对我国粮食安全与可持续发展的思考上

对我国粮食安全与可持续发展的思考上（共6篇）

篇1：对我国粮食安全与可持续发展的思考上

对我国粮食安全与可持续发展的思考（上）

杨中柱

2012-10-09 10:50:22来源：国研网2012年9月24日

提要：粮食安全问题一直是全社会关注的重大问题。随着国内经济转型和经济发展，城市化、工业化的推进，开发力度不断加大和人均收入的增长及生活方式的变化，导致的粮食需求增加及土地、劳力、资本、技术等生产要素的转移，使我国粮食安全面临严峻的挑战。应对挑战，要从以下六个方面入手：一是发展低碳农业；二是稳定耕地和粮播面积与质量；三是提高种粮比较效益；四是优化粮食产业结构与区域布局；五是加强农田水利基础设施建设 ；六是加快推进农业科技创新步伐。

关键词：粮食安全，可持续发展

粮食安全问题一直是全社会关注的重大问题。到2011年，全国粮食总产量57121万吨，比2010年增产2473万吨，增长4.5%。创造了新的历史纪录，达到了2020年粮食产能规划水平。与以往的恢复性大幅度增产不同，2011年的粮食大幅度增产是在2010年粮食产量较大幅度恢复性增产、产量基数很高的基础上实现的，来之不易。再次实现了粮食供求平衡，与全球粮食危机和国际粮食市场吃紧的状态相比，我国显得从容。然而，从发展的角度看，到2030年，我国人口将达到16亿，粮食需求达到64000万吨，随着国内经济转型和经济发展，城市化、工业化的推进，开发力度不断加大和人均收入的增长及生活方式的变化，导致的粮食需求增加及土地、劳力、资本、技术等生产要素的转移，使我国粮食安全面临严峻的挑战。从世界角度看，2011年10月16日是第31个“世界粮食

日”，主题是“粮食价格——走出危机，实现稳定”。2010年联合国粮农组织发布的信息是全球饥饿人口有9.25亿，平均7个人当中就有一个吃不饱肚子。我国有666个县(区)人均耕地面积低于联合国粮农组织确定的0.8亩的警戒线，在经济全球化的背景下，任何国家都不可能独善其身，世界性的粮食危机和饥饿必将影响和波及我国的粮食安全。据此，笔者对我国的粮食安全及可持续发展发表一孔之见，以期抛砖引玉。

一、当前我国粮食安全面临的严峻问题

1、人口增长、城镇化、工业化将推动粮食需求呈刚性增长趋势。工业化、城镇化占地不可避免，这意味着今后耕地减少的压力越来越大。2011年中国耕地面积为1.33亿公顷，如果按照全国13亿人计算，人均耕地面积是0.1023公顷，考虑到可供使用的极为有限的后备耕地资源，以及退耕还林种草、退耕还湖的生态建设，工业化、城镇扩展、房地产开发以及基础设施建设等挤占耕地等因素，我国耕地总量下降趋势仍难遏止。我国人口峰值的逼近，人均占有量下降局面更难逆转。而人口增长，生活水平提高对粮食和其他农产品的需求仍将与日俱增。对此，确保粮食面积和产量的安全线，势在必行而又任重道远。

2、种粮比较效益低。种粮成本上升，一是农资价格上涨，成本加大。虽然现在种粮不但不交税还有补贴，粮价又较早些年大有提高，但农民并没有从中得到多大实惠，农民说粮食涨价涨“零头”，生资涨价涨“块头”，一只手得补贴，另一只手又把补贴送给了农资经营者。二是种田人工费用上升，上世纪90年代初期种田人工费用只有15-20元天，中期至末期涨到25-35元天，本世纪初期升到40元天，现在则达100元天。粮食涨价的90%被生资、人工的涨价抵消了。工价上涨还使种粮愈加不如外出打工。上世纪九十年代初、中期，外出打一天工的收入比在家种一天水稻的收入高20-30%，而现在要高1～3倍。有比较就有选择。现在的粮价只是让种粮农民略有盈利，但也不足以吸引农民在家安心种粮。农村种粮的劳动力也不断减少和老化，有知识、有资本、有姿色的农民都不种粮、进城了。相对各地方政府而言，种粮赚钱？还是“种工厂”赚钱？答案不言而喻。

3、粮食供求缺口扩大。粮食产需缺口扩大已成为我国保障粮食安全面临的严峻挑战之一，而国际市场粮食供求总体偏紧，将导致粮食供需总量平衡和市场调控的难度加大。目前，粮食供需区域性和结构性矛盾仍比较突出。粮食生产重心北移，南方销区粮食产需缺口扩大，资源条件较差的西部及西南部分地区也存在缺口。粮食主要品种中，稻米在居衡，但优质品种不足，存在一定缺口；随着饲养业发展，玉米消费较快增长，产需关系趋紧；大豆、食用植物油国内生产潜力有限，目前食用油自给率仅为40%左右，稳定和提高自己水平难度很大。同时，目前民间储粮进一步下降，地方政府储备任重道远。从国际市场看，粮食供求总体也是偏紧的，我国利用国际市场来弥补国内个别品种供给不足的难度加大。这些因素，都将加大粮食供需总量平衡和市场调控的难度。

4、粮食生产规模小。尽管粮食生产是一个很大的产业，但都是一家一户的种植，具体到第一个生产者，其生产规模都是很小的，不利于产生规模效益，不利于大型机械的推广使用，生产成本居高不下；一家一户的经营方式不利于进行统一的肥水管理和病虫害统防统治，造成一定程度的资源浪费；即使户户种的都是优质稻，但由于品种不一，不仅科技服务和管理难以统一，而且收购难以做到一仓一品，加工时混在一起，优质稻也就难成优质米；另一方面，农民粮食专业合作社发展滞后，粮食生产组织化程度低，订单履约率低。特别是缺少能人、技术、资金等要素，桥梁和纽带作用不明显，对农户的辐射带动作用有限，特别是粮农法制意识较淡薄，订单履约率低，导致龙头企业或专业合作社推广良种风险

加大，积极性受挫。

5、农田水利基础设施薄弱。与经济社会发展的要求相比，与现代农业发展的需求相比，目前我国农田水利基础设施十分薄弱，农业抗御自然灾害的能力比较低，农田水利建设投入强度明显不够，建设进度明显滞后，保障水平明显偏低，难以适应农业产业化发展的需要。全国有54%的耕地缺少灌溉条件。现在的水利工程都是在吃老本，目前我国现有的农田水利基础设施大多是20世纪50年代至80年代初期修建的，很多设施工程老化，灌不进、排不出的问题十分突出；特别是设施末级渠系工程配套不完善，损毁、渗漏严重，灌溉面积萎缩，抗灾能力差，用水浪费严重，严重制约了粮食生产能力的提高。现在突发性极端天气增多，病虫害多发、频发、重发，旱涝灾害特别是干旱缺水状况呈加重趋势，对稳定粮食生产发展构成严重威胁。另一方面，基础设施投入资金有限，造成农业基础设施投入的大幅减少。

6、农业科技支撑能力不强。一是农业科技创新综合实力薄弱，整合能力差。主要表现为农业科技创新成果的供给不能很好地适应现实生产的需要，解决实际问题能力不强，难以转化为生产力，目前我国农业科技创新成果转化率不足40%，科技成果的应用性较差也造成了转化难度的提高。二是农业科学创新的受体存在素质低、观念落后的问题。我国4亿多农村劳动力中，文盲、半文盲占50%以上，特别是近年文化程度较高的农村劳动力转移到了第二，第三产业或外出打工，实际上从事农业生产的劳动者素质更低。农民的文化素质低决定了科学应用水平低，难以很好地掌握和运用现代科学技术。有相当一部分农民沿用传统办法种田，对新的优良粮种和农药、肥料的性能弄不懂，即使将新型的技术送到户，也往往不能灵活运用，达不到预期的目的。三是农业科技创新推广环节存在力量薄弱、队伍不稳的问题。如湖南省农业推广技术部门仅有专业技术干部3.5万人。全省

有333.3万公顷耕地，如此量大面广的农技服务工作靠这支队伍显然是不够的。

二、确保粮食安全推动粮食生产可持续发展的对策

1、发展低碳农业。一是加快农村低碳技术的研发和推广力度。要提升粮食核心产区的低碳农业基础建设。加大整合力度，重点建设现代设施农业示范园区、生态畜牧业、粮食(叶菜)功能区等项目，为加快现代农业发展打好基础。要加强培育适应低碳环境的优良品种。要大力推动农作制度创新，推广一批稳粮高效、水旱轮作等发展模式。要大幅度地减少化肥和农药使用量，减轻农业发展中的碳含量。二是注重资源节约。“强本而节用，则天不能贫”，要大力发展资源节约型农业。发展节投农业，其实质是有害投入品减量。实施有效替代化肥、农药、农用薄膜的使用，这是工业革命成果在农业上的应用，对农业的增产作用显著。为此，要在以往成功研发的基础上积极探索化肥、农药、农用薄膜的减量与替代的配套技术，如用农家肥替代化肥，用生物农药、生物治虫替代化学农药，用可降解农膜替代不可降解农膜。要集成推广测土配方与精准施肥技术，集成推广生物农药与综合防治技术，使之用得少、用得好，少残留、少污染，真正实现肥药的合理利用，以求达到丰产治污双赢的目的。发展节地农业，其核心是实施优化与合理的立体种养，构建循环利用体系。立体种植旨在充分利用土地、阳光、空气、水，可以拓展生物生长空间，增加农产品产量，提高产出效益。三是实施清洁工程。大力发展环境友好型农业，推进农业清洁生产，推广节肥节药技术，推广应用高效、低毒、低残留农药新品种，进一步调整优化用肥结构使粮食的安全性能大幅度提高，以求实现粮食安全、生态安全的综合目标。

2、稳定耕地和粮播面积与质量。耕地是不可再生、不可替代、易于流失的稀缺资源，对国家粮食安全具有基础作用，对农民生计具有保障作用，对农村社

会具有稳定作用。确保粮食安全，必须坚持耕地数量监管与质量改善，不仅要严格保护耕地资源，而且要通过恢复和提高土壤肥力提高粮食生产能力。因此，要采取措施加快土地流转，扩大种粮面积。一是在户籍制度上要有新的突破，对不依赖耕地谋生，在城市有固定职业或者稳定收入的农民，国家要实行“农转非”政策，收回其承包地；二是要充分调动基层干部管理耕地的积极性，以村为单位，对土地严格管理，将土地承包给愿意种地的农民，也可根据实际需要和条件，以市场为导向，采取转包、转让、租赁、股份合作、互换等方式进行流转，并允许跨行政区、跨行业、跨所有制的流转；三是积极培植种粮大户和能手，使耕地向种田能手适当集中，要结合标准化农田改造，在改造田重新分配时，开展调查研究，探索机制，方便种粮大户承包，使大户承包的土地连成一片，利于机械化操作，实现集约化规模经营，降低成本，增加效益。对靠近城镇、工厂因工业污染而已抛荒的耕地，或因开发对原水利设施已经破坏，确实无法恢复的，要采取改土措施，实施水改旱，改种玉米、红薯、高粱等其他粮食作物，有效防止耕地抛荒和双季稻面积减少，确保粮食生产面积稳定。四是基本农田不得纳入退耕还林范围。城市建设用地尽可能多占用未利用地和荒地，对长期占而未用的农田，要退田还农，恢复粮食生产。五是加强对土地变化的监测，及时有力地对一切不利于耕地保护及使用的情况进行处理和纠正，国家要采取必要的行政措施、法律措施与经济措施保护耕地，严格控制各类建设用地对耕地特别是基本农田的违法侵占行为，切实把耕地的保护及合理利用落到实处，加快农用土地征用制度改革，确定科学合理的征地补偿办法，强化对征用耕地的经济制约，遏制地方政府对征占土地的内在冲动。

（作者单位：湖南省长沙市望城区农业局）

篇2：对我国粮食安全与可持续发展的思考上

2012年07月17日 13:24 来源：《农业经济问题》2012年第3期 作者：吴娟 字号

打印 纠错 分享 推荐 浏览量 102 内容提要：尽管我国粮食实现了8年连续增产，但是，从外部环境、市场供求价格、进出口贸易方面分析，粮食安全问题仍然不可掉以轻心。据此，必须合理上调粮食价格，让利益趋动粮食生产持续发展；正确看待土地规模经营与流转，大力推进粮食生产服务外包，让地尽其力，从源头上解决粮食安全问题；从宏观整体的高度协调好政策环境、资源供给、市场管理、区域经济发展、对外贸易各种关系，确保国家粮食长期、稳定、持续安全。

从2004年到2011年，我国粮食实现了连续8年增产，这是历史上从来没有出现过的奇迹。但是，从粮食供求的角度看，我国的粮食安全问题仍然不可掉以轻心。一是世界粮价在不断的上涨，在经济全球化和国内市场对外开放的背景下，世界的高粮价必然会冲击和扰动国内粮食市场；二是虽然粮食生产连年丰收、持续增产，但与粮食安全及供求形势密切相关的CPI持续上升，粮食价格持续上扬。国家统计局2011年2月15日公布的数据显示，1月份中国食品价格与去年同期相比上涨13%，其中粮食价格上涨15.1%，反映出粮食供求依然存在供给不足的问题；三是2010年我国的大豆进口5480万吨，相当于国内粮食产量的110②，已经突破了粮食安全白皮书规定的目标，进口玉米157万吨，为2009年的19倍，进口小麦120万吨，较2009年增加36%，加上687万吨的食用油进口量③，使我们的粮食生产资源配置和资源供求压力日益增大。据此，必须认真的分析和探究我国的粮食安全保护问题。

