对地方政府融资平台利弊分析及建议

对地方政府融资平台利弊分析及建议（通用6篇）

篇1：对地方政府融资平台利弊分析及建议

对地方政府融资平台利弊分析及建议

胡卫星

为应对国际金融危机，国家实施积极财政政策和适度宽松的货币政策，投资4万亿元刺激经济的增长。地方政府为抢抓机遇，加快发展地方经济，改善民生，创造政绩，纷纷组建各种类型融资公司，导致了信贷投放的增长异常迅猛，从而形成了地方政府巨额债务，一旦融资平台运营失败，地方政府承担着巨大的债务风险，这种风险一旦爆发，严重危及到我国经济健康发展。

一、地方政府融资平台是经济发展的客观需要近几年来，我国城市化进程开始进入稳定快速发展阶段，加速城市化基础设施建设对于改善民生和吸引产业集群，促进地方经济的发展水平有着重要作用。为此，地方政府需要大量的资金投入，才能带来经济大发展，没有资金的投入，就没有经济的发展。由于地方政府财力与事权不对称，对于发展地方经济的投入资金乏力，特别是分税制改革后，财政收入逐渐向中央集中，地方财政收入在总收入中的比重逐渐下降，而事权下移。虽然中央财政每年都会通过转移支付将财政资金重新拨回地方使用，但大部分资金都有专项用途，地方没有自主权。在这种情况下，地方支出责任和支出能力之间存在巨大的资金缺口，尤其是中西地区县市大部分地方财政纯是吃饭财政，仅够财政供给人员工资发放，基本的公共服务无财力提供，而这些地区的地方政府加快发展热情最大，愿望最迫切，一心想通过发展经济来解决地方财政困难。就目前而言，中央4万亿投资项目都需要地方政府进行资金配套，国家预算法又规定，地方政府财政不能打赤字预算，地方政府不能发行债务。这样就导致地方政府想方设法寻找资金来源，不得不在财政收入之外找资金。2009年初中国人民银行和中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出支持有条件的地方政府组建投融资平台，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道，被地方政府视为鼓励组建融资平台。此后，相继组建城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的公司，这些公司通过地方政府所划拨的土地资产组建一个资产和现金流量大致可以达到融资标准的公司，必须时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，通过这样融资平台来获得资金提供公共服务和进行基本建设投资。拿安徽省某县为例，该县为加快县域经济跨越式发展，利用区位优势建立省级开发区，承接产业转移，吸引大量项目进驻开发区，其中引进沪皖最大投资项目——上海华谊煤化工，总投资350亿元，项目全部建成投产后可提供60亿元财政收入。但项目需要10多亿元 配套资金，解决道路、防洪等基础设施建设。在一个中部地区县级政府一时拿出10多亿元投资是很难做到，只能通过地方政府融资平台来解决资金投入乏力问题，这就充分反映地方政府融资是发展经济客观需要。

二、地方政府融资平台积聚沉重债务负担

地方政府融资平台是一把“双刃剑”，既可能给地方经济带来发展，但同时也给地方政府带来沉重债务负担，存在巨大风险。据报载目前全国3800多家地方政府融资机构，而80%的融资平台集中在县（市）。中金公司目前发布的一份报告认为，2009年底地方政府融资平台贷款余额达到约6万亿至7万亿元，此后还将进一步上升，直到2011年达到9.8万亿元。地方政府融资平台债务，已经超过一年财政收入5万亿元总额，这也说明地方财政的负债率已经远远超过了100%。以中部地区某省某市为例，2010年人代会通过财政预算收入为10.2亿元。今年一季度，通过市城投公司平台共融资6.1亿元，用于开发区安臵房工程建设和新城开发建设。日前，与省开发行、农发行、上海浦发银行等金融机构进行广泛对接，确保2010年再融资10亿元资金，用于保障承接城市带产业转移示范区建设资金需求，大大超过财力承担能力。目前，地方政府普遍承担着巨大的债务风险，这种风险一旦爆发，直接危及到国家经济持续健康发展。针对这种情况，2010年1月19日，在国务院第四次全体会议上，国务 院总理温家宝把“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点工作之一，已引起决策层对我国地方政府债务情况的担心和关注。

三、地方政府融资平台存在的主要问题

1、一些地方政府官员没有树立正确的政绩观。使出浑身解数在自己任期内通过各类融资平台向银行等机构融资举债，往往抱着“中央政府不会让地方政府破产”的心态，大胆地以超过财政收入数倍的规模大量举债，存在着“钱我来花，取得的政绩是我任期内的，升迁后走人，债让继任者去偿还”的想法，导致无度融资举债。

2、借款人和借款项目一般不具备偿还能力，地方政府成为担保融资债务直接或间接偿还来源。地方财政担保融资主要用于基础设施建设、交通设施建设、开发区建设以及其它公益性项目等，有明显社会效益，但没有经济效益，这样的债务全部需要地方财政资金来偿还。

3、地方政府担保融资规模过大，债务负担率过高。地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获取贷款资金，形成多头举债。贷款银行对地方政府的负债和担保情况根本不清楚，死抓住担保承诺函不放，甚至地方政府对自己的投融资平台的总负债情况都不清楚，造成地方政府隐性负债的不断增加并难以控制。

4、地方财政担保融资贷款数额之大，期限较长，短期 内难以回收本金和减少贷款规模，既降低了银行资金流动性，也造成风险性过度集中。

四、对规范地方政府融资平台的建议

1、深化地方政府投融资体制改革。一要进一步深化投融资体制改革，培植政府投资主体，完善公司治理结构，真正建立“政府引导、社会参与、市场运作”的社会投资增长机制，运用多种融资手段，实现投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新型投融资体制。二要完善投融资政策，严格界定地方政府投资范围，使地方政府投资主要用于市场不能有效配臵资源的经济社会领域，对地方经济社会发展全局有着重大影响的项目；完善科学决策程序，建立政府投资决策咨询评估制度，实现地方政府投资管理科学化、精细化、民主化和法制化。三要加强投资监督管理，建立责任追究制度和权力制衡机制，加强项目跟踪管理，完善督查制度。

2、建立科学合理规范的债务管理方式。要建立“负债有度、总债有控、用债有方、偿债有钱、管债有规、举债有责”的科学、合理、规范的债务管理方式。一是适度发行地方政府债券，不能一味强调风险，简单禁止地方政府融资，要改变发展中国经济不能单靠中央政府一台“发动机”推进，而要让地方政府多台“发动机”共同参与、共同推进，因而由上级政府对地方政府举债能力进行科学评估，并提供相应 信用担保，将政府性债务控制在地方财力可承受的范围之内。二是严格控制银行贷款行为，将银行融资行为限于有效储备建设土地为目的的土地抵押中短期贷款，减少不可变现的国有资产抵押贷款。三是立法建立偿债长效机制。既要将政府性负债建设项目、投资规模和偿还本息等计划纳入预算控制，建立政府偿债基金和债务风险预警机制，又要本着“谁借谁还谁受益”及“谁审批、谁担保、谁负责”的原则，建立起借用还相统一和责权利相结合的债务偿还机制，严格确定偿债单位，确保落实偿债资金来源。

3、妥善处理地方政府融资负债遗留问题。要妥善处理原有地方政府融资平台公司拖欠银行贷款的问题，在全面清理政府性债务基础上，对于承担公益项目建设债务，主要依靠财政性资金偿还；对于有稳定经营收入的公益性项目债务，主要依靠自身收益偿还债务；对于不属于公益性项目债务，谁借款谁偿还债务，落实债务偿还主体。

4、强化对地方政府投融平台整合管理。要整合地方政府投融资平台，打造运转高效的投融资平台，进一步增强地方政府融资能力，形成借用还良性循环机制。将地方政府各种不同类型投融资平台公司，按照法定程序注销。依法组建一个强有力的投融资（集团）公司，作为地方政府对基础产业、基础设施和公益性项目投资以及城市资源开发和利用的运作代表平台，并按照“决策、执行、监督”相互独立的原 则，建立科学决策、规范运营、严格监管，权责统一的地方政府投融资平台。

5、加快财政管理体制改革。要健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制，完善财政转移支付制度，加大一般性转移支付力度，规范专项转移支付，提高地方政府提供基本公共服务能力，加快建立县级基本财力保障机制，增强地方政府提供公共服务能力，以减少地方政府举债行为。

6、金融机构要进一步加强对融资平台贷款的风险管理。一是要改进对地方政府项目的准入标准，建立以政府负债状况为基础、建设项目为依据的信贷准入标准等；二是根据项目特点，通过第三方担保、资产抵押、权益质押等担保方式，构建完善的担保结构，确保贷款资金安全；三是积极开展银团贷款，增强银行间的信息沟通，建立利益共享、风险共担的分摊机制。

