人民监督员制度改革

人民监督员制度改革（精选6篇）

篇1：人民监督员制度改革

最高人民检察院 司法部

关于印发《深化人民监督员制度改革方案》的通知

各省、自治区、直辖市人民检察院、司法厅(局)，新疆生产建设兵团人民检察院、司法局: 《深化人民监督员制度改革方案》(以下简称《方案》)已经2015年2月27日中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过，现印发你们，请结合实际认真贯彻落实。

正在开展人民监督员监督范围、监督程序改革和人民监督员选任管理方式改革试点的10个省(区、市)，要注意做好当前试点工作与《方案》的衔接，按照新的要求深入推进试点工作。其余各省(区、市)要结合本地实际，深入调研，积极探索，为下一步全面深化改革做好充分准备。条件成熟的地方，可研究制定具体的实施方案，在报最高人民检察院、司法部备案后组织实施。

人民监督员监督范围、监督程序改革和人民监督员选任管理方式改革试点结束后，最高人民检察院、司法部将认真总结试点经验和各地做法，按照《方案》要求，对人民监督员选任管理方式、监督范围、监督程序、知情权保障等方面的改革进行具体部署，全面开展深化人民监督员制度改革工作。届时，最高人民检察院、司法部将联合下发《人民监督员选任管理办法》，最高人民检察院将修订下发《关于实行人民监督员制度的规定》。

各地在贯彻落实中遇到的重要情况和问题，请及时分别报告最高人民检察院、司法部。

最高人民检察院 司法部

2015年3月7日

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深化人民监督员制度改革方案

为贯彻落实党的十八届三中、四中全会关于人民监督员制度的改革要求，现就深化人民监督员制度改革工作提出方案如下:

一、指导思想和总体目标

以党的十八大和十八届三中、四中全会精神为指导，深入贯彻总书记系列重要讲话精神，按照中央关于全面深化改革、全面推进依法治国的战略部署，以健全确保依法独立公正行使检察权的外部监督制约机制为目标，改革人民监督员选任和管理方式，扩大人民监督员监督范围，完善人民监督员监督程序，进一步拓宽人民群众有序参与司法渠道，充分保障人民群众对检察工作的知情权、参与权、表达权、监督权，推进人民监督员制度法制化，提高检察工作透明度和司法公信力。

二、重点任务

(一)改革人民监督员选任机制

1.人民监督员的选任机关。人民监督员由司法行政机关负责选任，省级和设区的市级司法行政机关分别选任同级人民检察院人民监督员。

2.人民监督员的设置。省级人民检察院和设区的市级人民检察院设置人民监督员。省级人民检察院人民监督员监督省级人民检察院办理的案件。设区的市级人民检察院人民监督员监督设区的市级人民检察院和县级人民检察院办理的案件。直辖市人民检察院人民监督员监督直辖市各级人民检察院办理的案件。

3.人民监督员的选任条件。人民监督员应当是年满二十三周岁，拥护中华人民共和国宪法，遵守法律，品行良好，身体健康，具有高中以上文化程度的中国公民，具备较高的政治素质、广泛的代表性和扎实的群众基础。人民监督员每届任期五年，连续任职不得超过两届。省级人民检察院人民监督员和设区的市级人民检察院人民监督员不得互相兼任。

4.人民监督员的选任程序。省级和设区的市级司法行政机关与同级人民检察院协商，根据本辖区案件数量、人口、地域、民族等因素合理确定人民监督员的名额及分布。省级和设区的市级司法行政机关协调有关机关、团体、企事业单位和基层组织推荐人民监督员人选，并接受公民自荐报名，对推荐和自荐人选进行审查，提出拟任人民监督员人选并向社会公示。拟

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任人选中，机关、团体、事业单位工作人员一般不超过选任总数的50%。对拟任人选经公示无异议或者经审查异议不成立的，作出选任决定、颁发证书并向社会公布。

(二)改革人民监督员管理方式

1.司法行政机关负责对人民监督员进行初任培训，同级人民检察院予以协助。司法行政机关可以会同同级人民检察院对人民监督员进行专项业务培训。

2.司法行政机关建立人民监督员信息库，并与人民检察院信息共享。3.司法行政机关建立人民监督员考核制度，及时掌握人民监督员的履职情况。人民检察院应向同级司法行政机关通报人民监督员履职情况。对不认真履职的人民监督员，司法行政机关应当进行劝诫。

4.人民监督员履行监督职责期间，应当作出保密承诺，遵守国家法律、法规和有关纪律规定，不得泄露案件涉及的国家秘密、商业秘密、个人隐私和未成年人犯罪的信息。

5.人民监督员有违反保密规定、妨碍案件公正处理等不适合继续任职情形的，人民检察院可以向司法行政机关提出处理建议，由司法行政机关决定免除其人民监督员资格，并书面通知同级人民检察院和被免职者本人、推荐单位或组织，向社会公布。

(三)拓展人民监督员监督案件范围

人民监督员对人民检察院办理直接受理立案侦查案件的下列情形实施监督: 1.应当立案而不立案或者不应当立案而立案的;2.超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的;3.违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的;4.拟撤销案件的;5.拟不起诉的;6.应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的;7.检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的;8.犯罪嫌疑人不服逮捕决定的;9.采取指定居所监视居住强制措施违法的;10.阻碍律师或其他诉讼参与人依法行使诉讼权利的;11.应当退还取保候审保证金而不退还的。

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(四)完善人民监督员监督程序

1.规范参与案件监督的人民监督员的产生程序。参与具体案件监督的人民监督员，由组织案件监督的人民检察院会同司法行政机关从人民监督员信息库中随机抽选产生。被抽选出的人员是本案当事人近亲属、与本案有利害关系或者担任过本案诉讼参与人的，不得担任该案件的人民监督员。抽选结果确定后，司法行政机关应当及时告知被抽选出的人民监督员，说明相关事项，并为其开展监督工作提供相应便利。

2.完善案件材料提供和案情介绍程序。案件监督前，应向人民监督员提供充分的有关案件事实、证据和法律适用等材料;案件监督中，应全面客观地介绍案件事实、证据认定、法律适用以及对案件处理的不同观点和意见。必要时，人民监督员可以通过收听收看讯问犯罪嫌疑人相关录音录像了解当事人的意见。

3.完善人民监督员评议表决和检察机关审查处理程序。人民监督员对所监督案件独立进行评议和表决，制作《人民监督员表决意见书》，说明表决情况、结果和理由。承办案件的人民检察院应当对人民监督员的表决意见进行审查。检察长不同意人民监督员表决意见的，应当提交检察委员会讨论决定。检察委员会应当根据案件事实和法律规定，全面审查、认真研究人民监督员的评议和表决意见，依法作出决定。检察长或者检察委员会的处理决定应及时告知参加监督的人民监督员。检察委员会的最终处理决定与人民监督员表决意见不一致的，应当向参加监督的人民监督员作出必要的说明。

