农地确权（精选三篇）
农地确权 篇1
近两年成都开展的“农地确权改革”, 拟在物权法框架下固化农地产权, 明确主体, 明确谁的土地在流转、谁在做谁的土地流转。按照成都市政府的部署, 到2009年底, 全市1400多万亩农村集体建设用地、660万亩耕地将全部落实到每一个具体的农户手中。[1]成都的实践已经初见成效, 使“农地流转”与“农地确权”良性互动。
据《中国国土资源报》消息, 国务院部署的第二次全国土地调查工作, 经过近两年的推进, 取得明显进展。各地加大了土地确权和争议调处力度, 加快推进土地登记发证工作。目前, 集体土地所有权累计登记发证120多万本, 发证率达到53%;集体土地使用权累计登记发证1.6亿本, 发证率达到74%。农地确权正有力推动农地的健康有序流转。
一、现阶段我国农村土地产权制度的缺陷及现实影响
现阶段, 我国农村土地实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。改革初期, 家庭联产承包责任制由于将农民的投入与收益挂钩, 在一定程度上解放了农村生产力, 调动了农民生产积极性, 是我国经济体制改革的成功典范之一。但它还是建立在所有权与经营权相分离的基础之上, 仍然存在产权主体虚置、产权客体模糊等问题。随着农村经济的发展和对农村经济市场化要求的提高, 这种体制一方面使得承包方对土地的资金、技术投入受到制约, 另一方面也难以建立和健全土地有偿使用及合理流转机制, 不能使土地资源与其他生产要素达到优化配置, 从而使这一制度逐渐表现出对市场经济的严重不适应。当前, 我国农村集体土地流转已出现一些突出问题和严重的“异化现象”便是明证。
同时, 统分结合的双层经营体制虽然是对家庭联产承包责任制的完善和发展, 但这一体制仍未从根本上解决农地产权主体残缺问题。在我国正由传统农业向现代农业跨越的今天, 一方面, 随着中国城市化进程的加快, 农村土地在城市、工业的侵蚀下不断消减, 农业的发展空间日益萎缩, 而现行农村集体经济组织又缺乏自我更新的适应能力, 集体经济被不断削弱;另一方面, 农村经济的发展趋势要求传统农业向现代农业方向发展, 这就要求土地经营向规模化方向发展, 而现有家庭承包制下的分散的农户土地经营模式越来越不能适应这种要求, 表现为农民增收越来越困难, 农村经济接近传统体制的增长极限。
二、农地流转、土地调整与地权稳定性
地权的稳定性对于土地使用权的长期流转起着至关重要的作用。虽然从第二轮承包起土地承包经营权期限延长至30年, 但在实际操作中仍然存在土地的频繁调整, 这对土地使用权流转将产生十分不利的影响。随人口变动而进行的土地调整是不可避免的。不过, 这并不是说非进行土地调整不可。姚洋对1981年至1993年4省83个村土地调整的经验研究证实, 一个运转良好的土地租赁市场降低一个村子进行土地调整的频率。也就是说, 一个良好的土地使用权流转市场可以成为土地行政调整的替代物。[2]那么, 对于农地流转、土地调整与地权稳定性三者之间的矛盾而言, 处理好农地使用权的流转将有利于这一问题的解决, 即农地流转顺畅、土地调整减少、地权稳定性增强。
1.土地产权稳定性效应
关于地权稳定性效应的研究很多。兰虹, 冯涛 (2002) 从历史的角度分析得出, 我国土地产权制度演进中人地关系紧张始终存在, 在用地与养地的均衡过程中, 稳定的土地产权才可以保证土地长期的使用权和收益权。在更多的实证研究中, 姚洋在对浙江和江西两省449个农户的研究表明, 地权稳定性对农民的绿肥施用面积有显著的正面影响, 但对产量的影响不显著。[3]在对广东土地使用权的稳定性与肥料使用实证研究后认为, 土地产权的制度安排或土地使用权的稳定性, 不但影响农民对农业用地旨在提高土地肥力的长期性投入, 而且影响其对农业用地的短期投入, 而化肥的过量施用, 也可能导致土地质量的下降。[4]