一、合理上调粮食价格，让利益趋动粮食生产持续发展

在市场经济背景下，任何生产都必须是能够通过市场交换而能获得利益的生产，否则生产无法持续，生产者会放弃该生产。粮食生产作为农民从事的主要生产活动，在粮食生产区更是农民获得收益的主要途径，如果粮食价格低迷，农民种粮无利可图，则粮食生产必然会受到影响，进而影响粮食安全。据此，应该合理上调粮食价格，让利益趋动粮食生产持续发展。让粮食价格适当上涨的理由是：

1.粮食生产成本上升。从2010年到2011年4月底，受国际石油价格变动和石油生产出口国国内局势的影响，国际石油价格不断飙升，我国也多次上调燃油价格。粮食生产的投入品大多数都是石油的衍生品，如化肥、农药、农用薄膜等，从这个角度讲，粮食生产的投入品价格上涨，成本上升，不让粮食涨价是没有道理的。据笔者在河南、湖北等地调查，2011年和2010年相比，农民种粮每亩地的生产资料费用上涨30元，耕地租用费及外包费用上涨30元，由于最低工资标准的提高导致的用工价格上升，以及农村劳动力向外转移，用工短缺导致的雇工费用提高，每亩粮食生产的用工成本上涨40～50元。

2.粮食价格与其他农产品比较相对较低。用于生产粮食的土地具有多宜性，既可以生产粮食，也可以生产果、菜、油、棉等其他农产品，改革开放以后，这些农产品率先进入市场，而价格完全由市场调节，但粮食价格一直受到政策控制或政府收购价格的引导，虽然也多次上调，但仍然较低。2009年国家先后5次调高粮食最低收购价格，2010年水稻国标三等最低收购价为2.1元公斤，农民种水稻亩产400～450公斤，一亩地的纯收入也就300元左右，而生产果、菜、油、棉的每亩纯收入一般为生产粮食的3～10倍。但从生产周期和不确定风险看，粮食（水稻、小麦、玉米）的生产周期和风险并不小。关键词：粮食安全，粮食价格，服务外包，宏观调控

3.粮食生产的技术进步和规模扩大受到自然资源的约束和客观条件的限制，收入的增加靠产量的增加潜力有限。粮食生产是自然再生产和经济再生产交织的再生产，技术进步要受到旱涝病虫等诸多自然因素的制约。如粮食育种技术，虽然几十年来先后经历了本品种选育和提纯、复壮、杂交育种、生物工程技术育种多次技术进步，但单产的提高仍有限，如河南、河北、陕西的小麦亩产20世纪80年代一般就是400～500公斤，时过30年，品种更新换代几次，亩产仍然是400～500公斤，仅有一些小面积的试验田块个别年份可以达到600～750公斤。同时，从事粮食生产经营的农民要想增加收入，也很难扩大粮食生产规模，因为一方面耕地资源是有限的，另一方面我国的土地制度是高度集中的公有制，农民只具有对有限土地（从集体那里承包经营的土地）的使用权，根本无法扩大自己的生产经营规模而增加收入。种粮农民的收入增加除了期待粮价的提升再无它途。

4.工农业生产技术进步的不等速，导致粮食与工业品相对价格和相对收入越来越低，差距越来越大。改革开放之初的20世纪80年代，当时的高产典型水稻亩产400公斤，农民出行的主要交通工具是自行车，湖北省应城县种粮模范由于给国家交售的粮食过万斤而受到表彰，政府奖励他一辆永久牌的自行车，当时的自行车价格150元，稻谷价格0.24元公斤，600公斤左右的稻谷可以换一辆自行车；20世纪90年代，工业技术进步，农民出行的工具开始使用摩托车，摩托车的价格一般4000～5000元，高档的达万元，农民生产粮食的技术水平也有提高，水稻亩产高产田可以达500公斤，稻谷价格也提高到1～1.2元公斤，4000～5000公斤稻谷可以换一辆普通的国产摩托车；到了本世纪以后，工业技术进步的速度进一步加快，小汽车开始下乡进入农民家庭，一辆普通的小汽车价值10万元左右，农民种粮食的技术水平也进一步提高，水稻亩产达到600公斤，高产典型可以达到750公斤，稻谷价格提升到2元公斤左右，农民的5万公斤稻谷才可能换回一辆小汽车。可以明显的看出，由于技术进步的不等速，粮食与工业产品的相对价格差距越拉越大，从这个角度讲，随着工业化的推进，适当提高粮食价格非常合理。也正因于此，与中国有人多地少相同国情的日本，大米的价格提高的很快，目前日本国内大米的价格是我国的6～10倍。

5.粮食消费在居民家庭消费中的比重已经很小，适当提高粮价不会推动CPI上升。从居民家庭的生活支出结构看，现在的消费支出主要是教育、住房、交通和通讯，真正推动CPI攀升的也是这几方面的消费价格上涨过快，而代表食品消费支出占居民消费总支出的比重的恩格尔系数和10年前相比已大幅度下降，在食品消费支出中的粮食直接消费量也大幅度减少，现在城市居民家庭人均每月直接消费的粮食一般仅有10多公斤，如果粮食价格每公斤提高2～3元，对于一个3口之家的居民家庭来说每月增加的消费支出也就是100元左右，相对于每平方米1万元甚至是3～4万元的房价或每月1500～2000元的托儿费来说实在是小巫见大巫了。

6.国际粮价上涨很快，如果我国不适当调高粮价，一方面在国际贸易中对我国不利，另一方面还会引发粮食出口走私等行为的产生。世界银行日前发布的数据显示，从2010年10月到2011年1月，世界银行粮食价格指数上升了15%，只比2008年粮食危机时的历史高位低3%，其中小麦价格翻了1倍，玉米价格上涨了73%④，而我国粮价相对较低，上涨幅度也相对较小，2010年从年初到年底，粮食平均涨价18%，2011年3月与2010年同期相比粮价上涨幅度不超过20%，仅相当于国际粮价上涨的15～14。如果我国长期通过政府的宏观控制手段压住粮价不让上涨，会产生三种不良后果。第一，粮农的生产成本得不到弥补，利益得不到回报，种粮积极性受到影响，带来的后果更可怕；第二，我国在利用国际市场调节国内粮食供求平衡和结构性平衡的过程中，粮食不同品种有进有出，如果我国国内价格很低，按WTO规则我国出口的粮食价格也不可能抬高，进口的粮食仍然要接受国际市场上的高粮价，这样就会造成我国粮食的价格双向流失；第三，粮价大幅度低于国际粮价，利益的诱惑，会引发一些投机商贩的走私行为，2009年我国的一些边防口岸就曾查获把大米装在水泥袋子里，伪装走私粮食的行为。

二、正确看待土地规模经营与流转，大力推进粮食生产服务外包，从源头上保障粮食安全

我国粮食安全，粮食生产是关键。而影响粮食生产的关键因素莫过于耕地的有效供给和单位面积产量的有效提高。从我国近20年来的粮食生产及产量变化看，耕地的有效供给和粮食播种面积的有效增加，对粮食产量的增长和粮食安全的保障至关重要。从1990年起，我国粮食产量开始跨上4亿吨的台阶，1993年达到4.5亿吨，1996年达到5亿吨，1998年达到5.12亿吨，可是从1999年开始，中国粮食产量出现了持续的下滑，到2003年，粮食产量下滑到4.31亿吨，比1993年还低，分析其原因，播种面积减少是关键。由于当时不适当的进行农业生产结构调整和退耕还林还牧，使2003年与1998年相比，粮食播种面积减少了8160万公顷，下降幅度为25.9%。从2004年开始，国家加大了对农业和粮食生产的扶持力度，使粮食出现了恢复性增长。2010年粮食总产达到5.46亿吨，人均占有量达到407公斤，创历史最高记录。分析增产的原因，播种面积的增加是关键。

但是，近年来我国粮食生产的耕地资源的有效供给和播种面积的稳定，受到了来自各方面的冲击与挑战。一是受到了工业化和城市化的冲击，耕地面积下降的趋势难以阻挡。1996年全国耕地面积为19.51亿亩，而到了2003年就下降到了18.51亿亩，7年减少耕地1亿亩，每年平均减少1428万亩。据统计，我国城市面积每扩大10.2千公顷，城市化水平可增加1%⑤，从1998—2009年每年因建设占用的耕地平均为165.3千公顷，最低的2005年为138.7千公顷，最高的2009年为319.0千公顷，呈现出波动中增长的态势。二是受利益的趋使，有知识有文化的青壮年劳动力大部分都离开了家乡，离开了农业，到外地或城市去打工经商，2010年全国进城务工经商的农民总量已经达到24223万人，使大片的农田荒芜和复种指数大幅度下降，特别是在一些地形地貌复杂、人口居住分散、土地田块零乱、无法进行规模化经营的丘陵山区，劳动力向外转移、农田荒芜的现象十分严重。三是农业生产结构调整压缩粮食播种面积和减少耕地，据统计，“七五”到“十五”，粮食占农作物播种面积的比重从74.9%下降到66.8%（见表1）。因结构调整而减少的耕地面积2000年为578.2千公顷，2004年为204.7千公顷，1998-2008年因结构调整共减少耕地1863.8千公顷。四是生态退耕，为了保护生态环境，从1998年我国开始实行退耕还林还牧为主的生态退耕，1998—2008年因生态退耕的耕地面积为7571.2千公顷，最高的2003年退耕2237.3千公顷，最低的2008年退耕7.6千公顷。在“十五”期间全国共减少耕地753万公顷，而因生态退耕减少的耕地为537.7万公顷，占70.9%。五是种粮比较效益太低，不吸附土地资源向粮食生产配置。据教育部博士点基金项目“农地城市流转的选择价值和外部性”课题组在武汉市洪山区对187个农户调研，2009年农户采取“中稻一晚稻一油菜”的种植制度，每亩耕地的年纯收益为613元，种植水稻的利润率约为0.5108，纯收益为261.11元亩⑥，也就是说种粮一年的每亩纯收益仅相当于农民工在外打工三天的工资，致使弃耕抛荒的问题时有发生。

为了保证耕地不闲置，粮食生产有一定面积保证，近年来学术界和中国政府一直倡导土地使用权流转和耕地向种田能手集中、实现规模经营等，但是严酷的事实是农地流转一直受到产权制度、经济发展水平以及制度环境等多方面影响，流转率很低，1999年农户平均转包出去的耕地仅为0.2亩，即只有2.53%的耕地发生了流转；2006年为4.57%，2008年为8.6%⑦。分析土地流转率低，耕作使用不充分，抛荒现象依然发生的原因主要有以下几方面：一是农地使用权流转，流入农地者（农地经营者）要为农地使用权拥有者（原集体耕地的承包经营者）付出一定的佣金，这就加大了土地经营的实际成本，如果农地流人者获得农地后，老老实实的按照现有法律制度规范，坚持农地农用和从事粮食生产，其收入必然低于粮食生产的平均利润，因而会从根本上失去转入农地而从事粮食生产的动力。二是土地承包经营使用权流转的信息渠道不畅，目前发生的农户间的农地流转，其信息大多数靠熟人间的口口相传，因而流转地仅仅发生在乡邻、亲戚、朋友之间。三是对种粮农民直接补贴的政策在落实中偏误或曲解，影响了农地流转和充分利用。从2004年起我国在粮食主产区开始实行对种粮农民直接补贴的政策，其出发点是充分调动农民种粮的积极性，对于农民从事粮食生产因市场粮价扭曲、利益受到损失予以补偿，也就是谁种粮就应该获得政府的补贴，但是这一政策颁布时对于补贴到底应该补给谁，如何补、按什么标准补，都没有明确的规定，因而各地理解不一，补贴的对象和方式也不一样。有的地方按人口发补贴，只要你是农民身份政府就给补贴，把补贴看成是政府调节农民与城市居民收入差距的一种手段；有的地方按土地承包面积补贴，由于当时农户承包集体的土地时是按人平均分配，这样把承包地的农民理解为种粮农民来予以补贴似乎更为合理公平，但实际上根本无法解决和防止领了补贴而不种粮的问题；还有的地方是按实际粮食种植面积发补贴，这样做可以防止得了种粮补贴而不种粮的问题，但一方面仍无法解决领了补贴种了粮而对粮食不投入、不管护的问题，和土地流人者（规模经营户）种粮食土地流出者得补贴的问题。基于以上三方面的问题，致使目前真正种粮的农民得不到粮食直补，不种粮一样拿补贴，土地流转的过程也常常因谁得国家补贴的问题而流人流出双方发生争执，甚至使土地流转失效或流转合同终止，出现了一些农户宁肯耕地荒芜也不流转而让他人耕种的现象。另外，规模经营并不等于一定可增加耕地的产出率，据笔者对一些种粮大户调查，他们的单产并不比一般农户高，种粮的成本也不低，之所以他们愿意大面积种植粮食，很大程度上是他们以众数效应、集小成多而取胜。