（本文摘自中国三农问题研究中心网）

篇2：对地方政府融资平台利弊分析及建议

周沅帆2012-03-22

摘 要：本文分析、评价了公用基础设施建设融资、政策性产业扶持基金融资和农业产业投资公司融资三种地方政府融资平台模式及其各自的优势。以山东和天津为例分析了地方政府投融资平台的资金来源。借鉴国外政府投融资的资金来源，分析了我国在融资模式及资金来源方面存在的问题并提出政策建议。

关键词：地方政府，投融资平台，资金来源，融资模式

一、引言

地方政府投融资平台是指地方政府为了融资用于城市基础设施的投资建设所组建的各种不同类型公司，这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。

从我国经济的情况来看，投资始终是推动经济增长的主要因素之一，在高投资拉动经济增长中，政府扮演了十分重要的角色。而地方政府投资职能得以实现的前提和基础是要有充足、稳定的资金来源。一方面，分税制改革后，地方财政收入虽然也保持一定增长，但与快速增长的支出需求相比普遍拮据，财力基本上仅够维持“吃饭”，基础设施欠账和建设资金缺乏成为制约地方经济发展的瓶颈；另一方面，随着市场经济体制的不断深化和公共财政体系的逐步确立，财政资金要更多地满足日益增长的公共服务需求，这在客观上要求政府必须通过深化投融资改革，搭建市场化融资平台，充分发挥有限财政资金的引导作用，为基础设施、公共设施建设和重点关键领域战略性开发开辟稳定筹资渠道。

二、地方政府投融资平台的融资渠道及评价

从地方政府投融资平台的产生过程看，目前主要存在公用基础设施建设、政策性产业扶持基金、农业产业投资公司三种运行模式。这三种模式适用于不同条件的融资需求，且各有其优劣势。

（一）公用基础设施建设融资模式及评价

1.BOT（build-operate-transfer）模式。BOT即建设一经营一转让，是指政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，基础设施无偿移交给政府。BOT适用于大型的基础设施建设项目，通常是由国外企业和国内的民间资本来承担，因而有效地减轻了政府财政负担和避免大量的项目风险，并且给项目所在国带来先进的技术和管理经验的同时也促进了国际经济的融合。同时，给出了明确项目回报率，严格按照中标价实施，政府部门和私人企业协调容易，双方的利益纠纷少，有利于提高项目的运作效率。

2.TOT（transfer-operate-trans-fer）模式。TOT是BOT融资方式的新发展。近些年来，TOT是国际上较为流行的一种项目融资方式。它是指政府部门或国有企业将建设好的项目一定期限的产权和经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；投资人在一个约定的时间内通过经营收回全部投资和得到合理回报，并在合约期满之后，再交回给政府部门或原单

位的一种融资方式。TOT作为一种盘活现有存量资产的有效方法而逐渐被接受，其拥有以下优势：

一是可以避免不必要的争执和纠纷。TOT融资方式只涉及已建基础设施项目经营权的转让，不存在产权、股权的让渡，回避了国有资产流失问题，保证了政府对公共基础设施的控制权。

二是减少政府财政压力，促进投资体制的转变。在这种方式下，除金融机构、基金组织、国外大公司外，各类企业和私人资本均可参与融资，有助于大量吸引国内外民间资本参与融资，促进投资体制由国家投资为主逐步向民间资本投资为主的架构转变。

三是风险小，项目引资成功率高。TOT方式一般不涉及建设过程，避免了BOT方式在建设过程中的各种风险和矛盾，项目风险降低，能够尽快取得收益，双方合作容易，引资成功可能性增加。

四是项目成本和项目产品价格相对较低。TOT方式下投资风险大幅降低，投资者预期收益率会合理下调；涉及环节较少，新建项目建设和营运时间大大提前，评估、谈判等方面的从属费用也势必降低，政府在组建SPV、谈判等过程中的费用也有较大幅度下降，项目成本和项目产品价格都相应有所降低。

3.PPP（public-private partner-ship）模式。PPP即公共部门与民营企业合作模式，是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式。PPP模式使政府部门和民营企业能够充分利用各自的优势，即把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与民营企业的创业精神、民间资金和管理效率结合到一起，相较于其他融资模式，PPP模式项目参与方有所增加，民间企业参与到了基建项目当中。此外，与BOT等模式不同，PPP即在项目初期就可以实现风险分配，同时由于政府分担一部分风险，使风险分配更合理，减少了承建商与投资商风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。

4.PFI（Private Finance Initiative）模式。PFI模式是指利用私人或私有机构的资金、人员、技术和管理优势进行公共项目的投资、开发建设与经营。政府对私人部门提供的产品和服务进行购买，也可以合营方式或者以授予私营部门收费特权，其目的在于解决基础设施以及公益项目的投资效率问题。与BOT、TOT、PPP相比，PFI的最大优势是适用领域广泛，它不仅适用于经营收益性的城市公共基础设施，还可以用于非经营性的城市公益项目。实行该模式，能够广泛吸引经济领域的民间资本参与公共物品的产出，能够使政府一次性投入建成的项目，分摊到若干年支付，等于分期付款，可有效地减轻当前的财政负担。此外，提高建设效率和转移项目风险是PFI较突出的优势所在。

5、ABS（Asset-backed security）模式

ABS模式是以项目所属的资产为支撑的证券化融资方式，即以项目所拥有的资产为基础，以项目资产可以带来的预期收益为保证，通过在资本市场发行债券来募集资金的一种项目融资方式。由于ABS只适用于有比较稳定可靠现金流的项目，而城市公共基础设施收费的证券化符合资产证券化产品的要求。从多种融资方式的比较看，收费的基础设施ABS融资与其他形式的项目融资相比具有很大的优势，首先它可以有效地克服借用国外贷款和吸收国外直接投资等传统引进外资所带来的外债压力与产业安全问题。其次，由于有信用增级的措施，当在资本市场大规模筹资增加时，成本可以降低。第三，ABS融资对已建成的和在建的收费基础设施项目均适用，在这个过程中政府始终拥有项目的所有权。

（二）政策性产业扶持基金融资模式及评价

1.创业投资引导基金。创业投资引导基金是指由一群具有科技或财务专业知识和经验的人士操作，并且专门投资在具有发展潜力以及快速成长公司的基金。

创业投资引导资金主要分为发挥创业投资引导基金作用的政府主导型创业投资机构、地方政府通过财政出资设立创业投资引导基金、地方政府通过联合国家开发银行设立创业投资引导基金三类。具备撬动社会闲置资金、缓解市场投资失灵、带动产业振兴的作用。引导基金首先是要“引导”，通过引导使资本起到放大的作用，在我国的做法主要是通过财政资金设立国有独资或控股、参股的创业投资公司。

2.贷款风险补偿基金。贷款风险补偿基金体系包括以下六方面内容：一是融资平台保证金。政府通过融资平台与银行达成协议，每年安排一定金额拨入银行保证金专户。对于放贷产生的坏账损失由政府与银行按协议约定比例承担，政府承担损失部分在“贷款风险补偿基金”中核销。

二是融资平台风险准备金。主要用于贷款出现风险时的代偿和损失核销，同时作为融资平台的风险准备积累，可以加大对中小企业的融资支持力度。

三是担保机构费用补偿金。通过政府对担保机构的费率补偿，可以降低中小企业的融资成本和降低资产的反担保条件。

四是中小企业信用互助补偿金。由政府牵头成立，实行会员制，信用互助基金可以用作贷款担保资金，通过与银行合作对会员企业进行担保贷款。

五是知识产权融资专项基金。由政府出资设立，作为开展知识产权权利质押融资业务的担保保证金。

六是贷款贴息。政府每年安排一定的专项资金对中小企业贷款给予一定比例的贴息政策，重点通过具有杠杆作用的融资平台给予企业补贴。

建立贷款风险补偿基金降低了银行风险成本，增强了授信管理与决策水平；对企业而言，降低了财务成本，增强了信用为本的融资意识。这无疑降低了融资成本，提高了融资效率，同时更让企业倍加珍惜声誉和信誉，增强了信用意识和融资意识；对政府而言，降低了行政成本，实现了金融资源的有效配置，促进政府通过有效手段降低企业信用成本，保证国有资产的保值增值。

（三）农业产业投资公司融资模式及评价

在农业产业投资方面，政府融资平台的运行借鉴了其他产业投资公司的融资模式。就现阶段而言，政府农业产业投资公司主要以农业担保公司为主，在政府对农业产业的财政支持上仍然以农业补贴、贷款贴息等方式为主。就国外比较成功的农业产业投融资体系来看，其构成是以农村合作金融为主体，以政策金融为保障，以商业金融为补充。

