中国信访网

2024-06-07

中国信访网（共8篇）

篇1：中国信访网

打造网格式管理

全力促信访稳定

遥观镇

随着经济建设和社会事业的迅速发展，改革的不断深入，群众思想观念的更新和变化，社会生活中出现了许多新矛盾、新问题，信访数量和处理难度不断加大，信访工作更加繁重、艰巨。面对严峻的信访形势，必须加强信访队伍建设，突破传统的工作模式，以此促进信访稳定。遥观镇在工作实践中，探索出了一套行之有效的“网格式管理”的信访工作方法。

一、网格式管理概念

网格式管理，简言之，就是镇主要干部包案、信访干部包片、村组干部包村联户相结合的工作模式，层层分解责任，建立起横向到边、纵向到底的基层信访维稳的网格状责任体系。

我镇将信访办设置在大调解中心，接访程序、受理范围、办公电话、领导信访接待日值班表等信息都上墙予以公开，开展阳光政务“绿色通道”。为及时就地化解矛盾、调处纠纷，我镇将信访干部、司法调解员进行划片包干，要求他们主动介入信访工作，同时在各居民组、村民组配了信访联络员，以便及时掌握信访信息。今年我镇与各行政村还签订信访工作责任状，确保信访工作分级负责、齐抓共管，形成上下贯通、快速高效解决信访问题的新机制。

二、网格式管理的运行

1.抓责任，推行领导包案。一是镇干部定期排查。立足“防患于未然，化解于初始”，我镇每月召开矛盾排查会，努力做到排查工

作不留空白、不留死角，真正做到底数清、情况明。二是每月召开常政联席工作会。由党委书记主持，着重研究解决工作中遇到的节点、难点问题，做到小事不出村、大事不出镇。三是领导包案，带案下访。根据排查及接处掌握的情况，分门别类，落实包案领导和部门，主动下访，与群众面对面交流，直到案结事了。包案领导要做到“三个亲自”：亲自听取汇报，了解情况；亲自主持研究，提出解决方案；亲自督查督办，实现案结事了。

2.抓落实，形成工作合力。一是信访干部进村下访。干部下访坚持“五个必去”：即问题比较多的村组必去，工作推进有困难的地方必去，重大政策措施出台可能引发矛盾纠纷的地方必去，遭受自然灾害的地方必去，贫困孤寡家庭必去。二是村干部下到各组各户，认真当好“五员”：一是政策法规“宣传员”，二是社情民意“联络员”，三是基层党建和经济发展“指导员”，四是和谐社会建设“维稳员”，五是推动工作“督察员”。

3.抓考评，严格责任追究。我镇自2009年元月开展“抓基层、抓基础、促发展、促和谐”为主题的“双抓双促”活动，镇党委对“双抓双促”工作情况，列入了对全体镇干部及村干部年度综合考核体系，作为评价政绩和选拔干部的重要依据之一。其工作绩效与所挂镇、村、组的稳定情况相挂钩，同奖同罚。对工作成绩突出的，予以表彰奖励；反之，因工作失职、渎职引发群众上访、集访、越级上访的，或对群众反映信访问题推诿扯皮、处置不力并造成恶劣影响和严重后果的，将视情况追究责任，或给予通报批评，并限期改正、解决问题。

三、网格式管理成效

一是强化了干部作风，密切了干群关系。自从信访工作“网格式管理”推行以来，大大强化了干部工作作风，镇干部走出机关，走进田间地头，与群众面对面交流谈心，不仅学会了与群众打交道的本领，而且密切了干群关系，赢得了群众信任。

二是转变了工作方法，提高了工作成效。镇干部、信访干部包村、村干部包组等工作机制的建立，在领导方法上实现了由行政命令向教育引导转变，在管理方式上实现了由简单管理向综合服务的转变，在工作重心上实现了由群众上访向干部下访转变，在工作方法上实现了由“赌”向“疏”的转变，在工作力量上实现了由信访部门“孤军奋战”向同一领导、部门协调、各负其责、齐抓共管的“整体联动”大信访工作格局的转变。

三是夯实了基层基础，维护了社会稳定。通过推行“网格式管理”模式，突出解决了一批群众反映比较强烈的重点、难点问题，把一大批不稳定因素和矛盾纠纷化解在了基层一线和萌芽状态，有效保护了群众合法利益，维护了遥观镇的社会稳定，为经济发展提供了强有力的保障。

2009年9月24日

篇2：中国信访网

上海市人大常委会的周梅燕同志根据自己多年从事信访工作的切身体会，并进行专题调研后提出：对信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来，采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革，而扩大公民有序的政治参与、理顺各类信访的处理渠道、树立司法的最终裁判权威，应当是中国信访走出制度困境的根本出路。希望这篇专文能引起广大读者对创新信访制度的理性思考和建设性的探讨。

中国信访活动三种类型中，求决类量最大，诉讼类最奇特

信访制度是关于信访活动行为规则的总称。中国目前的信访活动大致可以分为三种类型：参与类信访；求决类信访；诉讼类信访。

参与类信访主要是指对各级人大常委会、政府及司法机关工作提出建议、意见及批评的信访事项。这类信访的出现，是改革开放以来中国公民获得经济自由后开始关注社会生活和城市建设发展的结果，也与中国公民有了更多的权利意识与言论民主分不开。

求决类信访在目前各级政府机关受理的信访事项中所占比例最大。大到动拆迁、征地补偿、失业保障，小到社区水电煤的维修、邻里纠纷甚至家庭矛盾，都会找政府信访部门，以求解决。求决类信访确实是一定时期政府工作的“晴雨表”，如当城市建设中动拆迁矛盾激烈时，动拆迁方面的求决类信访就会大幅度上升。国有企业转制过程类中，大量的社保、下岗及失业方面的信访也在提醒政府应注意到社会成员对于改革所能承受的限度，以及建立与完善社会保障机制之迫切。

诉讼类信访是目前中国最叹为观止的奇特信访类型，没完没了的大量申诉案件是对已经终审生效的法院判决提出的申诉。颇有中国特色的是，一些案件刚起诉到法院，一方或双方诉讼当事人就开始信访，要求人大或者党政机关监督法院公正司法。这种状况一方面显示了中国司法权威及法院公信力存在的危机，另一方面信访人的各种心态也十分耐人寻味———他们往往寄希望于某一领导的批示以加重在其案件中胜诉的砝码。

信访制度当前陷入四重困境，面临法治挑战

事实上，在严峻的“信访洪峰”局面的背后，除了公民权利意识的觉醒及其自身权益保护的诉求得不到解决等原因之外，转型时期社会结构性矛盾一直未能有效解决、各级国家机关中的工作人员懈怠渎职等，也是引发信访量剧增的主要原因。但是，我们不能不觉察到这样的事实：现行的信访制度虽然是中国公民权利救济的重要渠道，但这项制度的设计及其运作中存在的缺陷也是导致信访量居高不下、愈演愈烈的重要原因之一。

困境一：信访内容的广泛性及复杂性，使得社会矛盾集中体现在信访活动中，信访制度承载了整个社会制度变革及社会稳定的重任，信访机构错位、越位的现象屡见不鲜。

从信访的内容来看，有相当一部分信访是向国家机关提出的具有建设性的建议、批评和意见，对于推进国家机关依法行政起到了积极的作用。从一定意义上看，信访是中国公民权利意识培育和发展的过程，也是对各级国家机关及其工作人员的工作进行监督的渠道。通过信访这种非法治化的方式，政府的行政权力不断受到制约，政府执政的水平不断受到检验，司法体制中的种种矛盾不断得以凸显，最终推进中国法治化的进程。这是信访活动和信访制度具有积极意义的一个方面。通过领导的重视和批示，确实有相当一部分的信访事项在合法合理的原则下，通过信访工作人员耐心细致的疏导和协调工作得到解决，也能实现一定的社会稳定的目标。

但我们也不能不看到，仍有相当一部分信访事项的处理运用的是法治以外的方式，或强压，或妥协，或哄骗等，成了许多基层信访工作人员不得已而为之的无奈选择。面对大量的群体信访或矛盾激化的各类个体信访，上有领导指令化解的压力，下有群众极端不满的怨气，信访部门在解决信访事项的过程中处于两难的境地。在这种工作状况下，信访机构错位、越位的现象屡见不鲜，执政者预期的社会稳定的目标非但没有实现，反而陷入一种更为可怕的恶性循环之中。极少数信访人吃准了政府要稳定的“软肋”，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的手段在实践中屡试不爽，并为更多的信访人所效仿，带来社会负面效应。困境二：从法律地位看，信访工作机构并不具有行政的职能和权力，也不是单独序列的国家机构，其处理信访事项的权能有限，不可以也不可能去解决本应由负有一定职责的国家机关办理的社会事务。

那么，赋予信访机构一定的职权是否就能有效解决各类社会矛盾呢？答案是否定的。现行的信访制度早已突破了秘书性质的工作机构的定位，从现行的信访工作模式看，不具有行政权力的信访机构有时权力无限且不受制约，其工作的触角往往延伸到社会生活的各个领域，有时甚至替代行使了国家机关的一部分职能；以领导批示为信访督办的依据带有人治色彩，而“传达室”和“邮局”式的归口转处，只能导致多数信访群体对国家和政府产生更大的失望与不满。总之，庞大的信访机构和众多的信访工作人员非但没有彻底化解不断涌现的社会矛盾，反而有可能成为中国走向法治化进程中的一股消解力量。

困境三：从信访人的心态来看，几乎所有的信访人的潜意识里都有一种挥之不去的清官情结，即便是面对法院已经判决生效的裁判文书，信访人仍意欲通过信访渠道来改变其败诉的现状。

从源远流长的中国历史来看，这种信访的制度结构及运作方式，有着与之相适应的国家体制、文化和民众心理的背景。从封建社会中的击鼓鸣冤、拦轿告状等场景中，都能找到信访活动的许多痕迹。

困境四：党政及人大信访部门在处理涉及不服法院裁判的诉讼类信访时，将各级人民法院作为这类诉讼信访的责任归属单位，也存在严重的社会负面效应。

有些诉讼类信访申诉案件并非没有道理，但是对诉讼类信访的行政化处理模式，导致许多诉讼类信访多年申诉不止。此外，在社会稳定的统一目标下，所有的法院在重大节庆和会议期间花费大量的人力、财力做诉讼类信访老户的稳定工作，在政府、社会和民众的眼里，法院已经成了相对信访人而言的另一方当事人，与政府部门或其他社会组织并没有什么不同，结果导致司法裁判的权威大为削弱。

从上述四个方面的分析来看，曾在中国历史发展中起到重要作用的信访制度不仅陷入了“信访洪峰”的困境，而且正在经受中国改革开放以来不断推进的法治化的挑战。

篇3：浅论中国法制进程中的信访制度

信访正是一个在当代中国具有地方性意义的真实问题。特别是近些年来, 巨大的上访人流在各级公共权力体系间不断地奔波和涌动, 持续上升的“信访洪峰”以及由此引发的信访法律地位之争, 引起社会各界的极大关注。我选择了信访这个话题作为我一段时期内进行的法学思考和研习的对象。在我看来, 信访是一个典型的中国化问题和地方性问题, 也是一个充满了困惑矛盾甚至危险的问题, 但是同时, 或许也正是因为如此, 这个问题犹如深深海底的矿藏, 蕴含着重大而丰富的理论意义和现实价值。