鉴于此，笔者认为，在目前的土地家庭承包经营这一农村基本经营制度不可能改变的情况下，应该大力推进农田种植经营服务外包。所谓农田种植经营服务外包，也就是经营者根据自己的经营项目（粮食、棉花、蔬菜等）及农事活动需要，与农事服务公司签定合同，由农事服务公司根据农事活动的需要和季节变化进行农事活动，完成农田种植的全部过程。法国有个由农民组织的社团——农业器材利用合作社，拥有4500多个常年雇工和季节性雇工，主要从事谷物种植、饲料青贮、葡萄收获、土壤改良、施肥、杀虫、农田管护等方面的农事服务，对于拥有农田而缺乏劳动力的家庭农场提供方便。在我国目前城市里的一些公司的花卉布置更换，一些公司里花草的种植、更新、养护，大部分采用的是服务外包的办法，即承包给一些花卉艺术公司来完成。我国目前由于城乡收入差距等多种原因，20世纪80年代以后出生的农民几乎全部转移进城，使农村呈现出空巢化，农田种植青壮年劳动力缺乏，因此，积极推进农田种植服务外包，让农村的空巢家庭仍然有条件从事农业生产经营及粮食生产，使地尽其力，这无疑会有效的从根本上解决粮食安全问题。但这里有一个很重要的前提，即粮食生产经营必须有丰厚的利润，农民从事粮食生产经营，在全部种植过程实行外包（雇工）的情况下，仍然有利可图，否则，即使有强大的农事服务公司存在，农民也不会让他们为其种粮。

篇3：对我国粮食安全与可持续发展的思考上

一、当前我国粮食安全面临的严峻问题

1. 人口增长、城镇化、工业化将推动粮食需求呈刚性增长趋势。

工业化、城镇化占地不可避免, 这意味着今后耕地减少的压力越来越大。2011年中国耕地面积为1.33亿公顷, 如果按照全国13亿人计算, 人均耕地面积是0.1023公顷, 考虑到可供使用的极为有限的后备耕地资源, 以及退耕还林种草、退耕还湖的生态建设, 工业化、城镇扩展、房地产开发以及基础设施建设等挤占耕地等因素, 我国耕地总量下降趋势仍难遏止。我国人口峰值的逼近, 人均占有量下降局面更难逆转。而人口增长, 生活水平提高对粮食和其他农产品的需求仍将与日俱增。对此, 确保粮食种植面积和产量的安全线, 势在必行而又任重道远。

2. 种粮比较效益低。

种粮成本上升, 一是农资价格上涨, 成本加大。虽然现在种粮不但不交税还有补贴, 粮价又较早些年大有提高, 但农民并没有从中得到多大实惠, 农民说粮食涨价涨“零头”, 生资涨价涨“块头”, 一只手得补贴, 另一只手又把补贴送给了农资经营者。二是种田人工费用上升, 上世纪90年代初期种田人工费用只有15-20元/天, 中期至末期涨到25-35元/天, 本世纪初期升到40元/天, 现在则达100元/天。粮食涨价的90%被生资、人工的涨价抵消了。工价上涨还使种粮愈加不如外出打工。上世纪90年代初、中期, 外出打一天工的收入比在家种一天水稻的收入高20-30%, 而现在要高1～3倍。有比较就有选择。现在的粮价只是让种粮农民略有盈利, 但也不足以吸引农民在家安心种粮。农村种粮的劳动力也不断减少和老化, 有知识、有资本的农民都进城了。对地方政府而言, 因为种粮不赚钱所以也缺乏规划种粮和鼓励引导农民种粮的积极性。

3. 粮食供求缺口扩大。

粮食产需缺口扩大已成为我国保障粮食安全面临的严峻挑战之一, 而国际市场粮食供求总体偏紧, 将导致粮食供需总量平衡和市场调控的难度加大。目前, 粮食供需区域性和结构性矛盾仍比较突出。粮食生产重心北移, 南方销区粮食产需缺口扩大, 资源条件较差的西部及西南部分地区也存在缺口。粮食主要品种中, 稻米在居衡, 但优质品种不足, 存在一定缺口;随着饲养业发展, 玉米消费较快增长, 产需关系趋紧;大豆、食用植物油国内生产潜力有限, 目前食用油自给率仅为40%左右。同时, 目前民间储粮进一步下降, 地方政府储备任重道远。从国际市场看, 粮食供求总体也是偏紧的, 我国利用国际市场来弥补国内个别品种供给不足的难度加大。这些因素, 都将加大粮食供需总量平衡和市场调控的难度。

4. 粮食生产规模小。

尽管粮食生产是一个很大的产业, 但都是一家一户的种植, 具体到每一个生产者, 其生产规模都是很小的, 不利于产生规模效益, 不利于大型机械的推广使用, 生产成本居高不下;一家一户的经营方式不利于进行统一的肥水管理和病虫害统防统治, 造成一定程度的资源浪费;即使户户种的都是优质稻, 但由于品种不一, 不仅科技服务和管理难以统一, 而且收购难以做到一仓一品, 加工时混在一起, 优质稻也就难成优质米;另一方面, 农民粮食专业合作社发展滞后, 粮食生产组织化程度低, 缺少能人、技术、资金等要素, 粮农法制意识较淡薄, 订单履约率低, 导致龙头企业或专业合作社推广良种风险加大, 积极性受挫。

5. 农田水利基础设施薄弱。

与经济社会发展的要求相比, 与现代农业发展的需求相比, 目前我国农田水利基础设施十分薄弱, 农业抗御自然灾害的能力比较低, 农田水利建设投入强度明显不够, 建设进度明显滞后, 保障水平明显偏低, 难以适应农业产业化发展的需要。全国有54%的耕地缺少灌溉条件。目前我国现有的农田水利基础设施大多是20世纪50年代至80年代初期修建的, 很多设施工程老化, 损毁、渗漏严重, 有效灌溉面积萎缩, 抗灾能力差, 严重制约了粮食生产能力的提高。对稳定粮食生产发展构成严重威胁。

6. 农业科技支撑能力不强。

一是农业科技创新综合实力薄弱, 整合能力差。主要表现为农业科技创新成果的供给不能很好地适应现实生产的需要, 解决实际问题能力不强, 难以转化为生产力, 目前我国农业科技创新成果转化率不足40%, 科技成果的应用性较差也造成了转化难度的提高。二是农业科学创新的受体存在素质低、观念落后的问题。我国4亿多农村劳动力中, 文盲、半文盲占50%以上, 特别是近年文化程度较高的农村劳动力转移到了第二、第三产业或外出打工, 实际上从事农业生产的劳动者素质更低。农民的文化素质低决定了科学应用水平低, 难以很好地掌握和运用现代科学技术。三是农业科技创新推广环节存在力量薄弱、队伍不稳的问题。如湖南省农业推广技术部门仅有专业技术干部3.5万人。全省有333.3万公顷耕地, 如此量大面广的农技服务工作靠这支队伍显然是不够的。

二、确保粮食安全推动粮食生产可持续发展的对策

1. 发展低碳农业。

一是加快农村低碳技术的研发和推广力度。要提升粮食核心产区的低碳农业基础建设。加大整合力度, 重点建设现代设施农业示范园区、生态畜牧业、粮食 (叶菜) 功能区等项目, 为加快现代农业发展打好基础。要加强培育适应低碳环境的优良品种。要大力推动农作制度创新, 推广一批稳粮高效、水旱轮作等发展模式。要大幅度地减少化肥和农药使用量, 减轻农业发展中的碳含量。二是注重资源节约。要大力发展资源节约型农业。实施有效替代化肥、农药、农用薄膜的使用, 这是工业革命成果在农业上的应用, 对农业的增产作用显著。为此, 要在以往成功研发的基础上积极探索化肥、农药、农用薄膜的减量与替代的配套技术, 如用农家肥替代化肥, 用生物农药、生物治虫替代化学农药, 用可降解农膜替代不可降解农膜。要集成推广测土配方与精准施肥技术, 集成推广生物农药与综合防治技术, 使之用得少、用得好, 少残留、少污染, 真正实现肥药的合理利用, 以求达到丰产治污双赢的目的。发展节地农业, 其核心是实施优化与合理的立体种养, 构建循环利用体系。立体种植旨在充分利用土地、阳光、空气、水, 可以拓展生物生长空间, 增加农产品产量, 提高产出效益。三是实施清洁工程。大力发展环境友好型农业, 推进农业清洁生产, 推广节肥节药技术, 推广应用高效、低毒、低残留农药新品种, 进一步调整优化用肥结构使粮食的安全性能大幅度提高, 以求实现粮食安全、生态安全的综合目标。

2. 稳定耕地和粮播面积与质量。

耕地是不可再生、不可替代、易于流失的稀缺资源, 对国家粮食安全具有基础作用, 确保粮食安全, 必须坚持耕地数量监管与质量改善, 不仅要严格保护耕地资源, 而且要通过恢复和提高土壤肥力提高粮食生产能力。因此, 要采取措施扩大种粮面积。一是对在城市有固定职业或者稳定收入的农民, 国家要实行“农转非”政策, 收回其承包地;二是要充分调动基层干部管理耕地的积极性, 对土地严格管理, 以市场为导向, 采取转包、转让、租赁、股份合作、互换等方式进行流转, 并允许跨行政区、跨行业、跨所有制的流转;三是积极培植种粮大户和能手, 使耕地向种田能手适当集中, 方便种粮大户承包, 利于机械化操作, 实现集约化规模经营, 降低成本, 增加效益。要采取措施, 有效防止耕地抛荒, 确保粮食生产面积稳定。四是基本农田不得纳入退耕还林范围。城市建设用地尽可能多占用未利用地和荒地, 对长期占而未用的农田, 要退田还农, 恢复粮食生产。五是加强对土地变化的监测, 及时有力地对一切不利于耕地保护及使用的情况进行处理和纠正, 国家要采取必要的行政措施、法律措施与经济措施保护耕地, 严厉制裁对基本农田的违法侵占行为, 遏制地方政府对征占土地的内在冲动。

3. 提高种粮比较效益?

农资价格的稳定, 直接关系到农业的发展、农村的稳定和农民的增收, 关系到改革发展大局。农资市场放开后, 目前80%的销售商为私营性质, 企业规模偏小。要从根本上解决农资市场价格问题, 还要寄希望于农资市场形成合理竞争机制, 促使生产商、经销商从规模化经营、成本管理和资源优势等方面降低成本提高效益。对生产农资的生产企业, 在出厂基准价环节上, 进一步加强指导和管理。建议建立淡储旺销的供需调节机制, 以降低淡旺季节价格波动的幅度。

4. 优化粮食产业结构与区域布局。

提高粮食综合生产能力, 关键在粮食主产区。我国13个粮食生产省区耕地面积占全国的65%, 2011年, 13个粮食主产省区粮食总产量达到43422万吨, 比2010年增产2238万吨, 增长5.4%, 占全国总增产量的90.5%, 在粮食生产布局上, 应当从过去的“遍 (下转第11页 (上接第8页) 地开花”, 向各优势生产区集中, 即集中到东北三省、黄淮海平原、长江中下游平原地区。要按照粮食优势产区区域规划, 继续投资建设一批国家商品粮生产基地, 加强设施建设, 增强政府扶持, 不断提高主产区的粮食综合生产能力。要对现有的商品粮基地进行适当的调整、更新和扩充, 建设粮食产业带, 提高粮食的品质和专用性, 形成优质化、规模化和专业化生产。同时, 要妥善协调好主产区和主销区的利益平衡关系, 应注意把握方式和力度, 明确主销区更多的粮食安全责任, 鼓励主销区到主产区投资建设粮食生产基地和加工企业。主销区也要按照国家规定和当地特点, 增加本地粮食库存, 提高区域性粮食安全能力。

5, 加强农田水利基础设施建设。水利基础设施建设滞后、农田水利体系脆弱是影响国家粮食安全的最大硬伤。因此, 要增强农业的防灾减灾能力, 实施大中型灌溉排水泵站更新改造, 加强重点旱涝区治理, 完善灌排体系。要健全农田水利建设新机制, 切实增加农田水利建设投入。按照“以政府安排补助资金为引导, 以农民自愿出资出劳为主体, 以农田水利建设规划为依托, 以加强组织动员为纽带, 以加快农田水利管理体制改革为动力”的要求, 加快建立保障农田水利健康发展的长效机制, 为农村水利改革发展提供有力保障。要因地制宜兴建中小型水利设施, 支持山丘区小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等“五小水利”工程建设。

6. 加快推进农业科技创新步伐。

篇4：对我国粮食安全与可持续发展的思考上

【关键词】粮食安全；平衡

【Abstract】Improvement and expansion of irrigation， improve irrigation and drainage conditions， and improve the rate of irrigation to ensure food security and other aspects of the analysis needs of irrigation development.