三、我国地方投融资平台的资金来源

（一）山东省地方政府投融资平台的资金来源分析

近年来，山东省内各市均相继成立了地方政府投融资平台，并充分发挥平台的资源配置作用，有力地促进了地方经济的快速发展。本文主要选取了几个有代表性的城市来分析地方政府投融资平台的资金来源。

1.平台的融资渠道。各市平台的融资渠道均是以银行贷款为主，其他融资形式为辅，总的来看，有五种基本类型：一是通过间接融资方式，即以土地资源和政府信用作抵押或担保，财政预算兜底的形式向银行贷款；二是利用上级转贷资金，如中央扩大内需资金、省调控资金等；三是借助实体企业开展的贷款业务；四是发行企业债券；五是进行信托融资。济南市

融资渠道主要为政府信用贷款和市城市建设投融资管理中心发行的企业债券；枣庄市融资渠道主要为银行贷款和上级转贷资金；临沂市除了商业贷款和争取上级转贷资金以外，还采用了企业债券的方式融资；泰安市在努力扩大银行间接融资、全力推进债券融资的同时，积极探索信托融资。

2.平台的资本金构成。财政资金是政府设立投融资平台的主要出资方式，此外还存在土地划拨、股权划拨、债权划拨等多种出资形式。济南、枣庄、济宁、德州、聊城、菏泽六市的投融资平台的启动资金均由财政划拨。而临沂市的投融资平台资本金构成则较为多样化。泰安市以开发性金融合作为基础，起步政府投融资平台，之后为充实平台规模，又陆续注入了大量国有股权资产。

（二）天津市地方政府投融资平台的资金来源分析

天津地方投融资平台的运作模式在国内是比较典型的，其融资来源更多的还是依靠国家开发银行等传统的间接融资渠道。2004年11月，天津市成立城市基础设施建设投资集团公司，标志着天津市基础设施建设以政府性投资公司为主要载体，以未来土地收益为抵押，向金融机构大规模举债建设大型基础设施项目的阶段来临。

截止2005年底，天津市共有13家规模较大的政府性基础设施投资公司，其中市属企业5家，区属企业8家。2005年末，13家公司拥有总资产2528.25亿元，负债总额960.87亿元。近五年投资规模1840.26亿元，投资项目的资本金主要来源于财政，市区两级财政共拨款213.06亿元，占项目资本金总额的52.8%。企业对外融资方式主要是银行贷款，2005年末各类贷款余额1060.72亿元，其中贷款规模较大的是城投集团，其银行贷款总额为393亿元，包括286亿元的国开行贷款和107亿元的商业银行贷款。

四、国外政府投融资的资金来源

国外有的国家会成立经济实体，政府以控股、参股的形式进行直接投资。意大利和英国等国家都有政府直接管辖的投资开发公司。英国政府为了开发泰晤士河一带，促使经济复苏，于1982年成立了由中央政府直接管辖的道可兰德公司。政府通过道可兰德公司对伦敦市区东部的开发，吸引了越来越多的国内外私人资本进入开发区。日本政府为加快基础设施建设，由中央政府和地方政府直接负责，组建了各种公共团体、事业团体、股份公司。如关西国际机场，是由中央政府只用20%（2874亿日元）的资金引导了80%的社会资金（包括一部分国外资金），组建“关西国际空港株式会社”负责建设而成的。

但是在国外并无政府融资平台的概念，各国地方政府举债通常有发行债券和银行借款两种方式。分国别看，美国和印度以发行市政债券为主，英国以银行借款为主，德国和日本二者兼而有之。而银行借款方式类似于我国的政府融资平台，但融资主体大部分为政府自身。但其投资的资金来源对于我国地方政府投融资平台的资金来源具有重要的借鉴意义。各国的融资资金来源主要有下面几种：

一是政府财政拨款。这是政府投资资金最直接的来源。财政拨款主要用于社会效益好、涉及公众利益而经济效益差，或者可以取得经济效益但政府不许收费的项目。如在美国高速公路一般不收费，公路建设全部由政府投资。美国把公路分为联邦和州两级，联邦政府主要负责跨州的国家公路的建设，州及州以下的政府负责地区内的公路建设。

二是发行政府债券或者专项建设债券。发行债券一般用于项目建成后可以收费的项目，如加拿大政府把发行政府债券作为政府筹措资金的一个重要来源。如美国波特兰市机场扩建10亿美元的投资，50%是靠发行债券解决的。政府往往规定对这些债券的收益不收所得税，使购买这类债券的实际收入高于购买其他债券的收入，以鼓励公众购买基础设施建设的债券。

三是设立专项基金。这是很多国家筹集政府投资资金来源的一个重要方式。韩国政府为了保证为重点产业发展筹措到所需的大量资金，于1974年2月成立了“国家投资基金”。“国家投资基金”成立多年来，所掌握的基金增长很快，年均递增率达到30%。“国家投资基金”对韩国政府支持重点行业的发展起到了很大的作用。

四是出售政府企业资产。出售政府企业资产，是澳大利亚政府开辟的面向市场筹措建设资金的新财源，也是澳大利亚实行私有化政策的重要内容。1995-1996财政，澳大利亚政府计划销售国有企业资产53亿澳元。

五是鼓励私人部门投资。为了缓解政府投资的不足，近年来，一些原来完全由政府投资的基础设施项目开始鼓励私人部门参与投资。如美国波特兰市在与华盛顿州交界的哥伦比亚边上新建的5号码头，建设资金的10%是政府筹集的，其他90%资金是私人企业投入的。有时采用由政府提供信用的办法，鼓励私人部门参与基础设施建设。

六是向外国政府和国际金融组织借款。利用外资，是巴西政府投资的重要来源，巴西由此成为世界上外债最多的国家之一。从70年代初开始，巴西政府利用70年代中期世界石油危机，中东国家急需输出石油美元的有利时机，大量借入外债，共计1200亿美元，建立起了自己的基础产业和基础设施，促进了国民经济的快速发展，也带动了国内其他产业的发展。七是国有企业自有资金。一些国家鼓励国有企业自我积累、自我发展。国有企业的经营利润大多由其自主使用，并得到政府的政策支持，如加拿大魁北克水电公司在建设新电站期间，政府决定公司免交红利，使该公司建设资金的30%依靠企业自有资金解决。

五、我国地方政府投融资平台资金来源存在的问题及建议

（一）存在的问题

1.融资环境不容乐观。一方面，全国信贷投放增速减缓。2010年12月10日，央行在本第六次上调存款准备金率，意在进一步控制银行信贷投放和管理通胀预期。同时，银监会要求各大银行2010年信贷规模增幅控制在16-18%，直接抑制对市场的货币供给量，特别是投融资贷款的“三条红线”，严格控制政府投融资平台的贷款规模。另一方面，中央规范、清理地方政府投融资平台力度加大。2010年6月10日，国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求各级政府及金融机构尽快开展对融资平台公司债务的全面清理，并明确提出“对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资”。这些调整都对平台融资产生了不利影响，投融资发展环境不容乐观。

2.融资渠道单一。投融资平台对外融资多以银行的长短期商业贷款等负债方式进行，利用资本市场直接融资比例过低，缺乏持续融资的顺畅通道。一方面使得融资成本通常较高，另一方面融资规模受宏观调控政策的影响极大，难以借助资本市场做大做强。同时会导致风险集中较高。

（二）建议

随着中央加大地方政府投融资平台管理力度，财政性融资担保将受到严格限制。创新转变融资方式，建立起多元化、多渠道的融资体系，成为地方政府的必然选择。一是积极争取政策性银行贷款。国家开发银行作为我国三大政策性银行之一，其资金投向包含国家基础

设施项目，在中国人民银行颁布的利率水平基础上，可适当下浮利率，大型基础设施建设项目还可争取长期贷款。根据具体投资项目的周期特点，政府投融资平台应尽可能争取与项目周期相近且利率相对优惠的贷款，优化融资期限结构，缓解还贷压力，增强地方政府投资的绩效意识。

二是允许地方政府发行债券。虽然从2010年开始由中央政府代发地方债券，但这种方式一方面债券规模有限，不能根据地方的实际资金需求而定。另一方面将风险集中在中央政府，无法借助市场力量来对地方政府进行约束。因此，建议适当允许地方政府用发债的形式来进行基础设施项目建设。

