政策服务体系

2024-07-14

政策服务体系（精选十篇）

政策服务体系篇1

一、充分认识发展家庭服务业的重要意义

大东区作为沈阳市的主城区, 面积约101平方公里, 下辖14个街道, 共117个社区, 人口86万人。近年来, 全区上下以科学发展观为指导, 着力促进经济发展由依靠第二产业带动向依靠第二、第三产业协同带动转变, 不断提高服务业发展水平。大东区相继获得全国科技进步先进区、文化先进区、环保模范区、社区卫生服务示范区、社区红十字服务示范区等荣誉称号。大东区莱茵河畔、东逸花园两个社区建成北方第一个百步亭式新型社区。民航社区、八王寺社区被评为国家级社区商业示范中心。在服务业迅速发展的同时, 大力推进家庭服务业对于增加就业、改善民生、扩大内需、调整产业结构, 建设和谐社会具有重要作用。

1. 发展家庭服务业有利于调整产业结构, 培育新的经济增长点。

作为服务业重要组成部分的家庭服务业, 是以家庭为服务对象, 向家庭提供劳务, 满足家庭需求的产业。家庭服务业有20多个门类, 200多种服务项目, 涉及家务劳动、家庭护理、维修服务、物业管理、社区导购、生活百事等人们日常生活的各个方面。而且随着人们需求的多样化, 其具体项目也在不断增加。发展家庭服务业有利于扩大服务型消费占总消费的份额, 使服务业成为区域经济的主导产业。

2. 发展家庭服务业有利于充分满足目前社会老龄化和高学历、高素质、高收入家庭的现实生活需要。

根据统计, 我国60岁以上人口已超过总人口10%以上, 到2050年将超过25%。这表明我国已进入老龄化社会。随着人们生活节奏的加快, 摆脱繁琐的家务劳动、实现家务劳动社会化已成为城市学历高、素质高、收入高家庭的广泛需要, 人们从事家务劳动的时间将呈现出递减的趋势, 这恰好为家庭服务产业创造了很大的发展空间。

3. 发展家庭服务业有利于推动再就业, 创造更多的就业岗位。

伴随经济发展和人民生活水平的进一步显著提高, 人们对家庭服务的需求将逐渐增加, 必然要求社会提供形式多样、质量可靠的家庭服务, 家庭服务业就成为实现就业的新领域。作为劳动密集型行业, 家庭服务业一直是吸纳就业尤其是安置城镇下岗失业人员、农村富余劳动力等群体就业的重要领域。

4. 发展家庭服务业有利于提高人们的生活质量, 构建和谐社会。

家庭服务业的发展是人们注重生活品质的必然要求。我国居民的最终消费率大大低于国际平均水平。家庭服务消费是服务消费的一个重要组成部分。据中国社会调查所在北京、上海、广州、深圳、沈阳、大连等大中城市进行的问卷调查反映, 有64%的城市居民需要家庭服务。这表明, 家庭服务业客观上存在着巨大的需求潜力, 关键在于如何开发它的巨大潜力。

二、把握关键环节, 加强政策引导

随着我国经济发展和城市居民生活水平的不断提高, 家庭服务已成为城市居民生活中必不可少的一种需求, 并呈快速增长的势头。但在目前实际工作中, 家庭服务业也存在着一些亟待解决的问题。

市场秩序混乱, 无证经营、恶性竞争、服务欺诈、劳务纠纷等现象比较普遍, 致使家庭服务消费者、从业人员和经营者的合法权益无法保障;从业人员流动性大, 与家庭企业关系松散, 不便于管理;从业人员的社会保障问题尚未得到有效落实;职业化程度低;从业人员素质较低, 缺乏系统培训, 尚未按要求做到持证上岗;由于国家、省、市没有制定相关的法律法规, 部门之间的管理职责不明确, 对家庭服务业的监管不到位。

针对上述问题, 作为政府主管部门, 要在坚持市场运作与政府引导相结合、政策扶持与规范管理相结合、促进就业与维护权益相结合的基础上, 进一步规范引导家庭服务业健康发展。

1. 加强规划引导力度, 促进家庭服务业健康发展。

大东区要以建设“社区家庭服务中心”为切入点, 以培育家庭服务企业和实施“社区家庭服务工程”为支撑, 依托沈阳市家庭服务业协会和华夏中青等家庭服务龙头企业, 以规范家庭服务行为和提升从业人员素质、技能为重点, 进一步整合家庭服务资源, 扩展服务内容, 促进供需对接, 加强服务监管, 力争用3年时间, 在全区培育一批管理科学、运作规范、影响力较大的家庭服务企业, 初步形成布局合理、便利安全、能够满足不同层次需求的家庭服务体系。积极推进公益性信息服务平台建设, 实施社区服务体系建设工程, 统筹社区内家庭服务业发展。

2. 加大政策扶持力度, 鼓励家庭服务业重点企业做强、做大。

就大东区情况看, 家庭服务业的组织化、专业化和社会化的程度还很低, 如不大力扶持, 基于这样一种状态的家庭服务业, 难以支撑一个有着巨大需求的市场, 更难成为一项成熟的产业。因此, 必须将其纳入社会事业和民生工程资金扶持范围, 作为促进服务业发展专项资金的支持重点, 每年从全区服务业发展引导资金中拿出一定资金, 奖励若干家规模大、信誉高、发展前景好的家庭服务企业。

3. 加大技能培训力度, 提高家庭服务业从业人员的综合素质。

家庭服务业协会和有关部门要把提高家庭服务从业人员素质作为职业技能培训的重点, 制定培训计划, 有组织、有步骤地对从业人员进行全员培训。同时, 还要加强从业人员对《劳动法》等法律法规的学习, 在提高家庭从业人员岗位技能的同时, 不断增强其法律意识, 全面提升家庭服务人员的整体综合素质, 使家庭服务业日益走向规范化和专业化。

4. 加大规范管理力度, 确保家庭服务业的健康发展。

由于家庭服务业尚处在初始发展阶段, 许多方面有待于进一步改进和完善, 政府有关部门要适当介入, 加以引导、管理和规范, 以保证家庭服务业的健康发展。要规范与健全家庭服务行业准入标准、用工制度及服务质量要求, 制定家庭服务员职业标准, 规定持证上岗。同时, 要逐步创造条件推行社会保险、意外商业保险, 解除企业、从业人员和客户的后顾之忧。

三、坚持市场化、产业化、社会化, 建立完善多种形式的家庭服务业体系

要切实发挥家庭服务业协会的职责, 努力培育一批市场份额高、管理运行规范、社会信誉好的家庭服务业企业品牌, 并积极同“三位一体”和谐社区建设相结合, 搭建一个开发商、物业、社区和家庭服务业企业四位一体的发展平台, 夯实基础, 开创家庭服务业发展新局面。

1. 完善家庭服务业协会机构建设, 积极构建家庭服务业网络体系。

家庭服务业协会要创新工作模式, 在沟通政府与企业、规范行业行为、反映企业诉求、加强行业自律等方面发挥更大作用;要充分发挥社区在发展家庭服务业中的重要作用, 依托区内莱茵河畔、东逸花园、八王寺、东方俪城等基础条件较好的社区实施社区服务建设工程, 搭建一个开发商、物业、社区和家庭服务业企业四位一体的发展平台。逐步构建起以家庭服务业龙头企业为核心, 社区服务中心为支点, 社区工作站为基础的家庭服务业体系。

2. 推进家庭服务企业规模化发展, 构建制度化、规范化的家庭服务公司组织体系。

努力积极培育一批市场份额高、管理运行规范、社会信誉好的家庭服务业企业品牌, 鼓励各种资本投资兴业, 创办家庭服务机构;引导和扶持有条件的家庭服务业企业向规模化、网络化、品牌化发展;整合现有资源, 培养发展家庭服务业品牌;支持大型家庭服务企业建立和完善现代企业制度。

3. 充分发挥政府职能, 建立完善家庭服务业市场管理服务体系。

要研究制定科学的家庭服务业发展规划, 做好家庭服务业发展规划与城市服务业发展总体规划的衔接;依托家庭服务协会建立健全家庭服务业统计调查制度, 组织企业定期报送有关数据和信息;要加快家庭服务企业诚信体系建设, 进一步健全企业信用档案和客户服务跟踪监督机制;加强市场日常监管, 规范市场秩序, 切实做到让广大群众消费有选择、维权有渠道、服务有保障。

4. 大力加强舆论宣传, 营造促进家庭服务业良好发展的环境。

完善支持小微企业金融服务政策体系篇2

2013-7-17

众所周知，小微企业在促进就业、改善民生、发展经济和维护稳定等方面具有重要地位，其生存发展境遇近年来一直受到各界广泛关注。尤其是小微企业融资难题如何破解，俨然成为了金融支持实体经济发展的一个最为突出的方面。事实上，尽管各方为缓解这一难题已经做了大量的工作，采取了很多的有效措施，但是从小微企业的实际情况来看，资金的供求之间仍存在一定矛盾。小微企业融资难一直是一个世界性难题，借鉴国际支持小微企业融资和发展的主要政策措施，结合我国实际情况，取长补短，有助于更好地构建和完善支持小微企业金融服务的政策体系，更好地促进小微企业平稳健康发展。

国际上支持小微企业融资和发展的主要政策措施

小微企业在经济社会发展中的重要地位举世共知，各个国家特别是发达国家普遍建立了多层次、多元化的小微企业服务体系。通过政府政策引导，充分发挥市场作用，借助社会组织和民间机构的力量，为小微企业提供专业化、高质量的金融服务。

专项立法

通过法律手段扶持中小企业生产经营活动是国际上支持中小企业的通行做法之一。美国出台了包括《中小企业法》、《反托拉斯法》、《中小企业投资法》、《管制制度缓和法》、《中小企业技术革新法》、《中小企业经济政策法》、《消除限制法》、《公正平等法》、《扩大中小企业商品出口法》、《中小企业投资奖励法》等一系列旨在扶持中小企业稳健成长、维护市场自由竞争的法律法规。英国出台了十余项有关中小企业的法案，内容主要包括保护中小企业发明专利、鼓励科研成果向中小企业转让、防止大企业过度吞并中小企业形成垄断、解决企业间债务拖欠维持中小企业资金正常周转等方面。日本于1953年出台了《中小企业金融公库法》，通过设立中小企业金融公库的形式向中小企业提供长期低息贷款；1963年颁布了《中小企业基本法》将中小企业相关政策进行了系统化梳理，并以此为基础陆续制定了《中小企业投资扶持股份公司法》、《中小企业现代化资金扶持法》等系列法律法规。

专职机构

国际上对中小企业进行专职管理的机构主要有两种类型：一种是综合管理型，设立专门机构对中小企业进行统筹管理，职责相对集中，如美国设立了隶属联邦政府的中小企业管理局（Small Business Administration），它是美国中小企业的最高政府管理机构，局长由总统任命，并直接向总统负责和汇报工作，主要负责帮助中小企业融资，就保护中小企业权益向政府提出政策建议，并为中小企业提供培训、信息和技术支持。韩国设立了总统中小企业委员会（The Presidential Commission on Small and Medium Enterprises）和中小企业管理局（Small and Medium Business Administration），负责制定和实施中小企业相关政策，为中小企业发展提供支持。另一种是分散管理型，中小企业管理职责分属不同部门，管理相对分散，但管理权限明确，部门间有良好的沟通协调机制，如德国在联邦政府经济部、财政部、研技部等政府机构中都单独设立了负责中小企业事务的机构，各州政府、工业协会、工商会也都设有专职负责中小企业事务的部门。

专项基金

美国政府设立了种类众多的针对中小企业的财政援助基金，包括针对专项科技成果的研究与开发基金、产品采购基金、中小企业创业基金、失业人口就业基金、风险补偿基金、财政专项基金、特殊行业再保险（放心保）基金等，从而鼓励中小企业创新发展、降低中小企业融资成本。欧盟由欧洲投资银行和欧洲投资基金合作建立了“欧洲技术便捷启动基金”，通过介入中介风险资本基金25%股本的方式，支持风险资本基金投资于有新研发成果的研究中心和科学园区的中小企业。德国设立了“欧洲复兴计划特殊资产基金”，对新成立的中小企业可按贷款方式获得资金援助，贷款金额为4万马克，前两年免付利息，从第三年开始享受2%、3%、5%的优惠利率，五年后按市场利率计算。

专属担保

美国中小企业管理局通过提供贷款担保的方式帮助中小企业获得资金支持，符合条件的中小企业可以按照7（a）

贷款计划向金融机构申请最高不超过200万美元的贷款，由中小企业管理局提供一定比例的贷款担保，金融机构自主决定是否提供贷款，贷款风险由中小企业管理局共同承担。此外，中小企业管理局还为中小企业提供多种贷款担保及小额贷款。欧盟与欧洲投资基金（European Investment Fund，EIF）签署了关于实施“增长与环境”引导项目的协议，EIF为少于100名雇员的中小企业提供融资担保，用于可以带来重大环境利益的投资。日本依据其1958年颁布的《中小企业信用保险公库法》设立了中小企业信用保险公库，并在各都道府县成立中小企业信用保证协会，构成了相对完善的中小企业信用担保体系，在中小企业向金融机构融资时，由信用保证协会对其债务进行担保，而信用保证协会承保的债务再由中小企业信用保险公库进行保险。

专享税率

美国对年收入5万美元以下的中小企业实行15%的低税率。英国自20世纪80年代开始对中小企业进行减税，年利润低于30万英镑的中小企业公司税税率从38%逐步减少至20%左右，低于大企业10个百分点，同时免去了中小企业的投资收入附加税和国民保险附加税。法国对实施新技术的中小企业减免50%的税收，日本也有类似鼓励中小企业技术创新的税收优惠政策，该国对研发型中小企业免除法人税和所得税，对企业因研发而产生的亏损允许其结转到以后补亏。