一、什么是信访制度

信访, 是指公民、法人亦或其他组织采用书信、传真、电话、电子邮件、走访等形式, 向国家机关反映情况, 提出建议、意见或者投诉请求, 依法由有关国家机关做出相应处理的活动。它是我国的一项特色制度.它为百姓提供了一条向国家发表意见、提出建议、批评投诉的渠道, 也是国家沟通人民、了解下情的途径。

二、信访:弱者的智慧和武器

不管是从政治还是从经济亦或文化的角度讲, 需要信访的人在如今的中国社会中绝对属于弱势群体。根据中国《新闻周刊》的一份调查显示, 上访者中62%是农民, 82%是40岁以上的中老年人, 也就是说, 无论是在政治权, 经济权或者文化话语权上, 上访者都是真正意义上不拥有资源的无权者。比较严峻的司法不独立、不公正和司法腐败现状, 对于社会贫弱者来说, 上访成为他们寻找正义的最后渠道, 成为弱者的武器和救命稻草。信访就是“弱者的武器”, 信访制度的存在为弱势群体的维权和反抗提供了一个灵活和便宜的制度工具。

当今法院及其一些执法部门的公信力越来越丧失, 这也导致了越来越多的群众在自己的权利受到侵犯时不是拿起法律的武器来保护自己, 而是靠积极地上访, “以法抗争”, 寻求话语权。信访制度就成为了贫弱者维权的一种工具。还有一个方面就是司法诉讼的高成本在一定程度上也逼迫老百姓走上信访之路。对于大多数不懂法律仅具有乡土知识的农民来说, 证据规则和诉讼文书实在不懂, 而代理律师费又高的吓人。高成本的司法无疑大大降低了社会贫弱者通过正常诉讼渠道获得公正的概率, 从而将他们引上了信访的维权之路。

三、信访是一个充满困惑和日渐陷入困境的问题

信访制度是我国公民参与政治的重要渠道, 同时也是实现和保障人民群众能够行使民主权利的重要形式, 党和政府非常重视信访工作, 建立了专门的工作制度, 设置了相关的工作机构, 取得了很大的成效。但近几年来, 随着社会主义市场经济的发展, 人们利益关系的调整和变化, 出现了一些新问题新情况新矛盾, 导致越级上访、集体上访的事件不断呈上升趋势, 对此一些地方便提出了要“严厉打击越级上访”、“以法治访”, 并以此为依据, 对群众的上访进行“围、追、堵、截”, 损害了群众的利益, 破坏了党群、干群关系, 造成了非常恶劣的影响。

信访越来越变成一个徒有其表、没有实际功能的空壳。在相互竞争的过程中, 如果还有希望, 人们是愿意采取措施寻求合作的, 但是如果竞争各方强弱的对比使弱者完全丧失了信心, 那他要么可能会完全退出游戏, 要么也许会采取激烈的方式去做最后的一击, 即所谓的“拼个鱼死网破”。在信访的博弈过程中, 面对无可撼动的权威以及有时候非常强大的官僚主义堡垒, 在对上访绝望之际, 一部分激愤难抑的上访者会采取最后的反击, 绝望的愤怒, 违法对抗或者以死抗争。

四、从“信访制度的存在究竟有无合理性”论信访制度改革

一直以来, 我们都在为弱势群体的信访成功而欢呼呐喊, 但同时也为一系列信访受挫事件而痛心难过, 以至于我们根本来不及思考这样一个值得我们深思的问题:我们的社会为什么会存在信访这种制度信访制度的存在究竟合理与否一个社会如果过多的依赖信访制度, 只能让法律失去应有的尊严和地位。信访制度, 从根本上来讲是种无奈的“人治”, 这种“法律不如权力办事效率高”折射出了法律在社会问题面前被边缘化的趋势。出现“信访不信法”的社会现象, 背后的病理值得剖析。

通过了解以上几位专家和学家的观点及其争议之处, 鄙人认为中国信访制度改革势在必行:

(一) 尽快出台《信访法》, 使信访实现法治化, 让一切信访活动依照良好的法律来进行, 从而实现某种善治。

(二) 统一信访受理机构。我国现行的信访制度结构复杂, 几乎所有的党、政、司法等国家机构等一切有组织的国有单位, 都设有相应的信访机构。

(三) 深入改革司法机关的信访制度, 努力使信访制度与司法制度相衔接。

(四) 建立信访的代理制度。现代社会是经济高度发展的社会, 在如今各个领域都出现了各种代理机构, 这些组织和机构的出现对公民权利的实现与保障起到了很大的作用。因此, 在信访制度改革中, 我认为也可以引入和借鉴代理制度。

篇4：“信访中国”的法治忧思

当今中国简直可以称为“信访中国”，由於信访氾滥成災，安抚或減少信访成为各级政府维稳工作的“重中之重”。这里所言的“信访”，除了通常指称人民群众来信来访的意思以外，还特指人民群众“信访不信法”的困局。在这里，“信”作动词，“访”作名词。人们似乎越来越喜欢向上司哭诉、请愿，而不诉诸司法程序。过分相信或依赖“信访”途径，当然意味著“信法”程度降低。人们习惯於把自己当成潛在的“访民”或“哭诉者”，而不是依法定程序当家做主的“公民”。

从这种意义上讲，我把中国称为 “信访中国”。“信访中国”是中国5000年历史文化积淀的综合结果，也是当代中国政治体制和社会模式的副产品，它与“依法治国”的目标之间有著严重的抵牾。目睹此景，我们不能不为之忧虑，不能不亟筹解決之方。

老百姓偏爱信访途径，而不喜欢用司法诉讼方式，这是什么缘故?有很多複杂的原因，可简略总结出以下几点。

第一，很多案件法院不受理，导致人们不能不走信访途径。如果严格按照法治国家的原则，司法机关受理案件应该是没有任何禁区的。但是在中国的情況就不同。很多案件明明是法院应该受理的，但是，地方党委、政府有时候为了“服务大局”，就明确指示法院不能受理。有的地方搞大规模的经济开发区或大学城，征了老百姓的地，拆了老百姓的房。老百姓认为征地拆房补偿不公平，要到法院告状，就有地方党委、政府直接打电话通知法院不能受理与此有关的诉讼。既然法院不能受理，於是人们就只好转而信访了。还有涉及历史遗留问题的案件、退伍安置纠纷、单位人事纠纷案件、计划生育案件、土地承包纠纷案件、农村“村籍”和集体分配纠纷等案件，都是法院可以受理的案件，但一般地方都明令法院不受理，要申诉的人只好蜂拥至信访渠道。

第二个原因，是人们对司法权不信任。老百姓要相信司法，前提就是法院确实是在司“法”，而不是司“内部政策”司“长官意志”。不久前，湖南某地有个农民因诉讼多次到法院“论理”。他拿著法律文本，找到跟自己的案件最贴近的一个法条，用红笔在上面画上记号，跟法院的法官讲理。法官讲不过他，最后气急败坏地说：“我们这个地方不讲法!”这足以导致人民对司法不信任。还有的官员公然要求人们“别拿法律当挡箭牌”。有地方官员竟借口法律文本上没有国务院公章，欺蒙百姓说这样的法律不算数，以这种低劣伎俩制止百姓据法维权。既然如此，百姓怎么会信法呢?

实际上，司法机关在很多情形下没有实际的审判权。人们到法院打官司，稍微複杂一点的案件法院就拿不了主意，都要向党委、政府请示汇报。既然法院说了不算，那不如直接找党委政府。

人们对司法权不信任还由於司法腐败。近年来各地不断出现法官腐败“窝案”，甚至最高法院副院长都因腐败落马了。

第三个原因，人们对司法正义的特性不理解。司法特别讲究正当程序，讲求证据合法性，讲求诉讼时效。这些专业知识一般人不大理解，因此造成不信任而选择信访。

第四个原因，对“青天老爷”的传统期盼。这种青天期盼，是中国几千年的一个文化传统。老百姓一般认为，越是基层干部越腐败，越往上越廉洁公正。

第五个原因，是经济成本的考虑。到法院打官司成本很高，要交案件受理费、证据保全费、律师代理费、执行费等。再加上旷日持久的程序，对一般人来讲是非常痛苦的事情。相形之下，信访的成本相对较低，不过是信函邮寄费、上访的差旅费用。

第六个原因，是人们的投机心理。有些人认为，有的案子，儘管依法判決了，但是，只要自己觉得还有几分理，只要继续闹(信访)，总觉得给政府造成一种压力，就可能会得到一定的法外补偿。

化解困窘的方式

信访形势如此严峻，其手段形式如此令人难堪，当政者不能不竭力化解。安抚或者減少信访的做法五花八门，动机都是为了维稳，但其效果和影响就大有可议之处了。

第一是信访办截访。拦截上访告状者，这大概是古代中国就有过的，但“截访”一词似乎是最近几年才有的。对信访的“不良”影响越害怕，可能就越重视信访;越重视信访就越要千方百计控制信访的“不良”影响。用有些地方干部的话说，就是要控制“无理上访”“越级上访”“缠访闹访”，所以就有了“截访”的不懈努力。各级信访办本来是接待人民来信来访的，现在也肩负著“截访”任务，於是“信访办”变成了“截访办”。一到敏感时期，由政法委领导督办，公检法、司法局、信访办、纪检监察乃至工青妇组织都调动起来，成立联合班子，全面“围追堵截”。把上访的人拦截下来，送上汽车，送回家，派人看住。在维稳敏感时期，有的基层镇(办)和基层政法部门“稳控”一名上访老户一般需要安排12名工作人员24小时轮流工作，有时“被迫”用请当事人“吃饭、旅遊、住院”等办法控制其在当地。

第二是驻京办截访。驻京办现象是中国的一个特殊现象。现在驻京办也肩负截访的任务。有些信访大省大市，驻京办的主要任务似乎主要是截访，令人啼笑皆非。

第三是雇用安保公司截访。据估计，在北京，有100余家保安公司分别受各地方政府委託，将各地进京上访进入马家楼中心等候的访民接出后安置、稳控，这样的安置、稳控点很多。众多保安公司的生存，就全靠各省驻京办提供的访民“客源”维持，保安公司之间为爭夺访民“客源”常发生冲突。

第四是对访民办学习班、拘留、甚至劳教、送精神病院。有的地方，把上访者強行塞进学习班，实际上是限制人身自由。在学习班里，強迫上访者写下保证书、交纳保证金，这种现象现几乎司空见惯。在江西万载，县委、县政府有关於处理非正常上访的明确规定：即今后凡是到北京非正常上访的，第一次训诫谈话並罚款;第二次拘留;第三次劳教。甚至还规定：在信访集中整治活动中，对早有劣迹、确定了犯罪事实的少数违法分子要及时抓捕归案，強力震慑，以儆效尤。