篇3：对地方政府融资平台利弊分析及建议

关键词：地方政府,融资平台,基础设施

一、引言

次贷危机发生后, 为尽快摆脱此次危机带来的阴霾, 促进国内经济企稳回升, 我国出台了一系列经济刺激方案。为配合经济刺激方案的实施, 充分发挥金融是现代经济的“核心”作用, 国务院办公厅、中国银监会、中国人民银行等部委分别下发了相关文件, 鼓励银行加大信贷投放力度, 支持地方经济发展, 并“支持有条件的地方政府组建投融资平台, 拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。在较为宽松的政策环境下, 甘肃省地方政府融资平台日渐突起, 大规模举债融资, 加大项目投资力度, 有力地促进了省内各城市基础设施及公用事业建设快速发展和经济的复苏。但与此同时, 甘肃省地方融资平台也出现了一些亟须高度关注的问题, 尤其是风险在不断积聚。为有效防范财政金融风险, 加强对地方政府融资平台公司管理, 保持经济持续健康发展和社会稳定, 我们认为, 剖析甘肃省地方政府投融资平台潜在的风险, 深入探讨其运行机制的改良措施, 建立起适应市场经济体制要求的、能够实现良性可持续发展的地方政府融资体系就成为一个需迫切解决的课题。

二、甘肃省政府融资平台基本情况考察分析

(一) 甘肃省政府融资平台概况

截至2010年11月, 甘肃省共有地方政府融资平台118家, 其中省级平台6家、市级平台34、县级平台78家。在间接融资方面, 118家平台共获得银行授信1111.31亿元, 贷款余额793.86亿元, 占整个银行业金融机构贷款余额的17.2%;在直接融资方面, 甘肃省国有资产投资集团有限公司2009发行中期票据融资100亿元, 兰州城投发行2009年企业债融资15亿元。经过多年的发展, 甘肃省各类政府融资平台融资初步形成以信贷融资为主, 以发行债券、票据等融资为辅的融资结构。

(二) 甘肃政府融资平台银行贷款主要特点

1. 省级融资平台是信贷融资主体, 市县级平台信贷规模较小。

截至2010年11月, 全省共有地方政府融资平台118家, 其中省级平台6家, 占全省融资平台总数的5.1%, 贷款552.61亿元, 占比69.61%;市级平台34家, 占全省融资平台总数的28%, 贷款175.19亿元, 占比22.07%;县区级平台78家, 占比67%, 贷款66.06亿元, 占比8.32%。

2. 贷款主要投向城市建设投资类平台和交通运输类平台, 其他领域投向较少。

融资平台融入的资金主要投向交通运输类设施建设和城市基础设施建设等项目。截至2010年11月, 全省土地储备中心平台类贷款余额11.40亿元, 占比1.44%;交通运输类平台474.63亿元, 占比59.79%;开发区、园区类平台4.50亿元, 占比0.57%;城市投资建设类平台292.75亿元, 占比36.88%;国有资产管理公司类平台6.18亿元, 占比0.78%;其他用途4.39亿元, 占比0.55%。

3. 贷款期限以中长期贷款为主, 短期流动资金贷款数量较少。

截至2010年11月, 全省各级融资平台1年以内 (含1年) 的贷款余额为36.95亿元, 占比4.66%;1-3年 (含3年) 的贷款余额为42.17亿元, 占比5.31%;3-5年 (含5年) 的贷款余额为43.74亿元, 占比5.51%;5-10年 (含10年) 的贷款余额为118.83亿元, 占比14.97%;10-20年 (含20年) 的贷款余额为394.40亿元, 占比49.68%;20年以上的贷款余额为157.77亿元, 占比19.87%。

4. 贷款损失较少, 风险可控。

截至2010年11月, 全省政府融资平台各类贷款按照五级分类划分, 正常类贷款余额为708.04亿元, 占比89.19%;关注类贷款余额为79.15亿元, 占比9.97%;次级类贷款余额为4.86亿元, 占比0.61%;可疑类贷款余额为1.60亿元, 占比0.20%;损失类0.21亿元, 占比0.03%。不良贷款6.67亿元, 比年初减少2.51亿元, 不良率 (占平台贷款余额) 0.84%。按自身现金流覆盖情况划分, “全覆盖”的平台85家, 贷款余额782.72亿元, 占比98.60%;“基本覆盖”的平台1家, 贷款余额0.01亿元, 占比0.001%;“半覆盖”的平台4家, 贷款余额2.63亿元, 占比0.33%;“无覆盖”的平台30家, 贷款余额8.51亿元, 占比1.07%。

(三) 甘肃省政府融资平台发展过程中存在的主要问题

1. 出资不实, 资金使用违规。

一些地方政府融资平台公司在设立之初就不规范, 主要表现就是出资不实。据了解, 一些机关法人性质的平台存在资本金没有同比例到位或不真实的问题, 例如将一笔资金来回周转, 用做几个平台的注册资本金, 甚至将融资平台关联获取的银行贷款挪用做资本金;此外, 出于做大公司规模、降低负债比率、方便融入更多资金的考虑, 一些地方政府就采取了变通的办法, 或者将没有任何收益的资产作为注册资金注入平台, 或者将有良好收益前景的资产仅在账面上划入平台而并没有授予平台对这些资产的真正控制权。

在资金使用方面, 一些地方政府融资平台公司取得融资后, 再层层转拨下属公司或项目使用, 平台公司对贷款项目不能完全参与管理, 甚至承贷主体和资金使用者, 金融机构和审计、监管部门对融资平台公司的资金流向和使用很难监管, 管控贷款使用缺乏法律依据, 导致资金挪用风险加大。

2. 过度负债问题突出。

由于存在信息不对称, 金融机构很难根据融资平台公司自身情况对其进行风险评估, 而是基于地方政府财政收支情况进行是否提供融资的决策。虽然银行可以控制自身对地方政府融资平台的融资总量, 但却无法控制同业金融机构对融资平台公司的信贷投放, 而且部分银行将平台贷款信息视为争取优质大户的利器, 与其他行之间缺乏必要的信息共享机制和合作机制, 银行间盲目竞争导致对平台多头授信, 这样地方政府融资平台公司可以方便地通过多头融资扩大其资金来源。地方政府融资平台最大限度利用杠杆扩大融资规模, 导致了自身过度负债的问题。如从平台公司贷款债务与全省当年财力看, 总债务率约为131%, 部分地方该指标甚至高达200%以上。融资平台过度负债增加了其偿债风险。

3. 融资风险不断在累积。

为了发展地方经济, 各平台通过银行融入了大量的资金, 但由于资金主要用于没有收益的公益性项目或者收益较少的准公益项目, 还款现金流存在不确定性, 还款难度不断加大;此外, 由于平台的偿债机制和风险约束机制未建立, 随着借贷规模的不断扩大和偿债高峰的到来, 所隐含的巨大风险都在逐步积累。

(1) 担保机制不够健全, 还款来源具有不确定性。甘肃省大部分地方政府投融资平台经营的项目仍集中于交通基础设施建设和城市公用设施, 这类投资具有公共产品性质或者准公共产品性质, 项目投资额大, 建设周期长, 收益低, 商业化运作程度不高, 风险较高, 项目本身不符合贷款条件, 为保证贷款安全, 银行一般要求质押抵押。虽然地方政府以各种收费权为质押或者以土地进行了抵押来帮助平台获得贷款, 但质押等担保方式存在操作上和法律上的缺陷。此外, 对抵押土地的未来变现, 存在估值价格波动风险, 比如以储备土地抵押的平台贷款项目, 银行虽然拿到了有效的土地抵押他项权证, 但由于土地管理部门和土地抵押登记部门同是土地储备中心, 银行无法有效监控;且土地出让金按法律规定先上缴财政, 银行没有优先受偿权, 致使个别银行贷款偿还资金来源存在不确定性, 偿债资金管理难度大。

(2) 风险约束机制和偿债机制不够健全。目前全省各类融资平台的风险约束机制和偿债机制很不健全。主要表现在:一是投资决策责任机制有待完善。由于项目法人责任制、代建制推行缓慢, 绝大部分项目仍在传统建设体制下实施, 政企、政资不分, 建设单位缺乏明确的责任制度, 投资过程缺乏有效监管, 使部分建设项目超概算。二是偿债能力和风险评估不足, 目前, 地方政府都有规模庞大的基础设施投资计划, 但对资金来源研究不充分, 往往出现财政收支与基础设施投资计划相脱节的现象, 政府的负债压力和风险逐步加大。三是偿债专项资金难以落实。政府对财政投资的国有资产经营收益未全部纳入同级财政, 未形成偿还贷款本息的专项资金;对财政超收部分、本级土地出让收入、城市建设配套费等财政资金, 未按一定比例提取相应的偿债专项基金。

三、规范和完善甘肃省政府融资平台的若干对策与建议

(一) 中央政府积极进行制度创新, 为地方政府融资平台发展创造良好宏观制度环境

1. 改革现行财税体制, 加大对甘肃财政转移支付力度。

地方政府融资平台公司风险暴露或者地方隐形负债风险累积的根源在于现行的体制机制下地方政府的财权与事权不匹配, 地方政府公开融资渠道较少。因此, 要从根本上解决这个问题, 就需要进一步理顺三级财税体制, 适当调整中央和地方的分税比例, 真正做到“一级政府、一级事权、一级财权、一级税基、一级产权、一级预算、一级举债权”。甘肃省作为西部欠发达省份, 自身财力非常薄弱, 由于其重要的战略地位, 面临发展的任务异常艰巨, 这需要中央对加大地方的转移支付力度, 增加各级地方政府的财政收入, 缓解各级地方政府财力薄弱的问题。