多元融资

在间接融资方面，建立了包括政策性银行、大型银行、中小型银行和社区银行等在内的多层次差异化中小企业金融服务体系。如欧盟设立了专职为中小企业提供融资服务的政策性银行——欧洲投资银行（European Investment Bank），德国复兴开发银行也承担了为中小企业投资提供长期贷款支持的职责。在直接融资方面，很多国家开辟了专门针对中小企业特别是科技型中小企业的二板市场，最为著名的是美国的全国证券交易协会自动报价系统（The National Association of Securities Dealers Automated Quotation system, NASDAQ），英国也设立了伦敦股票交易所另类投资市场（The Alternative Investment Market of the London Stock Exchange）和为上市公司股票交易市场（Off-Exchange）等二板、三板市场。在民间融资方面，发达国家大多拥有较为成熟的民间金融体系，为中小企业提供补充性融资支持，如美国的民间风险投资公司为中小企业提供贷款融资和股权投资支持，英国多家小型金融公司组成了风险投资协会（British Venture Capital Association）进行中小企业风险投资。

通过这些国际上支持小微企业融资和发展的主要政策，可以看出有以下几个特点：一是政府力量和市场作用双管齐下，通过财政政策、税收政策等引导商业力量加大对中小企业融资的支持力度。二是政策涉及面广、针对性强、扶持方式多元化，涉及到企业的创立、发展、科研、融资、招聘等多个方面，而非仅仅局限于为小微企业提供资金帮助。三是重视小微企业自身的能力建设，特别是科研创新能力，着力扶持有高新技术的小微企业发展。我国小微企业金融服务政策体系存在的问题

近年来，国家先后采取了一系列政策手段支持小微企业发展，2012年4月国务院出台的《关于进一步支持小微企业健康发展的意见》就对支持小微企业发展进行了全面政策部署，监管机构和金融机构也采取了多项有效措施，小微企业融资状况逐步改善。据银监会公布数据显示，截至2012年12月末，全国用于小微企业的贷款余额达14.77万亿元（含小微企业贷款、个体工商户贷款和小微企业主贷款），占各项贷款余额的21.95%，较年初增加2.43万亿元，较上年同期多增19.6亿元，增速为19.73%，较各项贷款增速高2.62个百分点，连续4年实现了“两个不低于”目标。

但是，对照国际上在支持小微企业融资和发展方面的主要政策作法，可以看出我国小微企业金融服务政策体系仍然存在一定改进空间：

一是在立法方面，2003年开始实施的《中小企业促进法》是我国促进小微企业发展的第一部也是目前为止唯一一部专项立法，这部法律虽然包含了大量保护、扶持和引导小微企业良好发展的法律措施，但其中大部分规定为原则性、政策性条款，具体配套办法和措施有待跟进，在法律体系建设方面与发达国家存在较大差距。

二是在政府机构设置方面，目前我国政府层面专职负责小微企业的是工业和信息化部中小企业司，相较发达国家而言，层级相对较低。虽然国务院层面于2009年成立了中小企业发展领导小组办公室，但由于支持小微企业发展的相关财税、项目审批、金融服务等职能分属于多个部委，部门之间有效协调机制仍待完善，政府层面推进合力略显不足。

三是在财政资金支持方面，虽然国家层面和各地方政府每年均有相关财政补贴用于帮助小微企业获得金融支持，但存在着使用较为分散、覆盖面有待推广、支付方式相对单一等问题，且在实际操作中非政府背景的小型信贷机构和担保机构在获得财政补贴方面仍存在一定困难。

四是在小微企业担保服务方面，目前我国的小微企业信用担保机构普遍存在着规模较小、担保放大倍率低、资金来源单

一、相关法律法规制度不健全等问题，且缺乏有效的风险分散机制和必要的风险补偿机制，能够支持的小微企业范围有限。同时，繁复的抵押担保手续和相对较高的抵押担保费用也影响了小微企业担保服务的可得性。五是在税费负担方面，近年来我国出台了包括上调增值税和营业税起征点、在一定时期内免征金融机构与小微企业签订借款合同涉及的印花税等一系列针对小微企业的税费减免措施，但据《小微企业融资发展报告2013》调查结果显示，仍有超过4成小微企业主认为目前税费负担过重。同时，小微企业在获得金融服务方面仍处于相对弱势的地位，为获得信贷资金需要向商业银行、担保公司等支付一定隐性成本，这也是小微企业感觉“融资难、融资贵”的原因之一。

六是在多元化融资体系建设方面，金融机构产品创新与小微企业实际需求之间仍存在一定差距，缺乏针对于小微企业成长周期的金融产品服务支持体系，资本市场发育还不够成熟，债券市场规模偏小，非公开发行、非上市公司股权流通渠道不够畅通，风险投资机构发展政策尚未明晰，这些都制约了小微企业、特别是初创期和科技型小微企业的发展。

纽约州公共图书馆服务体系政策研究篇3

关键词公共图书馆图书馆服务体系纽约州

分类号 G259.712

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2016.09.016

Abstract The service system of public libraries in the State of New York is relatively complete with sophisticated law， standard and development plan. At present， our country is continually promoting the formulation of relevant laws about public library. This paper analyzes the experiences of the establishment of management institutions and the policy system， the law and standard， as well as service plans of public libraries in the State of New York， and concludes that our country should strengthen the works on the law system， the use of expenditure and the formulation of standard， which will be helpful for the following construction of the service system of public libraries.

Keywords Public libraries. Library service system. The State of New York.

1 纽约公共图书馆概况

纽约州位于美国的东北部，是美国五十个州中经济最发达的地区，有美国最大的城市——纽约市。纽约州面积约为141 300平方公里，2015年人口普查约有1980万人，人口密度为159人/平方公里，绝大部分人口居住在城市，其中仅纽约市就占了全州人口的2/5。纽约州十分重视公共图书馆体系的建设，早在20世纪50年代州政府就立法要求建设图书馆系统，目前全州共有755个公共图书馆，超过1100个服务点，总计308个社区分馆（neighborhood branches），7个流动图书车以及63个阅读中心，服务网络遍及纽约州所有的城市、乡村，每年馆际互借量超过1600万[1]，几乎所有民众均可享受到便捷的图书馆服务。

2 管理机构设置

纽约州大学联合会（University of State of New York，USNY）是纽约州文化事业相关政策的制定者。在组织上，纽约州大学联合会并不是一个大学，而是纽约州文化教育方面的跨行业组织，其董事会成员为17人，每5年一届，由州议会选举产生。联合会负责制定纽约州所有文化教育相关的法律政策和标准规范，并对其成员（包括学校、图书馆、美术馆、档案馆等）进行认证和评估[2]。纽约州教育部（New York State Education Department）是纽约州大学联合会的下属机构，教育部领导由董事会选举产生的主席兼任。在职能上，教育部实际上是纽约州大学联合会以及纽约州议会所制定的各种文化政策的执行者，负责各种文化机构的日常行政事务。

纽约州公共图书馆的建设与发展由纽约州教育部文化教育办公室（Office of Cultural Education）下属的纽约州图书馆（New York State Library）所设的图书馆发展署（Division of Library Development）[3]负责。该部门的工作内容包括：创建和发展图书馆体系，帮助培训图书馆工作人员，丰富图书馆资源，为全州73个图书馆系统提供咨询和协助，组织每年的公共文化活动，管理联邦政府与州政府每年下拨的图书馆经费，发布公共图书馆的预算及经费使用情况等[4]。另外，该署也是各种图书馆相关法律政策的执行者，标准规范实施的监督者，负责与所有图书馆的理事会及纽约州图书馆协会联络，积极推进纽约州图书馆的建设[5]。

3 政策体系建设

纽约州的公共图书馆体系建设有着完备的政策保障。在法律上，纽约州通过立法规定了公共图书馆建设的具体方案和措施，同时也详细规定了公共图书馆建设及运营经费的来源和使用情况。在标准规范方面，纽约州出台了一系列具体的建设和服务标准，为公共图书馆具体的运营提供了政策指导。公共图书馆建设和发展是一个长期的过程，为了保证图书馆顺应时代局势，时刻保证服务的便利、有效，纽约州还要求所有的公共图书馆都要以五年为期制定发展规划，以期更好的发展。

3.1 法律保障

《纽约州公共图书馆法》（Public Library Law in New York State）制定于1999年，于2006年更新，其涉及公共图书馆建设方面的内容如下。

3.1.1 建筑

根据法律规定，只要服务的人口数量大于20万或服务范围达到4000平方英尺，即可申请成立公共图书馆。如果无法满足上述要求，只要人口大于5万且服务至少三个行政区域（political subdivision），有一个经教育部委员会批准的可在未来五年内实施的服务覆盖计划，也可申请成立公共图书馆。与此同时，为了保证少数族裔能够享受到同等的公共图书馆服务，法律规定只要常住人口达到300人，保留地面积在1000平方英尺以上就可设立专为印第安人提供服务的公共图书馆[6]。

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3.1.2 经费

纽约州公共图书馆体系的经费主要有三个来源，即联邦政府、州政府和当地政府（包括市政府、区政府等）以及社会捐赠。其中，联邦政府的投入主要来自于《图书馆服务技术法》的项目经费，2011年纽约州获得了800万美元的资助。在专项经费上，纽约州还得到了联邦政府“宽带技术机会计划”（Broadband Technology Opportunities Program，BTOP）的资助，用于全州，尤其是没有宽带服务或服务不足地区的网络基础设施和公共计算机中心等的建设。另外，美国联邦通信委员会（Federal Communications Commission）为了促进图书馆等公共机构的发展，每年会拨款200万美元贴补这些机构的通信费用。

州政府和当地政府的拨款是纽约州图书馆经费的主要来源，教育法中规定每一级政府都要将税收的一部分用于图书馆的建设，不得挪用，而且为了经费投入的稳定性和持续性，法律规定当地政府当年用于图书馆基本建设的经费不得少于前两年平均经费的95%，否则州政府将相应地减少25%的经费投入。在图书馆馆舍的建设和翻新中，州政府的经费补助比例不得低于50%，经济不发达的地区资助比例可达75%。在每年的年度经费拨付上，各级政府会根据图书馆年度报告中的预算来确定具体的数额，包括年度经费、图书馆体系资源采购经费、服务经费（按每人94美分拨款）、成人及家庭的文化素养培育经费、少数族裔、残疾人及失业人群的辅助经费以及夏季读书项目经费[6]。

社会捐赠主要来自于各种基金会或个人，如比尔及梅琳达·盖茨基金会，主要为纽约州贫困地区提供计算机设备，帮助居民信息素养的提升。

3.2 标准规范

纽约州图书馆的标准规范由纽约州的教育部制定，汇编在《纽约州公共图书馆法》的第四部分中，涉及图书馆的建设、组织形式、年度报告、服务、员工培训费用、州政府补助、馆际互借与合作等，还包括年度预算上报的时间期限、经费申报程序和格式、图书馆建设及资料保护经费的使用及报告程序、图书馆员培训经费的使用规范等内容。

3.2.1 最低标准

根据纽约州图书馆规范标准中的规定，公共图书馆的建立必须满足以下条件，才能获准成立并得到相关经费补助。

（1）有书面的管理章程，规定了图书馆理事会的职责和工作程序；

（2）有经理事会批准的、书面的长期服务规划；

（3）有向社区发布年度报告，说明图书馆发展所实现的目标和目的；

（4）具备经理事会批准的涉及图书馆运营的书面政策；

（5）每年向指定的资助机构呈送书面预算，预算数目要能够满足或超过这些标准，并能使长期服务规划顺利实施；

（6）按季度评估图书馆馆藏及服务在满足社区需求方面的效能；

（7）按以下时间要求开放（见表1）：

（8）可以满足社区需求的设备，包括充足的空间、光线、书架、坐椅和卫生间；

（9）可以满足社区需求的通讯设备和联络工具，包括但不限于电话、复印机、传真机、计算机或带有打印机的、能够访问其他图书馆目录及各种电子信息的终端机；

（10）提供印刷资料，其中列出图书馆的开放时间、借阅规则、服务、地点和联系电话；

（11）根据规定聘用带薪主管[6]。

3.2.2 从业人员标准

员工素质是保障图书馆服务质量的重要因素。纽约州图书馆标准规范中有严格的图书馆馆员认证标准，从业人员资格证书分为两种：专业资格证书和临时性资格证书（conditional certificates），任何一种资格证书的申请都需缴纳5美元的审核费用。

（1）专业资格证书：要求图书馆员必须持有由纽约州图书馆学校或经美国图书馆协会认证的其他图书馆学校颁发的图书馆学毕业证书；持有临时性资格证书的，在由美国图书馆协会认证的学校完成至少6个学分的课程，在美国境内公共图书馆有两年图书馆专业工作经验。

（2）临时性资格证书：持有美国境外机构颁发的图书馆学毕业证书，或在中学毕业后参加过至少5年图书馆学专业课程学习；持有纽约州之外地区性学院图书馆学毕业证书。临时性资格证书有效期为两年。两年内在由美国图书馆协会认证的学校完成至少三个学分的图书馆学课程，在美国境内完成6个月的图书馆专业工作，可顺延两年，但仅可顺延一次。

作为公共图书馆体系的管理者，图书馆体系主管的学历也有相关的要求（表2）：

3.3 服务规划

服务规划是公共图书馆为了更好的服务而制定的未来发展目标，其内容涵盖服务的范围、方式、资源建设形式及数量等等。

3.3.1 基本规划

纽约州规定，公共图书馆体系在成立之时必须提交一份完整的服务规划，明确公共图书馆服务的对象、服务监管方式及规范内容。这份规划的具体内容在标准规范中有着详细的规定，主要包含以下几个方面。