【Key words】Food security；Balance

1. 前言

（1）结合我区按照国家粮食安全中长期规划纲要、全国新增1000亿斤粮食生产能力规划和我区相关规划所确定的粮食生产目标，从完善和扩大灌溉面积、改善灌排条件、提高灌溉保证率等方面分析保障粮食安全对灌溉发展的需求。

（2）结合我区实际情况，从土地条件、合理调整种植结构、提高农作物产量和品质等方面，分析提高农业综合生产能力、促进农业增长方式转变对灌溉发展的需求。

（3）结合我区实际情况，从促进农民增收、发展农村经济和推动农业现代化等方面分析加快社会主义新农村建设对灌溉发展的需求。

2. 灌溉节水潜力分析

（1）现状灌溉用水水平分析。在现状灌溉用水情况调查的基础上，根据灌溉用水定额及灌溉用水效率指标的分析计算，进行不同时期、不同地区间的比较，特别是与国内外先进水平的比较，找出与先进标准的差距和现状灌溉用水存在的主要问题及其原因。

（2）合理选择节水模式与措施。根据各地实际情况，因地制宜地采取相应的节水灌溉模式和措施，在注重经济实用技术与方法的应用的同时，采用新技术、新材料、新工艺。以节水为中心，依靠科技进步，提高灌溉水的利用率，实现水资源的可持续利用。

（3）灌溉节水目标分析确定。在现状灌溉用水调查和用水定额、用水效率分析的基础上，依据高效科学、经济合理、技术可行的原则，按照节水型社会建设和实行最严格水资源管理制度对用水总量控制与用水效率控制的要求，结合《全国节水灌溉规划》、《全国农业高效节水灌溉规划》等分析成果及国内外先进用水水平指标，在充分分析节水灌溉发展及灌区水资源开发潜力和供需态势的基础上，因地制宜确定各地不同水平年灌溉节水目标指标。

（4）灌溉节水量估算。在现状灌溉用水水平与效率、灌溉节水目标分析的基础上，分析现状灌溉用水水平与规划水平年年灌溉节水目标的差值，并根据灌溉面积发展指标，对灌溉节水潜力进行综合分析，提出不同水平年通过各种节水措施可能形成的灌溉节水量。

3. 灌溉可供水量分析

（1）以水资源综合规划确定的水资源配置方案和用水总量控制方案为依据，结合近年用水量及其结构，分析确定各分区不同水平年河道外生活、生产、生态可用水总量。

水资源一级区、省级行政区2020年、2030年用水总量不应突破全国用水总量方案所确定的相应控制目标。

（2）结合近几年灌溉用水量的变化情况、未来节水措施和新增供水的可能，在考虑退还挤占生态环境用水量的基础上，在分区用水总量中扣除生活、工业等用水量，合理确定规划水平年灌溉可用水量。本次规划原则上只需确定多年平均情况下灌溉可用水量，有条件的地区还可确定不同来水条件下的灌溉可用水量。

4. 水土资源平衡分析

4.1 可灌溉土地潜力分析。根据现状各种类型土地利用数量、比例、农村人均占地面积以及土地利用规划、国土整治规划等，合理分析可灌溉土地潜力。

4.2 可用于发展灌溉的水源保障分析。

（1）可供灌溉的水源包括地表水、地下水和其他水源。对地表水，应综合考虑开发利用程度、河道内生态与环境需求，以及用于其它行业的用水，合理确定其可用于发展灌溉的水量，并与灌区续建配套与更新改造工程、新建水源工程等规划供水量相衔接。对地下水，应以地下水可开采量为控制，在地下水超采区，要逐步减少地下水开采量；在地下水开采量已接近可开采量的地区，要严格控制地下水开采。

（2）本次规划原则上以分析确定规划水平年多年平均情况下的可供灌溉水量为主，有条件的地区还可分析确定不同来水条件下的可供灌溉水量。同一地区多年平均及不同来水条件下的灌溉供、用水量应相等。

4.3 水土资源平衡分析。

（1）按以水定灌的原则，根据未来灌溉发展需求、可供灌溉的水量、灌溉用水效率、灌溉定额以及近年灌溉面积发展趋势，结合可灌溉土地潜力，预测规划水平年灌溉面积，包括维持灌溉面积、减少灌溉面积、新增灌溉面积，以及节水量、减少水量、退还水量等。灌溉发展规模应与土地利用规划、全国新增1000亿斤粮食生产能力规划等相关规划相协调。

（2）在进行水土资源平衡分析中，要根据分区可供灌溉的水量潜力分析，现状灌溉用水效率和灌溉定额以及提高的潜力分析，对灌溉面积分别进行处理。维持灌溉面积是指经提高利用效率和水土资源平衡分析后能够保有的灌溉面积。减少灌溉面积是指较现状灌溉面积减少的面积。灌溉面积减少的原因主要有以下三个方面：一是由于建设占地、退耕还林（草），二是水源不足或水源发生其它变化而永久无法灌溉的面积，三是需退还灌溉挤占的生态环境用水量以及地下水超采量（包括浅层地下水超采量、深层承压水开采量）而需减少的面积。新增灌溉面积是指在原灌溉面积之外新增加的灌溉面积。未来灌溉发展面积等于维持灌溉面积与新增灌溉面积之和。各类灌溉面积之间相互关系示意图见图2。

（3）本次规划所指的节水量是指在维持灌面上采用各种节水措施（含种植结构调整）所减少的灌溉用水量。灌溉减少水量是指在减少的灌溉面积上所减少的灌溉用水量。退还水量是指通过节约用水和水源调配等措施退还灌溉挤占的生态环境用水量以及地下水超采量（包括浅层地下水超采量、深层承压水开采量）等。

4.4 根据水土资源现状、水土资源平衡分析结果、节水型社会建设要求、经济社会发展水平以及现有工程建设情况，合理确定灌溉发展布局、发展方式与规模。

4.5 对现有灌区，应复核其现有灌溉面积，分析灌区续建配套能力，合理确定灌区改造规模。对土地利用性质发生变化的灌溉面积，应进行核减；对水资源供需矛盾突出、现状或采取节水措施后仍不能保证灌溉的灌区，不宜扩大灌溉面积，要通过节水改造等措施维持甚至减少现有灌溉规模；对地下水超采、生态环境问题突出的地区，在没有新水源的情况下，在采取节水措施仍不满足原有灌溉面积的，应规划减少现有灌溉面积。

4.6 对新建灌区，应在水土资源条件较好的地区，结合水源工程建设发展灌溉面积，其规模应与水源工程建设规划相衔接。

5. 从保障粮食安全、提高农业综合生产能力、促进水资源可持续利用、推进农业现代化等方面进行灌溉发展需求分析。

（1）按照水资源综合规划强化节水模式等的节水要求，合理分析现状灌溉节水潜力。

（2）以水资源综合规划水资源配置成果为依据，以用水总量指标为控制，合理确定规划水平年灌溉可供水量。

（3）按以水定灌的原则，根据灌溉可供水量、灌溉定额以及近年灌溉面积发展趋势，预测规划水平年灌溉发展规模与发展模式。

（4）在灌溉发展需求分析、节水潜力分析、水土资源平衡分析的基础上，按照保障粮食安全、保障经济社会可持续发展、促进农业现代化等方面的要求，从灌溉发展规模与水平、效率与效益、改革管理和信息化建设等方面，合理拟定灌溉发展的目标。以更好的促进农业发展，提高人民收入。

篇5：对我国粮食安全与可持续发展的思考上

党的十八大以来，党中央提出了“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观，确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。“十三五”期间，我国粮食生产能力继续增强，供给结构不断优化，储备水平明显提升。但也要深刻认识到，未来国内粮食安全依然面临粮食供需“紧平衡”、生态资源要素约束增强、国内外市场衔接不紧密等突出问题。“十四五”时期是全球化秩序重建与国际分工出现新动向的时期，也是衔接“两个一百年”奋斗目标的第一个五年规划期。国际经济贸易环境和多边关系不确定性概率增大，“灰犀牛”事件、“黑天鹅”事件层出不穷，迫切需要重塑粮食安全战略导向、全产业链协同思维和全球化视角。以高质量发展协调好坚守粮食安全底线和确保种粮收益的关系，提高粮食供给体系质量，充分调动种粮主体的积极性；做好国人吃得饱、吃得好与农业资源永续利用的制度协调。以“全产业链思维”推进“产购储加销”一体化，延伸粮食产业链、提升价值链；协同提升安全、营养、健康粮食制品供给能力。把握百年未有之大变局战略机遇，利用国际国内两个市场、两种资源，全面提升中国粮食安全保障能力，并在确保粮食安全的前提下，为消除全球饥饿贡献中国智慧和中国力量，维护、促进世界粮食安全。

一、“十三五”保障国家粮食安全的成就

党的十八大以来，我国粮食发展取得了巨大成就，在政策扶持、综合产能、加工物流、储备调节等方面系统谋划、协调跟进，粮食产量已连续5年达到1.3万亿斤以上，粮食安全保障能力再上新台阶。

（一）粮食支持体系越来越完善

粮食生产补贴和价格支持等政策对保障国家粮食安全发挥了重要的支撑保障作用。2016年，我国全面推进“三项补贴”改革，将粮食直补、农资综合补贴和良种补贴合并为农业支持保护补贴，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。同时，在内蒙古自治区和东北三省按照“市场定价、价补分离”的原则，将以往的玉米临时收储政策调整为“市场化收购”加生产者补贴的新机制，更加强调市场机制的调节作用。

2018年我国调整了粮食最低收购价政策，通过释放价格信号来鼓励优质粮食生产。2018年在部分产粮大县试点探索粮食作物完全成本保险和收入保险，是中国农业保险由“保成本”迈向“保收入”的关键一步。除此之外，对全国新增千亿斤粮食能力田间工程、大型灌区续建配套和节水改造等农田水利设施给予重点支持。与近年国际市场粮价几次“过山车”式的大幅波动相比，我国粮价总体保持平稳，在合理区间内小幅波动，一系列的补贴及价格支持措施对保障国家粮食安全、促进经济持续健康发展和维护社会和谐稳定发挥了重要作用。

（二）综合生产能力实现历史性跨越

“十三五”以来，以提升粮食产能为目标，持续加强农田基础设施建设，高标准农田建设、农业科技、物质装备、信息化水平不断进步，有效改善了粮食生产条件。截至2019年，全国农田有效灌溉面积达10.17亿亩，较2015年增加2.95%；有效灌溉率为56.51%，较2015年提高1.62个百分点；节水灌溉面积占有效灌溉面积的比重为53.28%，较2015年增长了6个百分点。“十三五”期间，全国高标准农田建设稳保4亿亩，其中2018年建设了8000万亩，是2015年的2.88倍。农业科技进步贡献率持续提高，2019年达到59.2%，较2015年提高3.2个百分点。2019年，全国农机总动力10.0亿千瓦，虽然低于2015年的11.2亿千瓦，但全国农作物耕种收综合机械化水平大幅提高，由2015年的63%上升到2019年的70%，小麦、水稻、玉米三大主粮耕种收综合机械化率超过80%。综合生产能力不断巩固提高，助力粮食产量再上新台阶。2016-2019年，中国粮食总产量均值为6.61亿吨，较“十二五”时期的6.26亿吨提高了5.53%。人均粮食占有量稳定在世界平均水平以上，2016-2019年，中国人均粮食占有量均值为475公斤，较“十二五”时期的460公斤提高了3.3%，持续高于世界平均水平。2016-2019年，我国粮食单产达到5621公斤/公顷，较“十二五”期间增长了4.1%。

（三）加工与产业经济活力持续释放

粮食加工业产业规模和综合效益增速明显，2018年末，全国纳入粮食产业经济统计的2.3万户企业，工业总产值突破3.1万亿元，较2015年增长24%；2018年，全国各类涉粮企业加工转化粮食5.5亿吨，粮食加工转化率达到83%，2020年预期提高到88%。从质量效益看，2018年粮食深加工和食品加工行业产值增幅分别高于全行业平均水平3.8个百分点和10.7个百分点，销售利润率达到6.9%。粮食加工科技自主创新能力显著增强，国家在专用粉、大米、玉米、植物油等加工领域的核心设备、智能化控制、综合利用设备等方面加大研发投入，粮食加工设备设计理念、制造水平、智能化及配套化水平都得到快速发展，从单机到成套系统、从手工到智能化，开始有计划地升级改造，加快自主创新步伐，取得了显著成效。绿色优质粮油产品供给增加，2017年启动实施了“优质粮食工程”，中央财政连续三年投入奖励资金197亿元，撬动参与社会资本450多亿元，推动粮食产业经济实现高质量发展。各地加工企业积极联动农户发展优质粮源基地，2018年全国产业化龙头企业建立优质粮源基地6700多万亩，有效带动了1200多万关联农户创业、就业，产业活力不断得到释放。

（四）收储调节能力得到极大提高

以去库存和市场化改革为重要内容的现代仓储物流及收储轮换制度得到长足发展。物流快速增长、业态更加多样，提高了粮食流通能效。2017年，全国粮食物流总量达到4.8亿吨，较2015年增长31.51%；其中跨省物流量为2.3亿吨，较2015年增长39.39%。粮食物流骨干通道全部打通，公路、铁路、水路多式联运格局基本形成，原粮散粮运输、成品粮集装化运输比重大幅提高，粮食流通效率稳步提升①。储备粮收储机制沿着“市场化+宏观调控”方向前进。“十二五”时期粮食收储的典型特点是政策性收购，特别是2014-2015年，中储粮每年收购量都在1亿吨以上，最多时年收购量约占全国粮食商品量的40%。2016年，以取消玉米临储政策为标志，粮食收储制度改革持续深化，这是政策性粮食储备过渡到以去库存为主的阶段，玉米、大豆、油菜籽等陆续退出政策性收购范围，政策性收购保留的水稻、小麦也在按照市场化方向增加价格弹性。