第五是信访保证金。強令缴纳一定的保证金，以迫使想上访的人放棄上访，这种做法现在不少地方都有出现。

第六是“抢屍”控访。一旦出了有人员伤亡的事故或事件，地方政府最为担心的是“携屍闹访”。据江西万载县委书记透露，在万载有人“动不动就以死人来要挟，拿屍体做砝码，搞医闹，搞群体事件，向政府要利要钱。”湖北石首群体事件就是因为家属控制了死者屍体后才闹大的。为了控制这种局面，防止有人“抬屍闹访”搞群体事件，各地方政府特别注意控制屍体，所以，就常常发生派公安或武警与死者家属抢屍体的事件，造成极其恶劣的影响。

第七是门卫打人以阻止信访。有些机关的门卫，也肩负著阻止上访者的任务。湖北省政府大楼门口领导夫人被打就是一个典型案例。

信访处理体制之困

目前中国的信访处理体制问题比较严重。

第一是信访多头管理。所有的党政机关、公检法、工青妇，都有信访机构，都有处理信访的职权。这些信访机构职责互相重叠，有时难免互相推诿、踢皮球，造成效率低下、资源浪费。

第二是信访机构定位不明。信访机构本来只是一个通达上下、传递籲请的机构，不应是纠纷处理或准司法机构。但是，现在《信访条例》有把它定位为准司法机构的意思，比如要求它直接开听证会，做出信访处理決定，以解決纠纷。这与法治国家以司法为解纷最后途径的理念是相矛盾的。

第三是政法委直接受理信访並加以处理。各级政法委机关直接受理信访，如涉及司法还可直接调卷，可以直接提出指导意见，最后由公检法做适当的纠正。这与宪法设定的司法体制又是相矛盾的。

第四是信访制度化的误区。把信访制度法律化的想法没有错，但是，法治国家一般似乎没有《信访条例》，只有《请愿法》之类的法律。《信访条例》显然也想解決请愿问题，但是它似乎过了界，管到了 “诉愿”或“行政复议”的领域，进而管到了行政诉讼的领域，甚至还对司法的结果实行复审。

第五是追求“零上访”的误区。从上到下特别強调矛盾化解在基层，要“稳定压倒一切”，实现“零上访”，实现一票否決制，这是略显武断、过於极端的。

第六是 “刚性维稳”思路。从上到下都贯彻“悠悠万事，稳定为大”的认识。似乎只要为了稳定，其它什么都不重要。在这种思路下处理信访，注定是不能根本解決问题的。

最后是“人民内部矛盾人民币解決”的思路。有些地方，对所谓闹访缠访者，实在没办法，就花钱买平安，买稳定和谐。这样不仅治标不治本，还会使更多的人冲著经济利益故意上访。

治标之策和治本之方

中国现在的信访困境，出路何在?办法不外两层，一是治标，二是治本。先说治标，大概可以考虑以下方面。

要理性地看待信访。信访是人民的权利，它不仅是救济权利的途径，还是举报贪官污吏的途径，是向党和国家批评建议的途径，是宪法规定的公民权利的一部分。所以，不要把老百姓上访当成是坏事。法律上没有“非法上访”和“合法上访”的区分。所以“一次训诫，二次拘留，三次劳教”是绝对不允许的。有人大代表提出立法建议案，要求刑法里设立非法信访罪，更是不可取的。

第二是“零上访”考核指标要取消。对地方干部、地方单位实行政绩考核，不应以“零上访”为考核指标，不应搞什么“一票否決”。否则，只会逼著地方政府调动一切力量去截访，越截访，就越激化矛盾。

第三是不搞“法外开恩”式“息访”。对所谓缠访的人，通过给好处息访，甚至处理決定在法律上没有错，还要花钱“息访”买和谐。这样的做法应该尽量避免。

第四是对重大信访特别是重複信访事件，儘量公开听证解決。用相当於“人民陪审团”的方式听证解決重大信访案件，也符合《信访条例》的听证规定。

第五是信访的结果要及时公佈。政府把信访处理结果及时在网上、报纸上、电视上公佈出来，有利於百姓知道真相，制止謠言的传播。

最后就是力爭在法定的期限内结案。有人做过考察，发现很多案件是因为拖延司法程序超过了一年，才转变成缠访、闹访案件的。只要在一年内解決了的，老百姓大多能够承受，不会演变成上访。如果拖过了一年（更不用说那些拖过三五年者），发展成反复上访案件的机率就大了很多。

什么是信访困境的治本之方?可以说，根本方法就是两个字——“法治”，依法治国而已。只有依法办事，把《中华人民共和国宪法》和法律真正执行，才能解決问题。哪怕暂时引起了更多的麻烦，也应硬著头皮坚持到底，久而久之，人们就信法为真，问题就好解決了。

具体说，治本之道主要是：

第一，应该消除司法机关受理案件的禁区。司法机关受理案件，不应有任何先入为主的禁区。党的机关和干部真正做到在宪法和法律的范围内活动，其公务行为也接受普通司法的监督。没有禁区，司法就能真正起到作为社会纠纷的最后处理机制和正义的最后防线的作用，申诉者也就不会走上非程序化的、灵活机动的信访处理途径了。

第二，要真正保障法院独立行使审判权。因为司法不独立，有权力的个人利用党委或人大的名义来干涉司法以遂私人目的，是易如反掌的。

第三，要完善司法民主。如果借鉴西方的陪审团制度，对重大案件实行人民陪审团陪审，让更多的正直的百姓参与司法，也许法律正义实现的效果会更好。陪审团虽然不一定懂法律条文，但是，他们会凭借一般人心目中的价值观、正义观来判断。外行往往不受法律框框条条的约束，他所理解的正义是普遍信奉的正义。一个案子的处理结果如果符合这一正义观，一般就不会有人再怎么想上访了。

第四，要尊重法院的终审和再审结果。所有已经过法院终审或再审的案件，绝对不要再接受信访。谁接受这样案件的信访，虽然可以说动机是好的，但实际上就是贬低司法权，使信访的力量凌驾於司法权之上。即使觉得司法的处理结果不公正，也不应该用行政权力去加以纠正。因为按照法治的设计，司法本来就是设在行政后面的下一道防线。若用行政权力去凌驾於司法权力之上，用行政权来纠正司法的问题，这实际是抱薪救火，也变相鼓励了民众无视司法的威严，坚持上访。

篇5：中国信访制度存在问题及建议

——林丹华

08级行政管理（电子政务）1班

浅谈中国信访制度存在的问题与思考

摘要：我国的信访制度由来悠久，建国以来，信访制度在不断的完善中。但仍存在许多问题以及不足之处。国家上层建筑与下层建筑之间的关系，制度与国家其他制度以及法治建设之间的关系，信访制度本身存在的机构庞杂，信访功能错位,责重权轻以及信访程序缺失等问题，都需要我们在现实社会生产条件下对信访制度重新进行必要的反思和重构,不断规范信访制度。通过对现有信访制度的浅究及分析，发现其存在问题，并进行思考与建议。

关键词：信访，制度，问题

一、中国信访制度的浅究

我国的信访制度由来悠久，从古代就有类似于现在信访的诉讼以及上奏等制度，在建国之后，才正式确立了信访制度，信访机构也在慢慢地完善。特别是改革开放以来，随着我国法制建设的步伐，1995年10月28日，国务院颁布了《信访条例》，并于1996年1月1日实施。该条例规定，信访指的是公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政部门处理的活动。《信访条例》的颁布和实施，也标志着我国信访工作步入了法制化轨道。可以说,信访制度是与中国各级政府施政过程相伴随、富有中国特色的一个制度。国外政治学界对中国的信访制度也非常重视。但是，目前我国的信访制度还是存在着许多不完善地方以及制度本身的漏洞。

二、我国信访制度存在的问题

第一，信访渠道不通畅。我国的信访是中国政治中一个具有中国特色的环节,成为一种有效的意见表达机制和政府修错机制。从建国初到八十年代,信访制度始终被视为党和政府密切联系人民群众的一种制度化形式和纽带。可是在这个纽带上，却是出现了许多的漏洞与不足。信访渠道不通畅，信访信息不能实现共享,信访资源被大量浪费闲置,有时还常常出现多重受理或互相推诿的情况。而且,由于信访条例的规定比较原则化和粗线条,使得大部分信访案件得不到立案和具体的落实。群众投诉的大量的案件在没有任何监督措施和处理意见的情况下层层转办，难免会被不明不白地“消化”掉。

第二，信访缺少法治。现行的信访制度存在着太多的人为因素，缺少法治精神。由于信访工作的流程以及规范不明确不统一，导致信访机构的地位也降低，信访制度的可操作性也不强。信访工作中掺杂了太多的人为因素，导致很多信访的最终结果不尽信访人的满意，缺乏了法制化。也导致了复访率的升高，造成中央政府的工作负担。

第三，信访机构多而繁杂，体制不明确。信访工作人员未积极履行职责，应当作为而不作为。信访干部本身的素质问题导致信访事件的频发生。造成各种矛盾的凸显，在客观上也造成了中央政府权威的流失。信访制度是中国共产党创造的一种特殊的权利救济方式，作为一种社会活动，信访是我国社会主义公民政治参与的重要渠道，也是实现和维护人民民主政治权利的具体形式。由于信访机构的混乱以及办事结果的不明朗和公开化，间接影响到了我们中央政府的权威。

第四，信访程序的缺失。在现行信访制度中，缺少可操作化的、具体而严密的工作规程。这样就出现了许多信访人遇到不同的信访工作人员，处理情况以及处理结果就不同的现象。现行的信访条例没有明确规定信访人的权利与义务，以及信访机构的责任。于是，在处理信访工作中，便是依据工作人员的个人素质来处理工作。也造成了复访工作量的加大以及中央政府的压力和上面所提到的人治色彩浓厚。

三、中国信访存在问题的分析及思考

在上述问题中，归根到底，其存在原因一个是信访本身制度以及运作体制的不完善，一个是信访机构与国家其他机构存在的责任矛盾以及其本身的法律地位和职权不明确问题。信访制度是我党贯彻群众路线的具体实践。“从群众中来,到群众中去”是我们党的群众路线,它同马克思主义的认识路线是一致的。“从群众中来”就是发现问题,“到群众中去”是为了解决问题。信访就是这一路线的具体实践形式。“从群众中来”就是通过信访了解社情民意,“到群众中去”就是根据信访采集的信息完成决策,服务社会。但是，现在我国是一个法治国家，而贯彻我们党基本路线的信访制度却与法治没有进行很好的衔接。甚至与法治格格不入。当中存在的人为因素严重影响了信访的结果。许多信息的不明朗化，再加上程序运作的不完善，也就造成了更多信访问题的出现。信访机构是作为处理信访工作的重要机构，如果不加以认真对待进行重整和扁平化，完善与其他机构的层级关系，并明确信访工作人员的权责问题，信访人的权利与义务，信访程序的规范化以及信访渠道的通畅，才能保证中国信访制度可以随着时代的前进而不断完善。