（1）公共图书馆体系服务区域内的所有个体，不分年龄、贫富、社会地位，都能免费使用该体系的所有资源。

（2）公共图书馆体系服务区域内的所有个体，不分年龄、贫富、社会地位，在免费申请读者卡后，都可直接获取该体系中的所有资源。

（3）所有涉及更改、改善图书馆服务状况的计划，均需获得图书馆体系理事会的多数投票，并经图书馆体系主管及大多数理事会成员签字同意后才可提交教育部委员会。

（4）针对居住在体系服务区内但得不到图书馆服务或服务需求没有充分满足的人群，有一份如何保证其获取图书馆资源的分析报告，报告要采用教育部委员会规定的格式。

3.3.2 服务五年计划

除了公共图书馆体系成立之初所必须具备的基本规划，纽约州还要求所有图书馆体系（包括公共图书馆体系、研究型图书馆体系和学校图书馆体系）制定符合自身情况的五年计划，从而明确州政府与图书馆体系管理层之间所达成的基本共识，保证州政府的资助；明确图书馆体系与其成员之间相互的职责、责任和义务；告知成员馆本图书馆体系的任务、目标、预期结果及评估方法；制定本图书馆体系满足社区、区域和全州服务需要的方案。五年计划的制定体例上主要分为四大部分。

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（1）主要信息。包括图书馆体系的名称、地址、联系方式、网址、成员馆组成、历史沿革、服务章程及区域、服务人口组成、主管姓名及电子邮箱等。

（2）体系的管理。内部章程、体系委员会或理事会的选举、咨询顾问小组的情况。

（3）详述服务计划的制定、审批、评定及修改过程。

（4）任务、目标、预期结果和评估方法。对资源共享的情况（包括外借、馆际互借）、特殊群体需要、职业培训和终身教育、咨询服务、成员馆合作和沟通、图书馆建设等发展目标和计划进行详细的说明，并对每一项内容的评估方法做出说明。

目前，纽约州图书馆最新的服务五年计划为2016-2021年服务规划，颁布于2015年4月。对于公共图书馆体系而言，这份五年计划要求各个图书馆每年都要上报硬件、资源、服务项目以及工作人员培训及发展计划等，并在下一年相应的日期内完成上报工作，以此监督公共图书馆的建设和服务工作[7]。

4 纽约州公共图书馆服务体系建设的启示

4.1 推进立法工作，完善法律体系

公共图书馆体系建设是一个庞大、长期的民生工程，完善而全面的法律是其最基本的保障和支撑，能够对图书馆的办馆宗旨、发展方向、服务对象作出明确的界定，有利于保障公民享受到公共图书馆平等而便利的文化服务。美国图书馆立法的历史由来已久，从最初的《图书馆服务法》注重图书馆在基层的拓展到《图书馆服务建设法》注重图书馆自身服务环境的提升，再到《图书馆服务和技术法》注重对信息技术的投入，其关注点都在当时公共图书馆事业中最为薄弱的环节，对公共图书馆的发展起了很大的推动作用。纽约州秉持这种立法理念，从基本的公共图书馆体系设置、经费预算，到基本的服务标准规范，再到与时俱进的发展规划，既兼顾了基本服务，也顺应了时代发展的要求，能够满足市民们不断增长的服务需求。另外，在美国，各州均可按照自身的情况制定相应的法律。在图书馆建设方面，各州可以按照自身的情况制定适合于本州财政及人口状况的法案。更重要的是，纽约州图书馆法明确规定图书馆的发展事关全州教育和文化事业的发展，凸显了图书馆的社会功能和教育意义，对于提高人们对图书馆价值的认识有着重要的作用，有利于图书馆事业的长期发展。

目前，我国第一部《公共图书馆法》已进入公开征求意见阶段。从内容上看，这部法律明确了我国公共图书馆设置的方式和目标，是我国公共图书馆建设历史上的一大进步。但与纽约州的公共图书馆相关法律相比，我国法律的相关规定还是较为宽泛，无法兼顾到全国各地图书馆建设的实际情况和需求。因此，《公共图书馆法》的制定仅仅是我国公共图书馆建设政策保障体系中最基本的一步。在此基础上，还需更多细节化的补充和修订，而这些工作，应当由各个地方政府来完成，以“条例”“规范”或政府文件的形式，对地方公共图书馆的设置和发展目标进行补充，在遵循《公共图书馆法》基本原则的基础上，制定更符合本地区实际情况的公共图书馆建设方案。同时我们也可以看到，该法虽然确定了公共图书馆是满足公民基本文化权益，获取知识和满足信息需求的保障，但并没有明确公共图书馆在公共教育和文化素养方面的重要地位。当前，我国公共图书馆建设尚不完善，通过法律明确图书馆的社会价值，可以更好地推动图书馆事业的进步。

4.2 明确经费来源，规范经费使用

经费是公共图书馆建设和发展的必要保障。目前，世界各国的公共图书馆建设经费主要都来自于政府的财政拨款。在纽约州的公共图书馆政策中，规定了政府财政每年要有一定的比例用于公共图书馆的基本建设。这种强制性的法律约束力，是公共图书馆获取稳定经费的重要后盾。除此之外，法律也为年度经费的使用方式提供了详细的说明，这进一步加强了经费使用中的规范性，尤其是在资源采购、服务推广等方面的规定，为公共图书馆的建设和服务方向提供了指导，同时也能有效地监督经费的使用情况。与之相比，就我国目前《公共图书馆法》（征求意见稿）来看，虽然其中明确要求各级人民政府要将公共图书馆事业发展经费纳入财政预算，但具体的数额、比例等细节都语焉不详，这在很大程度上影响了公共图书馆经费来源的可靠性，也不利于公共图书馆的可持续发展。

另外，信息时代科技的进步使得人们对公共图书馆数字化服务的要求越来越高，美国联邦政府和纽约州都出台了相应的方案，拨专款支持公共图书馆数字化建设和服务。我国同样重视数字图书馆建设，自上世纪90年代末以来就先后出台各种研究项目、计划等推进公共图书馆数字化建设。特别是2011年以来的“数字图书馆推广工程”，大大提升了中国公共图书馆数字化水平。但问题也很明显，目前我国公共图书馆的数字化建设仍然只是以“项目”“工程”的形式在发展，它们可以在一段时间内保障公共图书馆数字化建设的技术和经费，但没有可靠的法律政策支持，长久来看并非良策。因此，笔者认为，尽快出台相应的法规政策，明确公共图书馆数字化发展经费的来源和使用方式，将有效促进公共图书馆数字化发展。

4.3 完善标准规范，减少量化内容

在公共图书馆建设中，标准规范能够保证公共图书馆建设和服务的均等性、一致性，同时也是获取经费资助的必要参考。纽约州公共图书馆相关的标准规范主要针对的是公共图书馆的运营、服务以及工作人员的相关资质，这些内容有助于公共图书馆在实际工作中保持稳定性。这些标准规范中量化的指标较少，大多规定的是最低的公共图书馆建设服务准入门槛，或者说，标准规范的意义在于尽可能地普及公共图书馆建设和服务，为更多地区和市民提供服务。所以，这种标准规范的意义更多地在于积极的扶持，而非强制的评判。

2011年年底，我国图书馆界的第一个国家标准——《公共图书馆服务规范》发布，2012年5月1 日正式实施，对于改善公共图书馆的服务、管理具有重要意义。不过，与纽约州的标准规范相比，这些标准规范多专注于了各种量化的指标，强调公共图书馆的面积、资源、设施设备情况等，这些过于细节化的设置虽然有助于公共图书馆提供有效的服务，但对于一些贫困或人口较少的地区，这些标准有时反而会成为负担。与此同时，我国的公共图书馆评估也都是基于此种标准，为了获得政策和经费上的支持，有些公共图书馆会为了达到一定水平而不顾实际情况加大投入，很大程度上造成经费和资源的浪费。所以，我国的标准规范应该适当借鉴纽约州公共图书馆的经验，对现有的标准规范和使用方式进行一定的修正，从而更好地推动公共图书馆建设。

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4.4 合理制定发展规划，逐步推进图书馆建设

发展规划是公共图书馆向政府管理部门提交的一定时间内的工作和服务计划，是对一个时期内公共图书馆工作的设计。纽约州公共图书馆发展规划由公共图书馆自行制定并上报图书馆管理部门，其中包含了公共图书馆建设、管理、服务等多项内容。此外，根据纽约州的规定，发展规划还需要对本次规划的制定过程加以详细描述，以此保证规划制定和实施的科学性。

在我国，公共图书馆发展规划往往是由国家或者单个省份、地区的管理部门制定的，其规划设计、监督评估的主体都是图书馆的上级管理部门，而这种方式并不利于发展规划制定的科学性。由于制定和评估规划的主体都是政府管理部门，在规划的实际实施和评估中，很难保证其客观有效性。因此，公共图书馆的发展规划应当由公共图书馆自身设计，评估则可以由政府或相关领域专家组成的评估委员会来完成。制定规划和监督评定的主体分开，可以更加科学、合理的运用发展规划提升公共图书馆的服务效力。

参考文献：

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[ 3 ] Office of Cultural Education （OCE）[EB/OL].（2015-09-26）[2016-03-24].http：//www.oce.nysed.gov/.

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[ 5 ] Division of Library Development （An overview of the programs and services of the Division of Library Development of the New York State Library）[EB/OL].（2015-11-01）[2016-03-24].http：//www.nysl.nysed.gov/libdev/overview.pdf.

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[ 7 ] 2016-2021 Library system five-year plan of service[EB/OL].（2015-07-08）[2016-03-24].http：//www.nysl.nysed.gov/libdev/pos/index.html#Introduction.

徐辉中国国家图书馆馆员。北京，100081。

（收稿日期：2016-04-14 编校：曹晓文）

政策服务体系篇4

产业结构的演变是客观规律, 一个国家或地区产业发展的重心是从第一产业向第二产业再向第三产业推进的, 第三产业比重日趋增大是产业结构合理化与高级化的趋势 ( 晁钢令, 2004) 。不仅如此, 在服务业内部, 产业结构演进同样存在规律———随着服务业水平的提高, 服务业内部将由消费和流通主导型的传统服务业向生产和科技主导型的现代服务业转变 ( 图1) 。

科技服务业是现代服务业的重要组成部分, 它是指运用现代科技知识、研究方法, 以及经验、信息等要素向社会提供智力服务的新兴产业。科技服务业涵盖了科技研究和创新, 科技应用、转移和扩散, 以及科技产业链发展中服务性活动总和。常见的科技服务性活动有科学研究、专业技术服务、科技咨询、科技信息交流、科技推广、科技培训、科技孵化、科技市场服务、知识产权服务、科技评估和科技鉴证服务等。以科技服务业为代表的现代服务业正蓬勃发展, 对传统服务业正表现出逐步替代的态势。

1. 1 高新技术产业和知识密集型服务业成为竞争的新焦点

作为知识密集型服务业重要代表的科技服务业正在各国经济发展方式转型与产业结构调整中显示出举足轻重的地位。由于巨大的引领能力和辐射带动作用, 科技服务业目前正在成为全球各国抢占新兴产业发展的制高点, 包括发达国家在内的各国普遍采取各种财政、税收和产业援助政策推动科技服务业的发展。1990—2001 年加拿大研发服务业进出口额年均增长率超过10% ; 1996—2001 年间英国研发服务业年均增长率达16. 8% ; 1996—2004 年间美国研发服务业年均增长率达9. 9% ; 在OECD国家, 知识经济占国民经济的比重高达27% ~ 42% 。

1. 2 制造业服务化与科技服务化成为产业转型升级的新方向

制造业服务化是指在传统制造业的产业价值链中, 服务业与制造业高度融合, 服务环节的比重逐步扩大, 服务式制造和分布式制造成为新的发展趋势。例如在新药的研发生产中, 服务链的价值可达70% 。2010 年, 全球先进制造业总产值超过2 万亿美元, 占制造业总产值的1 /5 以上。对于科技含量高的先进制造业来说, 科技服务的价值得到越来越重要的体现, 它从制造环节中分离, 又在更广的范围和更深的层次与制造环节再次高度融合。这种趋势导致了在发展先进制造业的过程中, 生产性服务业的作用和重要性得到了前所未有的强化, 科技服务市场化和社会化成为必然要求。科技服务业不再指向传统科技产业的产品表现, 而是强调在先进制造业和现代服务业发展过程中所指向的服务对象和服务内容。制造业和一般服务业的产业价值链得到进一步延伸和扩展, 企业利润和价值来源从传统的制造环节向服务环节进行转移。

1. 3 创新型产业和创造性劳动成为就业新的增长点

相对农业、制造业和传统服务业而言, 创新型产业是唯一劳动岗位呈现增长态势的产业, 创造性劳动日益成为就业增长的重要渠道。常见的创新型产业包括产生专利与科技知识的研发产业、产生科技服务的科技服务产业、产生设计知识的设计产业、产生著作产品的文化产业等。这些创新型产业所吸纳劳动就业岗位的增长反映了未来产业结构演变和产业发展的基本趋势。国家的竞争力, 在很大程度上体现在创新型产业的增长上。

1. 4 第三方服务成为现代服务业发展的新模式

第三方服务是指两类市场主体外的独立专业服务商, 以第三方市场主体的角色为客户提供专业性的服务。第三方服务具有专业性、独立性、公正性、增值性、社会化等显著的特点和优势, 体现出现代服务业向专业化方向发展的趋势。理论上, 由于市场失灵和外部性的存在, 在国家安全、生命和健康、生态环境等众多领域都离不开政府的参与或干预。但这并不意味着所有的市场失灵和外部性一定要由政府去纠正和规制, 尤其是在环境、医疗和健康服务等众多领域都可由专业化和社会化的服务机构甚至企业去完成, 其所提供的服务也就是第三方服务。尤其是在科技服务业领域, 服务产品及其供给基本都以第三方的形式存在。这些第三方存在的科技服务既是科技服务业的亮点, 也体现出来现代服务业发展的基本趋势。