4.设置复议程序。人民检察院处理决定未采纳多数人民监督员评议表决意见，经反馈说明后，多数人民监督员仍有异议的，可以提请人民检察院复议一次。

(五)完善人民监督员知情权保障机制

1.建立职务犯罪案件台账制度。为便于人民监督员掌握案件办理情况，发现监督线索，检察机关应对职务犯罪立案情况，对犯罪嫌疑人采取强制措施情况，扣押财物的保管、处理、移送、退还情况，以及刑事赔偿案件办理情况建立相应台账，供人民监督员查阅。

2.建立人民监督员监督事项告知制度。检察机关接待职务犯罪案件举报人、申诉人时，应告知其在案件处理完毕后，对处理结果有不同意见的，可以向人民监督员反映。检察机关在查办职务犯罪案件的侦查、审查逮捕、审查起诉等诉讼环节第一次讯问犯罪嫌疑人时，执行搜查、扣押时以及执

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行冻结后，应向举报人、申诉人、犯罪嫌疑人及其近亲属告知有关人民监督员监督事项的内容。

3.建立人民监督员参与案件跟踪回访、执法检查等机制。检察机关开展职务犯罪案件跟踪回访、执法检查、执法评查等工作，可以邀请、组织人民监督员参加。在查封、扣押职务犯罪案件犯罪嫌疑人财物和文件时，可以邀请人民监督员现场监督。

(六)推进人民监督员制度立法

检察机关和司法行政机关应充分总结人民监督员制度实施经验，加强对相关问题的研究论证，不断完善人民监督员制度，适时提出立法建议，推进人民监督员制度法制化。

三、工作要求

(一)加强组织领导。检察机关、司法行政机关要从全局和战略高度，充分认识深化人民监督员制度改革的重要意义，把思想和行动统一到中央司法体制改革决策部署上来，将其摆上重要议事日程，切实加强领导，明确责任，周密部署，精心组织，推动人民监督员制度不断健全和完善。

(二)加强协调配合。检察机关、司法行政机关要认真履行各自职责，密切沟通协调，互相支持配合，形成工作合力。司法行政机关要建立健全人民监督员选任管理各项制度，检察机关要健全完善人民监督员职责权限、工作程序和履职保障等制度，使人民监督员选任管理与使用紧密衔接，切实发挥人民监督员的作用。

(三)强化保障措施。司法行政机关、检察机关要及时就深化人民监督员制度改革工作向党委、人大报告，积极争取支持。选任管理人民监督员相关工作经费纳入司法行政业务经费预算予以保障。

(四)加强督促指导。省级人民检察院和司法行政机关要在做好本级改革工作的同时，加强对下督促指导，及时掌握改革推进情况，研究解决有关困难和问题，确保人民监督员制度改革扎实有序开展。

(五)注重宣传引导。要注重对实践经验和改革成果的总结和推广，通过报刊、广播、电视、网络等媒体及时宣传人民监督员制度改革的好经验、好做法和取得的成效，不断扩大人民监督员制度的社会影响，为深化人民监督员制度改革营造良好的舆论氛围。

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篇2：人民监督员制度改革

经报全国人大常委会备案,并经中央同意,于2003年9月起开展人民监督员制度试点工作, 试点以来,人民监督员工作取得了良好成绩,检察业务也得到了良性发展,干警的廉洁自律意识得到了很大增强。但是人民监督员制度也有一些不完善的地方,还有不完全适应人民新要求新期待的方面,必须进行深化改革。

一、人民监督员制度的基本内容

去年下发的《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》指出,人民检察院办理直接受理立案侦查案件,实行人民监督员制度。人民监督员依照对人民检察院办理直接受理立案侦查案件活动实施监督。地市级以上人民检察院应当确定相关机构负责人民监督员工作,县级人民检察院可以确定相关机构或者专人负责人民监督员工作。人民监督员的选任和管理都有地市级以上人民检察员负责,改变了过去由本级人民检察院选任的弊端。

人民监督员有权对检察机关作出的“七类案件或事项” 按《规定》程序进行监督,提出监督建议或意见。人民检察院对人民监督员提出的监督建议或意见,必须认真对待,认真答复。(案件即为:撤案、不起诉处理的职务犯罪案件,事项即为:检察机关在办案过程中发生的应当立案而不立案或者不应当立案而立案;超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的;违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的;应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的;检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。)

二、人民监督员制度的现实作用

人民监督员制度是民众参与检察的一个重要尝试。实行人民监督员制度,最主要的目的就是要广泛地听取社情民意,听取人民监督员站在社会公众认知和伦理道德标准的角度下对案件拟处理意见提出监督意见,与检察机关从法律专业角度对案件处理决策形成有机互补,案件处理结果也更符合社会公平正义的价值观念,同时通过人民监督员的社会监督,设置了来自人民群众的防线,从理念上和制度上强化检察官的自我约束,促进司法公正。

人民监督员来自社会各界,由于不需要经人民群众选举产生,与人民代表大会代表及其常委会对检察机关的监督存在重大区别,但都有一共同点,那就是他们都来自人民群众,在一定程度上代表着人民群众,并不是代表自己。人民监督员通过具体案件的审查、评议、发表监督意见等监督过程,及时地反映了民群众对具体案件的民情、民意、民愿,特别是人民群众对具体案件中腐败问题的痛恨和他们认为检察机关查处职务犯罪案件工作不力的不满情绪,为检察机关依法正确作出案件处理决策提供宝贵的参考。同时,人民监督员将自己在具体案件监督过程中的切实感受和体会,向社会作出说明,疏导人民群众对检察机关在查办职务犯罪案件工作中存在误解和不满情绪,激发了人民群众投身反腐败斗争的热情,逐步形成检察机关与广大人民群众相结合共同推进反腐败斗争的和谐局面。人民监督员制度形成的这种互动机制,把人民群众与检察机关具体检察工作密切地联系起来,体现了检察机关相信群众、依靠群众、尊重群众的精神,体现了检察机关实行“阳光检察”的工作理念,有助于实现司法民主。

从2003年施行以来,人民监督员制度取得了明显成效,各省市在试行过程中也探索出了一些有效地方式方法,确保此项工作的顺利开展。经过8年的试行,总结得出了一些有益的经验,高检院为将人民监督员制度作用发挥到最大,决定从2010年开始,全面推行人民监督员制度,这一决定为人民监督员制度走向法制化奠定了坚实基础。