信访制度是富有中国特色的一种制度。它贯彻了我党联系群众，不断保持先进性的一个重要途径。通过信访，党和国家可以及时了解群众的意见以及社会存在的问题，通过信访，群众也可以及时向上级相关机构提出自己的意见以及需求。目前我国信访制度中存在的不足，是导致我国信访工作一直存在许多矛盾的原因。但是我们不可能取消信访制度，只能不断完善和强化，而不能弱化。人治色彩浓厚也是一个重大问题，如果做不到程序化，做不到规范化，那么信访工作只会漏洞百出，只会不断造成基层群众与上层领导之间的矛盾与冲突。所以，加强信访制度的法治化以及制度化和规范化是最重要的一个环节。信访，有利于政治的稳定，但如果处理得不好，同样会爆发政治问题。

所以，要想完善信访制度，不能只是单纯地停留在制度层面的建设中,更应当向法制化、规范化的方向转变。要通过信访制度法制化的方式,完善信访制度,贯彻行政法律的相关原则,推动信访制度的进步。只有使信访制度与国家其他各种制度有效衔接并且都发挥作用,国家制度才会发挥整体功效,社会才能有更好的效益,才能最终促进全社会的共同进步,最大可能地实现社会和谐。信访制度是我国各级政府行政决策民主化、科学化的重要保障,是政府进行社会调控、维护社会稳定的有效协调机制。当今社会是一个信息社会。信息是一种资源,也是政府行政决策民主化、科学化的重要保障,有了客观全面的信息作为参考,决策才能保证它的准确性和及时应变性。信访信息应当以公开为原则，不公开为例外。例如现在有的地区已经开设信访门户网站，只要不涉及国家机密、商业秘密、个人隐私，就应当在网上公布来信人的姓名、来信内容要点、受理机关、处理结果。让信息公开化和明朗化，真正解决信访人的信访问题。各级组织也应积极与人民群众进行有效的交流和沟通,使一些本来细小的矛盾化解在萌芽状态。同时我们也应该创新行政运作方式,把协商、沟通作为一件经常化的工作来做,要拓宽社情民意的表达渠道,广泛推行领导干部接待群众的制度。要积极地探索多样化的领导者与一般群众的沟通机制和沟通方式。

四、对中国信访制度存在问题的建议

第一，我们应该对信访信件畅通我们的信访渠道，,充分利用新的科技成果和新的沟通方式,不断拓展新的表达渠道,同时进一步规范和完善已有的意见表达方式。对信访这一意见表达方式进行明确的法律规定,使之更加规范、更具可操作性和实效。应当建立信访机构与国家的其他司法机构以及立法机构之间的权责关系，使上下级的渠道畅通明朗，也加快了信访信件的处理时间，提高工作效率。避免信访人在地方信访机构中由于程序不规范而导致的信访案件被层层转让或不明不白“消化”掉的现象。也可建立信访信息系统，充分利用现有政务信息网络资源，促进上级政府与下级政府之间，政府与群众之间的信息的畅通。

第二，建立信访信息公开化的相关途径，可开通各地方的信访网站，将所有信访的结果在不涉及个人隐私以及国家机密的情况下进行公告，不仅让信访人了解结果，也让群众了解了政府的工作情况以及处理结果，促进政府与群众之间的沟通与交流，也方便群众对政府事务的监督与参与。

第三，规范信访工作人员的权责关系，建立健全工作责任制。不断减少信访工作中出现的人为影响。对信访工作中的失职、渎职行为，严格依照有关法律、行政法规和条例的规定，追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报。因此，便要完善信访制度中的法律问题。

第四，要制定严密以及可操作的工作程序以及工作流程。信访机构为了避免复访率的升高以及提高工作效率和质量，应当制定统一的工作流程以及工作程序，不再依靠“人治”。严格按照规定的程序来处理案件，并及时将信息公开化。

第五，将信访制度与法治建设结合，减少人治色彩。我国信访制度的地位确立,信访制度功能的发挥,信访制度在实践上规范化的意义和价值,是我国为了追求信访制度的法制统一、秩序井然所进行的探索和努力。信访制度的确立正是信访制度存在的实践价值之所在。我们要通过信访制度法制化的方式,完善信访制度,贯彻行政法律的相关原则,推动信访制度的进步。只有使信访制度与国家其他各种制度有效衔接并且都发挥作用,国家制度才会发挥整体功效,社会才能有更好的效益,才能最终促进全社会的共同进步,最大可能地实现社会和谐。

五、结语

中国的信访制度尚处在不断完善与进步中。它是我们党坚持“从群众中来，从群众中去”的基本路线的一个很好途径。我们应该在不断地建设社会主义政治文明的实践中,对富有中国特色的信访制度本身做出一个科学的设计,剔除现行信访制度中存在的人治色彩,强化信访的制度化建设以及法治化建设,切实提高信访的运行效率。

参考文献：

[1] 赫广义.当代中国信访制度存在的问题及对策研究[J].楚雄师范学院学报.2007(4)：

71-75.[2] 陈晋胜.和谐社会构建视野下的中国信访制度分析[J].法学论坛.2008(5):83-88.[3] 刘鸿斌.试论我国信访制度现状、问题及改革建议[J].湖北经济学院学报.2007年：

86-87

[4] 王亚美,陈晋胜.中国信访制度的回顾与展望[J].山西农业大学学报.2006年.[5] 王亚美.中国信访制度研究[D].山西大学

篇6：中国信访网

2.（直接解决问题）这样的行为是不是行政干预司法？

（移交的作用）这样是不是意味着我国有直接的部门可以解决问题？比如司法、人大、检察院等？（人民不知道其他的部门）那么不正好说明了我国人民对信访制度的依赖么？关于人民“信访不信法”的危害刚才我方二辩已经讲得很清楚了——过渡到倒逼

3.（如果质疑其他部门解决力）那您方今天为什么

三、15年行政诉讼法大修

1.15年五月，我国实施了行政诉讼法大修，是一部

民告官的法律，您方对这部法律解决行政纠纷的前景怎么看？

2.15年1月至9月，行政案立案40万件，同比增长

47.6% 立案登记日受理2.6万件，同比增长221% 是不是说明我国法制在处理行政纠纷案件有了较大的进步？

3.行政诉讼法的实施，是不是证明信访取消后，法律还要移交？

4.在有其他部门能解决问题的时候，我们直接去找其他部门是不是更方便？

（人民不知道）手机百度可以解决一切地址问题——过度到倒逼问题

二、倒逼

1.如果取消信访制度，但民众的问题还在，您觉得这部分人会怎么办？

2.取消了对信访制度的依赖后，是不是促进更多的人通过司法来解决问题？

3.（对方提到没钱之类的）所以提高法律意识，提供法律援助才是国家要做的事情，而不是行政干涉司法对嘛？

4.（对方提贪官）对于这种贪赃枉法的行为，是不是去检察院或纪委举报才是正确的方案？

5.（对方提法制漏洞，解决不了问题）这种情况是不是我们应该找人大，提出草案，促进立法，才能从根本解决问题？

6.所以只有彻底消除人民的依赖，才能从根本上促进人民行为的改变，树立法的最高权威？

篇7：中国信访网

第一节中国特色信访制度的概念、特点与性质

一、信访的概念

信访的字面意思是来信来访的简称，它有广义和狭义之分。广义的信访包括社会组织或公民个人通过信函、走访、询问等形式进行的所有社会交往活动。狭义的信访是指社会组织或公民个人通过信访形式向社会管理组织及其负责人反映个人或集体意愿的社会政治交往活动。2005年国务院第76次常务会议通过的《信访条例》第二条对信访做了如下的界定：“信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”这个信访定义因为是国务院颁发的，所以它实际上是行政信访的概念，属于狭义信访的一部分。但是，由于在中国的现实情况中党政合一的事实，所以《信访条例》不仅对政府部门的信访活动有效，而且对人大、司法、党的机构和其他社会组织的信访活动也具有事实上的约束力，因此它实质上是当代中国信访活动的一个基本法，在字面意思之下揭示的是狭义的信访概念，而不仅仅是行政信访的含义。对于完整明确的信访概念，一些地方性法规作出了更加清晰的界定。如《湖北省信访条例》第二条规定：“ 本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真电话、走访等形式，向各级国家机关反映情况，提出意见、建议和要求以及申诉、检举和控告，依法由有关国家机关处理的活动。”这样，把被信访的对象从各级人民政府和县级以上人民政府工作部门的职务行为扩展到所有国家机关的职务行为，便于我们更加准确理解信访的概念。

从《湖北省信访条例》可以看到，一项信访活动由下列构成要素：信访主体，包括公民、法人或者其他组织；被信访的对象，指国家机关作出的职务行为，包括各级人大常委会、各级政府及其工作部门、法院和检察院各自受理的公权或准公权行为，作出行为的主体可以是国家机关及其工作人员，也可以是一些重要的企事业单位，但基本上可以归纳为职务行为；信访的形式多种多样；信访的目的有三种，包括反映情况，提出意见、建议，投诉请求。

二、中国特色信访制度的概念、特点、性质与功能

（一）中国特色信访制度，是指由各级国家机关设置专门的信访工作机构并配备专职信访干部，按照分级负责，归口办理的原则，处理人民群众的来信、来访、来电活动的一项基本制度。在中国古代，信访制度是统治者设计的民意上达的一条途径，属于一项政治制度，主要从有利于统治的角度，起一种对政府官僚的监督作用。而从民众的角度讲，随着近现代信访制度的发展，它的政治参与功能和权力救济功能越来越发挥着重要作用，所以中国特色的信访制度既是一项政治制度，也是一项法律制度。

（二）信访制度在运行中有着自身的特点，主要表现为以下四个方面：

1.信访主体的多方性。信访活动有多种主体参加，包括信访人及其代理人、被信访人、与信访事项相关的第三人等。

2.信访内容的复杂性。信访内容涉及面宽，除信访人反映的土地、腐败、城建、劳动人事、民政、政法等问题外，凡是生活中发生的涉及政治权力运行和政府职能行使的问题都可以信访。由于信访内容涉及多方利益和广泛的社会关系，从而形成了信访制度内容的复杂性。

3.形式的多样性和灵活性。除了传统的书信和走访形式以外，信访的基本形式也在不断增多，电子邮件、传真、电话等都可以作为信访的形式。随着互联网技术和政府办公网信息化建设，信访的渠道在不断增多，通过部门领导公布的微博、QQ等信息化手段来反映问题，可以做到信访足不出户。

4.运行的程序性。信访制度运行的程序是指信访的方式、步骤、路径。程序性是指这些方式、步骤、路径由有关法律、法规和规范性文件所规定，具有相对确定性，而不能是一种无序的状态。目前，信访案件的受理、转办审批、回复期限、督办审查、答复上访人的方式方法等均有相应的规定，各信访部门之间的职责划分、案件的终结也有相应的规定。信访讲求程序性就是要以最小的运行成本换取最大的成效。