2 广东科技服务业的发展现状考察

改革开放以来, 广东经济得到了快速发展, 2011 年全省GDP达53210. 58 亿元, 人均GDP接近6000 美元, 超过中等收入国家平均水平。纵观广东三次产业结构, 第二产业一直是经济发展的主要内源, 从1978—2009 占GDP平均比重为26% 。服务业在国民经济中的地位逐步提高, 服务业增加值从1978 年的43. 92 亿元增加到2011 年的24097. 70 亿元, 平均每6 年实现翻番, 占GDP比重从1978 年的23. 6% 提高到2011 年的45. 2% 。省内服务业发展水平较高的广州、深圳2011 年服务业所占比重分别达到60. 97% 、53. 2% , 呈现出从工业经济向服务业经济转变的阶段性特征。

伴随着规模的不断扩张, 广东服务业内部结构逐渐优化, 现代服务业迅速崛起, 在服务业和国民经济中的地位日益显要, 正逐步取代传统服务业成为广东产业转型升级的领头羊。2011 年, 广东现代服务业中科技服务业和信息服务业等高端现代服务业的比重不断上升, 其中科技服务业和信息服务业占现代服务业的比重达到8% 。再加上金融业、文化娱乐业、商务服务业等几乎占据广东服务业的比重接近40% ( 表1) 。

资料来源:《广东统计年鉴》 (2012) 。

近几年来, 广东科技服务业产业规模增长较快, 科技服务能力和水平不断提高。2008 年, 广东科技服务业企业总数为16718 家, 从业人数为37 万人, 分别比2006 年增长22. 4% 和109. 5% , 实现营业总收入达764 亿元。以窄口径统计仅统计科学研究、技术服务和地质勘查业项目的增加值增长速度总体而言, 在服务业各个门类中居于明显领先的地位, 2004 年增长速度在服务业所有门类中最高, 超过36% ; 2011 年, 广东科技服务业增加值相对于2006年增长125. 12% , 高于同期GDP的增速25 个百分点, 高于同期服务业增速17 个百分点, 五年间的平均增速在服务业门类中仅次于金融业平均增速 ( 表2) 。

资料来源:《广东统计年鉴》 (2005—2012年) 。

另根据第二次经济普查数据, 2008 年广东科技服务业增加值为387. 37 亿元, 占服务业的比重只有2. 84% , 但2004 - 2008 年期间增长速度远远高于GDP、其他主要服务业和服务业平均水平, 显示出强劲发展的势头。2004 年广东科技服务业占GDP的比重为0. 8% , 2008 年这一比重上升到1% , 是服务业部门中是除金融业和公共服务业外为数不多呈现增长的服务业部门。除此之外, 从服务业的外商直接投资看, 科技服务业是重点投资领域之一, 所占比重从2004 年的0. 8% 增长到2008 年1. 6% , 仅次于传统服务业中的物流业、批发零售, 以及房地产业位居第四位, 从另一个侧面反映出广东科技服务业的前景。

由于毗邻港澳, 广东市场化程度非常高, 服务业的发展一直在处于全国领先位置, 为科技服务业的发展创造了一个良好的市场背景和环境。但是从总体来看, 广东科技服务业规模还十分有限, 对产业转型升级的带动作用不够明显。与先进省区相比, 广东自主创新能力较弱, 高等院校和科研院所无论在规模还是创新能力上都难以与北京、上海等全国科技资源集中的省区相比, 一定程度上并不足以提供广东科技创新所需的科技资源条件, 在创新能力层面上制约科技服务业的进一步发展。从产业化视角来看, 广东现有的科技服务企业总体上处于发展初期, 企业规模小, 缺乏可持续发展能力, 提供的科技服务缺乏标准化体系认证, 科技服务行业规范不统一, 缺少行业协会对广东科技服务业的推动和整合。加快产业转型升级, 促进服务业的新旧更替需要强大的科技服务业提供支持, 但是广东目前的科技服务业难以有效支撑起这个重任。

3 广东科技服务业发展的模式设计

科技服务业是现代服务业的核心内容之一, 在支持传统产业转型升级, 辐射带动新兴产业发展, 推动经济发展方式转变等方面显示出日益明显的作用, 成为支撑国民经济可持续发展的战略性产业。国务院关于《珠江三角洲地区改革发展规划纲要 ( 2008—2020 年) 》明确重点鼓励扶持科技服务业, 支持研究设计、中介服务、营销策划等第三方专业服务机构发展。国际经验表明, 在现代服务业转化为某一区域经济第一推动力的关键时期, 往往需要一个有效的驱动模式加以引导。对于科技服务业来说, 驱动模式同样至关重要 ( 何骏, 2007) 。

3. 1 国内外经验借鉴

3. 1. 1 中国台湾地区: 相关管理部门主导中小企业创新孵化

我国台湾地区科技服务企业34. 51% 是独资公司, 外国企业只有0. 75% , 中小企业居多。2007 年营业额在1 亿元新台币以下的中小企业有35191 家, 占总数的98. 2% 。我国台湾地区主要是通过设立各类创业育成中心来鼓励科技服务业的发展。早在1996 年, 台湾当局就颁布《鼓励公、民营机构设立中小企业创新育成中心要点》, 创新育成中心为进驻企业提供包括技术、人才、设备、信息等多层次、全方位的服务, 将育成中心作为产业看待和培育, 纳入 “新兴重要策略性产业” 的技术服务业范围, 享有《促进产业升级条例》规定的股东投资租税抵减及五年免税等优惠, 对育成中心免征房屋税及地价税, 并实行经费补助。

3. 1. 2 日本: 促进民间机构外包部分政府职能

日本中央和地方政府积极推动科技促进职能外包, 鼓励相应的事业和法人机构依法承担政府委托的科技发展业务。这些科技事业促进机构按照政府要求组织专项资金的实施, 承担有关的资格认定, 并为中小微企业提供各方面支援。相当一部分民间机构实际上承担了部分政府的职能转移, 如日本科学技术振兴事业团等。除此之外, 日本还有大量的民间科技服务机构, 包括高校、科研院所和大型企业创办或分离出来的科技服务机构, 独立的科技中介企业, 如野村综合研究所、三菱综合研究所、富士通总研究所和大阪的木村经营研究所等。另一方面, 日本政府也直接投资相关科技产业项目, 如支持高科技园区孵化器、技术中心和工程中心的建设, 通产省还直接设立技术交易市场。

3. 1. 3 美国: 市场化途径促进科技服务供给

美国科技服务业高度发达, 科技服务机构种类繁多, 专业化和市场化程度高, 组织形式多种多样, 科技服务能力和服务水平位列世界首位。科技服务业一般不直接进行和参与研发, 主要任务是为科技转化和产业化提供包括资金、技术、人才、信息等一揽子服务。由政府直接出资设立的科技服务机构数量较少, 即便在政府所推动的国家科技创新及科技成果转化过程中也主要是通过市场的手段来实现。美国设立了大量的半官方性质的行业联盟和协会组织, 这些联盟和协会是由政府和民间合作组建, 重点任务是帮助新兴高科技企业获取外部资金、寻找商业信息、提高管理水平、推动科技创新成果市场化。除此之外, 它们还参与政府科技发展规划和政策的制定, 承接政府部分科技项目的评审、组织和实施工作。除了半官方的科技服务机构外, 美国还有大量的盈利性科技服务组织以提供科技服务获取收益。

3. 2 广东科技服务业创新模式

本文针对国内外科技服务业的发展经验和规律, 将科技服务业的创新模式概括为: 强公共性创新模式、准公共性创新模式和市场化创新模式三类。它们在投资主体、运作模式、资源公共性和成果共享性等方面是有差别的, 归纳如表3 所示。

3. 2. 1 强公共性创新模式

科学技术与生俱来的外部性特征注定与政府有不可脱离的关系, 这是科技服务业强公共性创新模式的立论基础。强公共性创新模式由政府主导投资, 运作上主要通过非市场化的途径实现, 资源公共型和成果共享性强。这种模式一般是用以实现长期目标, 或涉及大量公共利益。例如各类的公共创新服务平台、共性技术服务平台等一般采取的都是这种模式。在这种模式下, 主要通过政府整合科技资源, 加快研发和服务设施建设和完善, 在诸如生态环境、人口健康、生物资源、公共安全、决策服务、创新服务等主要公共事业领域构建公益研究和服务平台, 推进公共性研究成果的转化以及主导性公共业务的开展, 大幅度提高公益性研究和服务的能力以及解决社会发展重大问题的能力。

3. 2. 2 准公共性创新模式

准公共科技服务业主要指由政府、企业、高等院校、科研院所多种主体进行合作的, 一般采用非市场化和市场化相结合的方式进行运作, 创新模式体现出较强公共性, 资源和成果按一定的规则在一定范围内共享。这种模式一般用以实现政府中期目标, 或涉及具有准公共产品性质的科技项目和产品, 一般由政府和民间按合同约定从事研发和科技服务。准公共性科技服务业的投资由参与投资的多元化主体按一定比例分摊, 或按非市场化模式, 或采取市场化运作加政府补贴的模式, 来有效地生产各种不同性质的准公共科技服务产品, 实现公平与效率的统筹兼顾, 降低公共财政的支出规模, 提高公众满意度。

3. 2. 3 市场化创新模式

市场化创新模式是指以营利为目标, 以市场化方式发展科技服务业。市场化科技服务业通过市场的作用, 主要面向市场需求, 按照多赢、合作、竞争的原则, 充分整合和有效利用科技服务相关产业、相关领域和相关学科的相关要素资源, 合理划分要素资源相关方的责任、权利与利益, 实现高效、集约化的服务。目前科技服务的市场化和商业化趋向日益成熟, 即使是科研院所和大学研究机构, 都基本通过资金的项目式投入, 而非机构式投入来提供科技服务。政府通过这种投入获得公共科技的社会收益, 但机构仅靠政府资金远远不够, 寻找商业利益成了机构的主要目的。

在科技服务业发展的不同时期, 选择合适的创新模式是一个十分重要的问题。不仅如此, 创新模式的选择还必须结合产业所处的发展环境, 如产业基础、科技资源、市场发育、政策支持等众多因素。由于这两方面的原因, 科技服务业的创新模式选择必然是一个动态的过程。从广东目前发展的现状来看, 科技服务业并没有随着经济发展的步伐进入加速发展的阶段, 与发达国家或地区相比差距很大。同时, 广东科技服务业的市场化程度不高, 科技与产业的融合不足, 呈现 “两张皮” 的状态。因此, 加快市场诱导和政府培育成为广东科技服务业发展的当务之急。鉴于此, 广东科技服务业不宜 “一刀切”地采取强公共性、准公共性和市场化中任一单独的创新模式, 而应该在不同发展阶段动态地采用某种的创新模式或多种创新模式的联合。在科技服务业发展的起始阶段, 宜采取强公共性创新模式;当进入加速阶段后, 宜采取准公共性创新模式; 当进入成熟期以后, 宜采取市场化的创新模式。需要指出的是, 这三种模式之间并不是孤立的或对立的。实际上, 市场化运作离不开政府的政策保障, 而政府政策发挥作用也要求比较完善的市场环境。

4 广东科技服务业发展的政策设计

4. 1 广东现有科技服务业发展政策梳理

为促进区域科技服务业的快速发展, 广东省积极发挥政府的宏观管理职能, 自1995 年以来先后出台了一系列促进科技服务业发展的地方性法规和政策, 本文对其进行了粗略梳理 ( 表4) 。

观察广东鼓励和支持科技服务业发展的政策历程, 可以2008 年为界, 将其划分为两个主要阶段:第一阶段是科技服务业基础构建阶段。在这一阶段里, 科技服务业一般被作为服务业的一部分列入政策鼓励范围, 重点强调科学技术创新和提升科技机构的科技水平。从2009 年开始, 广东科技服务业的政策转向新的阶段, 重心在于鼓励科技服务体系建设, 强调建设从产业基地到服务企业, 从产业需求到技术创新完整的科技服务业产业生态网络。

同时, 也必须认识到, 目前广东科技服务业总体实力还有待加强, 对产业转型升级的促进作用还未充分显现, 与广东产业发展对科技服务的旺盛需求还不适应, 在发展环境和机制方面也存在着一些不足, 必须进一步建立和完善符合科技服务业发展特征的政策体系。

4. 2 广东科技服务业发展的政策设计

结合科技服务业的发展模式, 本文认为广东科技服务业在当前步入加速发展的背景下, 在政策设计上应着重突出三个方向, 即市场化、平台化与网络化。所谓市场化是指对科技服务业发展的政策思路应从直接的行政干预转向以市场化的手段引导科技服务业的发展; 平台化突出的则是科技服务业的公共服务属性, 政策的思路要从后期奖励性扶持转向前期基础性和公共性的平台、服务构建上; 网络化强调的是政策应引导产业集聚, 建设科技服务业产业集群, 发挥规模经济和范围经济效应 ( 图3) 。

( 1) 创新政策扶持机制, 突出政府投资引导作用。进一步加大和优化对科技服务业的公共财政投入, 落实技术服务的减免税优惠政策。推动财政直接无偿拨款逐步转向设立规模更大的科技服务业发展引导基金, 政府逐步推出投资直接市场, 由引导基金对科技服务业投资机构采取跟投和奖励的方法, 发挥更大的市场杠杆作用。充分发挥政策引导作用, 将各种科技资源、金融资源与各类市场主体对接起来, 通过构建各主体间的 “桥梁” 和 “隧道”, 积极探索科技服务企业桥隧发展渠道。建立政府科技项目, 特别是重大项目与企业投资的投入相挂钩, 形成政府与市场的联动机制, 要多发挥银行、保险、担保和社会资金的乘数效应, 提高财政支持的绩效。试点财政无偿拨付和股权投资 ( 国有创投机构代理) 自由选择机制, 争取财政科技投入体制创新实现新突破。调整财政科技拨款的比例, 适当调高按机构拨款的比例, 对于新的专项财政拨款以项目拨款为主, 结合采用政府资助研发中心、工程技术中心、孵化器等机构拨款的做法。