三、人民监督员制度目前存在的问题

人民监督员制度试点工作虽然取得了明显成效,但是,人民监督员制度还有许多实践中的环节和问题需要探索和解决,以更加适应新时期检察工作的客观需要,推进检察事业和监督制度的顺利发展。

1、人民监督员的监督属于重点监督,并非全面监督,对 “七类案件或事项”监督,有权提出纠正意见。人民监督员应邀参加人民检察院组织的有关执法检查活动,发现有违法违纪情况的,可以提出意见和建议,还可以对其他检察工作、检察队伍建设等提出意见和建议。

2、人民监督员制度还没有真正进入法制化的层面,很多监督员只是停留在表面上,没有真正作为。

3、人民监督员来自各行各业,多数兼职,能否抽出时间对案件进行全程监督,很难有时间上的保证。

4、如何使人民监督员制度发挥实质性作用的探索还需进一步深入。

5、检察机关与人民监督员的联系还需进一步加强。

6、经费保障问题。新规定中规定:人民监督员因履行职责所支出的交通、住宿、就餐、通讯等费用,人民检察院应当给予适当补助。人民检察院为实施人民监督员制度所必需的经费,列入人民检察院公用经费保障范围。在全国较大一部分地区,检察工作经费紧张,还有不能维持正常运转情况。因此,人民监督员开展工作所需经费列入当地财政预算,很难落实。

四、深化人民监督员制度改革的几项建议

最高人民检察院为了更好地做好人民检察工作,设立了人民监督员制度,经过8年的探索与实践,取得了较好实绩,也取得了宝贵经验。同时,我们也认识到,人民监督员制度在历史的长河里,区区的8载只是一瞬间。然而,在当今世界发展一日千里年代里,8载的黄金时间,可以完成许多伟业。无论如何,人民监督员制度的问世,是开拓创新的体现,是人民检察院自觉接受人民监督的体现。探索与实践证明,人民监督员制度既有强大的生命力,也有很大的改革空间。当然,它须有一个完善的过程。

一是建议全国人大立法,在人大机关设立人民监督委员会,专司一府两院的实务监督。二是立法确定人民监督员任职条件。《规定》第四条第四项规定“公道正派,有一定的文化水平”,我们都知道,一个普通职员已要求较高的学历,仅凭“公道正派”与“有一定的文化水平明显不能适应监督工作的需要,可以在标准上有一定的提高,这样有利于监督。

三是明确人民监督员必须接受全社会、全体人民的监督,必须接受党的监督,纪检监察、新闻媒体、民主党派、群众团体等监督,确保人民监督员工作的人民性、法律性、社会性与阳光性。

四是对人民监督员进行脱产培训,整体提升人民监督员的政治素质和业务水平。多层次,多渠道,多范围的加强对人民监督员的综合培训。组织人民监督员到工作开展较好的省、市考察学习,为人民监督员履行职责提供完善的知识体系和智力支持。

篇3：试论人民监督员制度

一、人民监督员制度的法律依据

人民监督员制度的存在有无法律依据, 存在不少争议。在实践中有不少人认为人民监督员制度缺乏法律依据, 甚至与我国有关法律是相抵触的。笔者认为, 人民监督员制度的存在是有法律依据的, 符合我国宪法和有关法律规定的精神。我国宪法第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定, 通过各种途径和形式, 管理国家事务, 管理经济和文化事业, 管理社会事务。”人民监督员对检察机关直接受理立案侦查案件进行监督正是人民参与国家管理活动的一项具体体现。我国宪法第27条还规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持, 经常保持同人民的密切联系, 倾听人民的意见和建议, 接受人民的监督, 努力为人民服务。”由此可以观之, 人民对国家机关和国家工作人员进行监督是宪法赋予人民的一项法定的权利, 国家机关和国家工作人员接受人民的监督是其法定的义务, 这项法定的义务不是一般法律所规定的义务, 而是国家之根本大法规定的, 是国家机关和国家工作人员应当遵守的基本义务, 更不容置疑。同时, 在宪法关于对公民基本权利义务中也明确了这一点。宪法第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员, 有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为, 有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利, 但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这里的批评建议权实际上也是一种监督权。因此, 人民对国家机关的管理活动进行监督是宪法赋予人民的法定权利, 国家机关接受人民的监督是国家机关的法定义务, 是其遵循的一项基本原则。检察机关作为国家机关之一也不容例外。

笔者认为任何一项权力必须受到监督, 绝对的权力导致绝对的腐败, 这是对权力制约的最佳解释。相应地, 对权力监督的不力容易滋生权力的滥用。实践中, 对于检察机关自侦案件的监督虽然有一些制度保障, 但总体上看, 在刑事诉讼中处于薄弱环节, 一定程度上缺少有效的监督制约机制, 也是人们对检察机关的检察权最为关注的问题, 成为近年来被理论界和实践界质疑检察权最多的方面。因此, 加强对检察机关直接受理立案侦查案件的监督, 是保证检察机关职务侦查权正确行使的重要手段。

二、监督员制度的基本特征

1.民主性是人民监督员制度的本质特征

民众参与是体现司法民主的一个途径。在司法领域, 具有公民意识的公众对司法活动的参与, 是司法在实际上取得民主性、公正性结果而不流于形式的重要环节。司法民主的重要表现, 是在诉讼中民众参与检察, 允许民众直接参与司法过程。当然民众参与检察机制的良性运作是以公民的社会责任感为条件的。运作良好的司法民主的机制, 一方面需要由具有这种意识的公众进行参与, 另一方面也能够为公民培养或者强化这种意识。强化民众参与检察可以体现司法的民主性并培育良好的公民意识。司法民主的真正贯彻与实现, 足以为我国民主的进程作出最好的注脚。在此方面, 我国刑事诉讼制度中早已确立了人民陪审制度与审判公开制度, 成为我国实践司法民主之先声, 而人民监督员制度的试点, 则是在检察领域中保障民众直接参与司法的崭新探索。

2.独立性是人民监督员制度的程序特征

人民监督员制度的建立, 是现行检察制度基本框架内的一项制度创新, “新”就新在其自身机制的独立性。主要体现在五个方面:一是程序设计上的独立性。它是检察机关办案过程中的一个独立环节, 既不影响检察权的独立行使, 又不与检察机关内部监督或其他监督机制混同, 是一种独立的程序性监督。二是监督运行方式的独立性。三是人民监督员地位的独立性。人民监督员不依附于任何单位或组织, 站在客观公正的立场上独立评议案件。既不站在当事人一边, 也不站在检察机关一边。四是表决结果的独立性。评议表决意见直接送检察长审查或进入检委会, 不需其他环节的审批。五是人民监督员身份的独立性。可以以监督员名义应邀列席检委会或参加有关执法检查。六是监督形式具有独立性。是来自检察机关以外的外部监督。