2. 完善相关法律法规, 拓宽地方政府融资渠道。

目前规范地方政府债务的法规还没有出台, 现行《预算法》、《担保法》等法律与我国市场经济的发展相冲突。例如, 为了规避《预算法》约束, 地方政府通过发展融资平台以弥补建设资金不足, 国家法律监管缺失。为此, 中央政府应该抓住时机, 对现行法律进行修改, 以适应国内融资的现状。首先要对《预算法》《担保法》等进行修改, 配合地方政府债券的进一步发行, 对《预算法》第28条“地方政府不得发行地方政府债券”进行适时修改, 允许地方政府融资和发行债券, 允许地方政府以对特定项目的财政拨款为限额, 对项目融资进行有限担保。

(二) 地方政府理清与融资平台的关系, 在微观上规范和引导政府融资平台发展

1. 按照国发[2010]19号文件精神, 坚决做好融资平台的规范和清理工作。

应对2008年金融危机过程中, 甘肃省政府融资平台尤其是省级以下市、县平台发展呈泛滥态势, 高达78家, 许多县级融资平台经营不规范, 盈利能力弱。为此, 在治理地方政府融资平台时, 要区别对待, 有保有压, 不能简单“踩刹车”、“一刀切”, 把治理重点放在区县政府融资平台上。一方面, 政府要对现有平台进行整合, 把平台建设层级定在省级和地市级政府以上, 对经济基础较好地区确有财力的执行一些县级政府要经过核准实行部分开放;另一方面, 要严格《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》即 (国发[2010]19号) 对现有各类平台进行集中清理规范, 在清理过程中, 地方政府要准确定位角色, 要彻底理清政府与融资平台的关系, 对平台公司应以产权为纽带, 通过出资关系实现对其控制和领导, 做到“有所为有所不为”, 而不能将平台公司视为自己的一个下属单位或部门, 否则必将出现政企不分、权责错位的现象。

2. 充实政府融资平台资本金, 增强融资平台造血功能。

全省各级地方政府要确保融资平台项目资本金足额到位, 资本金来源合规、合法, 项目建设期间, 不得抽逃挪用资本金。要通过股权划转或增资扩股等方式将优质地方国有企业股权、矿山等相关资源和企业分散的城市优质资源整合到融资平台, 将经营性资源、优质资产以及容易产生现金流的投资项目划拨到融资平台公司, 引入民间资本, 不断扩大资产规模、现金流量, 推动融资平台的融资行为市场化, 确保融资平台具备资金筹集和正常运营能力。

(三) 商业银行加强平台贷款监控管理, 控制贷款风险

商业银行首先要贯彻落实“信贷审慎管理规定”, “严格落实向融资平台公司新发放贷款要直接对应项目, 融资项目必须符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划等要求, 并严格执行国家有关项目资本金的规定”, 确保项目合规性、贷款管理、还款来源、抵押担保符合发贷条件。其次要加强资金监管, 按照计划、预算、建设程序、工程进度拨付资金, 并严格坚持季度督查、半年检查、年终考核制度, 发现问题及时整改、完善, 确保银行贷款资金专款专用。再次是对所有贷款项目, 严格执行工程建设招投标制、项目法人责任制、项目合同制、工程监理制等“五项制度”, 加强工程监理和竣工决算审计, 严格执行工程质量终身负责制, 提高贷款资金使用效益。四要加快建立健全政府融资平台贷款风险识别、监控分析和防范体系, 适当提高融资平台公司贷款的风险权重, 提高监控水平和风险预警能力, 促进风险监控日常化、制度化、规范化。五是加强对借贷双方问责制度的实施。

(四) 各级政府融资平台完善公司治理, 加强内部风险控制

地方融资平台作为现代化公司要严格按照《公司法》规定, 完整地履行登记注册等手续, 成为具有独立承担“民事责任能力的法人”, 按照现代公司治理结构建立集中管理、协调控制、相互制约、高效运营的法人治理结构。各级地方政府融资平台要进一步明确自身与地方政府之间的产权关系, 政府作为出资人, 严格按照公司法赋予股东的权能行使权利, 投融资平台的具体运作中不能参与具体的经营管理, 只负责重大投融资的决策, 由直接管理转变为间接管理、由微观经营转变为宏观调控;平台公司作为政府融资投资的主要实施载体, 主要职能要受到政府规范, 融资投资决策也要受到地方政府的指导, 要通过公司化的运作模式, 坚持市场化导向, 按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度来进行运营。

参考文献

[1]唐洋军.财政分权与地方政府融资平台的发展:国外模式与中国之道〔J〕.上海金融, 2011 (3) .

[2]李勇.我国地方政府融资平台的规范与思考〔J/OL〕.人民网, 2010.11.12.

[3]陈柳钦.规范地方政府融资平台发展的思考〔J〕.地方财政研究, 2010 (11) .

[4]王晓曦.我国政府融资平台的制度缺陷和风险机理研究〔J〕.财政研究, 2010 (6) .

[5]曹红辉.地方融资平台:风险成因与治理〔J〕.财政研究, 2010 (10) .

篇4：地方政府融资平台利弊分析及建议

关键词：地方政府；融资平台；利弊分析

一、 引言

地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。

为应对这次金融危机而实行的积极的财政政策和适度宽松的货币政策推出后，地方政府融资平台呈现快速发展的态势。到2009年末，融资平台数量达到8 221家，贷款余额达到7.38万亿元。由于政府的调控措施，2010年地方政府融资平台贷款持续高增态势有所缓解，到2010年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，较2008年年末增长25%以上，其中，县级(含县级市)平台约占70%。

地方政府融资平台对弥补基础设施建设资金缺口、有效扩大内需、促进经济平稳较快发展发挥了重要作用，但是由于其举债规模迅速夸张，内部运作也不太规范，所以也积累了很大的风险，受到了社会和媒体的广泛关注，大家褒贬不一。

二、 对地方政府融资平台的利弊分析

地方政府融资平台是我国社会转轨过程中特有的产物，也是我国经济动力机制中不可或缺的重要组成部分，研究地方政府融资平台，不是“存”和“废”的问题，也不是“堵”与“疏”的问题，而应该有理性的思考。

1. 对经济增长有推动作用，但是也有引发通货膨胀之嫌。地方政府融资平台形式上虽然是市场经济的行为主体，但是实质上却是地方政府相互竞争的工具，是地方政府为在竞争中取胜的众多行为中的一个。所以其在推动我国经济特别是地方经济中的作用也不可忽视。

张五常（2008）认为，各地地方政府，通过土地、税收等优惠政策来吸引外资，争抢企业在本地入驻，从而导致了中国的高速发展。地方政府有收取出售土地获益与获取税收收益的权力，这样地方政府的收益函数为卖地收入和增值税收入之和，各县政府为了使得这个收益最大，展开了充分的竞争，这种竞争，使得各县的土地利用达到较高效率。在当今土地财政模式之下，土地出让收入是融资平台偿债资金的主要来源，我国地方政府存在土地财政和举债双重冲动，在当今城市化大背景下，两者互为助推器，一荣俱荣，一损俱损。1998年出台《土地管理法》以及后来的一些土地征收条例使得地方政府能够以低补偿的形式大量征收农村土地，经过储备后高价转让给开放商，获得大量的土地转让收入，并可以通过财政担保和土地抵押的方式取得大规模的银行贷款来投入城市建设。由此形成征地→土地收入→银行贷款→城市建设→征地这样一个不断循环的过程。

而融资平台在这其中扮演一个什么角色呢？按照张五常的论述，在中国特有的环境和条件下，中国经济的高速增长主要是县与县之间的竞争来完成的。那么县和县之间的竞争工具就值得我们关注，从融资平台的数量上来看，至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6 576家，其中：省级165家、市级1 648家、县级4 763家；有3个省级、29个市级、44个县级政府设立的融资平台公司均达10家以上，从规模上来看，省级8 826.67亿元、市级26 845.75亿元、县级14 038.26亿元，分别占17.76%、54%和28.24%。可见无论从数量还是规模上来说，县一级的融资平台都占有很大一部分，这充分说明作为竞争工具，融资平台充分发挥了作用，推动了经济增长，这和张五常论述的中国经济的增长的源泉不谋而合。

另外，地方政府融资平台也有引发通货膨胀之嫌。在我国，财政风险的金融化和金融风险的财政化是政府化解风险的常用方法。而地方政府融资平台却同时绑架了我国财政和银行，因为其可以用土地财政作支撑从银行获得贷款。