( 2) 推动科技服务业集聚发展, 促进外部效应扩散。产业的集聚发展不仅适用于一般制造业, 同样也适用于现代服务业。促进资金、科技服务人才、技术, 以及相关支撑要素和资源形成网络效应是科技服务业发展的一条捷径, 实践亦已经证明, 集聚发展同样是科技服务业的有效组织方式。例如江苏省紧密围绕支柱产业的服务需求, 积极引导各地区根据区域科技服务业发展实际, 先后在全省建立了17 个科技服务业集聚区, 南京科技广场、无锡工业设计园、苏州科技城等都已经成为区域科技服务业的中心集聚区 ( 林姗姗, 2010) 。建议广东省可以总结其发展经验, 在全省范围内选取若干产业发达, 科技服务需求潜力广阔, 科技基础雄厚, 智力和知识资源密集的区域, 规划布局一批特色鲜明的科技服务业集聚园区。以科技服务集聚园区为载体, 推动广东科技服务业集聚发展。对省级科技服务聚集园区给予重点支持, 支持的力度可以达到1000 ~2000 万元。

( 3) 建设科技服务业平台, 加强粤港澳台合作。以信息化为支撑, 整合各类科技和服务资源, 建设科技服务业共性服务平台, 推动科技型企业、政府、金融机构、中介服务机构等形成合力, 为科技型服务企业的成长提供优质的服务。加强政府、企业与高校、研究院所合作, 成立一个集政策研究、中介服务、平台建设、专家团队等综合性科技服务于一体科技服务业研究院所, 牵头组织科技服务业平台建设。区别强公共性、准公共性和市场化等不同类型的科技服务机构与科技活动, 有针对性地制订资助政策。重点关注对公共性科技服务平台的建设, 只有公共科技服务业的发展才能有效带动科技创新, 进而提高科技服务能力。利用港澳台在研发服务、专业技术服务、科技管理等方面的优势, 优先合作发展研发服务、设计服务、检验检测、专业技术服务外包等产业转型升级急需的功能性服务, 搭建科技服务企业孵化器、技术中心、合作示范区、科技服务业园区等各类科技服务业合作平台。

参考文献

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政策服务体系篇5

一、高校学生资助政策

在普通高校建立了以国家奖助学金、国家助学贷款、学费补偿贷款代偿、勤工助学、校内奖助学金、困难补助、伙食补贴、学费减免等多种方式并举的资助政策体系，同时实施家庭经济困难新生入学“绿色通道”。各项政策主要内容如下：

（一）国家奖学金

中央政府出资设立高校国家奖学金，奖励特别优秀的二年级以上（含二年级）的全日制普通高校本专科（含高职、第二学士学位）在校生。国家奖学金每年奖励5万名学生，每生每年8000元。学生无论家庭经济是否困难，只要符合规定条件，均可获得国家奖学金。同一学年内，获得国家奖学金的家庭经济困难学生可以同时申请并获得国家助学金，但不能同时获得国家励志奖学金。试行免费教育的教育部直属师范院校师范类专业学生符合规定条件的，同样可以获得国家奖学金。

（二）国家励志奖学金

中央和地方政府共同出资设立国家励志奖学金，奖励资助品学兼优、家庭经济困难的二年级以上（含二年级）的全日制普通高校本专科（含高职、第二学士学位）在校生。国家励志奖学金资助面平均约占全国全日制普通高校本专科（含高职、第二学士学位）在校学生总数的3%，每生每年5000元。同一学年内，申请国家励志奖学金的学生可以同时申请并获得国家助学金，但不能同时获得国家奖学金。试行免费教育的教育部直属师范院校师范类专业学生不再同时获得国家励志奖学金。

（三）国家助学金

中央和地方政府共同出资设立高校国家助学金，主要资助家庭经济困难的全日制普通高校本专科（含高职、第二学士学位）在校学生的生活费用开支。国家助学金资助面平均约占全国全日制普通高校本专科（含高职、第二学士学位）在校学生总数的20%。全国平均每生每年3000元。同一学年内，申请并获得国家助学金的学生，可同时申请并获得国家奖学金或国家励志奖学金。试行免费教育的教育部直属师范院校师范类专业学生，不再同时获得国家助学金。

（四）国家助学贷款

国家助学贷款是由政府主导，金融机构向高校家庭经济困难学生提供的信用助学贷款，帮助解决在校期间的学习和生活费用。国家助学贷款利率执行中国人民银行同期公布的.同档次基准利率，不上浮。贷款学生在校期间的国家助学贷款利息全部由财政支付，毕业后的利息由借款人全额支付。为鼓励金融机构承办国家助学贷款的积极性，建立贷款风险分担机制，财政（高校）对经办银行给予一定的风险补偿。国家助学贷款是信用贷款，学生不需要办理贷款担保或抵押，但需要承诺按期还款，并承担相关法律责任。按照学生申办地点及工作流程，国家助学贷款分为校园地国家助学贷款与生源地信用助学贷款两种模式。

1.校园地国家助学贷款。家庭经济困难的全日制普通高校本专科生（含高职生）、第二学士学位学生和研究生，可以通过本校学生资助部门向经办银行申请国家助学贷款，原则上每生每学年最高申请金额不超过6000元。学生根据个人毕业后的就业和收入情况，在毕业后的1－2年内选择开始偿还本金的时间，六年内还清贷款本息。

2.生源地信用助学贷款。家庭经济困难的全日制本专科生（含高职生）、第二学士学位学生和研究生，向户籍所在县(市、区)的学生资助管理机构提出贷款申请（有的地区直接到相关金融机构申请）。借款人每学年申请的贷款金额原则上不超过6000元。生源地信用助学贷款期限原则上按全日制本专科学制加确定，最长不超过，其中，在校生按剩余学习年限加10年确定。学制超过4年或继续攻读研究生学位、第二学士学位的，相应缩短学生毕业后的还贷期限。学生在校及毕业后两年期间为宽限期，宽限期后由学生和家长(或其他法定监护人)按借款合同约定，按年度分期偿还贷款本息。

（五）退役士兵教育资助

从秋季学期开始，对退役一年以上、考入全日制普通高等学校（包括全日制普通本科学校、全日制普通高等专科学校和全日制普通高等职业学校）的自主就业退役士兵，根据本人申请，由政府给予教育资助。资助内容包括：一是学费资助；二是家庭经济困难退役士兵学生生活费资助；三是其他奖助学金资助。学费资助标准，按省级人民政府制定的学费标准，原则上退役士兵学生应交多少学费中央财政就资助多少，最高不超过年人均6000元。生活费及其他奖助学金资助标准，按国家现行高校学生资助政策的有关规定执行。

（六）高等学校毕业生基层就业学费补偿贷款代偿

国家对中央部门所属全日制普通高等学校应届毕业生，自愿到中西部地区和艰苦边远地区基层单位就业、服务期达到3年以上（含3年）的，实施学费补偿和国家助学贷款代偿。毕业生在校学习期间每年实际缴纳的学费或获得的国家助学贷款低于6000元的，按实际缴纳的学费和获得的国家助学贷款按照两者就高的原则，实行补偿或代偿，在校期间每年实际缴纳的学费或获得的国家助学贷款高于6000元的，按照每年6000元的金额实行补偿或代偿。每年补偿或代偿总额的1/3，分3年补偿代偿完毕。地方高校毕业生学费补偿贷款代偿由各地参照中央政策制定执行。

（七）应征入伍服义务兵役学费补偿贷款代偿及学费资助

从起，国家对应征入伍服义务兵役的高等学校毕业生在校期间缴纳的学费或获得的国家助学贷款及其产生的利息实施一次性补偿或代偿，从秋季学期起，国家对应征入伍服义务兵役的高等学校在校生在校期间缴纳的学费或获得的国家助学贷款实施一次性补偿或代偿，补偿或代偿最高金额不超过6000元；对退役后复学的原高校在校生实施学费资助，学生每学年实际缴纳学费高于6000元的按6000元资助，低于6000元的按实际缴纳的学费资助。

（八）勤工助学

勤工助学是指学生在学校的组织下利用课余时间，通过自己的劳动取得合法报酬，用于改善学习和生活条件的社会实践活动。

学生参加勤工助学不应当影响学业，原则上每周不超过8小时，每月不超过40小时。学生参加校内固定岗位的勤工助学，其劳动报酬由学校按月计算，每月40个工时的酬金原则上不低于当地政府或有关部门制定的最低工资标准或居民最低生活保障标准，可以适当上下浮动。学生参加校内临时岗位的勤工助学，其劳动报酬由学校按小时计算，每小时酬金原则上不低于8元人民币。学生参加校外勤工助学的酬金标准不低于学校所在地政府或有关部门规定的最低工资标准，具体数额由用人单位、学校与学生协商确定，并写进聘用协议。

（九）师范生免费教育

从秋季入学的新生起，国家在北京师范大学、华东师范大学、东北师范大学、华中师范大学、陕西师范大学和西南大学六所教育部直属师范大学实行师范生免费教育。免费教育师范生在校学习期间，免除学费、免缴住宿费，并补助生活费。

（十）学费减免

国家对公办全日制普通高校中家庭经济特别困难、无法缴纳学费的学生，特别是其中的孤残学生、少数民族学生及烈士子女、优抚家庭子女等，实行减免学费政策。具体减免办法由学校制订。

（十一）绿色通道

为切实保证高校家庭经济困难学生顺利入学，教育部、国家发改委、财政部规定各全日制普通高校都必须建立“绿色通道”制度，即对被录取入学、无法缴纳学费的家庭经济困难的新生，学校一律先办理入学手续，然后再根据核实后的情况，分别采取不同办法予以资助。

(十二)其他

各高校利用自有资金、社会组织和个人捐赠资金等，设立奖学金、助学金；对发生临时困难的学生发放特殊困难补助等。

二、中职学生资助政策

在中等职业学校建立了以国家助学金、国家免学费为主，以校内奖助学金和学费减免、顶岗实习等为辅的资助政策体系。各项政策主要内容如下：

（一）国家助学金

中央和地方政府共同设立国家助学金，资助对象是具有中等职业学校全日制正式学籍的在校一、二年级所有农村户籍的学生和县镇非农业户口的学生以及城市家庭经济困难的学生，资助标准为每生每年1500元。

中等职业学校是指政府有关部门根据国家有关规定批准设立并备案，实施中等学历教育的各类职业学校，包括公办和民办的普通中专、成人中专、职业高中、技工学校、职业技术学院附属的中专部和中等职业学校等。

(二)国家免学费

国家对公办中等职业学校全日制学籍一、二年级在校生中农村家庭经济困难学生、城市家庭经济困难学生及涉农专业学生（艺术类相关表演专业学生除外），以及三年级涉农专业学生及顶岗实习困难专业中的家庭经济困难学生免除学费，免学费标准按各省（区、市）人民政府及其价格主管部门批准的学费标准确定。对在政府职业教育行政管理部门依法批准的民办中等职业学校就读的一、二年级符合免学费政策条件的学生，按照当地同类型同专业公办中等职业学校免学费标准由财政给予补助。免学费资金由中央财政统一按照每生每年元标准，与地方财政按比例分担。

农村家庭经济困难学生分地区、按比例确定：西部地区按在校生的25%确定；中部地区按15%确定；东部地区按5%确定。西藏自治区和新疆自治区喀什、和田、克孜勒苏柯尔克孜三地州农村户籍的所有学生全部享受免学费。

城市家庭经济困难学生分地区、按比例确定：西部地区按在校城市学生的15%确定；中部地区按在校城市学生的10%确定；东部地区按在校城市学生的5%确定。

（三）顶岗实习

安排中等职业学校三年级学生到企业等单位顶岗实习，获得一定报酬，用于支付学习和生活费用。

（四）奖学金

地方政府、相关行业、企业安排专项资金设立中职学生政府奖学金、专业奖学金和定向奖学金。

（五）学校减免学费等

基础教育政策体系研究* 篇6

基础教育政策体系办学政策质量政策教师政策一、基础教育政策的界定

广义的政策从新制度经济学的角度来定义时，就是参与交易活动的各个组织或个人所要遵守的交易活动规则，其中包括交易活动规则和交易活动主体，这与制度的定义类似。而狭义的政策从新制度经济学的角度来定义时，就是参与交易活动的各个组织或个人所要遵守的由政府所制定的交易活动规则，其中包括交易活动规则和交易活动主体，而交易活动主体中包括政府，交易活动规则由政府制定，并且为参与交易活动的主体所遵守。

广义的基础教育政策从新制度经济学的角度来定义时，就是参与基础教育交易活动的各个组织或个人所遵守的基础教育交易活动规则，其中包括基础教育交易活动规则和基础教育交易活动主体，这与制度的定义类似。而狭义的基础教育政策从新制度经济学的角度来定义时，就是参与基础教育交易活动的各个组织或个人所要遵守的由政府所制定的基础教育交易活动规则，其中包括基础教育交易活动规则和基础教育交易活动主体，而基础教育交易活动主体中包括政府，基础教育交易活动规则由政府制定，并且为参与基础教育交易活动的主体所遵守。