（五）初步建立起符合本国国情的粮食应急保障体系

面对新冠肺炎疫情大考，粮食应急保障体系的“三道防线”发挥了积极作用。我国有充足的原粮储备；在人口集中的大、中城市和价格易波动地区建立了满足10-15天的成品粮储备；布局应急加工企业、应急供应网点、应急配送中心和应急储运企业。目前全国共有粮食应急供应网点44601个，应急加工企业5388家，应急配送中心3170个，应急储运企业3454家②。强大的应急企业加工能力，加之充足的原料储备、适度的成品粮储备，能够确保在应对疫情期间粮食供应充足③。

“十三五”时期，我国粮食支持体系日益完善，粮食安全形势持续向好，加工业快速发展，收储调节能力极大提高，应急保障体系更加成熟，为“十四五”时期保障国家粮食安全打下了坚实基础。

二、“十四五”保障国家粮食安全面临的新形势

“十四五”时期，将是中国发展变革的5年、突破的5年，也是外部环境越发严峻的5年、闯关的5年。粮食行业既面临严峻挑战，更蕴含发展机遇，需要准确把握“十四五”时期国家粮食安全面临的新形势。

（一）提升粮食安全保障水平和能力的攀登期

随着人口持续增长、城镇化进程加快、居民生活水平提高，在2030年我国人口峰值（14.5亿）到来之前，粮食需求还会刚性增长。居民食物消费结构升级加快，对动物性产品以及饲料粮消费需求持续增长，供求的结构性矛盾会进一步凸显。若不考虑人口结构变化，至2025年，口粮消费量将增加到2.86亿吨峰值，饲用粮会持续增加④。2018年全球粮食已显现出由宽松转为趋紧的势头，饥饿问题渐趋恶化，全球仍有8.2亿多人挨饿⑤，对2030年实现“零饥饿”目标带来了巨大挑战。加之新冠肺炎疫情下国际粮食安全危机的余波难以在短期平息，粮食行业既要继续化解突发公共事件带来的后续考验，又要在资源约束条件下，从全局和战略高度谋划“紧平衡”状态下确保国家粮食安全的长远对策。

（二）完善粮食支持政策和方式的深化期

稳面积、稳产量，最终要靠稳政策、稳收益。粮食产量和种粮收益矛盾持续增加，需要继续加大对粮食产业发展的财政支持力度，切实维护好粮食生产者、经营者和消费者的利益。全面提升粮食支持政策的效果，要优化支持方式，重点支持粮食产业信息化和现代化建设，全面提升粮食产业的带动力；补贴粮食作物农业保险并扩大试点范围，发挥农业保险强农、惠农的积极作用。扶持政策对重点区域有所侧重，对粮食生产功能区通过差别化、定向化扶持政策，既要突出主产区产能优势，也要充分考虑主销区和产销平衡区的粮食生产责任，引导非主产区更好地保护和提升粮食产能。

（三）推进粮食供给侧结构性改革发展的变革期

随着城镇化进一步深化，人口老龄化程度不断加深，食物消费继续升级将带来叠加效应，部分粮食供过于求与有效供给不足将继续并存。居民口粮消费会在到达峰值后逐步减少并趋于稳定，而肉蛋奶等农产品消费增长会带来饲料粮需求增加，多元化、绿色化、功能化、特色化、品牌化农产品消费需求将日益增长。亟需继续深化粮食供给侧结构性改革，优化种植结构，解决国内优质粮源欠缺问题；重点解决粮食领域农药和化肥过量施用、粮食陈化等食品安全隐患，确保更高质量的粮食产品供给。开拓粮食的多功能性，突出区域农产品的差异化优势，构建粮食产业品牌体系，满足消费者多样化需求。

（四）激活粮食产业经济活力的关键期

目前我国“产购储加销”各环节发展不平衡、不充分，产业融合度低、一体化程度弱等传统问题依然存在，是“十四五”时期粮食安全必然会面临的挑战。同时，消费结构升级对全产业链协同下安全、营养、健康粮食制品供给能力的需求将更为迫切；随着国际合作不断深化，引进国际先进加工、仓储等技术设备为产业升级提供了良好的硬件基础；收储、流通等领域的深化改革为推进粮食产业转型升级提供了机制保障；国家创新驱动战略下的科技要素支撑为粮食产业发展提供了新动能，对“十四五”时期粮食产业带来多重红利。面对挑战，要把握机遇，强化粮食加工转化的引擎作用，推动仓储、物流、加工等粮食流通各环节的有机衔接，稳步增加绿色优质粮食产品的有效供给，实现粮食产业经济高质量发展，全面激活粮食产业经济活力。

（五）打造全球粮食命运共同体的机遇期

我国粮食“紧平衡”状态在短时期内难以彻底改变，国际战略环境也将发生颠覆性变化，我国粮食市场将成为世界上规模最大、最有潜力、不可替代的市场。要继续通过国际市场的调剂作用，拓展多元化进口渠道，有效防范化解国际市场风险。以应对新冠肺炎疫情为契机，主动为全球粮食发展搭建公共贸易平台，打造高水平国际粮食供应链，继续增强国际粮食市场话语权，推动全球粮食安全治理朝着更加公平合理的方向发展。维护全球粮食安全，彰显大国担当。2018年，有来自53个国家的超过1.13亿人经历了严重饥饿，亟需紧急粮食、营养和生计援助①。中国要携手世界推进粮食事业破解全球饥饿问题，加强粮食生产技术合作和输出，帮助低收入、贫困国家提升粮食安全保障水平，维护全球粮食安全。

三、“十四五”粮食安全面临的挑战和问题判断

“十四五”时期将是我国粮食安全既面临传统问题约束，也将面临新挑战的关键时期。在确保粮食安全的传统问题上，主要是粮食生产成本持续上涨、种粮收益持续走低，粮食产业竞争力较弱，稳定农民种粮积极性的压力逐渐增大；粮食支持措施的市场干预程度不断加深，支持政策的边际效应不断下降，国际贸易争端风险显著增加，支持政策的空间进一步收窄。这些“陈疴痼疾”的约束将会在“十四五”时期进一步收紧，需要持续关注。与此同时，我国面临的国内外宏观经济环境会更加复杂。我们更要注意到，过去粮食产量连年增长掩盖了一些新的问题，粮食发展的内外部风险正在不断加深。

（一）保障粮食安全的外部环境错综复杂

1.需求结构转型给粮食供给带来新要求

从数量看，国内粮食供给充足；但从质量看，随着产业转型升级，企业对优质粮食需求增大，现有粮食质量难以满足加工企业的需求，品种结构性矛盾和质量问题越来越明显，突出表现为供给难以适应粮食需求结构转型的新变化。居民收入水平越高，恩格尔系数越低，尽管食物消费量不再显著提高，但高质量、高蛋白食物消费逐渐增加。2018年我国人均直接粮食消费127.2公斤，较“十三五”末期的134.5公斤，减少7.3公斤。同期猪肉消费量增加13.4%，牛肉消费量增加21%，羊肉消费量增加30.82%，禽类消费量增加7.7%，鲜瓜果消费量增加17.2%，坚果消费量增加13%。居民食物消费中粮食等主食消费量大幅减少，肉蛋奶等动物性食物消费量明显增加，膳食结构已经从以植物性食物消费为主转变为以动植物食物消费为主，且营养搭配更加科学（周晓雨等，2018）。“十四五”时期人民生活水平总体将达到更加富裕的水平，中等收入人口比重持续上升（胡鞍钢等，2019），食物需求结构转型将加速（武拉平，2019）。但目前国产粮食品质越来越难以满足市场的需要。强筋小麦的短缺非常明显，目前市场对优质小麦需求量为600万-800万吨，而国产优质强筋小麦总量为350万-450万吨。国产优质粳稻占比约为30%，优质籼稻占比约为10%（谌琴，2019）。本土研发生产的强筋小麦在品质上与国外优质麦还存在一定差距，不能完全满足国内企业加工需要，仍要依赖进口；另一方面，目前国内对动物产品的消费需求增速较快，将会带动国内养殖产业规模扩大、引致饲料消费持续增加，这将进一步加大对玉米、大豆等饲料作物的供应压力。目前我国豆粕生产主要来源于进口大豆加工，其中90%以上的需求依靠进口，国内大豆生产能力稳定在1000万吨左右，且以蛋白豆为主，因此豆粕生产所需的大豆缺口非常明显。玉米产量相对稳定，但随着临时收储政策取消、种植结构调整等原因，种植面积明显下降（魏后凯，2020）。

2.增长动力转换与本轮经济下行带来新挑战

确保粮食安全离不开宏观经济环境和政府支持，“十四五”时期我国经济结构转型、增长动力转换、城镇化进程中出现的新变化，可能会改变当前的支持格局。我国经济已经从高速增长阶段转向高质量发展阶段，2015年以来经济增长率均在7%以下，目前增速还在继续下行，“十四五”期间经济增速大概率将跌破6%（马晓河，2020），甚至在5.5%左右（祝宝良，2019）。这将导致国家财政收入下降，各级政府向农业农村增加公共投入变得越来越困难（马晓河，2020）。从国家对粮食生产的支持力度上看，虽然总量一直在增加，但增量明显下降。以粮（油）大县奖励资金为例，2019年中央财政产粮大县奖励资金为447.86亿元，较上年增长5%；2018年比上年仅增长2.5%，大幅低于之前的增速。

2013年产粮大县奖励资金为319.2亿元、增幅为14%；而2012年为280亿元、增幅高达32.7%。粮食产业在财政创收方面属于弱势产业，在宏观经济增速放缓的背景下，地方抓粮的积极性可能进一步下降。虽然国家强调要增加粮食生产支持力度，但对地方而言，种粮不能带来税收，反而会加大财政投入。地方政府在财政收入下降、支出刚性增长和确保国家粮食安全的目标上，很容易把重点放在增加财政收入上面（魏后凯，2020）。除此之外，城镇化进程会慢于“十三五”时期，给实现适度规模经营、提高农业劳动生产率带来困难（马晓河，2020）。对于粮食这种收益持续降低且规模经济明显的作物，如果适度规模经营难以实现，将进一步降低规模农户的种粮积极性。

3.国际市场频繁异动带来新的不确定性

世界面临“百年未有之大变局”，“十四五”时期我国的外部政治经济环境将会更加复杂，将会加大利用国际市场调剂国内余缺的成本，也可能会对我国粮食生产技术升级带来挑战。全球资本体系一体化过程正在分化断裂，贸易保护主义、民粹主义横行。全球政治经济形势波诡云谲，其中最大的挑战来自于美国对中国的战略遏制（胡鞍钢等，2019）。美国历来娴熟于使用“粮食武器”遏制“战略竞争对手”（冯维江，2019）。1949年中华人民共和国成立初期，美国就对中国实行包括粮食在内的全面封锁和商品禁运；1956-1962年，美国为控制老挝反对派势力，全面中断对老挝的大米援助；1965-1967年，美国因不满印度的农业、人口、汇率等政策，中断了向印度提供粮食援助的协议。新冠肺炎疫情以来，美国妄图通过不断煽动其同盟国加剧与中国的紧张关系，此举旨在降低我国在国际市场上的粮食可获得性，使我国建立海外粮食生产基地的难度加大。这可能会进一步加剧我国需求结构升级与供给不足的矛盾，加大国内资源环境压力。另一方面，自2018年中美贸易战以来，美国一直在打压中国的高新技术领域和先进制造业。其中的生物医药、农机装备、工业机器人、信息技术均属于中国农业现代化进程中不可或缺的重要元素与载体，关系到我国制造业的整体安全水平。中美贸易摩擦将使得我国在农业领域互联网、人工智能等高新技术和先进农机装备的可获得性降低，阻碍粮食生产智能化、机械化、良种培育、数字农业等发展势头，可能影响粮食生产力继续提高、发展方式转型升级和农业现代化实现。在粮食贸易方面，中国在粮食市场开放上将面临较大压力，若美国的粮食及替代品再次大量进入中国市场，会进一步打击国内农民种粮积极性，在流通渠道层面，将造成更多洋粮入市、国粮入库，最终对国内粮食产业造成巨大冲击。

（二）保障粮食安全的内部风险逐步累积

1.稳定粮食生产的资源要素紧缺加重

近年来，我国粮食连续丰收，很大程度上是以生产资源高强度开发利用和生态环境过度超载为代价。在今后的一段时期内，资源环境约束加强，粮食增产、稳产难度将进一步加大。2017年年末，我国耕地面积约20.23亿亩，较2012年年末减少415.8万亩，主要原因是工业化、城镇化的占用。尽管采取了耕地占补平衡的措施，但新补充的耕地需要较长的熟化时间。全国耕地后备资源潜力面积仅为8029.15万亩，其中零散耕地后备资源面积为5197.08万亩，占比高达64.7%，开发利用成本高。后备耕地总量中有64.3%是荒草地，12.2%是盐碱地，