5.更强调目的的实体正义性。信访着眼于解决问题、化解社会矛盾，更倾向于“事要解决”的价值取向，因而从救济的角度讲，比其他的救济途径更加强调实体性正义而非程序性正义。“信访救济对于偏于程序正义疏于实体正义的法律救济来说是一种代替性纠纷解决方式的互补手段，对于畏惧诉讼之程序繁复、成本高昂的行政相对人来说是一种可以‘接近正义’的便利通道，对于某些在当地投告无门、胜诉无望、执行无路的疑难案件来说是一个可能的出路，对于困于司法不公和司法腐败的社会是一个必要的安全阀和矫正机制。事实证明，目前一些机关在办理信访事项时，倾向于尽早尽快走完程序，而忽视实体性正义，结果在完成了信访办理、复查和复核三级审查程序后，并没有解决实质性问题，当事人仍然不断反复上访。

6.法定性与非法定性相混合。《信访条例》对信访活动作了尽可能详细的规范，但是仍然给国家机关处理信访事项留下了很多可以灵活处理的空间，如：

（1）《信访条例》规定了信访工作机构处理问题可以采用协调的手段，但是什么是协调？协调必须遵守哪些原则？协调主体又哪些？协调对象有哪些？协调程序如何？协调行为方式和类型如何？协调者和被协调者应当承当哪些责任？这些内容都没有相应的规定，使得协调处在一种非法定状态。

（2）对于已经经过信访三级审查程序的处理过的事项，根据《信访条例》的规定，已经不属于受理范围，但是有些当事人对处理意见不服，仍然继续投诉，在事实上使得信访机构和处理机关不得不继续作出相应的处理。这种行为实质上仍然是一种信访行为，只是不是法定的，可以称之为非法定性准信访行为，导致信访活动的法定性与非法定性相混合。

案例1—1 湖南幼女遭强奸母亲上访被劳教官方称无理取闹

2006年，在湖南永州，年仅11岁的乐乐遭到多人强奸、轮奸，并被弄到一家休闲中心，被强迫卖淫。3个月时间内，这个小女孩被迫接客100多次，其间还多次遭受毒打。

母亲唐慧发现女儿被强迫卖淫后，想方设法救出了女儿。然而，这么大的恶性事件，多次到公安机关要求立案，结果却不了了之，直到两个月后引起湖南省公安厅关注才立案。

女儿被多人强奸、强迫卖淫，涉案7人中2人被判死刑，母亲唐慧四处上访喊冤，认为还有相关责任人没有受到追究，且无人作出赔偿，100多个伤害过乐乐的人也没受到追究和处理。唐慧为了达到“判处7名被告人死刑”的目的，分别于2011年3月至今年7月，先后7次在永州市中级人民法院、湖南省高级人民法院、湖南省党代会代表住地、湖南省人大常委会机关大门口、长沙市雅礼中学、长沙市南门口和湖南省公安厅大门口，大吵大闹、堵门拦车。2011年3月15日至3月29日，唐慧和其家人在永州市中级人民法院，晚上睡在立案大厅，连续滞留15天，致使市中级人民法院立案大厅无法正常办公。2012年5月22日8时许，唐慧在湖南省高级人民法院大门口手举状纸跪地喊冤，欲冲进湖南省高级人民法院大门，院里有关领导出面做工作，唐慧反而趴在大门处，影响车辆正常通行。6月2日下午5时，唐慧与其婆婆到湖南省党代会代表住地，唐慧跪在地上，强行拦阻正在接送党代表的车辆。7月3日，唐慧及其丈夫到湖南省公安厅大门口举牌跪地喊冤，工作人员将其搀扶到信访接待室后，唐慧跪地并以撞墙相威胁，后又到公安厅大门口哭闹。

永州市公安局称，唐慧上述行为，严重扰乱了单位秩序和社会秩序，造成了极坏的社会影响。8月2日，永州市劳动教养管理委员会决定对唐慧劳动教养1年6个月。

本案例根据人民网•舆情频道《湖南省委政法委成立调查组调查唐慧事件•“幼女被迫卖淫案”处理一

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》（http://yuqing.people.com.cn/GB/n/2012/0808/c244089-18694446.html）和人民网•福建频道•人民聚焦《湖南幼女遭强奸母亲上访被劳教官方称无理取闹》（http://fujian.people.com.cn/GB//n/2012/0806/c234824-17326934.html）整理而成。

思考题：

试从本案例中分析中国特色信访制度的特点。

（三）信访制度作为极具本土特色的制度形态，具有如下性质：

1.民主性和政治性

信访制度我国国情的具体体现之一，人民群众通过信访渠道来反映自己的要求和意见，是法律所赋予权利之一，也是人民意志的表达，信访制度体现了中国特色社会主义制度下的民主。尤其是目前国家法律体系不健全的情况下，国家更应该注重人民通过信访来表达自己的意见，也是普通老百姓参与政治的一种方式。

2.维权性和补救性

在当今社会矛盾丛生、依法治国方略还有待发展的情况下，信访是人民群众迫不得已的选择，也是人民群众权益受到损害和遭遇不公待遇等情况下，寻求维权和补救的手段。通过信访这种方式，损害的利益和不公待遇得到恢复或有效处理，因此可以说信访具有维权性和补救性。

3.监督性

监督是对某一特定事项或过程进行检查﹑督促和进行过程管理，来达到预定的目标。信访正是通过这种方式来达到监督效果。人民群众的申诉和控诉情况反映到国家信访部门，信访部门受理后，来把情况反馈给相应部门，对相应的机关施压，起到督促作用。

（四）与中国特色信访制度的性质相联系，它的功能可以归纳为： 1.政治参与的功能。信访制度规定的信访权是公民以信访的方式向各级国家机关及其工作人员（主要是领导人）反映问题，提出要求和建议，进行申诉、控告和检举，促使有关部门处理或解决并给予答复的权利。信访权是一种较为特殊的民主权利。信访制度最初的功能主要是汇集社情民意和揭露党和政府机关及其工作人员权力异变或腐败行为以及工作缺失情况。改革开放后，随着《信访条例》的制定和颁布，信访制度被纳入法制化的轨道。国务院《信访条例》的颁布具有重要意义，它使信访权彻底消除了法外权利的痕迹，从习惯权利提升为公民政治参与的一项法律权利，并逐渐发展成为具有中国特色的公民基本人权。这就使信访制度发生了根本性变化，成为我国行政法体系中的一个重要组成部分和民众政治生活中的一项重要制度。从严格的意义上讲，它是由建议、申诉、控告和检举的参政权延伸出的一种权利。信访的制度化建设早在我党土地革命战争时期便已开始。建国后民众直接凭借信访制度来获得和实现其信访权，已成为中国民主政治的重要特色之一。信访制度规定的信访权在缓解社会冲突、抑制权力腐败、实现群众监督和汇集社会信息方面具有独特的政治参与功能。在许多时候，它成为公民实现其自身基本权利（尤其是批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权和取得赔偿权等参政权）的重要途径和方式。可以说，当今信访制度存在的价值首先是因为信访权的存在。

2.权利救济的功能。救济权是指公民依法向国家和社会请求援助的自由度，也称“权利救济”。它主要包括保障权、救援权和补偿权。在实践中，公民自治所遇到的问题之一是公民的权利受侵后无处诉求时怎么办。信访权的设立便是对此维权渠道堵塞现象的一种补救措施。

信访所具有的解决社会矛盾冲突和化解纠纷的救济功能，使它在某些方面会对政府部门造成某种压力，但是就它在某种程度上阻止或缓和了民众用更激烈的手段和非制度化的方式对抗国家权力和社会秩序情形的发生来看，它已成为维护社会稳定的重要措施之一。那种欲图“把救济功能从信访分离出去，以确定司法救济的权威性”的说法有其道理，但是它的实施需要具备三个条件：一是否定信访权是救济权的子权利，且使信访本身不再具有救济的功能，而一旦信访不具有救济的功能，信访也就不再是公民解决纠纷的一种途径；二是否定信访权是参政权的子权利，且使信访本身不再具有监督各权力部门及其人员的功能，这就必须扩大公民行使或实现监督权的途径，并保证之；三是司法确实能成为权利救济的唯一途径，但司法救济的权威性不是靠取消信访权和信访制度就能建立的，信访的存在及其越演越烈，在很大程度上与目前司法难以救济公民缺损的权利有着密切的关系。中国社会转型期是社会发生巨大变化的时期，各种社会矛盾不断显现。从根本上解决这些社会矛盾，需要国家制度的不断改革、发展和完善，而单单依靠司法制度是不可能完成这一重任的。从某种意义上说，信访制度实际上已成为社会变革时期弥补司法制度不足的一种救济制度，它在社会冲突和纠纷解决中占有重要的一席之地。

3.权力监督的功能。监督是对某一特定事项或过程进行监视﹑督促和管理过程，来达到预定的目标，信访正是通过这种方式来达到监督效果。《信访条例》规定民众有权向国家机关反映情况、提出意见建议。信访制度建立之初就将民众对行政的监督作为一个重要部分（但不限于对行政的监督），除直接指向特定机关或其工作人员违法乱纪与作风问题的信访事项外，几乎所有解决纠纷型信访事项都附带有监视、督促特定负责部门与政府工作人员的职能。

除此之外，信访制度还有信息汇总和沟通功能等。第二节中国特色信访制度的形成

一、中国古代信访史

据《大戴记·保傅》、《淮南子·主术篇》等古籍记载，尧在位时，于庭前设“进善旌”，听取天下百姓的建议，后又立“诽谤之木”，“使天下得攻其过”；舜“置敢谏之鼓”，“使天下得尽其言”。进善旌、诽谤木、敢谏之鼓是中国信访制度的源头，谤木，即诽谤之木，简称华表，又称华表木、交午木。以横木交柱头，竖立于交通要道的街口处，专供来往行人写谏书和提意见用。此乃古代原始民主的产物，时过境迁，华表的形式与内容都变了。华表木起源于“谤木”。在古代，“表”字的字义，一是柱，即木柱。战国时期吴起、商鞅变法时曾立表取信于民。今天北京天安门前两侧的汉白玉华表，就是从古代的华表木演变而来的。古代“表”字的另一个字义是标志。原始华表木的基本形状是，在一根木柱的上部，横装一木板，木板与木柱十字交叉，成十字形，形状如花，故称花表木，花与华同音，因而也称华表木。还有一种说法，舜又名重华，所以称华表木。又因一纵一横为午，故又称交午木。

1．西周的路鼓与肺石

西周时期，周王朝设立了路鼓和肺石制度。《周礼•夏官•大仆》记载：“建路鼓于大寝之门外而（大仆）掌其政，以待达穷者遽令，闻鼓声，则速逆御仆与御庶子。”此外，周朝还设置“肺石”，以使民有不平，得击三石鸣冤。《周礼•秋官•大司寇》记载：“以肺石远（达）穷民，凡远近恂独老幼之欲有复于上，而其长弗达者，立于肺石，三日，士听其辞，以告于上而罪其长。”这里的“士”就是专职的信访官员。

2．秦汉的公车司马、诣阙上书与“庶行上书”