从财政方面来讲，土地财政在未来来讲具有不确定性，房地产泡沫积累到一定程度，特别是最近政府为了规避房地产风险而实施的一系列保证房地产市场良性发展的政策，使得依靠土地升值来保证还款来源的方法并不是长久之计。融资平台的资金大部分投向基础设施领域，这些项目一般建设周期比较长，资金回收比较慢，再加上一些项目运作不规范，项目实施前缺乏科学论证，这样还款来源并不能得到保证。

从银行方面来讲，若融资平台资不抵债（很有可能发生），地方政府也无法替其还债，因为一些地方政府所出具的担保是有名无实的，这银行贷款就成为呆账、死帐和坏账，大量的不良贷款将再次累积，这时政府将只能沿袭曾经的办法，对商业银行不良贷款进行核销、剥离或注资等方式予以化解。这种情况其实就是地方政府绑架银行、商业银行绑架中央银行的货币发行权，从而为通货膨胀的发生埋下伏笔。

2. 对地方提供了公共产品，特别是基础设施，但是科教文卫投入比较少。地方政府融资平台所融资金的投入，加快了地方公路、铁路、机场等基础设施建设及轨道交通、道路桥梁等市政项目建设，促进了各地经济社会发展和民生改善。

但是从表1中可以看到，地方政府的债务主要投向中，市政建设、交通运输、土地收储占了前三位，而公益性的教科文卫、保障性住房等占的比重却偏低，这和政府职能转型、建设服务型政府的理念是背道而驰的，我国政府特别是地方政府更多承担了经济建设（本应该是市场来做的）的任务，这和前面论述的官员的政绩考核制度是相一致的，这种地方政府的支出结构也是不利于我国优化和完善社会主义市场经济体制。

特别要指出的是，从去年开始，中央政府加大了保障房建设的政策支持力度，在刚刚出台的《国务院办公厅关于保障房建设和管理的指导意见》中规定，“符合规定的地方政府融资平台公司可发行企业债券或中期票据，专项用于公共租赁住房等保障性安居工程建设。地方政府融资平台公司发行企业债券，要优先满足保障性安居工程建设融资需要”。这样地方政府融资平台的支出中保障性住房的支出有可能加大，但是也有借着建设保障性住房的幌子，来加大融资力度，从而增加融资风险之嫌。

3. 加强了政府公共投资，但是存在对民营经济的挤出效应。地方政府融资平台的存在，一定程度上缓解了地方政府的财政压力，为公共投资提供资金支持，保证了以政府为主导的经济发展中的资金来源，但是在这种政府推动的经济发展模式中，对民营经济存在挤出效应。

融资难问题一直是近年来我国民营经济发展中的瓶颈问题之一，笔者在调研时发现，一些民营企业在发展壮大过程中是很难从银行贷款的，走访时一位企业的负责人告诉笔者，银行在贷款给企业时不是看企业的利润和前景，而是企业的现金流，这样很多发展中的小企业就很难拿到贷款，而企业向银行贷款时也要进行抵押和担保，抵押最好变现和保险的实物就是土地和厂房，但是民营企业在扩大自己经营规模时，需要更多的土地来做厂房，但是随着我国经济的快速发展，开发的土地越来越多，可供使用的土地越来越少，民营企业在发展过程中更是很难拿到房产证，这样就很难从银行申请到贷款。

当企业需要向政府申报土地时，但是政府近些年来热衷于建设一些低碳和高科技产业园区，这一方面是世界经济大的发展趋势，另一方面也是为了迎合中央政府的发展目标，很多民营企业却是从乡镇企业起家，需要他们在短时间内转型升级，所以就出现了很多企业为了迎合政府的目标不得不被“转型升级”，从而可以得到政府在土地和资金方面的政策支持，但是却和自己企业本来的目标偏离，这是不利于我国民营经济发展壮大的。

我国的银行业在渊源上和政府有很亲密的关系，在贷款时有天然的亲政府的倾向，而对经济发展有很大带动作用的中小企业却一直被歧视，没有被一视同仁，到现在，广东沿海一带的中小企业已经出现不同程度的倒闭潮，在这里我们不去挖掘这种现象背后的深层次原因，但是这种现象产生的原因其中小企业的生长环境是分不开的，长期来看，这不仅会威胁到我国宏观经济的稳定，也会影响到我国整体经济的发展。

改革开放以来，我国经济突飞猛进，这是和民营经济的贡献分不开的，但是近些年来，在政府主导的经济发展模式中，很多大型项目特别是基础设施领域都是政府主导的，一些垄断领域更是民营企业对民营企业设置了很高的门槛，使其进入很难，以至于出现了民营经济中的“玻璃门”、“天花板”现象。这种发展模式也产生对民营经济的“挤出”。

三、 相关的政策建议

1. 转变政府职能。随着我国社会主义市场经济改革的不断深化，进一步推动政府从“建设型政府”向“公共管理型政府”转型，做好政府的本职工作，不越位，不缺位，进一步分清市场和政府的界限，该交给市场的就让市场来发挥资源配置的作用，可以划分公共产品的属性，对于具有非排他性和非竞争性的纯公共物品（例如国防和某些环保设施等）无法通过市场供给而必须由政府提供外，具有排他性和非竞争性的准公共产品或者可收费物品既可以通过政府提供也可以通过市场提供。政府的支（下转第70页）出也应该更加关注收入分配、环境质量的改善、科教文卫水平的提高等。

降低民营企业进入公共领域的门槛，消除壁垒，其实公用事业可以分为经营性和非经营性业务，在经营性业务中引入竞争机制、打破垄断，吸引民间资本对其投资，引进特许经营制度，己经成为发达国家促进公用事业持久发展进而带动整个经济增长的重要措施。这一点很值得我国的借鉴。

2. 考虑发行市政债券。市政债券（Municipal Bond），又称地方政府债券，是指以城镇政府或其授权代理机构或以城镇政府下属部门或机构（如污水处理厂、水务公司、城市基础设施和管理公司等）为发债主体公开发行，以政府的信用作为担保，所募集的资金主要用于城镇或地方基础设施建设或公益设施建设，如道路、桥梁、供水、污水处理、垃圾处理、教育设施或其他公益设施等，有时也用于弥补市政当局的费用支出和税收的季节性或暂时性失衡的一种金融产品。

在国外市政债券已经成为一种非常成熟的融资模式，被广泛应用于公共投资的各个领域。在我国由于法律法规等方面的限制现在地方政府还不可以发行债券，由于地方政府融资平台实际上是地方政府钻政策和现有法规的空子，而被“创造”出来的，属于“灰色地带”，导致形成很多暗债，很难对其监管，以至于风险累积，是我国经济特殊时期的特殊产物，是不可能长期存在下去的。而发行市政债券则可以使地方政府融资透明化，科学化，可以选择一些条件成熟的地区做实验，然后推广到其他地方。

3. 规范地方政府融资平台的发展。对于现存的债务要分类管理、区别对待，清理核实并妥善处理，可以考虑建立偿债基金，并将其纳入地方财政预算进行管理，以保证债务的还款来源；规范地方政府担保授信行为，严格控制政府担保范围，控制担保事项的决策权，明确政府担保的原则、条件、范围、责任以及有效的政府担保的执行机制、控制机制和责任处理机制；要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，对于有稳定经营性收入的融资平台公司，可以充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作，相反，对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，在明确偿债责任和还款措施后，不应该再保持融资平台的职能。

参考文献：

1. 张五常.中国的经济制度.北京：中信出版社，2008.

2. 陈抗、Arye L.Hillman、顾清扬.财政集权与地方政府行为变化——从援助之手到攫取之手.经济学(季刊)，2002，（1）.

3. 封北麟.地方政府投融资平台的财政风险研究.金融与经济，2010，（2）.

4. 周业安、冯兴元、赵坚毅.地方政府竞争与市场秩序的重构.中国社会科学，2004，（1）.