3.预防性是人民监督员制度的价值特征

人民监督员制度的价值主要体现在其预防功能上, 人民监督员制度的预防功能是相对独立性存在的必要条件, 相对独立性又是其价值和功能得以发挥的重要保障, 二者缺一不可。我们可以从美国的陪审团制度和我国的陪审员制度相比较, 来认识相对独立性对其制度功能作用的影响。尽管这两种制度都有各自的优势和特点, 但不可否认, 陪审团制度比陪审员制度对司法审判结果的影响更大。其根本原因就在于陪审团在司法程序中具有相对独立性。在有陪审团审理的案件中, 案件事实和犯罪是否成立, 由陪审团决定。法官只解决程序和法律适用 (包括量刑) 问题。二者相互独立、相互制约, 共同完成了对案件的审理, 同时又独立显现了各自的作用。

4.直接性是人民监督员制度的权利特征

监督手段的直接性, 也使这种外部监督有了“权威性”, 有了“权利”的特征。有权利就有压力, 人民监督员的监督客观上也给承办案件的检察官带来了一定的外部压力。一是时间压力, 在刑诉法规定的办案期限内, 承办检察官要提前将案件送人民监督员进行监督。二是工作压力, 承办检察官要将材料准备更充分, 用语准确, 具有说服“外行”的能力, 因为没有人喜欢自己的意见被否决。三是思想压力, 促使案件承办检察官提高自己的廉洁意识、证据意识、程序意识、接受监督意识。所以, 案件承办检察官会更加注重案件质量, 公正执法, 从而使人民监督员制度对检察权的行使起到约束和制约的实效。

三、人民监督员制度在实施中出现的问题及解决方式

1.检察机关与人民监督员的关系

检察机关与人民监督员二者就是一种制约与被制衡的统一体, 所谓制约是指人民监督员是监督者, 行使的是监督权, 检察机关处于被监督的地位, 是接受制衡的对象。在这里要克服两种偏见:一是要克服将二者看做对立关系的偏见, 否则检察人员会出现逆反心理, 对这一制度的实施产生抵触;二是克服将二者认为是配合关系的偏见, 否则检察人员将产生利用心态, 失去制度应有的监督作用。所谓统一体是二者要共同承担起依法惩治犯罪、保障人权、公正执法的责任, 但不应将二者关系变成一家人、说一家话, 而应看做为促进法治建设的同路人, 是讲法律话的共言人。

2.检察机关与人民监督员的权力

依法独立行使检察权是宪法赋予检察机关的权力, 检察机关享有对案件的终结权, 最终检察机关要对案件的质量负责, 对具体案件的法律效果、社会效果、政治效果负责, 所以检察机关一方面要重视、尊重人民监督员的意见, 使这一制度不流于形式, 另一方面又要严格依法办案。人民监督员的权力体现为对检察机关及所办案件的制约权、建议权、请求复核权、提请人大否决权, 只有明确了二者的职权才能摆正各自的位置、行使好各自的权力。

3.检察机关与人民监督员的体系

原则上讲二者从组织形式上应是并列的两套体系, 人民监督员的产生, 监督权的授予不应来自于接受监督的检察院。检察机关的体系是明确的, 有检察院组织法的定位, 但人民监督员的组织形式并不规范, 无论是现行的, 如人民监督员被检察机关聘任制、选任制, 还是被监督的检察机关自行聘任、发聘书或虽经一定办法产生由检察机关发证书的形式都有缺陷, 在这种形式授权下的人民监督员到检察院来履行职责是一种客情, 按中国人的习俗是客随主便, 人民监督员应对派出机关负责而不是对被监督的检察机关负责。根据司法实践我总结出了较可行的方案:一是人民监督员应由同级人大选举、同级人大授权、同级人大委派;二是下级的人民监督员应由上级检察机关选聘、委派, 只有这样监督员到检察机关行使监督权才名正言顺。

综上所述, 人民监督员制度的建立, 是检察机关深化外部监督机制的创新, 是现行检察制度中增设的一种民主监督程序, 对促进检察机关公正执法, 限制权利滥用有着不可替代的积极作用。民众参与检察是克服检察权在产生之初就具有的天然弱质的一个有效的途径, 使得监督者也受到了一定的有效监督。人民监督员制度是我国民众参与检察的一个尝试, 虽然难以达到尽善尽美, 但是毕竟是在司法民主化进程迈出的可喜一步。人民监督员制度还应该在司法实践中不断完善和充实, 有效发挥其独到的作用。应当及时总结实践经验, 尽快启动立法程序, 使该制度法律化, 推动我国检察制度的发展。

参考文献

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篇4：刍议人民监督员制度改革

关键词：检察机关；人民监督员；司法改革

人民監督员制度作为是检察机关主动接受外部监督的一项制度创新，要成为我国刑事司法程序中独具特色而又行之有效的司法制度，诸多问题还有待司法界和实务界共同探讨，要在人民监督员怎么选任管理，监督程序如何设计、监督权利如何保障等等都需要在实践中不断深入研究、逐步改革和完善。

一、人民监督员的选任办法

为使人民监督员更具独立性、公正性，按照“自荐为主、推荐为辅”的原则，面向社会公开统一选任人民监督员，不应由检察机关选聘，有人认为，应由同级人大常委会或上一级人大常委会相关部门担负选任工作。人大常委会对符合人民监督员条件的进行任命并向社会公布，汇总后建立人民监督员库，根据监督案件的实际，采取随机抽选人选。人民监督员的管理、培训、表彰也统一由人大常委会负责。使人民监督员制度成为人民检察院的“外部”制约机制，让人民监督员成为人民的眼睛。

笔者认为，人民监督员的设置和选任机关，将人民监督员分为省级人民检察院人民监督员和设区的市级人民检察院人民监督员，分别由省级和设区的市级司法行政机关负责选任，县级司法行政机关承担具体组织工作；人民监督员的选任条件，要求人民监督员应当具备较高的政治素质，具有广泛的代表性和扎实的群众基础，并规定了选任人民监督员的一般条件和排除情形；人民监督员的选任程序，将选任程序分为确定名额、组织报名、审查公示、公布名单四个环节，确保选任工作公开、公平、公正进行；明确了对人民监督员的管理内容和形式，建立健全人民监督员选任、培训、考核与使用衔接机制。

二、人民监督员监督范围的拓展

完善人民监督员制度的规定。根据人民监督员应对整体检察机关执权运行实施监督和深化检务公开制度改革实行“动静结合”公开的思路和措施要求，建议高检院对人民监督员制度重新定位，即：人民检察院办理直接受理立案侦查案件、办理其他刑事案件和申诉案件，实行人民监督员制度。从而，使人民监督员制度成为一项专门针对检察机关行使检察权的监督制度，而不仅仅是针对检察机关“办理直接受理立案侦查案件活动”一个方面进行监督。