二、以往研究的两种观点

以往国外有关教育政策体系的研究，最有代表性的观点是美国学者柯伯恩所提出的五要素论，认为教育政策体系由教育经费政策、课程政策、学生政策、教师政策和教育管理政策等五个方面构成[1]。教育经费政策所要解决的是谁出资、出多少、为什么出的问题；课程政策所要解决的是教学内容的问题；学生政策所要解决的是受教者的问题；教师政策所要解决的是授教者的问题；教育管理政策所要解决的是由谁管、怎么管的问题。

以往国内有关教育政策体系的研究，最有代表性的观点是孙绵涛所提出的四要素论，认为教育政策体系由教育质量政策、教育体制政策、教育经费政策、教师政策等四个方面构成[2]。其中的教育经费政策和教师政策与柯伯恩观点一致；教育质量政策所要解决的是人才培养的质量标准及实现途径问题；教育体制政策所要解决的是各级各类办学主体之间的关系问题。

在这两种观点中，教育经费政策与教师政策是一致的。孙绵涛将柯伯恩的学生政策和课程政策合并为教育质量政策是合理的，因为教育质量指的就是学生的培养质量，而实现学生的培养质量标准的核心是课程，所以教育质量政策当然要包括学生政策和课程政策。孙绵涛的教育体制政策的提法是值得借鉴和商榷的。体制是一个含义模糊的概念，可以有体系、制度或制度体系的含义，这与政策体系的概念有很大的交叉和重叠，所以，广义的教育体制指的就是教育政策体系，即包括所有种类的教育政策，而狭义的教育体制包含教育经费政策和教育管理政策，即办学政策。所以综合两种观点，我们可以提出基础教育政策体系的三要素论，即办学政策（或狭义的体制政策，含经费政策、管理政策）、教师政策、质量政策（含学生政策、课程政策）。

三、公共选择理论的思路

我们采用新制度经济学的公共选择理论的微观分析、个人主义的分析方法来重新诠释基础教育政策体系。公共选择理论认为，只有个人才是最终的交易活动主体和研究对象，个人以外的组织、利益集团、政府都是一种制度安排的组织载体，是制度安排的结果[3]，属于衍生出来的交易主体，其中已包含了人与人之间的交易契约或制度，其背后的真正主体仍是个人，所以彻底的个人主义方法论中，只有个人是交易活动的主体和研究对象，所有的组织、制度都可由对个人主体的交易活动的分析来解释。所以在基础教育交易活动中只有教育者和受教育者这两类基础教育交易活动的基本的、最终的、直接的交易活动主体，而学校是基础教育交易活动的一种制度安排的组织载体，是基础教育交易活动的一种制度安排的组织结果。当然并不属于制度或制度安排本身，而是包括了制度、制度安排和一些实体性因素。这些实体性因素，最重要的就是基础教育交易活动双方，即受教育者（学生）和教育者（教师），但这种包括只是部分的包括，学生和教师对学校并没有人身依附关系，是可以作出选择的主体，可以选择加入或离开。学校并不是学生或教师本身，教师或学生也不是学校本身，离开了某个学校，教师或学生仍然存在，离开了某些教师或学生，学校依然存在。但基础教育制度则是学校更本质的特征，离开了基础教育制度安排，学校就不成其为学校。所以学校应作为区别于学生和教师的第三类基础教育交易活动主体。它相对于学生和教师来说，属于第二级主体，或者说中间体、媒体、介质体、中介体，构成了基础教育交易活动的中介因素，也是直接与基础教育交易活动相关的主体，而学生和教师属于第一级主体。所以直接与基础教育交易活动相关的主体就包括教师、学生、学校，其中教师和学生是一级的、直接的、最初的、最终的、根本的主体，而学校是二级的、中介的、中间的、衍生出来的主体。学校这一主体是组织性主体，基础教育交易活动往往是通过这一主体同其他与基础教育交易活动有关的个人主体或组织主体打交道，而不是由学生和教师这些一级主体来直接与之打交道。这些与基础教育交易活动有关的个人主体或组织主体有各级政府、社会上的个人或非政府组织。他们构成了基础教育交易活动的环境因素，或称为第三级基础教育交易活动的主体。基础教育交易活动主体的情形与教育交易活动主体的情形相同。本文以基础教育交易活动的三类直接主体，即基础教育的学生、教师和学校，作为研究重点，同时涉及基础教育交易活动的相关环境主体。运用新制度经济学的理论来分别并有联系地分析对应于这三大基础教育交易活动直接主体的基础教育质量政策、办学政策和教师政策。

四、委托代理理论的思路

在基础教育交易活动当中，受教育者即学生是最终的委托人。教育者即教师是最终的代理人。受教育者是最终的出资方，国家的各级财政投入也是源于受教育者所缴的税收。受教育者这一最终的基础教育交易的出资方委托人，与教育者这一最终的直接贡献基础教育交易对象，对基础教育交易对象的产出负直接责任的代理人之间，有一个长长的委托代理链，其中的任何一环都是其相邻的更靠近最终委托人的一端的交易方环节的代理人，也都是其相邻的更靠近最终代理人的一端的交易方环节的委托人。具体来说，这其中的环节有受教育者—学校投资者—学校—学校管理者—教育者，极端的情况，对于家教来说，则只有受教育者和教育者。我们这里以学校基础教育为研究重点，所以一般不包括这种极端的情况。其中学校投资者包括各级政府、个人和非政府组织，他们是学校的直接投资者，而受教育者是最终的出资方，是受教育者通过出资税收和给学校付费来委托政府和非政府投资基础教育办学、投资学校，提供基础教育服务。所以政府和非政府的投资办学组织，对于学校、学校管理者、教师来说是出资方和委托人，但同时也是受教育者的代理人，负有管理基础教育交易活动和管理学校的直接责任。同样，学校管理者是学校、学校投资者、受教育者的代理人，负有管理基础教育交易活动和管理学校的直接责任，同时受教育者、学校投资者、学校、学校管理者对于教师来说又都是出资方和委托人，教育者对他们负有管理基础教育交易活动和管理学校的直接责任。

对于学校投资者中的各级政府来说，其委托代理关系一般为，上级政府是下级政府的委托人，下级政府是上级政府的代理人。具体来说，中央政府是地方政府的委托人，地方政府是中央政府的代理人，下一级地方政府又是上一级地方政府的代理人，而上一级地方政府又是下一级地方政府的委托人。因为根据委托代理关系，委托方因为拥有所有权，在法律上有权管理代理方和交易对象或物品的产出，从主观愿望上来说，因为是自己的所有权，也有心管理代理方和交易对象或物品的产出。但由于信息的不对称，从客观能力和效果上来说，委托方在技术上或者说能力上又无力有效地管理代理方和交易对象或物品的产出。所以只能间接地管理和影响交易对象或物品的产出，而且这种管理和影响的有效性是不确定的，其有效性取决于委托人对代理人的管理效果和代理人对交易对象或物品的产出的管理效果等两个方面。上下级政府之间正好具有这种委托代理关系特性。上级政府在法律上有权管理下级政府，但由于信息不对称，下级政府比上级政府拥有更多的具体信息，因而，上级政府与下级政府之间就构成了委托代理关系，上级政府为委托人，下级政府为代理人。上级政府对下级政府的基础教育办学拥有投资权，并拥有直接管理下级政府和间接管理或影响下级政府负责的基础教育办学产出的权力。但较之上级政府来说，由于下级政府拥有其所负责的基础教育办学产出的更多的具体信息，因而对于其所负责的基础教育办学的产出，下级政府拥有更多的、直接的、实际的管理权，对其所负责的基础教育办学的产出具有更多的、直接的、实际的影响力。

针对这一委托代理链的最终委托人，即受教育者的政策就是基础教育的质量政策。针对于这一委托代理链的中间三项委托代理人，即学校投资者、学校、学校管理者的政策就是基础教育的办学政策，针对于这一委托代理链的最终代理人，即教育者的基础教育政策就是基础教育的教师政策。

五、结论

基础教育交易活动主要包括以下三类主体，一是学校，二是受教育者，三是教育者。教育者和受教育者是基础教育交易活动的基本的最终的主体，而学校是基础教育交易活动的一种制度安排的组织载体。根据参与基础教育交易活动的主体或政策所针对的交易活动主体的不同，基础教育政策可分为针对学校的办学政策、针对受教育者的质量政策和针对教育者的教师政策，这三大政策共同构成了完整的基础教育政策体系。将基础教育政策体系划分为办学政策、质量政策、教师政策这三大类，一是从新制度经济学的逻辑推论，二是政策分析和基础教育理论的一个逻辑推论。

我们所说的基本的基础教育政策比柯伯恩和孙绵涛所说的基本的基础教育政策更集中一些。相对于柯伯恩提出的由教育经费政策、课程政策、学生政策、教师政策、基础教育管理政策等组成的国家基础教育政策体系，我们将课程政策和学生政策归入了都是针对学生这一基础教育交易活动主体的基础教育质量政策上来，是有关学生所应当获得的基础教育服务的质量政策，这一点与孙绵涛的划分相同。我们将教育经费政策与基础教育管理政策归入了都是针对学校这一基础教育交易活动的组织载体的主体的办学政策上来，因为学校这一基础教育交易活动主体就是从事办学活动，而办学活动最基本的两项活动就是投资和管理。因此，办学政策本身就含有教育经费政策或基础教育投资政策和基础教育管理政策。我们将针对教师或教育者这一基础教育交易活动主体的基础教育政策归为了教师政策，这与前面两位学者都是相同的。因此我们认为，国家基本的基础教育政策，还是提教育质量政策、办学政策和教师政策为好，这比前两种提法都要更系统、更集中、更简明、更有逻辑性、更有内在的关联性和一致性，也更符合新制度经济学和政策科学的理论和逻辑。基础教育政策体系包括基础教育的办学政策、质量政策和教师政策。

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参考文献

[1] S·南格尔.政策研究百科全书.林明等，译.北京：科学技术文献出版社，1990.

[2] 孙绵涛.关于国家教育政策体系的探讨.教育研究，2001（3）.

[3] 卢现祥.新制度经济学.武汉：武汉大学出版社，2005.

政策服务体系篇7

一、我国企业国际化经营政策服务体系现状

近年来, 我国不少企业通过国际化经营取得了很多宝贵经验, 但绝大数中小型企业仍缺乏相关的支持与资源。虽然国家针对我国企业国际化经营制定了一些相关政策, 但相对其他国家来说, 我国对企业国际化经营的支持力度仍显不够。

(一) 我国企业国际化经营缺少相应配套政策

2007年11月14日, 我国首份“中国企业国际化战略报告--2007蓝皮书”正式发布, 基于中国企业国际化的现实, 蓝皮书建议国家建立健全企业国际化服务体系。然而, 到目前为止, 中国还没有真正形成系统的“走出去”战略。

1、政策法规不完善

改革开放以来, 政府颁布了一系列法规, 引导和监督我国企业开展国际化经营活动, 如1 9 8 5年外经贸部制定的《在国外开设非贸易性合资企业的审批程序与管理办法》, 1989年国家外汇管理局颁布的《境外投资外汇管理办法》等, 这些法规在企业跨国经营方面仍然很不健全。在企业跨国经营政策上, 我国政府面临着政策鼓励和引导的双重任务。在政策鼓励上, 政府给予了国有大型企业在政策和资金方面较大倾斜, 而大量民营企业, 由于海外市场经营风险大, 政府扶持力度小, 普遍海外投资的动力与信心。在政策导向上, 政府与跨国公司所在的东道国还未就税收、投资等方面达成协议, 在一定范围内仍存在跨国公司的母公司与子公司“双重课税”的现象。

2、管理体制滞后, 企业国际化经营受限过多

我国原有计划经济体制的影响以及目前市场化在制度上的欠缺导致了我国企业在选择国际化经营时机与进程方面受到过多限制, 具体表现在:

(1) 项目审批的环节繁琐, 效率低下。

对于投资额在100万美元以上的对外投资项目, 企业必须先向市发改委报项目可行性报告, 然后由市发改委向省和国家发改委逐级上报;经批准立项后再由企业报当地外管分局, 由外管分局报国家外汇总局;外管局批准后, 再由企业报市外经贸委审批后由商务部颁发批准证书。小于100万美元的项目尽管可由当地审批, 但审批环节仍然较多。

(2) 严格的外汇审批制度。

目前我国对资本项下的外汇实行严格的审批管理制度。一些企业因缺乏境外资金筹措权和自有外汇使用权, 国内借贷和担保额度限制很严, 使其失去许多投资机会。现行的结售汇政策规定企业用汇必须得到外汇管理部门的审批, 不允许企业在资本项下拥有自有外汇。

(3) 企业人员出国行政审批程序复杂, 缺少效率。

企业开展国际化经营涉及到对外投资项目的各种经营活动要求国内人员派出十分迅速, 但目前国内对国有企业的商务出行还实行因公审批、一事一报制度, 对企业出国人员的多次往返签证控制得过于严格, 审批程序复杂, 时间长, 造成企业在人力资源配置上的不及时。

(4) 在对不同所有制企业上还存在政策差异。

政府为了培养一批具有较强国际竞争力的跨国公司, 对一些大型的国有企业, 垄断行业给予了较大的政策和资金支持, 具有明显的政策倾向。导致了国企、垄断行业与民企之间的不公平竞争。

(二) 我国企业国际化经营缺少相应配套服务

1、相关基础服务体系欠缺

虽然有关政府部门为推动企业国际化经营已通过自己的网站建立了政务服务平台, 但这类平台基本上都是根据本部门职能设计的, 没有针对对外投资统一平台, 查找不便。且政府各有关部门自成体系, 缺乏沟通和协调, 有价值的信息往往不能传递给投资者而白白浪费。

2、金融服务体系不够完善

我国国际化经营最主要的金融需求是融资服务。融资难是困扰我国企业国际化经营的一个重要因素。融资难的另一个问题是融资成本偏高。很多企业反映, 即便是政策性银行, 利率也偏高。在贷款时还要强制进行出口信贷保险, 而政策性保险的费率也是偏高的。由于综合成本很高, 往往导致企业在国际投标活动中缺乏竞争力。