土地制度的稳定性, 涉及到一个成员权——即土地集体所有制赋予村庄内部每个合法成员平等地拥有村属土地的权利。[5]由于成员权的存在, 每当一个新的合法成员进入村庄时, 他都有从他人那里分得一份土地的权利, 而每当一个成员离开村庄时, 其他人都享有将其土地平分的权利, 其结果自然是土地分配随人口的变化而变化。定期重新配置土地以适应村庄人口的变化, 意味着农户的土地在将来的某一时刻将易手到他人手中。尽管农户可能因失去已经在这些土地上进行的投资而得到补偿, 但这种补偿的量很难确定, 因为每个人对同一投资所给予的价值是不一样的。因此, 土地不定期调整的作用如同一种随机税, 它会在不可预见的某一天将土地拿走, 同时带走农民投入土地的中长期投资, 或者农民会进行掠夺性的耕种, 比如施用大量的化肥以追求短期的利益最大化。土地在农户间的单纯转移并不构成效率的损失, 但是由于附着于土地的中长期投资也同时随之转移, 且其价值一般难以完全得到补偿, 土地的原使用者因而将会失去投资土地的信心, 甚至从一开始就会减少对土地的投资。因此, 农地确权对于农业的持续发展具有重要作用。
2.资源配置效应
长期的使用权和收益权有赖于土地的稳定性来保证。而有效克服农地频繁调整, 保证土地稳定性的治本之策就在于给予农民自由的转让权 (当然, 在这里的自由转让权所转让的权利在我国更多的是土地的使用权) , 建立起有效的农地使用权流转市场。所谓农地使用权流转, 严格意义上讲, 是指农地的承包经营权流转, 其涵义就是拥有农地承包经营权的农户将土地经营权利 (使用权) 转让给其他农户或经济组织, 也即保留承包权、转让使用权。
土地的自由流转可能产生两种效应, 即边际产出拉平效应[2]和交易收益效应。[6]如果在完全市场条件下, 设定某一特定值为λ (农村的人地比) , λ=Q/L, 其中, Q为农村的土地总量, L为农村中的人口量。给定某一村庄人地比为λi, 当λi>λ时, 该农户将租出土地 (或雇入劳动力) ;而λi<λ时, 该农户将租入土地 (或出卖劳动力) 。这样所产生的均衡结果将是每个农户的土地投入强度相等。
但在不完全产权, 更确切地说是在土地使用权不能自由转让和不完全劳动力市场条件下, 情况变得复杂起来。我们设定P为土地租赁的名义价格, 由于土地自由流转权的限制, 将会产生农户为土地交易所付出的地租以外的费用, 这些费用包括游说村干部的时间以及为绕过限制而消耗的其他费用。由于这一费用的存在, 土地交易中买卖双方的成本收益不再对称了。我们用c (Mj) 代表由于交易权不完整而产生的费用, 并假设c (Mj) 是 (Mj) 的减函数, 即较完整的交易权减少交易的额外成本, 则买者的实际价格为P+c (Mj) , 而卖者得到的是P-c (Mj) 。两者将调整其边际产出率达到其各自的实际价格水平上, 租入者和租出者的土地边际生产率不相等, 因而他们的土地投入强度也不相等。对于那些土地边际产出处于P-c (Mj) 和P+c (Mj) 之间的农户, 他们将不租入或租出土地。当地权不完全时, 存在处于自给自足状态的农民的概率将大于零, 且与地权的不完整性成正比 (或与Mj成反比) 。这意味着, 在不完全土地流转权和劳动力市场的条件下, 土地边际产出不能在不同农户之间达到均等。从另一个角度来看, 农户的劳动力投入强度因交易权的不完整性而产生差异, 此差异随交易权不完整性的扩大而扩大。
由于农业生产的特殊性, 对于土地流转性的限制, 迫使农民保持对土地的劳动投入, 从而提高土地的产出率。但是, 这种提高是以牺牲农民的其他收入来源为代价的。这一限制对那些比较愿意从事农业生产的农户来说是不起作用的, 而只对那些不太愿意从事农业生产的农户影响巨大。
其次, Besleyg所说的交易收益。交易收益效应指的是土地交易性的提高增加土地投资的价值, 从而提高农民进行土地投资的积极性。土地交易权越不完善, 土地边际产出处于P-c (Mj) 和P+c (Mj) 之间, 从而不想进行土地交易的人越多。[7]在这种情况下, 农户在现期内进行的投资, 以后一旦想在市场上实现其价值 (比如, 当他有了较好的非农就业机会而想租出一部分土地时) , 他能找到买主的机会将降低, 从而使其对现期投资的价值打上折扣。反言之, 较完善的土地交易权使农户对其现期投资在未来实现其市场价值更具有信心, 从而也增强他在现期增加投资的动力。姚洋对江西和浙江的经验证明了交易收益的存在:在对土地交易 (使用权转让、出租和代耕) 限制较少的村子里, 农民种植更多的绿肥, 且单产较高。[2]
三、我国农村土地产权制度创新的路径选择