8.7%是内陆滩涂，8%是裸地，受生态环境制约大，开发利用的制约因素较多①。与此同时，由于过度开垦和耕作技术不当，耕地质量下降的问题也较为普遍，直接影响农业生产能力。全国质量等级在4-6等的耕地面积为9.47亿亩，占耕地总面积的比重高达46.81%。在7-10等的耕地面积为4.44亿亩，占比达到21.95%，其中6等耕地面积较2014年增加约3000万亩，这部分耕地基础地力相对较差，生产障碍因素突出，短时间内很难得到根本性改善。除了土地资源外，水资源也对粮食生产造成制约。过去为保障粮食生产，一些地区过度开发利用水资源，造成地表水过度开发和地下水超采，对粮食主产区的自然资源结构平衡带来很大影响。华北平原大粮仓每年超采地下水100亿吨，目前已超采高达1000亿吨，成为世界最大的漏斗区，不少区域出现地面大片沉降等问题，不再适合种植粮食。产粮大省黑龙江省地表水资源相对丰富，但利用率极低，地下水也明显超采。随着工业化、城镇化快速推进和新一轮退耕还林、还草、还湿等生态工程的启动实施，耕地面积将进一步减少，水资源约束也会进一步收紧，目前不可持续的粮食生产方式必将威胁到长远的农产品供给安全。

2.应对抗病虫害和灾害的难度增强

尽管我国水旱灾害治理获得显著成效，成灾面积明显下降，但近年来受冷冻灾害、风雹灾害影响逐渐扩大。2018年全国冷冻灾成灾面积达2805万亩，为2010年以来的最高水平，是2017年冷冻灾成灾面积的6倍。2018年全国风雹灾成灾面积为2322万亩，较2017年增加465万亩。相比2019年，2020年全国农业气象年景总体偏差，区域性、阶段性旱涝灾害并存。未来全球气候变暖将持续，由此带来的异常气候和极端天气将持续，加剧了粮食生产的不确定性。异常气候会加剧病虫害防控压力，例如2019年年末的异常强降水是非洲之角地区发生大规模沙漠蝗灾的重要因素之一。外来虫害入侵态势瞬息万变、难以预料，加之传统病虫害高发，给我国稳定粮食产量带来诸多不确定因素。除了沙漠蝗来势汹汹以外，对草地贪夜蛾的影响也要引起高度重视。

2019年入侵的草地贪夜蛾已在我国定殖，虫口密度明显增加。根据全国农作物病虫害监测网调查和专家会商分析，预测2020年全国草地贪夜蛾呈重发态势，发生面积在1亿亩左右，发生区域占玉米种植区面积的80%以上，并有迁入东北春玉米区的可能，“十四五”时期爆发灾害的几率非常大。过去我国在粮食病虫害控制方面取得了一定成效，病虫害造成的粮食实际损失从2010年的1621万吨下降到2017年的1195万吨，但近年来传统病虫害的发生程度和范围在逐渐扩大。境内外虫源地冬春季温度偏高，助长了害虫和病菌的繁殖，可能导致水稻“两迁”害虫、二化螟、稻瘟病等老病区和易感地区偏重发生。小麦赤霉病和条锈病流行风险依然很大，气候异常带来冬春降水偏多，给两类病害发生蔓延创造了条件。

3.粮食区域性供求失衡的局面加剧

区域供需平衡一直是国家粮食安全的关键环节，我国粮食区域供需不平衡问题十分突出。很多区域粮食自给率快速下降，一些粮食主销区产销缺口在增加，过去的产销平衡区正在退化为销区。通过测算，2000年我国11个粮食产销平衡区粮食平均自给率为90.4%，到2018年仅为67.3%；粮食主销区省份的平均自给率也从2000年的51.2%下降到2018年的17.1%。从省级层面看，2000年粮食自给率维持在100%的省份有17个，至2018年下降到9个。销区省份中，浙江、福建、广东的粮食自给率下降幅度均在65%以上。在粮食生产区域集聚效应逐渐显现的情况下，省际间大规模调运和区域调剂成为常态。然而，主产区的集中系统和粮食需求地的分销系统还不足以实现大规模粮食快速通达（毛学峰等，2015），流通隐患比较突出。历史经验表明，区域供求平衡短板往往会辐射发展为系统性的粮食不安全问题。20世纪90年代以来几次粮食市场的较大波动，大多是在供求总量有保证的情况下，因地区间供求不平衡引发整个市场紧张（郭玮，2005）。过去粮食产量连续增长的乐观景象掩盖了粮食安全的新问题，粮食区域供需保障问题正在不断凸显，在风险挑战加大的发展新阶段，迫切要求加强区域供需保障能力、完善区域保障的制度设计。

四、“十四五”确保国家粮食安全的战略目标与着力点

中国要适应“十四五”新形势，把握战略机遇，尊重客观国情粮情，调动各方积极性，形成与粮食生产大国、消费大国、贸易大国战略地位相适应的高水平、高质量、高效能的国家粮食安全保障体系，由粮食大国向粮食产业强国迈进。

（一）高质量粮食生产能力建设

要促进粮食生产能力建设与可持续增长，使粮食增产从“靠耕地”转向“靠科技、靠绿色”，种粮增收从“靠产量”转向“靠质量”。

1.藏粮于地

耕地是粮食生产的根本，“藏粮于地”关键要有足量适宜耕作的土地。要继续坚持“量质并重、保控结合”的理念，除守住耕地数量红线外，还要对照耕地不同等级，因地制宜，精准施策。在6.32亿亩基础地力较高、障碍因素不明显的1-3等耕地区域，推广种养循环技术，强化生态保护；在9.47亿亩基础设施条件较好、今后粮食增产重点的4-6等耕地区域，重点突破耕地质量、提升关键技术，加大退化、污染、损毁农田改良和修复力度，建立耕地污染预警机制；在4.44亿亩基础地力较差、生产障碍因素突出的7-10等耕地区域，重点加强农田基础设施建设。

2.藏粮于技

“藏粮于技”战略的核心是不断创新粮食增产技术。以生产需求为导向，加强粮食科技创新，确保核心关键技术自主可控。聚焦育种技术、智能装备技术、降耗增绿技术和信息技术四大方面，围绕生物育种核心关键技术、现代育种技术体系，提升优质粮食作物种业水平；突破绿色农药、绿色高效肥料、可降解农膜等产品创新与产业升级关键技术，实现“降耗增绿”，推动粮食产业高质量发展；研发农机装备智能技术，推进主粮作物全程机械化，提高土地生产率；发挥大数据技术在应对自然灾害、病虫灾害等方面的作用，有效降低成灾率。完善粮食科技推广体系，打通科技创新的“最后一公里”，加快科技成果推广和应用，将科技真正转化为粮食生产力。

3.还益于民

农民是粮食生产的主体，提高其种粮积极性的核心是提高种粮收益。通过项目示范带动社会化技术服务，大力推广节水、节地、节工、节种、节肥、节药、节膜等技术，降低粮食生产成本。推广高产高效的种植模式，提高种粮收益；扩大主粮作物完全成本保险和收入保险覆盖范围，提高农民止损增收能力；深化粮食优质优价的政策制度设计，以优质优价促进农民增收，充分调动其粮食生产的积极性和主动性。

（二）高效能储备调控能力建设

1.提升仓储管理能力

从目前我国仓储设施状况看，中央一级仓储设施比较完备先进，地方的仓储设施明显落后，有些地方的仓储设施严重老化，甚至依然沿用20世纪50-60年代建设的“苏式仓、马步梁”；西部省份的部分国有粮仓仍靠木梯、绳索上下。在社会化仓储方面，除了少数规模性企业有成品粮存放仓库之外，大多数粮食经销商没有完备的仓储设施。要确定与服务宏观调控、调节稳定市场、应对突发事件和提升国家粮食安全目标相适应的粮食储备功能和规模；改造和建设现代化粮库，提升粮食仓储智能化、标准化和信息化水平，加强信息共享平台建设。优化粮食物流园区布局，建设一批集粮食仓储、加工、物流、配送和公共信息服务平台于一体的产业集群，开拓一批粮食进出口物流通道和重要散粮物流节点。

2.完善区域粮食保障能力

“十四五”期间，要在压实主销区和产销平衡区粮食生产责任的基础上，明确其粮食面积底线和自给率，承担应有的粮食安全责任，降低主产区压力。把确保粮食自给的目标和发展粮食生产的相应举措，纳入地方经济社会发展长期规划中，严格督办地方政府抓粮完成进度，充分体现出中央粮食生产政策的要求和方向。完善跨区域供应链，不仅要在主产区建成集粮食仓储、物流、加工为一体的产业链，还要加强产销区对接，鼓励主销区在主产区异地储存、加工粮源，缓解旺季运输矛盾，提高主销区粮食供给保障的稳定性。

3.打造应急保障体系

充实成品粮应急储备，科学调整应急储备的品类、规模、结构，优化粮食应急供应、配送、加工网点布局，改建扩建一批规范化的粮油配送中心、粮油应急加工企业和应急供应网点，形成布局合理、设施完备、运转高效、保障有力的粮食应急供应保障体系。强化应急处置功能，要在关键时刻调得出、用得上。加快建立健全涵盖国家、省（自治区、直辖市）、市、县四级的粮食安全监测预警体系，全面提升粮食应急供应保障水平。

（三）全产业链粮食产业经济建设

1.推动粮食产业转型升级

围绕“粮头食尾”、“农头工尾”，充分发挥加工企业的引擎带动作用，加深“产购储加销”一体化融合程度，延伸粮食产业链，提升价值链，构建从田间到餐桌的全产业链。以粮食产业园区和区域特色粮食产业为基础，依托粮食主产区和关键粮食物流节点，科学合理布局，推进粮食产业向优势产区集中，打造一批优势粮食产业集群。增加专用米、专用粉、专用油、功能性食品的有效供给，促进居民膳食多元化。支持粮食加工转化企业对米糠、稻壳、碎米、饼粕等副产品的深度开发，引导粮食企业多途径探索粮油副产物循环利用，积极发展饲料加工和转化，顺应畜禽养殖发展需求，优化食品供给结构。

2.深入社会化服务体系建设

建立专业化粮食服务中心，从产前的生产资料供给、技术咨询，到产后的粮食清理、干燥、储存、加工、销售、质检等服务，实现社会化服务环节的全覆盖。打造“一站式”社会化服务中心，创新服务模式。

3.加快粮食安全保障法律立法

国家应尽快出台《粮食安全保障法》，修订《粮食流通管理条例》，组织起草粮食储备安全管理条例，配套修改完善相关规章制度；支持做好相关立法，逐步建立国家粮食安全保障法律法规体系，保障粮食安全走上法制化轨道。

（四）高水平国际供应链管理能力建设

1.拓展进口来源和方式多元化

从进口结构看，粮食安全观考虑的是减少对单一大国进口的依赖，扩大进口来源国，充分利用好“朋友圈”中的资源和市场，适时在国际市场购买缺口量大的粮食品种，调节进口结构，形成长效机制。遵循共商共建共享原则，走出国门建设粮食生产基地或投资粮食加工企业，与当事国形成利益共同体。

2.积极参与世界粮食安全治理

要积极参与联合国粮农组织、世界粮食计划署等国际组织的倡议和活动，为解决全球饥饿问题彰显大国担当，更好地维护世界粮食安全。在确保本国粮食安全的前提下，依据世界贸易组织规则及中国加入世界贸易组织时的承诺，积极与世界主要产粮国分享中国巨大的粮食市场。培养具有世界影响力的“大粮商”，为全球粮食发展搭建公共贸易平台，打造高水平国际粮食供应链，开展高层次粮食对外合作，在全球粮食安全治理中彰显中国力量。

五、“十四五”高水平阶段保障粮食安全的政策趋向

“十四五”期间国内经济转型加速、向现代化迈进。要牢固树立“坚持要把饭碗端在自己手里，而且要装自己的粮食”的指导思想，坚持“底线思维”，加强供给端管理，保持粮食总量安全，优化政策结构，用好“两个市场”和“两种资源”，形成生产能力强、供给结构化、调控效能高、产业有活力的粮食安全新格局。

（一）高度重视国家粮食安全战略问题

一是落实国家粮食安全战略。

面对新冠肺炎疫情大考，我国粮价稳定、市场有序，再次彰显了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全新战略的正确性，为应对风险奠定了基石。保障粮食安全，要毫不松懈地贯彻落实习近平总书记关于粮食安全的指示精神，强化粮食安全意识，备豫不虞，藏粮于心，将“中国碗”装得更满、端得更稳。二是加快构建新时代国家粮食安全保障体系。坚定不移地全面深化粮食体制改革，使市场在资源配置中发挥决定性作用，加强粮食宏观调控能力，构建更有效率、更可持续的粮食安全制度体系。以强化“米袋子”省长负责制考核为抓手，建立约束性指标，强化责任监督，完善粮食安全责任体系。加快制定和修订粮食安全相关法律，经国序民，正其制度，健全粮食安全法律法规体系，加快推进依法治粮。三是将粮食区域保障提升至国家粮食安全战略层面。保障粮食安全是各级政府共同的责任。要坚持全国一盘棋的粮食安全战略全局观，建立健全中央和地方粮食安全分级责任制，增加中央粮食事权和支出责任，把粮食区域保障要求上升到国家战略层面，分区研究加强粮食生产能力建设，明确主产区、平衡区、主销区各自在粮食安全保障方面的责任和权利，主产区要多产粮，为国家粮食安全挑重担，平衡区要保障饲料用粮和稻谷小麦全口径用粮两个“基本自给”，主销区要保障一日三餐口粮消费的“完全自给”，共同筑牢粮食安全压舱石。