秦汉时期，宫城外门设有公车司马令一职，其副手为公车司马丞，他们的职责之一是接待和安排上书或请求面见皇帝陈言的吏民，也是兼管信访事务的官员。汉朝实行“周鼓上言变事”的制度，要求官吏须提供方便，不得随意阻断刁难，若不及时向上转达，满半月以上将受惩罚。在西汉时代，又设有诣阙上书制度。它是汉代提起诉讼的一种方式，指案件受害人或其他受到冤屈的人到京师向中央的司法机关提出诉讼，是一种典型的越诉行为。此外，汉代吏民上书信访的形式还有御驾前“庶行上书”、“因嬖人奏之”等等，而御驾前“庶行上书”，概是后代“邀车驾”或“告御状”这种信访形式之源头。

3．魏晋的登闻鼓与华表木

自魏晋开始，设置“登闻鼓”制度，并成为历代直诉的一种重要方式沿用至清代，是信访活动中一项重要制度。据《魏书•刑罚志》记载：“世祖阙左悬登闻鼓，以达冤人。”晋代在设有登闻鼓的同时，还继续设置“诽谤木”，并改称为“华表木”、“表木”。晋崔豹《古今注•问答释义》中载：“程雅问曰：尧设诽谤之木，何也？答曰：今之华表木也。”这是“华表木”见之最早的古籍记载。因“诽谤木”系舜受命而立，而舜又名重华，所以又称为“华表木”或“表木”。这概是后人为纪念舜而改称。

4．南北朝的谏鼓谤木与邀车驾

南朝设有谏鼓和谤木，听取天下臣民的意见。梁武帝时，改为在“诽谤木旁设一木函”。北朝北魏太武帝时，宫阙左面悬登闻鼓，人有冤则击鼓，由主管官吏公车上奏其表。在北齐时期，还正式出现了“邀车驾”这种上访形式，即在皇帝外出时，阻拦皇帝的车马申诉。这种信访形式一直延续到清代。

5．隋唐的谒者台与匦使院

隋代，隋炀帝设置了谒者台，以谒者大夫为主官，下隶有通事谒者等属官，负责吏民申奏冤屈等事。据《隋书》记载，谒者台“受诏劳问，出使慰抚，持节察授，及受冤枉而申奏之。驾出，对御史引驾。”其主要职责是在出使抚慰的过程中了解民风政情，纠正冤假错案。同时，隋代继续保留谏鼓制度。

唐代继承前代的做法，继续设有肺石和登闻鼓。清人黄本骥《历代职官表》载：“唐代于东西朝堂分置肺石及登闻鼓，有冤不能自伸者，立肺石之上，或挝登闻鼓。立石者左监门卫奏闻，挝鼓者右监门卫奏闻。”而最有名的信访机构莫过于武则天时创设匦使院。武则天垂拱二年（686年）于朝堂东西南北四面置青、丹、白、黑四匦，上访书信分养民劝农、议论时政、陈诉冤屈、告天文密策四类依次投入。匦使院的设置，首开了一条使民间下情大量上达中央政府的渠道，掀起了一个历史上信访活动的高潮，建立起了比较正规的信访制度。此外，唐代一个非常重要的信访形式就是“邀车驾”，《唐律疏议》规定：“诸邀车驾及挝登闻鼓，若上表，以身事自理诉，而不实者，杖八十。”

6．宋代的鼓、检两院与理检司

宋代，信访机构的设置继承了唐代的登闻鼓和匦使院两个系统，但是它的机构设置和运行机制更加严密和完善。登闻鼓院成为一个正式受理百姓信访的部门，“第院之始或起于本朝也”。宋初，该机构称为鼓司，太平兴国九年（984年）匦院改称登闻院。景德四年（1007年）又“以鼓司为登闻鼓院，登闻院为登闻检，检院亦置鼓。”淳化三年（992年）增设理检司。宋代对上访进状的程序也规定的很严密。百姓上访进状先由登闻鼓院受理，对未经鼓院者，检院不得收接。如果鼓院不受理，才可以到检院，如还不受理，即“判状付之，许邀车驾，如不给判状，听诣御史台自陈”。理检司设立后，对鼓、检两院不受理或受理迟滞的，可到理检司上访申诉。天圣七年（1029年）又另置匦函，处理累经申诉而未得辩明和事关机密的上书。

7．元明的登闻鼓与邀车驾

元代有击登闻鼓、邀车驾等上访方式，同时，元朝把向地方政府的申诉作为向上级上访申诉的前提。《元史•世祖本纪》中记载：“诸事赴台、省诉之，理决不平者，许诣登闻鼓院击鼓以闻。”

明代信访制度继续保留登闻鼓、邀车驾等信访方式。将登闻鼓先置于午门外，“非大冤及机密重情，不得击，击即引奏。”后来，将其移至长安右门外，让六科锦衣卫轮流值班，接纳击鼓申诉上奏，不许阻遏。此外，明代设立了一个重要的信访机构是通政使司。洪武三年（1370年），朱元璋设察言司，收受天下奏章、申诉书信等，不久撤销。洪武十年（1377年），朱元璋又设通政使司，位居卿寺之首。通政司是中央机关的总收文机构。8．清代的叩阍与上控

清代信访制度中，设有叩阍制度。《清史稿•刑法志》：“其投厅击鼓，或遇乘舆出郊，迎击驾申诉者，名曰‘叩阍’。”“叩阍”分两种方式，即鼓状和告御状。凡是上访的官民遇有冤抑之事，原审衙门不理或审断不公时，可赴通政司击鼓诉冤，先由通政司讯供，如确属冤枉，奏报皇帝交刑部查办。这一信访制度一直沿用到清末。而告御状就是从前代一直延续下来的“邀车驾”的上访申诉形式。此外，清朝信访制度中还有上控制度，具体分为地方上控与京控。地方上控就是对州县衙门对审判不服，而向上一级机关申诉的制度。而百姓“其有冤抑赴都察院、通政司或步军统领衙门呈诉者，名曰京控。”清朝对上控有严格的程序规定，不得越级上控，即不得越级上访申诉。“若越本管官司辄赴上司称诉者，笞五十。”

由于受中央高度集权的政治体制的影响，中国古代的信访制度与纳谏制度、诉讼制度和监察制度在很大程度上具有同质性，互有交叉，但相互之间又有不同。古代信访制度一般要求必须逐级上访，严控越诉、越级上访行为，如宋、元、清朝等都对逐级上访作出了严格的程序规定，对违反者，处刑治罪。但又允许越级上访的存在，如“登闻鼓”、“邀车驾”、“匦使院”的设立。在机构设置和信访程序上，古代信访制度日臻完备和严密，开辟了一条民情上达的重要渠道。这种信访制度对维护专制的社会秩序和国家稳定起到了重要的作用。

二、中华人民共和国信访史

中国共产党的信访工作可以追溯到1931年的中央工农民主政府。那时从中央到地方都设有工农检查委员会，其下设置控告局，负责处理伤害工农利益的控申述，各级工农民主政府的负责人大都亲自对待群众的来信来访。延安时期，毛泽东、刘少奇和周恩来等领导人更是十分重视群众的来信来访。这些工作是建国后信访工作的雏形。

1995年10月28日，新中国第一部严格意义上的信访行政法规《信访条例》正式颁布。2005年对《信访条例》进行修订，并于5月1日起实施新的《信访条例》。《信访条例》制定的目的在于为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序；它的内容是一些原则性的规定，因此，可以认为，信访制度首先是一种民主政治制度，其次才是一种准法律制度。回顾60多年的发展史，信访治理始终围绕着党和国家建设的中心任务，为大局服务。由于不同历史时期的社会政治、经济状况和国家的中心工作不同，社会矛盾的特点不同，每个阶段的信访形势、主要任务和职能也都有所不同，它的发展在很大程度上是和政治发展史紧密一致的。信访治理作为一种高度灵活的政治机制，适应了不同历史时期国家治理的特殊要求。

为了更好地理清中华人民共和国的信访史，我们先简要地阐述一下中华人民共和国史。中华人民共和国史可以分为这样几个阶段：

第一阶段：新民主主义社会向社会主义社会的过渡时期——从中华人民共和国成立到社会主义改造基本完成（1949——1957）

第二阶段：传统社会主义体制时期——从社会主义改造基本完成到改革开放之前（1957——1978）

第三阶段：社会主义建设新时期——从十一届三中全会至今（1978——）中华人民共和国成立之后，信访治理这一具有中国特色的社会主义国家治理方式，开始创建、发展并不断调整。

一、1949～1957年：创建

信访形势：1949～1956年的短短数年间，中国社会制度经历了巨变。这个时期，执政党和中国人民信心百倍，政治比较民主，新的政治力量空前活跃，这一时期，信访活动也空前活跃，党和政府加强了对来信来访问题的处理，设立处理信访工作的专门机构，制定各种规章制度，以规范信访治理。

信访工作的主要内容：这一时期的信访内容，大多和当时的政治运动、中心工作和各项政策法令及生产形势相关，即使反映个人问题，也或多或少和这些内容有关。比如，很大一部分信访，主要是对政权建设和经济建设以及党内出现的脱离群众的官僚主义提出意见、建议和批评。

1.1950年初，中共中央办公厅秘书室成立，专门负责处理群众写给毛泽东等中央领导的信件。1951年5月16日，毛泽东批示，“要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事情看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法。”该批示指明了信访工作的性质和主要功能，成为信访工作制度化建设的开端。

同年6月，政务院颁发《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，对处理群众来信来访的原则、机构设置都作出了相应的规定。这个仅有六条内容的简要“决定”，是共和国历史上第一部规范信访活动和信访工作的行政法规。

此后，全国各地普遍开始加强信访工作，结合各地实际情况制定了一系列有关信访工作的指示、办法等规章。党政机关、企事业单位也逐步设置和健全信访机构，增加专、兼职信访干部。

2.1957年5月，全国第一次信访工作会议召开。11月，《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》颁布实施，标志着当代信访治理制度的正式形成。

二、1957～1978年：曲折与停滞

信访形势：1957年后，随着国家政治形势发生剧烈变化，“左”的错误波及很多方面，人民群众的来信来访显著减少。到“文革”时期，信访治理遭到严重破坏和功能变异，全国的信访工作基本上处于停滞和半停滞状态，成为政治斗争中打击报复、陷害他人的工具。大多数信访机构处于瘫痪、半瘫痪状态，有的被撤销、解散，有的被降格为信访组。国务院秘书厅信访室先后改为国务院办公室信访处、国务院办公室信访室和国务院办公厅信访局。

在当时十分混乱的情况下，信访工作仍以特殊的方式有所开展。1968年6月6日，国务院秘书厅信访室成立了“总理亲启信办理小组”，成为沟通和反映信息的重要渠道，一直工作到1972年初。1972年后情况虽有好转，但原有的规章制度已不适用，新的工作秩序又没建立起来，始终处于维持、应付状况。

信访工作的主要内容：在1957～1976年的20年间，信访活动受到政治运动的很大制约。每逢政治运动一开始，来信来访猛增，其内容主要是揭发他人的问题；到运动后期及运动结束后相当一段时间里，反映运动中存在的问题或要求落实政策的信访开始增多。案例1—2 梅桑榆:文革时期乡村可怕的告密风