人民监督员制度作为检察机关主动接受监督，切实防止和纠正检察机关执法不公的主要方式之一，在监督检察机关执法办案，提升检察机关执法公信力方面发挥了重要的作用。人民监督员的监督范围在无数检察人历经长期实践的过程中已形成了诸多有益的探索，笔者相信，随着该项制度的愈发完善，监督范围必将会朝着更加有利于该项制度发挥更好效能的方向发展。现阶段，人民监督员的监督范围所出现的问题已影响到了该制度效能的有效发挥，笔者认为，有权机关在制定统一的监督范围时可从以下几个方面予以拓展：

将监督渠道由线下拓展至线上。随着信息技术的发展，检察机关的办案模式发生了极大转变，尤其是随着启用新的网上办案系统，使得检察环节案件100%实行网上办理。检察机关在邀请人民监督员开展常规案件监督时，应将网上办案纳入到受监督范围，消除了网上办案外部监督的盲区，提升了检察执法办案的公信力。

要扩大监督的范围。目前我国法治资源不很充足的情况下，全面扩大人民监督员制度的范围，不太符合效率原则与程序经济原则，但让公民参与或监督检察机关司法决定的思路是正确的，不应该只局限在自己直接受理侦查的案件上，可以考虑将监督案件范围扩大到其它刑事案件上，体现程序公正的要求。

将检风检纪纳入到人民监督员的监督范围。现行的人民监督员规定对人民监督员监督除自侦案件以外的检察工作规定过于宽宥，且没有形成完整的程序制度。随着人民群众对检察机关公正执法、模范守法要求的期望愈发高涨，广渠道拓展接受监督渠道成了眼下各级检察机关争相采取的做法，例如有的检察院采取从社会各界聘任检风检纪监督员的方法拓展接受外部监督的渠道。

三、人民监督员保障机制完善

1.知情权保障机制

要确保人民监督员对案情的全面准确的掌握.一是要将侦查阶段全部的案卷材料移送人民监督员阅卷，使人民监督员能够获取第一手原始资料，改变人民监督员被动听审的做法，增加查阅侦查卷宗的权力，主动参与执法检查活动的权力等等。二是建立权利告知机制。告知机制分为两个层面，一是告知犯罪嫌疑人知晓有提请人民监督员监督的权利；二是保障人民监督员对相关犯罪嫌疑人是否已被告的知晓权利。为此，规定承办人在第一次讯问儿罪嫌疑人时应告知有提请人民监督员监督的权利，并将制作的告知文书及时送达人民监督员。三是建立旁听列席机制，对人民监督员不同意检察长审查意见而提交检察委员会讨论的情形，可规定检察机关应当邀请人民监督员列席检察委员会的讨论，对办案部门对监督案件作了处理的相关会议也可邀请人民监督员列席发表意见。

2.监督权保障机制

人民监督员的履行监督权的保障对监督权行使的外部条件保障，也包括对不履行职责规制与惩戒。一是监督权时间保障机制。应规定人民监督员所属单位支持人民监督员的工作，并将监督工作的时间视为工作，并合理安排人民监督员的工作性质和工作时间。二是独立监督权保障机制。在现行关于独立监督内容的基础上，进一步完善保证人民监督员评议记录的保密性，尽可能减少因泄密对人民监督员带来的不利影响，以保障人民监督员能够大胆发言，敢监督、真监督。三是监督权绩效机制。人民监督员履职，要具备实际履行能力，对人民监督员进行必要的管理、培训、考核、奖惩、罢免，对其任期内的行为进行规范和跟踪，对人民监督员的监督次数也要加以适当的限制，对任期内长期不履职和不能履职的可进行劝退，免去其人民监督员资格，以确保监督权行使的实效性。

3.人身权保障机制

赋予人民监督员言论豁免权。由于人民监督员产生的人民性特点，在监督过程中可能由于专业水平的限制，出现言论上的侵权行为，如出现对犯罪嫌疑人人格权的侵犯。可考虑赋予人民监督员享有的监督案件进的言论不受法律追究的权利，同时也必须限定仅指人民监督员在履行监督职责中的相关言论。

4.物质条件保障机制

一是监督经费保障机制。应从立法上或联合发文的方式明确规定将各地检察机关人民监督员工作的经费纳入当地政府财政预算，由当地政府部门规划并确保经费保障落到实处。二是规定对有工作单位的人民监督员，所在单位不得因人民监督员履职而克扣工资，资金等待遇。三是应规定相应补助由财政直接划给人民监督员所在单位或直接发放，确保人民监督员监督的独立性。

5.提高人民监督员的法律素质

人民监督员法律素质的高低，直接关系到案件监督的效果。由于检察工作业务性比较强，特别是涉及进入人民监督员监督程序的自侦案件，更是处在罪与非罪，此罪与彼罪的边缘地带，如果人民监督员不具备良好的法律素质，就难以胜任监督工作，这种监督不但起不到促进司法公正的目的，反而会导致执法的混乱。因此必须加强对选聘的人民监督员的法律培训工作，通过人民监督员办公室采取多种形式，如组织集中培训，发放法律书籍，邀请人民监督员参加疑难案例研讨会等，努力提高其法律水平和业务能力，以适应监督工作的需要。

参考文献：

[1]张卫清.《人民监督员监督范围的拓展探析》，《法制与社会》，2014年第20期

[2] 卞建林，褚宁.《人民监督员制度的运行与完善》，《国家检察官学院学报》，2014年第1期

注：本文系广西桂林市检察院办公室人民监督员制度改革研究课题阶段性成果，该课题系桂林市检察院资助的一般性课题。

篇5：人民监督员制度

人民监督员制度，是由代表公众的人民监督员按照一定程序，对检察机关查办职务犯罪案件进行民主监督的制度。实行人民监督员制度的目的是为了强化查办职务犯罪工作的社会监督，确保职务犯罪侦查、起诉等检察权的正确行使，促进依法办案，维护司法公正。其主要内容有：

一、监督主体及履行监督职责的要求

监督主体是按规定选任的具有广泛代表性的人民监督员。人民监督员的人选由机关、团体、企事业单位和基层组织民主推荐、征得本人同意并经考察后确认。

人民监督员参加案件监督，一是应当保守秘密，不得泄露评议表决情况；二是人民监督员评议案件应当客观公正，不得对其他人民监督员施加不正当影响，不得私自会见案件当事人及其委托的人；三是参加案件监督的人民监督员遇有与本案有其他关系可能影响公正履行案件监督职责的情形，应当回避。