（二）推动财政对粮食生产投入稳定增长

一是稳定增加财政一般公共预算粮食投入。

要加大财政支持粮食安全的投入占比，逐步改变粮食投入基数偏小、财政中粮食投入占比偏低的问题。完善财政粮食投入的管理机制，以保障粮食安全为靶向目标，明确各级财政一般公共预算支出的责任，整合粮食投入资金。二是以“新基建”筑牢粮食产业设施基础。抓住当前“新基建”的重大机遇，加大对粮食领域“新基建”的投入，用于加速粮食数字化、智能化、设施化建设，加大对城乡分布式冷链、智能供应链体系、规模工业化生产基地、智能化粮食存储设备建设的支持力度，推动物联网技术、人工智能技术等关键技术在粮食产业中落地，推动粮食产业信息化发展提升粮食产业转型升级动力，有效提高应对各类风险挑战的防御、恢复和发展能力，为粮食安全高质量发展注入新动能。三是进一步增加产粮大县的奖励资金规模。完善对粮食主产区的奖补机制，扩大对产粮大县的奖励规模，建立与商品粮挂钩的奖励机制，按理论上可调出的商品粮数量确定奖励资金体量。取消产粮大县支农项目的地方资金配套政策，加大一般性财政转移支付力度，增加粮食加工企业税收地方留成比例，补偿产粮大县为发展粮食生产所减少的财政税收和牺牲的部分机会收益，保障产粮大县经济上得实惠，社会上有发展，从而调动地方政府重农抓粮的主动性。

（三）创新粮食支持政策与方式

一是充分依靠多层次资本市场，引导社会资本进入粮食安全领域。

利用中央增发专项债的契机，将粮食产业振兴专项债列入发行支持范围，明确地方政府债券资金用于支持振兴粮食产业重点领域，建设农田水利基础设施、冷链物流设施、资源整合与保护生态项目，加快补齐粮食产业发展短板。二是根据《社会资本投资农业农村指引》，创新全产业链开发、区域整体开发、政府和社会资本合作，设立粮食产业振兴基金等投融资模式，建立动态调整、协同创新、多方共赢的投资、融资机制。完善粮食风险基金政策，通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径，调动社会资本投资粮食产业的积极性、主动性，引导社会资本稳妥有序地进入粮食产业，赋能粮食安全。

（四）进一步发挥金融保险兜底保障网作用

一是构筑补贴、保险与贷款“三位一体”的联动支持体系。

建立增量补贴政策与保险、贷款调控政策的协调机制，增量补贴主要用于保险、保费补贴、粮农贷款贴息，形成政策合力。全面总结产量保险、全成本保险、收入保险、指数保险等新型农业保险试点经验，以政策性保险为基础，分品种、分步骤地增强保险保障力度，逐步建立多层次、多品种的粮食保险体系，提高粮食生产经营者参保率和保险覆盖的密度和深度。综合运用粮食生产者补贴、保费补贴、贷款利息优惠等政策工具，鼓励信贷、保险机构加大金融产品和服务创新力度，开展投贷保贴一体化投融资模式试点，推动建立粮食补贴、保险与贷款联动机制。二是优化“保险+期货”试点模式，结合地区优势品种，因地制宜，创新开发针对不同产业特点适合不同地区生态情况的“保险+期货”产品，推进粮食产品期货期权上市，进一步提升粮食安全保障范围及水平。三是支持粮食主产区政府开展农业经营风险共担的普惠金融服务体系，推出免抵押、免担保、低利率、可持续的金融产品，逐步形成适合我国国情的多元化贷款体系，着力编织金融保险兜底网，充分发挥农业金融保险稳定器和减震器的功能。

（五）维护国际粮食供应链稳定

篇6：关于保障我国粮食安全的几点思考

粮食是安天下稳民心的战略产业，是经济发展、社会稳定、国家自立的重要基础。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体着眼实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，明确提出坚持“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的新形势下国家粮食安全战略。在粮食“十连增”的高起点上，围绕如何判断我国粮食安全形势，如何实施好新形势下国家粮食安全战略，如何有效保障国家粮食安全进行了初步思考。

一、我国粮食连年丰收到底怎么看？

2004年以来，我国粮食在经历了连续5年徘徊下滑后，止跌回升，先是用5年时间恢复性增产，然后又持续5年时间不短刷新纪录，连续突破11000亿斤、12000亿斤关口，实现了新中国成立以来首次“十连增”。粮食连年增产，社会各界在给予高度肯定的同时，也夹杂着一些质疑的声音。对此现象怎么看？

首先，国家库存充裕、市场供应充足，是粮食连年丰收的最好佐证。目前，我国政府、企业各类

粮食库存消费比高达30%以上，远高于联合国粮农组织测定的17%-18%的安全线。尽管受周期性、季节性因素影响，这些年猪肉、鸡蛋、蔬菜、水果等鲜活农产品价格都出现过大的波动，但粮食价格运行总体上是平稳的，没有出现大起大落的情况。可以说，如果粮食供应出了问题，市场紧缺的信号会第一时间被放大，就不会出现“世界粮食危机四伏，我国风景这边独好”的局面。

其次，我国粮食“十连增”和“净进口”同时出现，主要与国内外粮食价差较大直接相关。最近几年，我国农业正进入生产成本快速上涨期，加之在最低收购价、临时收储等政策的作用下，粮食价格总体呈温和上涨趋势。而同期国际粮价高位回落，国际进口价格优势显现。据资料分析，2010-2013年国际大米、小麦、玉米到岸税后价比国内平均每斤低0.1-0.3元，内外价差刺激了进口量的快速增加。同时，对于大豆等市场开放程度高、国际价格传导强、比较优势差的品种，成为粮食进口增加的主要推动力，占我国粮食进口量的大头。2013年我国共进口大豆6338万吨，占当年粮食进口总量的80%以上。而小麦、大米、玉米等三大主粮品种，进口量均不到国内产量的3%。

第四，面积和单产同步提高，是推动粮食连年丰收的内在因素和决定力量。这些年粮食连年丰收，面积稳中有增是重要基础，单产快速提高是关键。从面积来看，2003-2013年，我国粮食种植面积增加1.88亿亩，对粮食增产的贡献率接近1/3。面积增加主要来自于复种指数提高和种植结构调整，10年间复种指数提高了10多个百分点，相当于增加1.2亿亩耕地。同时，调减棉花、糖料等经济作物，增加粮食面积2000多万亩。从单产来看，10年间，粮食平均亩产提高69.7公斤，对粮食增产的贡献率超过2/3。单产的提高，一方面由于新品种、新技术的推广带动了大面积均衡增产，另一方面归功于高产作物替代低产作物种植。10年来，大豆、杂粮杂豆面积分别减少3610万亩、4000多万亩，而玉米、水稻面积分别扩大18082万亩和5711万亩，由于玉米、水稻单产远高于杂粮、大豆，对粮食单产提高的贡献率在60%以上，相当于提高单产40多公斤。

二、当前及今后一个时期我国粮食生产形势怎么看？

应该看到，尽管我国粮食连年丰收，但农业基础薄弱的现状没有根本改变，靠天吃饭的局面没有根本改变。随着工业化、城镇化快速推进，我国粮

食需求刚性增长的趋势不可逆转，确保粮食有效供给面临的困难和问题更多。

从粮食生产的外部环境看，农村资源条件、农民种粮热情、农业政策走向成为影响粮食生产发展的主要决定因素。

第一，日益脆弱的农业生态环境。据有关方面分析，目前我国粮食生产已接近“三个极限”，即化肥农药施用水平接近极限、提高农作物复种指数接近极限、土地后备资源开发接近极限。一定程度上讲，通过资源透支实现的粮食增产，掩盖了我国农业生态环境日趋脆弱的现实。从耕地资源看，利用强度过高，质量持续下降。目前我国耕地复种指数达138%，是世界上最高的国家之一，由于耕地利用强度大，土壤养分失衡、耕层变薄、地力下降。耕地“占优补劣”问题也很突出，被占的多是优质耕地，而补回来的却是“生土地”，在粮食产能上存在很大差距。从水资源看，水体过度开采，总量严重不足。我国农业是用水大户，占用水总量的65%左右，而粮食产量的80%来自灌溉耕地，每年用水缺口300多亿立方米，相当于生产500亿斤左右的粮食。由于水资源过度开采，许多地方河流干涸、湖泊萎缩、地下水位下降，水资源已成为制约粮食发展的首要因素。从气候条件看，极端事件频发，威胁日益加重。据联合国灾害流行病学研究中心数据，2001-2010年各国报告的自然灾害数量比前10年增加26%，其中极端天气增加228%、洪涝灾害增加71%。受全球气候变化影响，我国气象灾害呈多发、重发、异常发生的状况，每年损失粮食产量800亿斤左右。

第二，令人担忧的粮食生产热情。自古以来，土地就是农民的命根子，是谋生的重要手段。随着经济发展和收入多元化，农民在收入不断增加的同时，从土地获取的收益比重不断下降。出于对现实利益的追求，近些年农民对土地的依赖程度在“弱化”、对土地的情结在“淡化”、对种粮的热情在“退化”，谁来种地、种不种粮日益引起社会关注。一是难以阻挡的青壮劳力外流。据测算，2004-2012年，我国农民外出务工的月均工资收入由780元增加到2290元，年均提高14.4%；而同期三种粮食的亩均现金收益由374元增加到655元，年均只提高7.2%。因此，转移出去的劳动力再返乡种田的很少，农业兼业化、妇女化、老龄化和低文化特征明显，种粮正面临后继无人的严峻形势。二是难以遏制的土地流转非粮化。与其他行业相比，种粮比较效益偏低，“种植不如养殖、种粮不如种菜”已成为不争的事实。目前黄淮海一些地方，每亩土地流转费

用高达1000元左右，如果仅种植粮食，小麦玉米一年两熟，亩纯收入也就是流转费用的水平，种粮相当于白种。一些逐渐发展壮大的种植大户、家庭农场、合作社，选择了“哪个赚钱种哪个，哪个赚钱来得快种哪个”，种粮成为“农时季节搭配、作物品种调剂”的手段，一定程度上导致种粮面积下滑。三是难以摆脱的产粮大县困境。在工业化、城镇化加快推进的背景下，如何协调好工业与农业特别是粮食生产的关系，已成为产粮大县的艰难选择。资料显示，黑龙江70个产粮大县中有43个财政收入不足亿元，21个没有摘掉贫困县的帽子，60多个靠财政转移支付维持政府运转。由于“种粮生产不了税收”，产粮大县往往陷入“越抓农业越穷、越穷越无力抓农业”的尴尬。四是难以持久的粮价上涨。随着全球贸易一体化进程加快，我国粮食市场与国际市场加速接轨，目前国内粮价已全面高于国际粮价，比配额内进口完税价格还要高。将来一旦高于配额外进口完税价格（“天花板”价格），现行粮价调控政策将陷于“两难”，如果继续提高收购价，进口量势必增加；不提高收购价，又跟不上生产成本的上升，影响农民种粮收益。“粮价泡沫”的提法，不是空穴来风，需要提早研究对策。

第三，充满期待的宏观政策走向。面对复杂的经济形势，新一届政府提出全面深化改革，改革的范围之广、力度之大都将是空前的。而对于农业本身，往往是改革的先行区和重点区。目前来看，有两点是比较明确的。一是整合、优化使用存量支农资金。近年来，在“三农”投入不断加大的同时，涉农资金多头下达、零敲碎打、平均用力等问题比较突出，加快涉农资金整合，提高资金使用效益，已是当务之急。对此，政府承诺下决心较大幅度减少中央对地方专项转移支付项目，加大一般性转移支付，并对已有专项转移支付项目清理合并，以有效应对当前农业发展中的问题。二是将适合地方管理的一般性转移支付项目下放。去年中央财政以黑龙江省松花江、嫩江两大平原为突破口，将中央财政安排的农业生产发展、农村社会发展、扶贫开发等三大类77项资金全部整合。省里根据实际需求，结合国务院各部门的政策、规划，确定具体项目、时间、地点、次序，统筹安排、调剂使用。这意味着，资金整合打破了现行制度的约束，赋予地方更大的自主权。对于种植业领域来讲，如何提高良种补贴、高产创建、标准园创建、测土配方施肥、重大病虫防控等项目的资金使用效率，是需要深入研究的重点课题。