在中国，告密之风，历朝不绝。因为告密可以博得掌权者的宠信，可以立功受赏，可以加官晋爵，并且可以整垮仇人。“文革”期间，此风也颇盛行，靠告密向上爬，或整垮对立面者，不乏其人。

在一些机关单位，有的人整天怀揣小本子，谁若讲了一句有毛病可挑的话，他一转脸，便掏出小本子，将其记下，某某于某日讲了什么话，有谁在场，记得一清二楚，然后向上级告密。有的告密者故意发两句关于上级或时事的牢骚，以“抛砖引玉”，等别人顺着他的话题，发表议论，告密者便把他所说的话记下，向上司邀功请赏，这种干法，使人不禁想起《红岩》中那个打入渣滓洞集中营的国民党特务，那特务在牢中故意骂国民党，以试探周围人的反映，谁若说一句赞同的话，他便向上峰告密。虽时代不同，但告密者的手段却如出一辄。

当年，我家住在一个乡镇上。乡镇虽小，但是区委所在地，麻雀虽小，五脏俱全，区直、社直机关不少，运动伊始，因言论挨整的人不少，其中税务所的杨某，最为 “著名”。

杨某曾作为志愿军入朝鲜参战，据说还立过功。因遇严寒，他一支脚上的指头被冻掉，走路有点跛，人们都喊他“杨瘸子”。他的脚是因抗美援朝而跛，喊他 “瘸子”，就等于在宣传他的功勋，因此他也欣然接受这一绰号。他平时爱说俏皮话，广播里天天讲马克思，他便说：“马克思、牛克思，没有钱不来事。”单位天天学毛著，他又说：“学什么毛竹，还学松杈子呢，毛竹没松杈子值钱。”

他这些话，都是背后与人闲扯，玩幽默，不料竟被人告了密。先是税务所组织人写他的大字报，并开会批判，说他“反动透顶”，后来区里又开大会进行批斗，令他和“牛鬼蛇神”们一起游街。谁知不批则已，一批惊人，反动透顶的杨瘸子，原来就是小镇名人，现在又有了以前鲜为人知的“名言”，特别是“马克思、牛克思，没有钱不来事”一句，竟广为流传，被许多为吃饭发愁的人引用。当然，引用此语时，必须在前面加上“杨瘸子说”，否则也要挨批斗。

杨瘸子是老党员，老战士，立过功，又是残废军人，革命资格老，本钱大，被批斗了几场，未戴什么帽子，仍然当他的收税员。

乡村的告密者，多为农民，他们不会揣着小本子，也不会玩“抛砖引玉”的花招，只是雷厉风行，一发现谁有什么反动言行，立即向大队或公社汇报。这些告密者为了请功，常使一些无辜的人遭殃。

我的同学陈某，不善言谈，父亲当时又被打成“投机倒把分子”，内心很是自卑。但他是回乡知青，本人并无政治问题，故生产队的读报会、学毛选、批判会，他都要参加。

一天，生产队开会批判“刘邓资产阶级反动路线”，会场上，社员们边批判，边呼口号，其中“打倒刘少奇，保卫毛主席”，喊得最多，且一喊就要重复两三遍。这句口号，喊上几遍，就成了“绕口令”，而人喊口号时，情绪激动，就容易出错。陈某一不注意把两个大人物喊错了位，把该打倒的，喊成要保卫的，要保卫的，喊成该打倒的。上百人一齐喊口号，其中一人喊错了，别人也不会听见，不料，坐在他旁边的小张，会后便向大队告密，说陈某胆大包天，居然在批判会上公开喊反动口号。小张是公社书记的儿子，在陈某所在的生产队就近插队落户。张书记头上没毛，社员背后都喊他“张秃子”。

小张这一举报不得了，陈某在公开场合喊反动口号，罪大恶极，大队又上报到公社，公社下令生产队对陈某进行批判。生产队没有专门的会议室，开会借用社员家的房子，那是三间空房，内无隔墙，运动积极分子这下抓住了阶级斗争的活靶子，激情高涨，会场上，发言的人无不义愤填膺，说陈某丧心病狂，纷纷表示要“ 誓死保卫伟大领袖毛主席，打倒刘少奇和他的小爬虫”！批判会开始，被批判者照例要向毛主席请罪，积极分子们为了丰富斗人的乐趣，把四面墙都贴上领袖像，令陈某跪在地上，像推磨似地，转着圈向四面墙上的领袖像磕头。那场批判会，我也被喊去参加，看着同学下跪请罪的情形，我心中愀然，未等会开完，便悄悄溜走。

陈某被批斗了几次之后，公社革委会给他定的罪名是“现行反革命分子”，但帽子“举而不戴”，管制劳动，以观后效。当年将谁打成“某某分子”，称之为 “戴上某某分子帽子”，改造好了，称之为“摘帽子”。所谓“举而不戴”，即那顶可怕的帽子，在空中悬着，尚未将其一棍子打死，若是不老老实实接受改造，那顶帽子便要轰然落下，到那时，他就是正宗的“阶级敌人”。陈某经此一劫，精神面貌为之一变，比以前更加少言寡语。而那个告密的小张，却在生产队入了党，不久便招工进了城。

小镇上，当时因喊口号倒霉者，还有曾某的老婆。曾某是公社干事，他老婆是裁缝，一天，人们上街游行，欢呼最高指示发表，她也跟着游行，在反复喊“打倒谁，保卫谁”时，把人物喊错了位，她嗓子好，声音高，喊这句“反动口号时”，当时有不少人听见，都被吓坏了。事后曾某的老婆也挨了斗。但她的运气比我同学好得多，他丈夫是公社干部，暗中为她活动了一番，以后便不了了之。曾某的老婆是在大街高呼反动口号，被许多人听见，不属被人告密。我举此例，是说明因那句“绕口令”似的口号倒霉的，并非陈某一人。

告密者为了邀功请赏，有时甚至昧着良心，采取诬告手段，以达到目的。徐某便是因被人诬告而倒了霉。

徐某40多岁，体魄健壮，是个劳动能手，犁耙扬（场）撒（种），样样精通。一日，儿子杀鸡，用刀照其脖子像拉锯似地拉了两下，一松手，那公鸡在地上扇动翅膀，挣扎了几下，竟起身跑了，徐子好一番追赶，才将其捉回。徐某见状，斥责儿子：“你杀一只鸡都杀不死，你把它的头剁了！”不料，隔墙有耳，此话被与他有矛盾的人听见，立即向造反派告密，被说成是：“徐某想谋害毛主席，对儿子说，你杀毛主席要是杀不死，就把他的头剁了。”“革命派”如临大敌，当晚把徐某捆起来，押上会场，进行批斗。因会场就在街边，发言人几次引用告密者的话，喝问徐某为什么要谋害毛主席，为什么这么恶毒？引起许多人围观。当年，所谓反革命言论，批判时尚可引用，咒骂领袖的话，是禁止学说的。发言人这么说，让主持批斗会的人感到意外，但发言的人是革命群众，又不好出言制止，只好向他打手势、使眼色，但发言者都未能明白他的意思，那句极其反动的话，被大家一再大声重复，影响更大。会场不时响起口号声：“誓死保卫毛主席！”“打倒反革命杀手徐某某！”气氛空前热烈。徐某当然是死不承认，因为一承认，他就完啦，即使不被枪毙，也要坐上多年大牢。何况是别人诬告，他根本没说这话。革命派批斗了几个晚上，找不到有力证据，加上徐某家祖辈贫农，后来才不了了之。但徐某却落下了一个绰号——“反革命杀手”。同辈的人开玩笑喊他，他咧嘴一笑，若是晚辈也开这个玩笑，他便要翻脸，骂道：“你个小狗日的，你再敢喊一声，我把你的嘴撕成裤腰！”

徐某不过是被批斗了几场，并未被戴上帽子，打成“某某分子”，同是被人诬告的钱某，就没那么幸运了。

钱某老实巴交，不苟言笑，平时只知闷着头干活，挣工分。一天，他正在自家菜园里挖地，忽然来了两个肩扛红棍子的群专队员，把他押到公社群专指挥部，关了起来，罪名是“污辱伟大领袖”。原来，有人告密，说他用领袖像当手纸，用过后还扔在粪坑里。

生产队没有公厕，社员们都在自留地里垒一个半截土墙，没有上盖的小厕所，一来解决方便问题，二来可以积肥。这种小厕所，通常是自家人用，路过的人若遇内急，也可入内方便。钱某的确发现自家厕所粪坑里有报纸，上面有领袖像，吓得他赶紧将报纸捞上来，埋在粪堆里。当时各级报纸都在右上角印领袖像和一段语录，并且一天不缺，而那时从生产队到公社，都要抓政治学习，农民也要隔三岔五地聚在一起，听人读报。过期的报纸，则被买给商店或卖瓜子的，用来包东西，因此印有领袖像的报纸随处可见。公社和街边的公厕粪坑里，经常漂着印有领袖头像的报纸片，但因是公厕，是谁“污辱伟大领袖”，无处可查，也就无人过问。群专的头目接到报告，钱某自家的厕所里有此物，便认为那无疑是他扔的。

钱某受审时，开始不承认，说是别人陷害他。哪知群专头目竟让人出示证据，原来告密者已经带人将那张报纸片从粪堆里挖出，用一张干净纸包着，送交群专。钱某于是辩解说，他一家人几年都没买过手纸，大便时都是用草团、树叶解决。又说，报纸都被干部们收着，他上哪里弄到那东西，即使弄到，也舍不得当手纸，还留着包东西哩。他家茅坑里报纸，一定是别人进去拉屎时丢下的。但他的辩解，已经没用。群专头目说：“你还想狡赖！哪个能证明那报纸不是你扔在粪坑里的？就算不是你扔的，你把它埋在粪堆里，可是事实？”

证据确凿，钱某怎么为自己辩解都没用，后来被戴上坏分子帽子，由生产队管制劳动，并经常被公社大队强迫干义务工。

我也曾吃过被人告密的苦头。

我插队务农后，赶上村村队队大跳忠字舞。生产队先是派人到公社学习，然后回来教社员跳。被派去学习的孙某是团员，又是队干部，上面一有何号召，表现非常积极。他学会了忠字舞，回来教大家时，有的妇女害羞，学跳舞扭扭怩怩，有的老人放不下脸面，不愿学舞。他便说，上面要求男女老少都要跳，说什么“大跳大忠，不跳不忠”，并且老是板着脸训人。不跳忠字舞，就是对毛主席不忠，这显然是一顶政治帽子，我受不了他那张狂劲，便私下对他说：“跳不跳忠字舞，与忠不忠没什么关系嘛。照你这么说，坏人只要跳忠字舞，就是忠；好人不跳忠字舞，就是不忠了？”