二、监督范围

人民监督员对检察机关查办职务犯罪案件的犯罪嫌疑人不服逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉的情形（简称“三类案件”）实施监督。人民监督员发现人民检察院查办职务犯罪案件有应当立案而不立案或者不应当立案而立案的，超期羁押的，违法搜查、扣押、冻结的，应当给予刑事赔偿而不依

法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的，检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情形之一的（简称“五种情形”），有权提出纠正意见人民监督员还可以应邀参加人民检察院直接受理侦查案件的其他执法检查活动,发现有违法违纪情况的,可以提出建议和意见。

三、监督程序

人民监督员监督案件，首先采用排序或抽签的方式确定三名以上、总人数为单数的人民监督员参加案件监督工作，并推举其中一人主持监督。（1)由案件承办人向人民监督员全面、客观地介绍案情并出示主要证据；(2)由案件承办人向人民监督员说明与案件相关的法律适用情况；(3)人民监督员可以向案件承办人提出问题，必要时经检察长批准可以旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见，有条件的可以运用视听技术收看或收听；(4)人民监督员根据案件情况，独立进行评议、表决。表决采用无记名投票方式，按少数服从多数的原则形成表决意见，表决结果和意见由承办案件部门附卷存档。

四、监督的效力

人民监督员经表决形成的监督意见，检察机关应当认真听取。如果检察长不同意人民监督员的监督意见，应当提请检察委员会讨论决定。检察长或者检察委员会应当认真研究人民监督员的参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求上一级检察机关复核，上级检察机关应当及时复核，并向人民监督员反馈复核的结果。

五、监督保障

篇6：浅谈人民监督员制度

浅议人民监督员制度

【内容提要】人民监督员制度是指检察机关通过一定的形式和手段从社会选任具有代表性的人士，按照既定的程序和规则，对检察机关的执法活动进行监督的制度。该制度是最高人民检察院为贯彻司法改革而推行的一项重大改革措施。它充分体现了权利制约权力、主权在民、民众参与司法和司法民主的理念。在实践中, 人民监督员制度显示出了强大的生命力, 但还存在着一些缺陷, 必须采取有效措施去完善它。

【关键词】人民监督员制度 价值 意义

【正文】人民监督员制度是检察机关从2003 年底部署开展的一项改革试点，是在检察系统采取“自上而下、先行试点、稳步推进、全面试行”的循环渐进模式中发展起来的，所蕴含的司法的民主性和公平正义的思想，体现了现代社会民主法治的理念，是检察系统防止检察权滥用，“强化法律监督、维护公平正义”的一次有益探索，在实践中发挥了积极作用，显示出其强大的生命力和存在的价值。然而，人民监督员制度毕竟是一个新的理论课题和实践摸索，没有现成的经验和模式可循，随着这项制度推进一些问题也逐渐显露出来，需要我们在实践中不断改革与完善，确保人民监督员工作的科学发展。

一、人民监督制度的含义

①

①参见石世安：《人民监督员制度设置的法理基础及现实需要》[ J ]，《检察实践》2004 年第4 期，第12 页 第三届金融检察论坛征文

（一）人民监督员制度概念

人民监督制度是人民检察院为了探索建立一种新的外部监督机制，通过规范程序将办理职务犯罪案件的关键环节有效的置于人民群众监督之下，力求通过民众参与，从制度上保证检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使，防止检察权的滥用所形成的一种制度。从权力属性来看，它不属于国家权力属性，而是介于人大监督和群众监督之间的一种新的监督形式，是公民权利保护和权利救济的重要方法和途径。

在2003年，最高人民检察院针对检察机关直接受理侦查的职务犯罪案件的监督问题，制定出台了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《规定》），在随后的几年里，高检院先后制定了《人民监督员表决意见书》《关于人民监督员试点工作若干具体问题的意见》、《关于人民监督员试点工作若干具体问题的意见

（二）》以及《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则（试行）》等一系列文件，确立了检察机关人民监督员制度，在一定程度上解决了对检察机关自侦案件侦查和起诉活动的外部监督问题。

（二）相关司法规定

《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》第三章第十七条明确了人民监督员的职责范围：

人民监督员对人民检察院办理直接受理立案侦查案件的下列情形实施监督： 第三届金融检察论坛征文

（1）应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；

（2）超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的；

（3）违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的；

（4）拟撤销案件的；

（5）拟不起诉的；

（6）应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的；

（7）检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。

在第十八、十九、二十条规定人民监督员应邀参加人民检察院组织的有关执法检查活动，发现有违法违纪情况的，可以提出意见和建议；人民监督员可以对其他检察工作、检察队伍建设等提出意见和建议；履行监督职责，应当遵守国家法律、法规和有关纪律规定，不得妨碍案件公正处理。

（三）与人民陪审员制度的区别

同样作为一种监督机制，与人民陪审员制度相比较，人民监督员制度具有以下基本特征：

1．人民监督员制度与一切陪审制度的首要区别就在于其中心词是“监督”，在这一检察民主制度下，人民监督员既不是象美国的大陪审团那样与检察官分享检察权，也不是象我国人民陪审员与法官共享审判权那样与检察官共享检察权，而是行使对检察权或检察工作的监督权，其制度目的是通过引入人民民主监督机制，进一步健全和强化检察体制内的监督制约机制，以增强检察权行使的透明度和正当第三届金融检察论坛征文

性，保障检察权行使的合法性和公正性，保障检察机关在职务犯罪侦查、起诉活动中，排除可能来自各个方面的法外干涉，依法独立行使检察权。

2．人民监督员与检察机关之间并无任何隶属关系，人民监督员在履行监督职责时具有不听命于检察机关或检察官的独立性。在具体的案件监督程序中，人民监督员是一个独立的审查委员会，以类似听证的方式了解被监督案件的案情，并独立自主地形成自己对案件的判断，最后按照少数服从多数的原则形成评议决议。

3．从人民监督员的职权性质来看，人民监督员的检察监督权与检察机关的审判监督权（抗诉权）具有类似的程序性特点，如检察机关对直接侦查案件拟作撤销案件或不起诉处分，就必须启动人民监督员监督程序，主动接受人民监督员的监督，经人民监督员评议，对被监督案件一经作出否定性决议，检察机关必须对被监督案件进行复议，这一点具有程序效力上的刚性，但人民监督员对被监督案件并不享有最终的裁决权，其评议决议对检察机关并无强制执行效力。