作者简介：白艳娟，南开大学经济学院博士生；单俊辉，基础数学硕士，广西警官高等专科学校讲师。

篇5：对地方政府融资平台利弊分析及建议

国家开发银行宁夏分行 陈然

近年来，宁夏地区经济增长速度一直快于全国经济经济增长平均水平，宁夏地区的银行业金融机构也随着经济增长加快了发展步伐，其资产总量、贷款余额、利润等各项业务指标一直处于快速增长阶段。然而，银行业的本质是经营风险的机构，在快速发展的同时，资产质量的变化情况决定了银行业机构是否具备可持续发展的能力。当前，银行业金融机构多采用五级分类方法反映贷款的风险情况，不良贷款率能够量化、全面地反映信贷资产质量情况。本文以不良贷款率为主要指标对宁夏地区的信贷资产质量情况进行初步分析。

一、宁夏地区银行资产质量整体情况

根据银监会的分类，商业银行包括大型商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行和外资银行，宁夏地区商业银行的统计范围则为除政策性银行、农村信用社、邮储银行及村镇银行之外的其他所有银行。银监会发布的全国及各地区商业银行的不良贷款情况数据显示，2010年之前宁夏地区商业银行不良贷款整体呈现显著的下降态势，不良贷款一直保持“双降”。宁夏地区不良贷款额由2005年的57.78亿元下降到2010年的9.10亿元，同期不良贷款率由10.93%下降到0.66%。在全国同期的不良贷款率由8.61%下降到1.10%的过程中，宁夏地区的不良贷款也实现了由高于全国平均水平到低于全国平均水平的转变。宁夏地区商业银行对新增贷款的风险控制及存量不良贷款的化解工作均取得了显著成效。

当统计口径为宁夏地区全部银行业金融机构时，虽然其不良贷款余额、不良率略高于商业银行的统计口径，但近三年宁夏地区银行业金融机构不良贷款率总体也保持了较低水平，一直处于2%以下，且不良贷款余额稳定在40亿元以下。由于各种历史原因，区内各农村信用社占据了全区不良贷款的半壁江山，造成银行业金融机构不良余额高于商业银行不良余额。但由于农村信用社经营策略一直将化解不良作为开展工作的主要任务，其不良贷款近三年一直呈现下降趋势。

宁夏地区银行业金融机构不良贷款额三年来略有波动，最近三年不良贷款余额分别为33.95亿元、30.49亿元、36.63亿元，相应不良贷款率为1.76%、1.26%、1.26%。2011年宁夏地区不良贷款余额较上一年有所上升，几年来不良“双降”的趋势终止，银行业信贷资产质量出现转折点。

二、不良贷款机构分布情况

近三年宁夏地区政策性银行不良贷款率一直保持在1%以内，2011年不良贷款也实现了“双降”，不良贷款余额控制在了2亿元以内。

2011年宁夏地区国有大型商业银行不良贷款余额呈现上升势头。近三年国有大型商业银行在宁夏地区分支机构的不良贷款余额分别为6.21亿元、4.88亿元、11.72亿元。2011年不良贷款与上年相比增加较多。国有大型商业银行在宁分支机构不良贷款余额的增长是宁夏地区该年银行业金融机构不良贷款额增长的主要原因。2011年宁夏地区的地方性金融机构资产情况较好，其资本充足、抗风险能力趋强。除农信社外其他全部金融机构不良贷款率均保持在1%以下的水平，且不良贷款占全区比重低于其贷款余额占全区比重。年末时点，地方中小金融机构资本充足率14.7%，同比提高0.9个百分点。贷款损失准备充足率、拨备覆盖率分别达333.6%和202.6%，同比分别提高61个百分点和36个百分点。

2010年之前，由于历史原因黄河农村商业银行系统的不良贷款额占据宁夏银行业金融机构所有不良贷款一半以上，成为全区化解不良贷款任务最重的银行业金融机构。根据该行公开的相关资料，该行近三年不良贷款实现“双降”，抗风险能力进一步提高。到2011年末，该系统不良贷款占全区比重首次降到50%以下。

三、不良贷款行业分布情况

近三年宁夏地区不良贷款行业分布变化较多。2009年，全区不良贷款共分布在22个行业中；2010年，分布在16个行业中；2011年，分布在18个行业中。而近三年不良贷款均续存的行业共有12个，分别为商务服务业、公共设施管理业、房地产业、批发业、化学原料及化学制品制造业、住宿业、水利管理业、黑色金属冶炼及压延加工业、饮料制造业、农副食品加工业、有色金属冶炼及压延加工业、教育业。其中公共设施管理业、批发业、住宿业不良贷款余额上升趋势明显；而黑色金属冶炼及压延加工业和教育业不良贷款呈现出逐年下降趋势。

由于宁夏地区经济发展呈现出独有的特点，各行业不良贷款率的 高低与行业特性、行业所处发展阶段及市场波动具备较强的关联性。判断宁夏地区某个行业的风险高低需参照该行业在全国的发展水平及总体风险状况。通过比较宁夏的高风险行业（连续三年均有不良贷款续存）不良贷款率与全国该类行业的不良贷款率，发现除制造业与批发零售业的不良贷款率（0.79%，1.52%）低于全国平均水平（1.87%, 1.56%）外，其他行业的不良贷款率均高于全国平均水平。这表明当前区内银行业对于制造业等传统行业的风险水平估计偏高，信贷投入水平相对少于其他行业。其中，制造业全国平均的不良贷款率高于宁夏平均水平超过1个百分点。按照当前宁夏地区的贷款规模，如果能将制造业的不良贷款容忍率提高至全国平均水平，制造业的信贷空间将能够增加至少30亿元。

四、大中型企业客户不良贷款情况

如将宁夏地区贷款余额超过1000万元的企业作为中型以上企业的分类标准，宁夏地区大中型企业的全部贷款余额约占全区贷款余额的2/3，该类企业客户的信贷资产质量变化对整体银行业信贷资产质量的变化影响较大。近五年来，随着经济的快速发展，宁夏地区贷款余额过千万元的客户数量也成倍增长，由2007年的130家上升到2011年末的1407家，其相应贷款余额之和由577亿元增长到1926亿元。2007年以来，发生逾期贷款的大中型企业客户数量也由6家增长到2011年的27家。

值得注意的是在2009年，由于经济刺激政策和极为宽松的货币政策，宁夏的千万元余额客户数量与2008年相比增长约5倍，导致 当年大中型客户的不良贷款占宁夏地区全部不良贷款的比重有一定程度的上升，而当年发放的中长期贷款也在一定程度上影响了2011年信贷资产质量。

2009年，宁夏地区信贷余额增长速度明显快于往年，当年国有大型商业银行新增贷款规模达到293亿元，创造历年之最。在信贷规模宽松的大环境下，各大商业银行为抢占市场份额和客户资源，一定程度上降低了授信和发放的相关标准。统计数据表明，宁夏地区的不同商业银行之间，2009年新增信贷规模的高低与2011年的不良贷款率呈现了显著的正相关。2009年发放的短期贷款产生的不良贷款情况在当年即暴露，导致2009年大中型企业客户的不良贷款余额占比高于2008年和2010年的水平；而中长期贷款的不良资产暴露在2011年显现，导致2011年宁夏地区银行业金融机构不良“双降”终止。

2011年，在宁夏地区不良贷款攀升的过程中，即使整体资产规模较大、信用风险较小的大中型企业类客户的贷款质量也在下滑。与2010年相比，宁夏地区虽然产生不良贷款的客户数量及占比变化不大（仅增加一家），但其不良贷款率较上年上升了0.24个百分点，不良贷款余额增加6.31亿元。在现今的环境下，大中型企业客户的不良贷款率上升表明银行业资产质量的变化并非偶然因素。经多方面分析发现不良贷款的产生主要集中在以下四个方面：市县级融资平台开始出现不良贷款，房地产行业不良贷款激增苗头初现，市县粮食储备项目不良贷款化解停滞不前，医药行业企业不良贷款额增长明显。

五、商业银行不良贷款产生原因初探及对策分析 当前，宁夏地区不良贷款主要由以下五方面构成，一是极少部分企业日常经营出现意外情况，造成无力偿还，单纯的制度等手段无法避免该类不良贷款的产生，这是银行开展信贷业务所必须承受的风险；二是农村社会信用环境较低，一部分乡镇企业及农户缺乏相关信用意识，且缺少偿还银行贷款的动机，相关法律法规也没有很好的得到实施。区内农村信用社产生的大量历史不良贷款为此种情况，为当前宁夏不良贷款的主要组成部分；三是近些年商业银行集中向地方政府融资平台发放大量公益项目建设中短期贷款，但由于市政建设项目收益期或获得补贴期限短于贷款期限，导致期限错配，如无后续资金跟进，贷款偿还出现困难；四是当前国家对房地产行业进行调控一定程度上影响了房地产行业资金的流动性，导致部分借款人资金紧张，进而影响了房地产行业的贷款质量；五是去年以来我国及区内经济增速放缓，经济下行压力加大，出口增速下降，导致一些抗风险能力较弱的中小企业经营状况受到影响，进而影响到贷款偿还。

以上五种宁夏地区不良贷款产生原因中，融资平台不良贷款的产生、发展及解决方法应给予重点关注。2011年，宁夏地区市县级政府融资平台新增的不良贷款占据当年全部新增不良贷款的45%。国务院于2010年6月规范地方政府融资平台，要求不得再发放任何平台贷款，不得借新还旧。该政策在一定程度上制止了商业银行在不需要或需要较少抵押物的情况下，为政府类融资平台发放大量贷款，导致地方政府融资平台风险急剧增加的趋势。但是，该类风险的出现主要是由于贷款期限过短和政府公益类项目周期偏长之间的差异造成政 府财政资金在短时间内难以偿还项目全部借款，宁夏地区2011年新增的政府融资平台类不良贷款均为3年期以下的贷款。如果贷款期限能够与项目周期保持一致，与政府财力相匹配，我们认为该类项目风险可控，通过制度建设和加强风险控制等措施能够预防并降低不良贷款的产生，此种模式能够继续服务地方经济发展。

