段与目的或者原因与结果的关系，应当选择对法律责任较重的违法行为实施处罚。法律、法规、规章另有规定的除外。

第十二条：税务行政管理相对人以实施某一税务违法行为为目的，其行为、方法或结果又触犯其他处罚条款的，可以适用数个处罚条款的，应当选择适用较重的条款实施处罚。

第十三条：实施税务行政处罚应当依法听取税务行政管理相对人的陈述申辩意见，符合听证条件的税务行政管理相对人要求听证的，地税机关应当组织听证，对税务行政管理相对人的陈述申辩及听证过程中提出的事实、理由及有关证据，地税机关应当认真审查判断，必要时应当进行调查，情况属实的应予以采纳。不得因税务行政管理相对人陈述申辩及要求听证而加重其法律责任。

第十四条：案件查办人员调查取证时要注意收集税务行政管理相对人是否具有免于、减轻、从轻、从重处罚情节的证据；调查终结后，应当在案件检查（稽查）报告中提出行政处罚建议，说明税务违法行为的事实依据，处罚理由和法律依据等，并附相关证据材料。

第十五条;税务行政处罚案件的审理、审核、审批人员应当综合全案情况，对调查人员提交的处罚案件进行审查判断，在有关报告中签署意见，并说明依据和理由。对调查人员未按照规定说明裁量的理由及事实依据的，审理、审核、审批人员应当将案卷退回，或者要求有关人员补充说明。

第十六条：地税机关实施税务行政处罚，应当在税务行政处罚决定书中载明以下内容：当事人姓名或者名称；当事人的主要违法事实及证明违法事实的证据材料；行政处罚裁量的理由和事实依据；听取当事人申辩陈述意见情况；税务行政处罚的种类和法定依据，税务行政处罚的履行方式和期限；不服税务行政处罚决定，申请行政复议或者提出行政诉讼的途径和期限；作出税务行政处罚决定的日期并加盖地税机关印章。

第十七条：对免予或从轻税务行政处罚的，须经单位主要负责人审批决定；对情节复杂或者重大违法行为或者拟减轻、从重处罚的，应当经过集体讨论决定。

第十八条：实施税务行政处罚有下列情形之一的，依照

有关规定追究有关人员的责任：

（一）未按规定报请批准擅自作出税务行政处罚低于或高于《执行基准》的；

（二）税务行政处罚决定被人民法院终审确认违法的；

（三）税务行政处罚决定被复议机关确认违法的；

（四）税务行政处罚决定被上级机关确认违法的；

（五）因税务行政处罚权行使不当引起税务行政管理相对人投诉，在社会上造成不良影响的；

（六）其他不当行使税务行政处罚权造成严重后果的。第十九条：各级地税机关应当建立案卷评查制度，对于案卷评查过程中发现的问题，应通知相关单位依法纠正或直接纠正。各地开展案卷评查工作的情况应当定期向上级地税机关报告。