3、对行业协会、商会扶持力度不够

行业协会及商会的建立, 能够加强企业相互间的协调与沟通, 促进协作, 共同发展。但是, 目前在一些国家, 普遍缺乏有凝聚力的华人商会组织和服务平台。而国内现有的行业协会、商会在对外投资领域大多刚刚涉及, 发挥的作用更是十分有限。

二、完善我国企业国际化经营政策服务体系的建议

(一) 完善企业国际化发展的法律法规体系

首先, 在总体法律框架方面, 我国应首先制订一部与国际投资法和国际惯例接轨的《境外直接投资法》, 作为调整我国境外直接投资关系的基本法。该法律应对我国境外投资主体、投资形式、审批程序、资金融通、技术转让、收益分配、企业管理、争议解决等问题做出原则性的规定。同时, 及时制定境外投资基本法的实施细则及其他相关的单行法规, 如《境外合资经营企业法》、《境外投资企业所得税法》、《境外国有资产管理法》等, 逐步形成一个以境外直接投资基本法为主、各种单行法规和相关配套法规为辅的境外投资法律体系。

(二) 完善管理体制, 精简审批、放宽用汇限制和出入境限制

对于开展国际化经营的企业, 政府应给企业充分的自主权。作为政府管理部门应为这些企业提供充分服务, 而不过多的行政干预。建议今后审批的内容主要限于需申请国家政策支持的投资项目。同时, 审批权限可下放各省市自治区政府相关部门。另外, 适度放松对企业用汇的管制, 加大地方外管分局对企业购汇的审批权限, 也是推动我国企业国际化经营的需要。

(三) 促进海外投资的公共服务体系建设

企业国际化经营的成败与其掌握的决策信息的数量和质量密切相关。政府应站在战略的高度, 为有需求的中国企业提供决策信息情报服务。可筹建全球性信息资料中心, 为企业国际化经营提供及时、准确、系统的资料。同时, 可成立中国对外直接投资专门机构, 提供各国地区投资环境, 投资条件, 投资程序、政策法规、合同形式及其它基础信息, 提供介绍合作伙伴、合作项目等直接投资促进服务。

(四) 完善金融服务体系

金融支持方面, 应允许和鼓励具备条件的企业按国际惯例在海外以灵活的方式筹集资金。国内银行应在提供必要的资信担保方面提供方便, 利润汇回和追加投资应有灵活性;允许企业内部自行调配资金用途;允许某些大型集团公司成立财务公司, 鼓励有条件的国内金融机构设立和发展境外机构, 包括探索采取并购方式参股境外金融机构, 为企业跨国经营提供便利的金融服务等;给予跨国企业在出口信贷上的优惠, 设立海外投资银行, 专门为海外投资企业和项目进行贷款和担保;充分利用区域性金融平台, 积极鼓励企业参与国际经济合作;搭建以财政资金为导向、政策性金融为杠杆、商业性金融为主渠道、资本市场为必要补充的金融支持平台。同时, 积极发展外汇市场, 加快市场产品开发, 方便企业国际化经营过程中规避汇率、利率等风险。

(五) 促进商会、行业协会等民间组织发展

商会组织在促进海外投资活动方面往往比政府更有效率。在推动企业国际化经营进程中, 要充分发挥商会等民间组织的力量, 将其作为公共服务体系的一个重要组成部分, 鼓励和支持其积极引导、协调和帮助企业有组织、有秩序的走出去, 发挥产业协同聚集效应, 消除内部恶性竞争。

值得一提的是, 最佳的企业国际化促进政策应该富有灵活性。促进企业国际化的政策没有严格的标准, 而应该根据企业所处的国际化阶段和面临的外部环境, 针对不同的政策需求而分别制定。

参考文献

[1]、方虹.国际企业管理 (M) .首都经济贸易大学出版社.2006年

[2]、马春光.国际企业经营与管理 (M) .中国对外经济贸易出版社.2002年

[3]、李霄.论政府在企业跨国经营中的作用 (J) .商业研究.2004年第5期

政策服务体系篇8

《通知》指出,要稳妥扎实有序实施全面两孩政策。各省(区、市)要分析本地人口形势,评估风险,研究制订全面两孩政策实施方案。合理确定再婚等特殊情形再生育政策。遵循法制统一原则,注意与其他省(区、市)的政策协调,做好全面两孩政策实施前后奖励扶助和社会制约政策的街接。实行生育登记服务制度,优化再生育办理流程。提升妇幼保健和计划生育服务管理水平,力争在“十三五”前期解决妇幼健康服务资源总体不足和结构性短缺的供需矛盾。做好县、乡级卫生计生机构该革,促进卫生计生工作融合,稳定和加强基层计划生育工作网络和队伍。深化流动人口全国“一盘棋”机制建设,综合治理出生人口性别比偏高问题。

《通知》指出,建立完善包括生育支持、幼儿养育、青少年发展、性别平等、老人赡养、病残照料等在内的家庭发展政策和服务体系,制定对符合政策生育夫妇延长生育奖励假等相关政策措施,保障女性就业、休假等合法权益。

《通知》要求,健全县乡村三级出生监测网络,推进生育登记、孕产期保健、住院分娩、出生医学证明、儿童预防接种等信息共享,实现国家与省级计划生育信息互联互通;加强与公安、民政、人力资源和社会保障、教育等部门的协作,建立健全人口基础信息特别是流动人口动态信息共享机制。

政策服务体系篇9

1 农业政策性保险的自身属性

政策性的农业保险是农业保险这个大范围的组成部分之一, 是相对于商业性农业保险而言的。在很多国家, 政策性农业保险主要是政府为实现农业经济发展目标而实施的一项农业保护制度。因此, 政策性的农业保险更多的体现了国家的意志和产业政策导向, 具有较强的政策意图和公益性质。政策性农业保险具有与商业性农业保险不同的自身属性, 主要表现在以下几个方面:

(1) 政策性农业保险的准公共产品性质决定其是政府支持农业发展的一种制度安排。从制度经济学的观点来看, 政策性农业保险主要是为有效集中财力, 分散农业风险, 保障农业生产交易活动的稳定性和可持续性而制定的一系列规则。科学的制度安排能够有效的促进农业生产力的快速发展, 比如, 政策性保险实质上是以保险为名, 行支持和保护农业之实, 通过法律、行政和经济的一系列手段, 运用保险机制为农业提供比较全面的风险保障, 以提高农业经济发展的稳定性和可持续性, 这样的保险实质上是政府支持和保护农业的一种比较有效的政策工具。

(2) 政策性农业保险是国家对农业资金投入的实现载体。由于政策性保险主要涉足商业性保险不愿经营的领域, 那么根据自然选择, 这样的领域一般是风险比较高而收益相对较低的范围。对于这样的情况, 无论是对农民保费的直接补贴, 还是对保险公司进行扶持, 如减免相关税收, 对管理费用进行补贴等, 都是政府对农业的一种资金投入。政策性保险包含的范围越大, 那么这种投入就相应越大。

(3) 政策性保险的企业运作方式, 能够提高财政资金的使用效率。相比较其他农业补贴方式而言, 财政补贴资金由保险公司运作, 使财政手段与市场机制有效结合, 其风险的事前防范, 事后的灾情查堪、定损、理赔等过程均采用专业化的运作方式。由于保险公司的网络覆盖较全且专业化强, 比由政府来开展防灾减灾活动更具有效率。此外, 通过农业生产经营者和保险公司签订保险合同, 以市场化的契约明确双方的权利和义务, 能将其利益联结在一起, 提高资金的使用效率。

2 我国政策性农业保险的体系建设

农业保险的政策性质不仅是从我国的实践中得出来的结论, 也是从美国、加拿大、日本、欧盟国家、还有包括亚洲其他国家在内的农业保险实践中得出来的结论。但是, 在政策性农业保险体系如何建立这个问题上, 需要慎重考虑。多国的实践证明, 一切由政府包办, 会存在严重的低效率和高成本。根据我国农业经济的发展程度, 我国的政策性农业保险体系应该是以纯粹的政策性农业保险为主体, 商业性的农业保险为补充的模式, 但是商业性农业保险应该享有一定的政策优惠。具体到经营层面上来, 就是纯粹的政策性保险公司和商业性但享有政策优惠的商业保险公司共同发展, 为了避免业务重复, 造成资源的浪费, 纯粹的政策性保险公司和商业性但享有政策优惠的保险公司在承保范围上应该有所分工和区别。

2.1 纯粹的政策性保险

纯粹的政策性保险是指其出资人为中央政府, 在所有制形式上属于国有企业, 可在全国设立分支机构专门从事政策性保险业务, 其组织体系采用自上而下, 垂直领导, 由保监会进行监管。险种设计应该是那些关乎国计民生和国家粮食安全的重要农产品, 这类产品的准公共物品特征明显, 外部性较强, 运作成本高, 综合收益低, 商业性保险公司一般不愿承保。所以, 纯粹的政策性保险的目标应集中于保障国家粮食安全和农民基本生活水平, 对于关系国计民生的基本农产品开展保险保障, 主要是使农户的简单再生产能够顺利进行下去。具体来讲, 包括以下几层含义:

第一, 基本农产品和基本的养殖业保险。基本的农产品主要包括关系国计民生和农民基本生活水平的产品, 包括水稻、小麦、玉米、棉花、大豆、油菜、花生等, 基本的养殖业主要包括奶牛、耕牛、生猪、养鸡和养鱼等与居民的基本生活相关的种类。对于这些农产品和养殖类产品应该首先开展政策性的农业保险。

第二, 基本水平的生产保障。目前, 我国大部分地区农业产业的特点是规模小, 分散经营。农民收入水平低, 且农民的收入主要来源于非农收入, 所以保费不能高, 总体来看“低保障、低保费”的模式比较合适, 范围限定在通过对农户的损失补偿, 能够保障农户恢复简单再生产的水平上。

第三, 基本风险种类的保障。基本的风险种类应该是以自然灾害为主, 主要包括暴雨、洪水、干旱、冰雹、内涝和冻灾等, 基本养殖业保险主要针对饲养过程中因特种疾病造成的死亡。这类风险在全国各地的农业生产中比较常见, 发生的频率也较高, 并且造成的损失通常以地域为单位, 因而损失较大。将风险限定在这些自然灾害方面, 通过对风险进行选择, 既能够实现风险保障的目标, 又有利于降低保费。

第四, 对基本农产品可增加附加险作为选择。为了提高保费, 促进保险公司的正常运转, 对基本农产品的风险保障水平和风险种类, 在条件成熟的时候, 可以附加险的形式提高和扩展。

2.2 半政策性保险———相对高层次的商业性保险

相对高层次的商业保险是指在在具体运行中, 由商业性的保险公司来运作, 但享受某些政策优惠, 可以说是半政策性保险。在保障水平上比较高, 主要是以产量保障、收入保障为主, 旨在转移和分散农业风险, 保障农民收入的农业保险。这种层次的保险主要有以下特征:

第一, 产品以经济类农作物和养殖项目为主。目前, 很多地区都开始了农业产业化进程, 已经形成了初具规模的瓜果、蔬菜生产基地和专业养殖业基地, 形成了当地农业的发展特色, 成为当地农民的主要收入来源, 比如大蒜、茶叶、甘蔗、甜菜、烟叶、各种中药材、蔬菜生产基地 (如山东寿光蔬菜生产基地) 等, 在养殖业方面也有很多, 如养鸵鸟、养峰、养鹌鹑等特色养殖。这类农产品和养殖业对特定地区的农村经济发展意义重大, 但又属于收益性的, 所以是商业保险公司发挥优势的领域。但由于农业本身风险性较高的特殊性质, 应该给予商业性保险公司一定的政策优惠, 提高其积极性。

第二, 更高的保障水平。对于这类保险, 在保费方面可以适当提高, 可采取产量保险、收益保险等方式, 提供更高的保障水平。目前在上海、苏州等地区对于水稻的保险已经开始了产量保险的的承保方式。与成本保险相比较, 除了对农户农业生产中的成本投入给予一定的补偿, 对劳动投入也可以进行保障。收益保险的承保方式是比较商业化的, 除了对农户的自然生产风险进行分散和转移, 对市场风险也有很高的保障程度。

第三, 范围较广的风险种类。与纯粹的政策性保险只保障基本风险相区别, 商业性不但享有政策优惠的保险还可以承保更多的风险种类。由于我国地域辽阔, 农业风险也差别很大, 这类保险可以根据地方特色, 承保一些地方农产品所面临的特殊风险。

半政策性保险的具体运作可有商业性的保险公司运作, 也可以是合作制的, 在所有制上可以是多形式的, 竞争可以激发企业活力, 提高经济效益。

3 完善我国政策性农业保险体系建设的相关配套措施

政策性农业保险具有很强的政府支持特性, 政策性和实践性都很很强, 在运行中涉及到政府、保险公司和农户三方主体, 覆盖的产品种类较多, 各地的基础条件和农户需求特点又差别很大。此外, 我国农业的发展水平比较低和保险公司自身能力的限制, 决定了我国政策性农业保险体系的建立是一个逐步发展的过程。因此要发展我国政策性农业保险体系, 需要同时完善以下相关配套措施:

第一, 成立专司管理农业风险的部门, 统筹全国政策性农业保险的发展。国家开展农业风险管理有很深远的意义, 发达国家都有专司管理农业风险的部门, 如美国就有隶属于农业部的农业风险管理局。政策性农业保险是一项系统性工程, 政策性很强, 政府的产业导向明显, 在很多时候需要多部门的协调合作, 风险管理局的存在可以为政策性的农业保险设定一个总体规划, 这在解决农业巨灾风险转移分担机制等问题上有很重要的指导意义。