从粮食生产的内在要求看，明确目标定位、坚守发展底线、统筹两个市场成为发展粮食生产必须正面的现实问题。

第一，要不要继续增产？我国是一个人口大国，生产足够多的粮食满足日益增长的需求，其重要性无论怎样强调也不为过。粮食连年丰收后，面临资源约束越来越紧、经济成本越来越高、市场风险越来越大的压力，粮食道路该如何走、目标该如何定，越来越成为政府关注、社会关心的重大问题。一是粮食自给率是不是越高越好？在1996年《中国的粮食问题白皮书》上，我国首次提出粮食自给率不低于95%的目标，2008年《国家粮食安全中长期规划纲要》再次明确提出，我国粮食自给率要稳定在95%以上。如果按照目前我国“粮食”统计口径测算，由于近些年大豆进口量迅猛增加，2013年已超过6300万吨，粮食自给率降至90%以下。但如果按照粮农组织的“谷物”口径测算，上世纪90年代中期以来，我国平均自给率超过100%，近几年由于饲料用粮和工业用粮增加较多，自给率有所下降，但仍然保持在95%以上。因此把大豆纳入粮食统计，不仅与粮农组织的安全线不好比较，而且容易夸大我国粮食安全问题的严重性。为科学指导国内粮食生产，缓解资源环境压力，避免引发国内外舆论震荡，一些学者和部门建议将我国的粮食安全限定在谷物安全。国家发改委也提出，将“粮食自给率95%以上”调整为“谷物自给率95%以上”。这样更符合国际的通行做法，也具有统计上的可比性，是我国确保粮食安全必须坚守的底线。二是粮食总产是不是越多越好？过去我们讲“以粮为纲”，现在讲“手中有粮，心中不慌”，始终将粮食生产摆在极其重要的位置。但应看到，长期以来我国走的是一条以增加农产品供给为目标的高投入、高产出和高资源环境代价的道路，农业发展方式粗放、效率低下等矛盾和问题日渐突出。古语讲，御马不能“穷其马力”，治国不能“穷其民力”，农耕不能“穷其地力”。如果过分追求产量目标，势必会造成资源掠夺性开发，投入产出效益下降。在我国进入全面建成小康社会、努力建设美丽中国的新阶段，迫切需要更新发展理念，转变发展方式，走资源保护型、环境友好型的农业可持续发展道路。三是持续增产的年份是不是越长越好？粮食是自然再生产和经济再生产相互交织的过程，受宏观经济、自然条件等因素影响，决定了产量波动应该是一种常态。从全世界看，排名前6位的主要产粮国（中国、美国、印度、巴西、俄罗斯、阿根廷），只有美国1975-1979年、印度1966-1970年出现过“五连增”。我国作为人口数量第一、粮食产量第一的大国，粮食连年

丰收，不仅创造了中国奇迹、也创造了世界奇迹。专家分析，只要年际间粮食产量波动不超过1%，按目前产量11792亿斤计算，即不超过120亿斤，就算是基本稳定。综合考虑我国的资源禀赋和经济效益等因素，今后一段时期，粮食生产将进入平稳发展、年际间波动调整阶段。

第二，要不要坚守发展底线？未来一个时期，我国粮食等农产品需求仍呈刚性增长。据测算，到2020年，每年粮食需求增量超过200亿斤，食用植物油超过50万吨，肉类超过80万吨。从我国的资源禀赋看，要解决13亿人的吃饭问题，必须做到“三个坚守”。一是必须坚守耕地保护红线。粮食产量需要足够的耕地作保障，有了耕地粮食播种面积才有基础。耕地作为不可再生的稀缺资源，必须坚持最严格的耕地保护和节约用地制度，力保“18亿亩耕地红线”。二是必须坚守粮食播种面积底线。据测算，到2020年我国粮食需求量为14400亿斤，要满足国内需求，提高单产是重要途径。但农业科技进步是一个渐进的过程，短期内难有大的突破。如果按单产年均提高1%测算，至少需要14亿亩谷物播种面积，加上豆类、薯类等作物，粮食播种面积必须稳定在16.5亿亩以上，才能牢牢掌握粮食生产的主动权。三是必须坚守粮食产量安全线。在目前

我国粮食“进口主要在大豆、主体在三大谷物”的格局下，确立11000亿斤的产量目标，是最起码、也是必须要坚守的粮食产量安全线。从另一个侧面讲，新中国成立以来，年际间粮食产量减少最多的是2000年，在遭遇严重旱灾的情况下减产924亿斤。按目前12038亿斤的产量水平，即便是遇到2000年那样的特大灾害，粮食产量也不应该降到11000亿斤以下。

第三，要不要适当增加进口？尽管我国粮食连年丰收，但由于消费量刚性增长，农产品供求总体上处于“总量基本平衡、结构性紧缺”的状况。一方面，满足日益增长的国内粮食消费需求，适当增加进口是必然的、也是必要的。我国人均耕地仅为世界平均水平的40%；人均淡水资源仅为世界平均水平的28%，受制于资源禀赋先天不足，通过进口补充实现农产品供求平衡，已成为不争的事实。以大豆为例，2013年进口量6300多万吨，按当年国内单产水平测算，相当于新增了5亿亩播种面积，接近我国粮食总播种面积的30%。因此，作为一个人多地少的发展中大国，适当增加进口调剂余缺不失为一条可取之道。另一方面，确保国家粮食安全的核心问题，不是需不需要进口，而是怎样利用好国际国内两种资源、两个市场增加粮食有效供给。

世界上诸如日本、韩国等缺粮的发达国家，早已完成了“海外屯田”的战略布局。日本在境外开发的农田高达1.8亿亩，是其国内耕地面积的3倍，而我国目前合作开发的耕地面积不到1000万亩。目前非洲有80多亿亩、拉美有60多亿亩、东南亚有6亿亩耕地尚待开发，俄罗斯、乌克兰、哈萨克斯坦等国也有大量闲置耕地，粮食生产蕴藏着巨大的开发潜力，大力推进农业“走出去”前景广阔。因此，要用全球视野来审视国家粮食安全，既要筑好自身安全的“篱笆”，把主要的粮食供给问题解决在国门之内；又要学会“借鸡生蛋”，积极拓展海外生产基地，作为国内粮食生产能力不足的有益补充。

三、进一步促进我国粮食生产发展怎么干？

在新的历史条件下、在更高的起点上，如何实现粮食持续健康发展，既要善于总结过去的经验，又要正视积累的矛盾和问题，以创新的精神、改革的勇气，将粮食生产的新思路转化为推动发展的新举措。

第一，在发展思路上，要着眼于处理好“四个关系”，做到“四个更加注重”。要按照十八届三中全会提出的“全面深化改革”的总要求，一要着眼于处理好政府与市场的关系，在注重行政推动的同时更加注重发挥市场的主体作用。二要着眼于处理好当前与长远的关系，在注重数量增加的同时更加注重能力提升和可持续发展。三要着眼于处理好小规模与大生产的关系，在注重小农户个体作用的同时更加注重培育新型生产经营主体。四要着眼于处理好过程管理与内生发展的关系，在注重生产指导的同时更加注重政策引导和机制创新。

第二，在目标定位上，要遵循“有所为有所不为”，突出重点抓“三保”。首先是保口粮，即稻谷和小麦两大口粮品种自给率确保100%左右。其次是保重点，即玉米需求增加显著型品种自给率确保90%以上。还要保底线，即大豆进口依存度较高品种自给率至少保持在15%以上。专家分析，未来我国大豆进口将小幅增长并可能稳定在7000万吨左右。按此估计，我国大豆自给率可能进一步下降到15%左右，这是必须坚守的底线。

第三，在政策设计上，要立足于早争主动，“做大做强做长”寻突破。经过近10年的高速增长，我国经济增速有所放缓，继续争取财政增量的难度越来越大。需要及早谋划、创新思路，寻找新的突破口和着力点。一是从单个成熟项目看，比较迫切的是内部整合。要着眼于项目做大做强，对于技术已经成熟、有明确指向的，可以向优势区域适度集中。

比如高产创建，要将星罗棋布的万亩示范片进一步向产粮大市、大县集中，将整市整县整建制推进作为建设重点。二是从规范项目实施看，比较有用的是建章立制。对于实施多年的项目，应建立一整套规范的管理办法，将项目申报、操作实施、监督检查、考核评估等明确化、指标化、系统化、常态化。三是从具体操作层面看，比较现实的是打造平台。结合种植业生产和现有项目，可考虑集中打造三大平台，即“粮棉油糖高产高效示范区”、“园艺作物标准化提质增效示范区”和“防灾减灾稳产增产关键技术应用区”，集中打造一批综合实力突出、竞争优势明显、示范带动显著的高产高效示范区。

第四，在生产布局上，要分区推进抓重点，打造粮食生产国家队和新的增长极。结合实施国家主体功能区建设规划，科学划分粮食不同功能区，着力打造新一轮的粮食生产国家队和增长极。一是始终把主产区作为粮食生产的重中之重。重点是抓好13个粮食主产省。完善主产区利益补偿机制，增加主产区粮食风险基金规模，引导金融、保险、税收、信贷更好地服务主产区粮食生产。抓好主要作物优势产业带。水稻重点抓好东北优质粳稻产区和南方双季稻产区，小麦重点抓好黄淮海优势产区，尤其是北纬33度中低产麦区，玉米重点抓好北方春玉米

区和黄淮海夏玉米区，形成一批优势突出、布局合理、产能稳固的优势粮食产业带。抓好非主产区的优势产区。在粮食主销区和产销平衡区，立足资源条件，加强规划布局，改善生产条件，建设一批优势产区，增加区域内供给，稳定自给率。二是把主产县市打造成粮食增产的主力军。重点是抓好产量过100亿斤的33个大市和产量过10亿斤的414个大县。在粮食主销区和产销平衡区，立足资源条件，划定一批粮食主产县市和乡镇，使之成为区域平衡的“生力军”。继续加大对产粮大县的财政奖补力度，产粮越多、支持越大，充分调动主产县市发展粮食生产的积极性。三是高度重视和适度开发粮食战略后备区。加强粮食后备产区建设，是确保国家粮食安全的长远大计。在具体工作中，可统筹利用旱作节水、覆膜种植等项目资金，着手开展“三北”旱作节水农业示范区建设，将粮食潜在生产能力转化为现实产量。

第五，在能力建设上，要打基础强科技育主体，多措并举挖潜力。我国粮食“十连增”，面积增加对增产的贡献已经挖掘得很充分，在外延扩张式发展道路不可行、也走不通的情况下，必须加快转变发展方式，通过强化基础设施建设、强化农业科技支撑、强化新型主体培育，进一步挖掘粮食增产潜

力。一是通过改善农业基础设施条件挖潜力。要根据不同区域农业生产条件，结合实施全国新增千亿斤粮食生产能力规划、农业综合开发、土地整治、现代农业建设等项目，加强农田基础设施建设，改善耕地质量和生态条件，加快建设灌排自如、节水高效、农机作业方便、土壤肥沃的高产稳产、旱涝保收高标准农田，提高农田防灾减灾和技术承载能力。二是通过农业科技创新和成果转化挖潜力。大规模开展高产创建和粮食增产模式攻关，打破部门、区域、单位和学科的界限，建立由政府牵头、涉农部门参与，中央与地方纵向协作、部门间横向衔接、产学研大联合大协作的格局，力争在良种培育、农机装备、资源高效利用、有害生物防控等技术瓶颈和薄弱环节有新的突破，根据不同区域特点、生产条件和增产潜力，率先推广区域性、标准化高产高效技术模式，促进农业科技成果的转化应用，提高关键技术的入户率和到位率。三是通过培育新型经营主体挖潜力。在稳定传统种粮队伍的基础上，通过发展租赁式、股份式、季节性等多种形式的土地流转，扶持培育一批种植大户、家庭农场、种粮合作社和育秧、植保、农机等专业化服务组织，推进粮食生产规模化经营和社会化服务水平，发展具有中国特色、适度规模经营的新模式。

第六，在保障措施上，要强根基建队伍抓业务，强化手段提水平。坚决贯彻落实中央“重中之重”的战略思想，始终坚持把粮食生产放在重要地位，推动各种资源向粮食生产汇聚、各类项目向粮食主产区倾斜，形成重农抓粮的强大合力。一是壮大“两支骨干力量”。这些年发展粮食生产，在坚持行政推动的基础上，很重要的一条，就是培育和壮大了农技推广、科研专家两支骨干力量。下一步，要继续巩固和壮大两支力量，在人力、资金、技术等方面给予重点支持、优先安排，切实发挥好决策参谋和服务指导作用。二是建设“三大信息系统”。信息化是粮食生产的倍增器。要以信息化为引领，着力打造农情信息系统、病虫监测预警系统和土壤墒情监测系统三大信息系统，规范信息采集、审核、报送标准和程序，建立数据统计和信息发布平台，确保信息的时效性、准确性和有效性，提高风险预警和防范能力，做到主动避灾、有效防灾、科学救灾，构建农业灾害防御的长效机制。三是打好“四套组合拳”。唱好粮食生产“四季歌”，离不开“四套组合拳”。突出抓好主要作物。也就是抓好小麦、水稻两大口粮品种，以及需求量大、增产潜力大的玉米品种。这是工作的重中之重，也是必须抓好的粮食作物品种。突出抓好关键环节。春季重点抓好田间管理和春播面积落实，“三夏”重点抓好夏收