第二十条：上级地税机关应当通过行政复议、案卷评查、群众举报、来信来访、执法投诉等多种途径，及时掌握税务行政处罚实施情况，对问题突出的单位和事项开展专门督查。

第二十一条：各级地税机关应当建立健全税务行政处罚统计报告制度，及时统计、分析、总结本地本部门发生的各类税务行政处罚案件情况。

第二十二条：县级以上地税机关法制工作机机构负责税务行政处罚的管理工作。

第二十三条：各级地税机关在有条件的情况下可开展行政处罚计算机辅助裁量试点工作。

第二十四条：本办法仅作为内部规范，不得作为实施税务行政处罚的法定依据引用，如有与法律、法规、规章不一致的，必须以法律、法规、规章规定为准。

第二十五条：本办法未规定有关税务行政处罚事项的，按照有关法律、法规、规章进行处理。

第二十六条：本办法和《执行基准》所称“以下”、“以上”均含本数。

篇6：论滥用行政自由裁量权的法律控制

一、行政自由裁量权及其滥用的表现形式

行政自由裁量权是指在法律规定的范围内，行政机关根据自己的管理知识、方法和技能作出判断，决定作为或不作为，以及如何作为的权利。它包括

以下几层含义：

1、行政自由裁量权是一项法定权力，而不是行政机关的特权。这种权力是法律赋予的，同时，它也是一项法定义务，行政机关应当选择最适当的方式履行其行政管理职责。

2、行政自由裁量权是指行政自由机关及其工作人员在法律、法规的范围内，选择作为或不作为的自由权。

3、行政自由裁量权存在于各种行政行为中，包括行政立法行为、行政准司法行为、行政执法行为。但本文主要探讨的是行政执法行为即具体行政行为。

目前，滥用自由裁量权主要有以下几种类型：

1、不正当的目的；

2、错误的和不相干的原因；

3、错误的法律或事实根据；

4、遗忘了其它有关事项；

5、不作为或迟延；

6、背离了既定的判例和习惯，当然这可能并未涵盖所有的情况，但已经有足够的理由让我们去对自由裁量施加必要的控制了。

二、行政自由裁量权滥用的法律控制

（一）通过立法控制

在立法上，可以通过以下几个方面来控制行政自由裁量权：

第一、加强立法解释，规范抽象行政行为。人大和常委会应加强立法解释，行政立法部门应规范抽象行政行为，从源头上尽量减少裁量空间，使标准更加确定。

第二、加强程序立法，完善行政行为程序。行政程序是行政主体的行政行为在时间和空间上的表现形式，即指行政行为所遵循的方式、步骤、顺序及时限的总和。通过程序的公开和公平原则，立法规范适当的程序，对行使自由裁量权的依据、资讯、条件、过程、决定意向、结果予以公开，对涉及相对人利益较大的及与公共利益关系密切的或过于集中的权力领域予以公开，而使权力行使为公众所瞩目；赋予行政行为双方相应公平的程序权利，而使形式的平等促进实质平等的发育。《行政处罚法》的出台被视为关注程序的良好开端。

第三、扩大行政诉讼的受案范围，全面审查具体行政行为。首先应当将抽象行政行为纳入司法审查的范围。主要原因在于：

1、抽象行政行为量上剧增，自由度过大的违法问题日趋严重；

2、抽象行政行为质上的特殊性，导致诉讼外途径很难解决违法问题；

3、抽象行政行为一旦被滥用，它在大范围内多次适用，比具体行政行为更具有危险性和破坏力。其次，应当将具体行政行为的合理性纳入司法审查的范围。对于具体行政行为的合理性审查问题，反对的原因有：滥用行政自由裁量权即为非法，合理性标准并无意义，且合理问题只是例外；可能会导致司法权取代行政自由裁量权，而司法的自由裁量权依然可能被滥用。本文认为，行政的自由裁量权滥用实质确是违背立法精神，但它依托合法文字外衣是不容回避的，正是在这个意义上，在我们这个奉法的社会里它成为真正的行政权核心，而且不分时空地存在，因此分离出合理这样一个概念绝对必要；但不能借此逃避审查，因为司法的程序与行政不能相提并论，公正是其生命所在，司法的力量比之行政实在是微不足道。

（二）通过司法

1、司法控制的重点

在立法还没有扩大司法审查范围的情况下，应着重从以下几个方面加强司法控制：

（1）加强对行政机关滥用职权的司法审查力度。《行政诉讼法》第五十四条：

（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新做出具体行政行为：５、滥用职权的。

（2）加强对不履行或者拖延履行法定职责的司法审查力度。《行政诉讼法》第五十四条：

（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。

（3）加强对行政处罚显失公正的审查力度。《行政诉讼法》第五十四条：

（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。

2、司法控制滥用行政自由裁量权的具体标准

（1）具体行政行为是否符合法律目的。任何法律的制定都是基于一定的社会需要，为了达到一定的社会目的，而执法者偏离立法目的作出的具体行政行为即可认定为滥用行政自由裁量权。

（2）具体行政行为是否符合法条本意。对不确定的法律概念作任意扩大或缩小的解释、对不确定法律概念解释的前后不一致，或者对不确定法律概念的解释违背已有的规范性行政文件对此概念所作政策性的解释，都属于对不确定法律概念解释的严重失当。而依此解释作出的具体行政行为即可认定为滥用行政自由裁量权。