第二, 成立全国农作物保险服务中心。可以参照美国的运行模式, 成立全国农作物保险服务中心。农作物保险服务中心是一家非盈利组织, 代表保险公司的利益与各方进行联系和协调。它的主要职责是履行咨询和保险统计职能, 向成员公司提供统计资料、精算分析、精算公式及其他相关资料, 开展农作物保险研究、培训和教育。

第三, 建立农业巨灾风险分散转移制度。农业风险具有不可独立性, 这使农业风险在时间上和空间上比较集中。比如今年上半年发生在湖南、湖北和江西等省份的干旱和水涝, 使这一地区的农作物普遍受到了很大影响, 这样很容易形成巨灾损失。巨灾损失的发生严重威胁保险公司的准备金和资本金, 从而制约政策性农业保险作用的发挥。我们可以借鉴发达国家的经验, 采用发行农业巨灾风险债券的证券化手段, 提高全社会应对巨灾风险的能力。目前, 我国资本市场较之以前有了很大的发展, 发行巨灾债券具备了一定的物质条件。可尝试由政府制定一个专门机构发行农业巨灾风险债券。债券种类可包含单一风险或者是多种风险并存的债券, 以满足具有不同需求的消费者。

第四, 对于基本产品的农业险采取强制保险, 提高参保率。保险基金是基于风险发生的大数定律原则的风险分散和风险转移, 因而需要广泛的参保率。但在我国由于种种原因, 农民对保险的需求一直很低。国外的实践已经证明, 单纯提高保费补贴并不能有效提高保险的参保率, 如果是纯商业性的保险运作会出现低参保率和高保费之间的恶性循环, 如果是政策性的农业保险, 则会出现保险市场的逐步萎缩, 最终归于失败。因此为了提高参保率, 可将参加保险和享受其他农业优惠政策联系起来。可在基本农产品和基本的养殖业产品中推行强制保险试点, 比如小麦、水稻、大豆、花生、生猪、鸡等农产品。具体可根据地方的经济特色和发展水平来进行。

参考文献

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政策服务体系篇10

一、甘肃省公共文化服务体系现状及存在的问题

近年来, 甘肃省省委、省政府高度重视公共文化服务体系建设, 不断加大资金投入力度, 加强公共文化基础设施建设, 积极促进基本公共文化服务均等化。以非物质文化遗产保护工程、乡镇综合文化站建设工程、文化信息共享工程、送书下乡工程、农村流动舞台车工程五大文化建设工程为核心, 通过政策推动、工程促进、经济助力三大引擎, 大力夯实公共文化服务基础设施, “十一五”期间, 中央及省级财政通过省直部门共投入公共文化建设经费约20.7亿元, 年均增长25%, 各市州共投入文化建设经费约40.49亿元。全省公共文化服务网络得到较大改善, 公共文化产品供给能力大幅度提高。但是, 随着经济社会的不断发展, 在当前构建和谐社会的时代背景下, 甘肃省公共文化服务体系建设与经济发达地区和全国公共文化服务总体水平相比还有较大差距。

(一) 公共文化建设资金投入长期不足, 公共文化服务起点低、基础差、欠账多

从财政投入看, 受经济社会发展水平制约和财力限制, 十余年间, 全国文化事业费占国家财政支出总额一直较低。但是经济发达地区投入不足表现为相对投入不足, 而广大中西部经济欠发达地区则是绝对投入不足。从甘肃来看, 全省文化事业投入占财政支出的比重一直很低。从1980年到2009年的29年间, 全国文化事业投入增加了38.11倍, 而甘肃仅增加了25.64倍。但同期甘肃财政支出总量增加了65.52倍。财政投入不足直接导致了甘肃省文化基础设施匮乏, 公共文化服务功能弱化, 人民群众的基本文化权益难以得到保障。由于资金匮乏, 不仅一些基层文化单位缺乏正常运行的经费支持, 而且一些在基层文化项目建设中实际发挥作用较大的文化广场、戏曲舞台 (戏楼) 没有足够的资金保障而难以维持运转。

(二) 公共文化资源配置不平衡, 城乡公共文化服务水平差距较大

一是由于公共文化服务资源总体处于短缺状态, 向社会成员分配的文化财富十分有限, 导致公共文化服务产品分配不均, 社会不同群体无法共同享有文化成果, 其中突出的问题是经济发展水平落后地区以及弱势群体文化生活比较匮乏。特别是农村, 文化建设资金投入少, 公共文化基础设施相对落后;二是为基层群众服务的多数公共文化机构运转存在较大困难, 文化产品缺乏长效服务能力, 后期管理难以为继, 一些地方的公共文化设施因资金有限“建而不用”或“挪作他用”, 文化阵地利用率低下;三是文化产品提供严重不足, 难以满足群众文化需求。文化服务产品单一, 文化市场的产品和服务价格偏高, 文化活动的精品和名品严重缺乏, 难以吸引人们的参与兴趣, 特别是符合时代核心精神的创新性文化产品太少, 大众的高层次文化消费需求难以满足。由于缺乏积极健康、引人入胜的文化产品, 基层农村的消极腐朽文化甚至封建迷信势力沉渣泛起。

(三) 公共文化服务体系建设缺乏政策法规支撑

长期以来, 文化发展缺乏政策保障、法律支撑和规划的约束。扶持文化发展的优惠政策不够完备, 其中还有不少政策的操作性不强。一些图书馆、博物馆没有按规定向百姓免费开放, 原因是各级财政部门未将公共文化服务单位免费开放经费列入预算, 致使部分公共文化服务单位不具备免费开放条件。重大建设项目的地方配套、公益性文化基础设施建设的土地划拨和费税减免、企业对公益性单位和项目捐赠的减税等问题也没有得到根本解决。公共文化服务扶持政策缺乏刚性, 是公共文化服务体系建设中的一大瓶颈。

(四) 社会力量支持公共文化服务体系建设的渠道不畅通

社会力量捐赠公益文化事业是国家财政投入的有益补充, 值得鼓励和提倡, 但是, 目前我国公益文化事业主要还是依靠政府投入, 社会力量捐助公益文化事业的成功案例非常少。原因是多方面的, 如政策宣传力度不够, 难以形成普遍的社会共识;缺乏有吸引力的荣誉制度, 捐助人得不到应有的肯定和表彰;税前列支的优惠政策程序繁琐, 税务部门和捐助企业的积极性都不高, 使得有关政策在实际捐助过程中可操作性不强, 这些无疑阻塞和影响了全社会的文化服务的共建共享。

(五) 公共文化服务人才短缺, 内部管理机制亟需改革

总体来看, 公共文化服务单位管理机制不健全, 很多单位没有形成“奖勤罚懒、绩效挂钩”的分配机制, 基层文化干部待遇较差, 一些基层文化馆、图书馆至今仍处于无机构、无编制、无设备的“三无”状态, 这在很大程度上束缚了人员的积极性和主动性, 制约了公共文化服务效率和水平的提高。加上文化骨干人才、顶尖人才普遍匮乏, 文化系统内部各类专技人员比例较少, 口授身传的民间艺人年龄普遍偏大、面临后继乏人的状况, 这些均是公共文化服务体系建设面临的现实难题。

二、甘肃省公共文化服务体系发展思路及政策措施

党的十六大以来, 党中央、国务院先后制定下发了《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》、《关于进一步加强农村文化建设的意见》、《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》等, 对构建公共文化服务体系、实施文化惠民工程等作出重要部署。党的十七大把“覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立”作为实现全面建设小康社会的重要目标之一。胡锦涛总书记在中央政治局第二十二次集体学习时强调要“加快构建公共文化服务体系”, 并将之作为“三加快一加强”文化改革发展总体布局的重要内容。结合未来5年“加快社会事业发展, 提高公共服务水平, 保障和改善民生, 促进社会和谐, 锐意改革创新, 不断扩大开放, 努力推动全省经济社会跨越式发展”的总体发展目标, 甘肃省公共文化服务体系建设的发展思路总体应遵循如下原则:牢固树立文化民生的理念, 以公共财政为支撑, 以公益性文化单位为骨干, 以全体人民为服务对象, 以保障人民群众基本文化权益为主要内容, 完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系, 确保人民群众共享文化发展成果。

(一) 坚持以政府为主导, 建立健全以公共财政为支撑的投入机制

构建公共文化服务体系必须坚持政府主导, 逐步建立健全与财力相匹配、同人民群众文化需求相适应的政府投入保障机制。一是各级政府应当把公共文化事业纳入经济社会发展总体规划, 纳入科学发展考核评价体系, 真正做到思想上高度重视、组织上加强领导、工作上强力推进、政策上全力支持;二是充分发挥公共财政作用, 为公共文化服务体系建设提供必要的资金保障, 加大投入力度, 把主要公共文化产品和服务项目、公益性文化活动纳入公共财政经常性支出预算, 为公共文化服务体系建设提供有力的保障;三是改进投入方式, 采取政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等政策措施, 鼓励各类文化企业参与公共文化服务, 不断提高财政资金使用效益, 增强公共文化服务的活力;四是建立长效稳定的公共文化投入机制, 可考虑设立农村文化建设专项资金, 并且确保各级财政对文化的投入不能少于当年财政总支出的1%, 鼓励各类公共文化服务单位采取“以文养文、以文补文、以文促文”的方式, 利用文化经营收入补助公共文化服务活动的不足, 形成公共文化投入的良性循环。

(二) 重视制度建设, 制订促进公共文化发展的相关政

策, 使公共文化服务逐步规范化、制度化

维护和实现公民的文化权益, 必须设计并实施切实有效的制度体系。当前, 全国各地正在积极争创“国家公共文化服务体系建设示范区”。“示范区”的创建, 是要探索在社会主义市场经济体制下公共文化服务的规律性和特殊性。以此为契机探索形成公共文化服务体系长效机制的政策、手段和措施。因此, 创建国家公共文化服务体系示范区, 既要进行整体规划, 抓好公共文化服务体系建设的各个方面, 又要找准具有典型性、代表性的突出问题和矛盾, 实施重点攻关, 集中力量解决公共文化服务体系建设中的重点、难点问题。必须坚持软硬件建设并重, 在继续完善文化基础设施硬件建设的同时, 更加关注服务队伍、能力、标准、规范和管理运营等软件建设。

(三) 促进社会广泛参与, 努力拓宽社会力量对公共文化服务体系建设的投入渠道

公共文化服务体系建设在政府主导的同时离不开全社会的广泛参与。要进一步推进财政、税收等激励政策, 引导企业、社会组织和个人积极参与公共文化设施建设和服务;要合理使用财政补贴、政府采购、委托生产等手段扶持社会力量参与公共文化服务产品生产。通过合理的政策、制度设计, 吸引社会力量尤其是广大民营企业投资、捐助公益文化设施;加强对民办文化机构和团体的支持力度, 打破体制界限, 在资金扶持、队伍培训、行业评估等各方面对民办文化机构和国办文化机构一视同仁, 同等对待, 努力形成多元互补、广泛参与的公共文化服务体系建设的发展格局。

(四) 全面整合公共文化服务资源, 不断提高公共文化服务的均等化水平

公共文化服务体系建设的落脚点是努力实现均等化, 只有真正做到惠民、便民, 才能实现均等化。一是要全面整合公共文化服务资源。对全省的公共文化资源应进行普查登记, 并归类和整合, 形成本地公共文化服务体系, 从而实现公共文化服务资源的共享;二是提高公共文化产品和服务供给能力, 丰富公共文化产品和服务的内容。公益性文化单位应充分发挥骨干作用, 面向基层、面向群众, 着力提高生产能力和服务水平, 多提供符合人民群众需求、质优价廉的文化产品和服务。加强文化馆、博物馆、图书馆、美术馆、科技馆、纪念馆、工人文化宫、青少年宫等公共文化服务设施和爱国主义教育示范基地建设并完善向社会免费开放的服务, 制定鼓励其他国有文化单位、教育机构等开展公益性文化活动的有力措施;三是在提供公共文化服务时要重视身份均等, 关注社会各阶层、群体, 并向未成年人、老人、城市低保户、农民工等倾斜, 可通过“艺术扶贫工程”、“文化低保”等措施, 使弱势群体也能均等享受文化发展成果;四是在城乡均等方面, 既要努力弥补农村文化建设的历史欠账, 使文化资源在城乡之间均衡布局、合理配置, 推动城乡文化全面协调可持续发展, 还应当重视并解决随着城市化建设快速推进, 城镇新建社区公共文化服务严重短缺的问题, 要从法规、制度上切实采取措施加强公共文化服务体系建设。

(五) 转换机制, 创新服务, 培养优秀的文化人才

一是要鼓励国家投资、资助或拥有版权的文化产品无偿用于公共文化服务。深入推进文化事业单位内部改革, 创新运行机制, 突出公益属性, 强化服务功能, 增强发展活力;二是要加强业务培训。要根据形势发展和任务需要, 加强文化系统从业人员的业务培训和管理培训, 不断提高各级各类文化人才水平, 提高人民群众参与文化活动的积极性;三是吸纳各类人才。采取多种方式及时吸收各类优秀文化人才充实专职文化队伍, 开辟“绿色通道”引进文化专才建立文化人才基地, 大力发展和健全公共文化服务组织, 鼓励民间成立各种形式的业余文艺团队, 发现和培养一批热爱公共文化服务工作的人员作为兼职人员, 积极发展文化志愿者和文化义工队伍。调动文艺人才积极性, 提供高效、优质的公共文化服务。

摘要：在当前构建和谐社会的时代背景下, 探寻在公共财政框架下甘肃省公共文化服务体系建设中的财政投入机制, 并通过财税政策措施引导社会力量投入公共文化服务体系建设, 具有一定的现实意义。

关键词：公共文化,服务体系,财政政策

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