二、人民监督员制度的价值

自2003 年10 月，人民监督员试点工作开展以来，人民监督员的作用开始显现，收到良好的效果。一是通过实行人民监督员制度，在检察机关直接受理案件的几个环节建立起外部监督机制，有效地保障了检察权的正确行使，并且在由外部对内部的监督过程中，增强了执法的公信度。二是由于人民监督员来自社会各界，具有广泛的代表性和社会影响力，在监督过程中，可以排除对检察机关执法活动的外部第三届金融检察论坛征文

干扰，有利于检察机关依法独立行使检察权。三是实行人民监督员制度，体现了司法民主的要求，推动了中国特色社会主义检察制度的完善和发展。

（一）人民监督员制度符合宪法和法律精神

人民主权是我国人民民主宪政制度的一个基本原则，公民监督权利是人民主权原则的重要内容和保障。我国《宪法》第27 条、第41 条，《刑事诉讼法》第6 条和《人民检察院组织法》第7 条规定，一切国家机关和国家工作人员必须倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利；司法机关进行刑事诉讼，必须依靠群众；人民检察院在工作中必须贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督。要求检察机关通过规范的程序将检察机关的执法活动置于人民群众监督之下，在保证检察机关独立行使检察权，不改变法定的刑事诉讼程序的前提下，增设一个倾听人民群众意见、接受人民群众监督的程序性规制环节，不仅使宪法和法律关于检察权接受人民监督的规定具体化和制度化，而且是权力机关监督与社会监督相衔接的一种制度创新。

虽然宪法和法律都没有规定人民监督员制度，但是它并不违反宪法和法律，相反，它具有充足的理论依据、坚实的法理基础和广阔的发展空间，符合宪法和法律精神。

（二）符合权力制衡理论②

我国检察制度本身的设置，从司法权配置的角度分析，已体现了 ②参见徐汉明：《论人民监督员制度设置的合理性》[ J ]，《人民检察》2004 年第4 期，第39 页。第三届金融检察论坛征文

权力制衡的特点，即既受人大监督，也受公安机关和审判机关的制约。而对于检察机关直接受理侦查的案件，即职务犯罪案件来说，检察机关集立案权、侦查权、批捕权、起诉权于一身，在上述诸环节中无任何外部制衡权力因素存在。如何使内部监督与外部规制协调一致，尤其是对处于权能比较优势地位的检察长、检察委员会行使职务犯罪侦查权的决策、指挥及自由裁量权，如何进行有效规制，是权力制衡理论与实践的难题。而试行的人民监督员制度的程序设计，对检察长、检察委员会的终局自由裁量权进行了有序规制。即当人民监督员票决否定了检察业务部门的意见，检察长又不同意人民监督员票决意见的，检察长必须提交检察委员会讨论，也就是说检察长的终局性自由裁量权受到外部程序性权力的规制；当大多数人民监督员不同意检察委员会的意见，有权提请上一级人民检察院复核，也就是说人民监督员通过行使复核请求权，其对检察委员会的终局自由裁量权从程序性权力方面进行了规制，并且成为上级检察院审查复核权启动运行的开始。虽然人民监督员的否决权与提请复核权仅仅是程序性监督权力，不带有终局自由裁量的实体性权力性质，但正是这两项外部程序性权力的运行，对于处于层级管理权能比较优势地位的检察长、检察委员会的终局自由裁量权进行了有序有效的规制，从而回答了“监督者如何接受监督”的司法难题，寻找到了职务犯罪侦查权的内部监督与外部制约、以程序公正促进和保障实体公正的最佳形式。可见，权力制衡理论符合监督的基本原理，具有法理基础，而外部监督的超然性可以弥补自侦案的封闭性缺陷，缩小自由裁量权的空间。人民监督员制第三届金融检察论坛征文

度旨在加大群众参与国家管理的力度，增加司法透明度，顺应了公众参与司法的国际潮流，体现了公开、公正的现代法治理念。

人民监督员制度可以创造一个公平的法治环境。分工是国家权力发展的必然结果，而制约又是分权的结果。权力分工一旦形成，由于权力主体各方的利益、承担的职责或责任不同，自然而然地在相互间产生了限制和约束关系。公诉权是国家权力经过分解后的产物，无论是作为国家权力这个大系统里的微量元素，还是作为控诉权的一大组成部分，都必然受到其他方面权力的制约。这是权力得以现实存在的基本方式。具体地说，公诉权作为检察权的一部分，要受到立法权的限制，即公诉权的存在和运作必须由法律作出规定。在追诉犯罪的过程中，履行控诉职能的公诉权要受到辩护权的制约，并共同接受审判权的监督。由于一切有权力的人都容易滥用权力，所以，给公诉权设置对立面，对公诉权进行有力制约，也是防止产生权力专断，保障公诉权良性运作的要求。

检察机关作为法律监督机关，担负着对诉讼活动从立案到刑罚执行及各个环节的监督职责，特殊定位和职能决定了自身必须首先做到规范公正执法。但其执法活动并非无可挑剔，尤其是职务犯罪侦查活动中的违规搜查、扣押、冻结甚至刑讯逼供等侵犯当事人权益的问题仍在少数地方时有发生，甚至在个别地方出现了严重的问题。而实行人民监督员制度，能使检察机关时刻处于“被监督”的状态和感觉中，使检察权的行使受到制约，不但能够促进检察机关和检察人员公正执法、文明办案，尊重和保障人权，树立程序观念、法治观念，改第三届金融检察论坛征文

进执法方式和作风，从根本上杜绝少数人存在的“胡为”和“枉为”作风。

（三）体现了司法民主性要求

人民监督员制度体现了司法民主的理念。人民民主国家的一切权力，都来源于人民，属于人民，体现人民当家作主。因而人民理所应当地有权参与和监督国家权力包括司法权在内的行使。人民监督员来自民间，具有一定的社会代表性和公信力，他们介入检察工作，正是人民群众参与和监督司法权行使的一种方式。③

对于一个法治社会而言，公正民主的司法环境不可或缺，其形成既需要内部的自我约束，又需要来自外部的权力监督。司法权是一种国家权力即公权力，是国家的一种职能的表现，司法权在民主法治国 家是公正的解决公民之间的各种纠纷以及公民与政府之间的纠纷的有效手段，司法活动以法定的公正的程序为依据，实现裁判的公正，并可以避免野蛮的暴力复仇，以及由此形成的暴力冲突的恶性循环，避免个人在解决冲突中所可能遭受的生命的损害和精神以及心理创伤。根据《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》(以下简称《规定》)的规定: 人民监督员应当依法公平公正履行职责，促进人民检察院正确行使检察权。检察权作为司法权的一种，对检察权加以约束监督，对其进行制约，也是防止产生权力专断，保障检察权良性行使的要求;同时，司法权又是国家权力的重要组成部分，中华人民共和国一切权力属于人民，因此，人民监督员制度是人民参与司 ③参见陈光中：《应考虑人民监督员制度立法》[ N ]，《法制日报》2007-03-13。第三届金融检察论坛征文