针对以上情况，银行业金融机构应加强和改进对复杂形势下系统性区域性金融风险的防范，重视潜在信用风险和流动性风险。建议区内银行业金融机构关注经济走向及宏观政策的变化，加强风险管理，重视贷款期限与项目建设周期的匹配。同时，按照最新相关监管规定对平台贷款进行“深化整改、审慎推出、重在增信”的要求，会同地方政府和有关部门，稳步化解地方政府融资平台存量贷款的风险，并进一步持续防控房地产贷款风险。

陈然 国家开发银行宁夏分行

宁夏银川金凤区尹家渠北街1号国家开发银行宁夏分行 750004

篇6：政府融资平台主要运营模式分析

政府融资平台主要运营模式分析

（一）主要运营模式分析

就目前的实际情况来看，主要有以下三种模式：政府主导型模式在这一模式中，决策权力地方政府行使，一元特征明显；执行上依托政府科层制

官僚组织完成，动员能力强；控制上普遍采用强制推行的方式进行，层级特征明显；信息反馈通过“自下而上”方式传递，渠道单

一、信息公开度、透明度低；监督方式上主要依靠自体监督，特殊情况下采用社会监督；责任主体不明确，权责不分导致问责制度难以落实。

企业主导型模式在这一模式中，决策权力仍集中由地方政府行使，仍具有一元特征；执行上依托现代企业的管理运作机制；控制上体现为政府、企业共管；信息反馈上实现了政府-企业的双向流动，沟通机制较为通畅，信息公开度、透明度较低；监督方式上企业内部监控为主，政府纪检部门为辅；企业为责任主体。

中投顾问在《2016-2020年中国政府融资平台发展模式及投资机遇分析报告》中指出，政府企业协作性模式在这一模式中，决策权力由地方政府和企业共同行使，体现为地方政府与企业就具体政策的磋商和对话；执行上发挥企业、政府组织方式的各自优点，；控制上表现为政府通过行政命令、决议文件的方式对企业监管；信息反馈上实现了政府-企业的双向流动，沟通机制较为通畅，信息公开度、透明度较高；监督方式上企业内部监控为主，政府纪检部门为辅；企业为责任的主要承担主体。

图表 地方政府投融资平台运营模式的类型划分

资料来源：中投顾问产业研究中心

（二）多元运营模式

中投顾问在《2016-2020年中国政府融资平台发展模式及投资机遇分析报告》中指出，现有模式在合理性、合法性和公共性上存在着自身无法克服的问题。要实现地方政府投融资平台的可续发展，就要在建设服务型政府理念指导下，找到新的治理方式，而这正是基于“多中心治理场域”理论构建的“地方政府投融资运营多元中心合作型模式”。这一模式具有以下特点：决策权力由地方政府、企业、社会共同行使；执行上政府动员、企业执行、社会参与，充分的发挥不同组织的各自优点；控制上同样表现出多主体治理的特征，职能分工侧重则有所不同；信息反馈的渠道、方式丰富多样，信息公开度、透明度高；监督方式上，自体监督、异体监督、社会监督多管齐下，监督效果好。此外，由于决策中各个主体都参与整个管理活动全程，问责的主体容易确认。

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建立多元中心合作模式为地方政府投融资平台注入新的价值理念。罗尔斯在其著作《正义论》中指出社会普遍的公平和正义是人类的终极追求。在今天社会普遍的公平和正义表现为公共利益的最大化实现。对于政府的社会管理活动来说，实现一定区域内社会的公共利益是其社会管理的目标，其他的则是手段。要摆脱“管理行政”模式下“投入-产出”的简单效率观念和以GDP快速增长为主要指标的思路，将“公共性”价值理念重新设置在政府社会管理活动价值理念的核心地位。在地方政府投融资平台的建设问题上，要以“公共性”作为终极价值理念，将公共利益作为主线贯穿整个管理活动的始终，以社会的可持续发展和社会效益的最大化作为自身的职责要求。建立多元中心合作模式拓展地方政府投融资平台的参与主体。首先，是政府对自身角色认识的转变，在社会学中，角色由“自我认同”和“他人期许”决定。当前地方政府投融资平台“公共性”递减的一个重要原因就在于政府对自身角色认识的不完整。在地方政府投融资平台建设的问题上，政府在“中心-边缘”模式的影响下，将社会看作了被发动和运动的“他者”，没有正确认识到政府、社会在地方经济建设中的各自不同的功能和作用。在地方融资平台建设问题上，政府官员要承认政府同社会管理中其他主体：公民、民间组织和社会机构的主体地位，形成“主体-主体”的平等关系，同时还要正确认识自身作为社会管理制度建设者、引领者、参与者的角色。其次，更为重要的是执政党角色的转变。党对国家生活中的领导是在革命战争、社会主义建设时期中被历史证明了的，面对作为具有具体权利个体的公民，需要从新调整自身作为领导者的角色和功能。

建立多元中心合作模式实现从控制干预向治理服务的转变参与过程制度的构建需要。满足这样一些要求，首先是尽可能的让所有人参与进来，其次是所有人在参与的同时能够通过正常的渠道、途径表达自身的观点，这正是哈贝马斯等人提倡的“生活政治”旨趣。以往的实践中，地方政府投融资平台的建设需要尽可能的调动各种社会资源，在效率优先的选择下，地方政府通过运用其拥有的行政权力不断强化对社会资源的控制与配置，将所有可能会影响到政府资源配置的问题简单的归结为“维稳”解决，并将把其他主体排除在事务管理的过程，从而导致社会群体性事件的不断出现。要将当前地方政府投融资平台的建设工作从“控制-干预”模式转变为“治理-服务”模式，通过完善和规范各类社会主体参与地方政府投融资平台建设的合法途径，在对话、合作的框架内借助自身的治理能力而非行政权力的最大化运用来实现参与过程的“公共性”。

建立多元中心合作模式优化和拓展监督体制机制及方式。地方政府进行各种融资平台的建设，是在现行财政制度和法律体系管制之下，找寻地方公共物品供给资金渠道的不得已的变通之法，在此过程中，地方政府并未真正的走到过台前，而是一直在尽可能不违规的前提下进行幕后运作。但是，要从根本上解决人们日益增长的物质和文化需求，合理的促进地方政府投融资平台又快又好的健康发展，就必须在确定事权和责任的基础上，合理放开地方政府发行地方债权和建设债权的权力，让地方政府债务走向台前，通过借助资本市场，显性化、公开化、阳光化、市场化。首先，有必要对现行的《预算法》进行一定的修改，在部分地区和行业进行试点，等到时机成熟的时候，再以国家立法的方式允许地方政府发行部分政府债券用以解决城市建设中遇到的资金不足的难题。立法中，还应明确地方政府作为债务人的主体资格，并要求地方政府将现有的各类地方政府投融资平台举借的债务统统纳入其债务管理的范围，并依法编制地方政府债务预算，督促地方政府债务管理工作早日公开化、透明化，将各类可能的隐性债务、历史累计债务、资金的流向和用途进行公示和公告并纳入财政监督的范围，以便新闻媒体、社会公众进行有效监督。

其次，在我国现行的政治体系下对自体监督的依赖很难实现对地方政府投融资平台的举债行为进行约束和规范。可以通过借助地方人大及其常务委员会审议、票决的功能性约束；通过发改委、经信委等上级

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部门对各地报批项目审核与调查；通过信用评级机构等中介组织等“第三方”的评估与信息公开。当然了，最具有督促作用的还是债权人“用脚投票的权利”和社会公众监督作用的发挥。只有通过建立多元化的地方政府投融资平台监督主体，完善监督的方式和路径，地方政府投融资平台的融资和举债行为就会受到来自利益相关方的全面监管和约束。

建立多元中心合作模式不断提升社会资本存量。社会资本是个体之间的联系-社会网络以及在此基础上形成的互惠和信赖的价值规范。社会资本是群体成员之间共享的非正式的价值观念、规范，能够促进他们之间的相互合作。如果全体的成员与其他人将会采取可靠和诚实的行动，那么他们就会逐渐相互信任。信任就像是润滑剂，可以使人和群体或组织更高效的运作。可以看到，虽然不同学者对于社会资本理论的解释有所不同，但都指向了构建在网络、信任和合作框架内的社会治理模式，尤其强调了在这其中第三部门的作用。

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