不料，他竟向公社打了小报告，公社干部说我对跳忠字舞向伟大领袖表忠心有抵触情绪，诋毁全民跳忠字舞的伟大意义，思想有严重问题，令生产队对我进行批判，并说，若我态度不好，就拉到公社或大队召开的批判会上批斗。我父亲得知此事，着了慌，去找大队书记董开华，请他从中说情。董开华到生产队找到队长，问他：“东子（他一直这么称呼我）到你们队来干什么的？”队长说：“来当社员的，他还能干什么？”董开华说：“他除了来当社员，还是来接受你们再教育的。知识青年要接受贫下中农再教育，说明他们还不成熟，有什么差池，你们要教育嘛，没有必要大动干戈，开什么批判会，队里开会教育教育他，让他做个检讨算了。”队干部们一商量，又把批判会改成教育会，并对我说，你在会上做个检讨，就算了，我们就不追究了。

批判会是批“阶级敌人”的，改成“教育会”，则是对犯了错误的同志进行教育，名称一改，会议的性质大不相同，队干部的态度也温和多了。董开华怕我不愿做检讨，又语重心长地对我说：“东子，我看你的性格像你爸，说话直。你爸不就是吃了说话直的亏吗？你在会上认个错，不要硬顶，公社那边，我去说说，这事就过去了。东子，你下次说话可一定要注意呀！”

我也担心事情闹大，批判大会我见得多了，站在小学操场的台子上挨斗，可不是闹着玩的。当天晚上，我在队里召开的社员会上“低头认罪”，几个干部和党团员，相继发言，把我“教育”了一番，此事才算了结。

我“诋毁忠字舞”，被人告密，只是小事，毕竟未受什么处罚，我每次遇到招工、招生、参军的机会，便有人大写“人民来信”，使我一次次成为淘汰者，才是使我受害最深的告密。尽管那些“人民来信”是以揭发我父亲的政治问题为杀手锏，以毁灭我的前途，但其手段仍属告密之一种。由于我深受告密之害，参加工作后，我给自己定下一个原则：无论何时，都不向领导打别人的小报告。这个原则，我一直坚持到离开工作单位。

而今，一些别有用心的人，为反对改革开放，极尽编造欺骗之能事，将那个逝去的时代描绘成天堂，说那个时代“民风淳朴，社会和谐”，并且极力鼓吹“文化大革命”的伟大意义，以蒙蔽未经历过那个时代的年轻人，使得一些不明真相的青年，无知地叫喊，希望再来一次“文革”运动，这的确是很可怕的事情。

案例来源：财识网：http://cul.cn.yahoo.com/ypen/20120521/1057938.html

思考题（1）（2）

三、1979～2002年：重建与发展

“文革”结束后，来信来访数量成倍增长，迫切要求平反冤假错案、落实政策。1978年9月召开的第二次全国信访工作会议，距离1957年第一次全国信访工作会议已21年之久。会议讨论、印发、交流了中央和有关部门、省市制定的具体政策草稿，涉及遣返遗留、上山下乡、城市私有房产、平反后的工资工龄、成分出身、户口等近十个具有普遍性的政策问题，为会后各地政策的正式出台奠定了基础。这些政策文件为以后三年的大规模平反运动确立了标准和政策依据。

信访形势：改革开放以来，一方面要解决历史问题，另一方面社会转型不断加快，各种矛盾和冲突大量涌现，信访量急剧上升，集体上访、越级上访不断增多。

信访工作的主要任务：信访制度建设步入迅速恢复发展的轨道，信访功能重新定位为“为经济建设和改革开放服务”，信访制度建设进入一个依法治理与制度创新的全新时期。

1.适应改革的需要，十一届三中全会之后，信访治理开始恢复重建，并步入正常发展轨道。1979年8、9月间，从中央到各地方陆续成立信访工作领导小组，全国约抽调了20万干部和中央机关的千人检查组一同深入到基层，解决上访人的要求和问题。

1980年9月，撤销中共中央办公厅和国务院办公厅人民来访联合接待室，中共中央办公厅、全国人大常委会办公厅和国务院办公厅分别成立人民来访接待机构。各地信访机构也作了相应调整。一系列信访制度得以迅速恢复发展，并逐步建立健全。

1982年2月，第三次全国信访工作会议在北京召开，通过了《党政机关信访工作暂行条例(草案)》，明确“分级负责、归口办理”、“依法办信访”、“件件有着落、有结果”的原则，规定县以上各级党政机关都必须设置信访机构，使信访机构成为党政部门的一个常设性部门。由于当时信访工作几乎无法可依，该草案实际上担当了行政法规的角色，具有相当的约束力和强制力。

同年8月28日，《人民日报》头版重点报道了三中全会以来的信访治理状况，指出“三年来上访人数显著减少，人民来信反映党风以及有关四化建设的意见和建议所占比例逐年增加”。全国大规模的平反冤假错案工作基本结束。

2.此后，随着国家政治、经济形势的迅速好转和各项政策的逐步落实，信访内容发生了很大变化，信访治理的主要功能逐渐转移到“为促进改革开放和经济建设服务”上来。

1982年2月第三次全国信访工作会议审议修改《当前的信访工作形势和今后的任务》，强调要“努力把信访工作这件大事办得更好、更有成效，为建设社会主义物质文明和精神文明作出新的贡献”。1986年3月12日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合颁发的《关于加强信访工作的通知》指出，当前信访工作担负的主要任务就是为党的中心工作服务。

3.20世纪90年代中后期是信访法规集中出台的时期，标志着信访治理开始由政策规定向法制化轨道的转变。1995年10月28日，新中国第一部严格意义上的信访行政法规《信访条例》正式颁布。虽然只是一部行政法规，但基于现实国情，该条例对人大、司法、党的机构和其他社会组织的信访活动也具有一定约束力，因此被认为是当代中国信访活动的基本法。

条例颁布两天后，第四次全国信访工作会议召开。此后，各地根据《信访条例》的精神，纷纷制定了地方性的信访法律法规，整个信访法律法规体系日臻完善。截至2001年9月，许多省(区、市)和中央有关部委制定的与《信访条例》相配套的法规、制度有226部(个)。

信访部门的规格和地位也得以提高。2000年2月13日，中办国办信访局更名为国家信访局，升格为副部级单位。2001年9月27日到29日，全国第五次信访工作会议在北京举行，会议分析了信访活动出现的新变化，要求正确把握信访工作的新形势。

四、2002年至今：转型与创新

2002年中共十六大之后，新的领导集体上任，信访治理进入一个新阶段。信访工作的主题：是构建社会主义和谐社会的基础工作，是党的群众工作的重要组成部分。

信访工作的主要任务：改善民生、维护群众利益和国家稳定为重点

信访形势：在这一时期，一方面，信访工作总体形势明显好转，另一方面，信访总量仍在高位运行，信访突出问题仍较集中，深层次的问题不断产生，不和谐的因素大量存在且解决的难度越来越大。

1.2003年，胡锦涛、温家宝分别通过批示、讲话等强调做好信访工作。一些行之有效的信访办理新形式，如人大监督、联席会议、信访听证、下访、接访等，推进了信访制度改革的深化和完善。

2.2005年5月1日，新修订的《信访条例》正式施行。新条例内涵丰富，针对性和可操作性较强，充分体现了构建社会主义和谐社会的要求。信访治理改革迈出重要的一步。

3.2006年10月，十六届六中全会在对构建社会主义和谐社会的整体部署中对信访工作“统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾”方面提出了新的更高的要求，确立了信访工作在构建和谐社会中的基础性地位。

4.2007年3月，中共中央、国务院颁发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》并召开第六次全国信访工作会议。“信访工作不是中心工作，但做不好会影响中心工作（体现了改革是动力，稳定是前提，发展是核心的思想），每个地方、每个部门都是做好信访工作的责任主体。” 2007年10月，十七大从加快推进以改善民生为重点的社会建设的高度，强调“要妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制”。

第三节中国特色信访制度的研究对象案例1—3 湖北房县信访局负责人19岁女儿家中被杀害

2009年7月9日上午10时30分，十堰市房县法院家属楼4楼，一名19岁少女被发现死在家中，经当地警方调查，系他杀。

据悉，死者吕纳，女，1990年7月2日出生，应届高中毕业，其父吕世品为房县县委办公室副主任、信访局负责人；母亲许某为房县红塔乡政府干部。经调查，死者母亲昨早7时25分从家中出门上班，走时吕纳起床。10时20分，其母回到家中，发现吕纳躺在床上，脸上压有两床毛巾被和一个枕头。经公安部门尸检，确定为他杀。

案发后，当地公安机关立即调集精兵强将迅速赶赴现场，调查中一名姓方的男子引起警方注意。方勇，年过52岁，家住房县城关北街。26年前，方勇系房县沙河乡财政所工作人员。当年，方勇顶替父亲岗位进乡财政所工作，工作积极卖力为当时乡财政增收做出了贡献，直到突然被指控贪污2000元，方某认为自己绝无贪污行为与沙河财政所所长发生争执，并用一把斧头将该所长砍伤。事后，方某自认为杀了人，畏罪潜逃，后被缉拿归案。好在该所长经抢救脱离了生命危险。因这件恶性伤人案，方某被判死刑缓期两年执行。在监狱里度过了20年后，方某被释放，随后靠种菜为生。两年来，方某数次找到信访局负责人吕某，要求平反贪污指控、恢复公职，被拒。

吕世品说，他于2007年调到县信访局工作，方勇是2006年7月刑满出狱。在他到信访局工作前，方勇已经向县多个部门反映过自己的情况，要求相关部门恢复他的公职。后经县监察局、县政府、十堰市人民政府依规三级复查复核，明确回复方勇诉求不予支持。吕世品说，方某没有实现愿望后，又多次到上述机关缠访、闹访，不听解释与劝告，并扬言报复。

吕世品说，作为信访局局长，几乎每次都是他出面劝解及答复，方勇可能对他产生怨恨。一个星期前，在县多个部门再次认定方勇的诉求无理，不予支持后，方勇曾扬言，要报复他和其他几名领导，一个星期后，发生了这一惨剧。

本案例根据深圳新闻网《湖北十堰房县信访局负责人19岁女儿家中被杀害》（http://news.sznews.com/content/2009-07/10/content_3900072.htm）整理而成。

思考题

1.该信访人的问题属于信访管辖范围吗？

2.这是一件有预兆的案件（犯罪嫌疑人有前科、有扬言），当地信访机构对吕纳之死有责任吗？政府部门有责任吗？

3.应该如何防范类似事件？

中国特色信访制度是研究新时期信访工作的各种要素及其相互作用和发生发展规律的一门应用性学科。在上面这个案例中，该信访人不断地缠访闹访，他的行为符合相关的法律法规吗？信访人拥有哪些权利？需要承当什么义务？缠访闹访乃至威胁相关工作人员和领导，他该负怎样的责任？在信访三级程序走完后，面对依然存在的难题，政府部门、相关领导和信访机构又该如何处理？这样的恶性凶杀案件为什么不能制止？当前信访制度存在什么问题？这些问题都是中国特色信访制度这门课程的研究对象。具体来讲，中国特色信访制度研究的内容有：

信访活动的组织与领导体制；信访活动的宏观运行机制；信访活动的主体；信访的工作方法；