法的方式，是主权在民精神的充分体现。根据《规定》的要求: 对人民监督员的意见，检察长同意的，有关业务部门应当执行;检察长不同意的，应当提请检察委员会讨论决定。检察委员会的决定与人民监督员的意见不一致时，应当向人民监督员作出说明。参加监督评议的多数人民监督员仍有异议的，可以要求上一级检察院复核。

三、人民监督员制度的完善

（一）关于人民监督员的选任和管理

从人民监督员制度的具体操作来看, 多数试点省份首批人民监督员的产生是由各机关、团体、企事业单位推荐, 征得本人同意, 报人大常委会批准或备案认可后, 由检察长颁发证书。这样的程序不免有“自己情人监督自己”的嫌疑，在人民监督员的选任过程中首先是由检察机关确定在哪些部门、单位产生一名监督员, 然后由该单位和部门通知本人报送个人材料, 经初步审查后即可确定。如此, 人民监督员在产生上就有一个先天缺陷, 即人民监督员是由检察机关聘任的“指定”的色彩较浓,。“监督的品格贵在独立, 监督的独立性是实现监督基本职能的必要条件”④。要想保证人民监督员制度的有效性、长期性和权威性, 必须从源头上, 即人民监督员的选任上保证其独立性。人民监督员只有独立于检察系统才能真正做到体外监督, 不与人民监督员制度设立的初衷相悖。而且, 从目前的实际操作看, 人民监督员开展监督工作所需经费都是由各级检察院在其业务经费中列 ④夏黎阳, 唐宇驰.试论人民监督员制度的完善[J].人民检察, 2006,(1): 42 第三届金融检察论坛征文

支, 这极易使群众产生“花钱让人监督”的错觉。

笔者建议人民监督员的选人应当独立于检察机关，关于人民监督员制度的选任和管理，学界乃至部分实务人员一直主张改变现有的体制内操作，转向体制外建构，但具体由检察机关之外的哪个主体主持，则存在地方人大常委会、司法行政机关、政协或司法改革领导机构（政法委）主导等不同意见，还有学者主张直接借鉴人民陪审员的产生机制。⑤这样才能够杜绝“熟人化”及“自己聘请人来监督自己”，只有做到这样，才能够使人民监督员制度能够顺利发展，发挥该制度应该有的作用。

（二）关于人民监督员监督范围

从现有的人民监督员制度来看，人民监督员主要监督职务犯罪嫌疑人不服逮捕而检察机关拟维持逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉的“三类案件”及检察机关应当立案而不立案或不应当立案而立案、超期羁押、违法搜查、应当给予刑事赔偿而不予确认或不执行刑事赔偿决定、检察人员在办案中的违法违纪行为等“五种情形”。人民监督员的监督范围限于检察院自侦的职务犯罪。由于实践中，部分检察院把关严，进入监督程序的案件非常少，造成人民监督员“无事可做”的现象。人民检察院应当定期向人民监督员通报查办职务犯罪案件工作情况, 邀请他们参加检察机关的执法检查活动。人民监督员发现“五种情形”问题的, 经检察长同意, 可以到检察机关查阅相关诉讼文书, 旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人, 会见犯罪嫌疑人。人民监督 ⑤左卫民、吴卫军.人民监督员：理念与制度的深化和发展［J］.人民检察，2005（2）.第三届金融检察论坛征文

员对人民检察院的处理有异议的, 可以要求人民检察院复议, 也可以要求提请上一级人民检察院复查。

（三）人民监督员制度与检察院独立行使检察权的关系

人民监督员监督权的行使与检察院独立行使检察权的平衡问题，一直有较大的争议，有人认为，人民监督员独立行使权力会干扰到检察院行使独立检查权。有人确认为人民监督员的权力越多越好。

对于上述两种意见，首先笔者认为人民监督员的权利是一种程序性的权利，并不会妨碍检察院的权力行使。实践中，人民监督员如果同意检察机关拟(原)处理意见, 案件便进入正常的处理程序;如果不同意, 就会引起检察委员会讨论决议程序。检察委员会做出决定后,如果人民监督员同意检察委员会的决议, 达成共识, 则案件监督结束;如果人民监督员仍不同意检察委员会决定的, 则经人民监督员提出, 由上一级检察院重新审查, 依法做出复核决定。人民监督员制度并没涉及到权力的扩张和让渡问题。决定权最终还是掌握在检察机关手中。人民监督员的监督权是启动检察机关内部工作程序的权利, 只是一种提醒权、建议权, 而不是直接参与或者替代检察机关的执法活动。

但是，并不是说人民监督员的权利越多越好，必须要将权力限制在合理的范围内。应该明确规定人民监督员的权利, 何者可为, 何者不可为,应该有个刚性的规定。既要作到监督实效性最大化, 又要防防止影响检察权的独立性和完整性,阻止监督权向检察权延伸。而目前赋予人民监督员权利的规定是比较适宜的。应当继续保持监督效第三届金融检察论坛征文

力的程序刚性与实体柔性。⑥

（四）推进人民监督员制度的法律化进程

目前，对于人民监督员制度，仅仅停留在最高检的内部规定上，并未有一部法律明确规定了人民监督员制度。其效力低于法律，而通过几年的试点，证明了人民监督员制度的效果是积极的、合法的。“一项制度在初创阶段超越已有法律体系进行尝试往往会为急速变革的社会所允许, 这不难理解。然而无期限地‘没有法律依据’, 对于制度实践而言则是不可想象的事情, 因为它必然会破坏社会对规则的信心和对法律的期待。”⑦将人民监督员制度写进立法也是迫在眉睫的。

笔者认为：首先要将人民监督员制度写进宪法。因为该项制度是一项能够让普通大众参与司法，既有利于人权保障, 又有利于司法民主。完全符合宪法的基本原则，通过提高到宪法高度完全符合民众参与司法的国际潮流和法律所追求的价值目标；其次，在修改检察院组织法与检查官法中的相关条文，加入“接受人民监督员监督”，在刑事诉讼法中也可以增加规定“人民检察院直接立案、侦查的案件, 犯罪嫌疑人不服逮捕决定的、拟作撤销案件决定的或者拟作不起诉决定的, 由人民监督员进行监督。”最后待条件成熟之后，可以为人民监督员制度专门立法，建立《人民监督员法》具体规定人民监督员的产生、监督程序、监督范围等相关问题。

⑥⑦ 参见程立永，《浅析人民监督员制度的完善》【A】安徽农业大学学报 20071月16卷第一期（51）