鉴于以上分析, 农地确权与农地流转的良性互动, 对于推动农村经济的持续、和谐发展具有重要作用, 因此当前确有必要加快农村土地产权的制度创新, 从而为农地确权与农地流转的良性互动构建有力的制度保障。
我国农村土地产权制度改革, 正进入新的实质性关键阶段。市场经济的开放使旧有农村土地经济内部自动平衡机制得以形成与产生, 投资与经济主体多元化, 构成了我国农村经济土地制度的新型微观基础, 而经济体制全面改革与政治体制改革启动及其治理经济环境、整顿经济秩序的初步完成, 为此提供了保证与宏观政策基础。土地管理机构的功能健全, 为土地制度的改革与体系建设奠定了组织基础, 土地有偿使用、土地商品化理论的重大突破, 为新时期中国农村集体土地产权制度改革与体系建设奠定了理论基础, 使其表现出一定的内在强大动力, 这些都为新时期我国农村土地产权制度改革提供了有利条件。[8]我国农村土地产权制度创新的路径选择总体思路应是:在保持农村土地集体所有制不变的前提下, 构建和明确农村土地产权主体, 使农民拥有有效的土地产权。
1.集体土地所有制是农村经济制度的基础, 必须坚持农村土地集体所有制
农村土地集体所有制, 既是社会主义制度的内在要求, 也是二元体制的内在要求, 可以保证农民平等地获得生产和生活所需要的生产资料, 同时土地集体所有制下农民承包经营又保证了激励作用的发挥, 提高了农村的生产率。概言之, 农村土地集体所有制, 既体现了社会公平又体现了效率。
2.在现行《宪法》及与土地产权相关的法律中, 基本上都把集体土地产权笼统地界定为集体所有, 但集体到底是哪一级组织, 法律则没有明确界定
人民公社体制解体后, 农村基层集体经济几乎已经解散, 找不到一个有效的组织来行使农村土地产权的职能。
首先, 从目前来看, 主要由村民委员会行使农地产权主体的职能。表面上看来, 村民委员会行使农地产权的职能似乎没有什么不妥, 但实际上, 村民委员会不具备充当农地产权主体的条件和资格。村民委员会是农村的基层自治组织而不是法人组织, 由基层自治组织来行使产权主体的职能, 与产权安排的要求相悖。由村民委员会行使产权主体的职能, 只会使集体土地产权演变为村民委员会产权。
其次, 土地的发包方主要是计划经济时代沿袭下来的生产小组或生产队, 那么, 生产小组是否具备作为产权主体的条件呢?从目前农村的实际情况来看, 生产小组也不具备充当产权主体的条件。因为, 生产小组不是一个法人组织, 不具有法律地位, 仅仅是一个生产单位, 而且, 自家庭联产承包责任制实行以来, 生产小组已是名存实亡, 难以作为农地产权主体。[9]
最后, 作为农地实际耕作者的农民或农户是否可以作为产权主体呢?农民作为土地承包者、直接的生产者和法律民事主体拥有土地产权, 似乎是不存在争议。但是, 从目前农村土地产权安排来看, 农民拥有的土地产权是不完整的。现行的土地法律框架对农民所拥有的土地产权作了严格的限制, 土地只能用于农业经营, 不能用作非农业用途。土地对农民来说, 除了用于农业经营之外不是一种可以增值和用于投资的资产和生产要素。农民只拥有对土地的部分使用权和收益权, 即农业种植以及由此产生的收益。而包括土地所有权在内的其他产权则在名义上归集体所有, 实际上则是村委会所有和政府所有。这种产权制度安排的结果, 导致了农民的权益得不到有效保障, 一旦失去土地便变得一无所有, 失去生存的保障。
因此, 确立农民作为土地产权主体的地位, 赋予农民拥有有效的土地产权, 既是市场经济体制的应有选择, 也是二元体制没有完全改变条件下的一种有效制度选择。在这种产权制度安排下, 土地作为生产要素, 可以参与投资和收益的分配。当农民承包的土地按照政府的规划被用作商业开发和非农用途时, 农民作为土地的产权主体应当是投资者之一, 按照其土地作价可以从土地商业开发和商业用途中获得收益, 避免农民一旦失地便失去生活来源的困境。这样, 在农村保障制度暂时难以完全建立的情况下, 能够保证土地保障功能的延续, 同时也能保障农民作为土地产权主体应得的利益, 使农民能分享经济发展和社会进步所带来的利益。而且, 还可以避免土地征用和开发中的各种矛盾和摩擦, 有利于构建社会主义和谐社会。
四、保护权利, 规范流转
农地确权与农地流转的良性互动, 除需有力的制度保障外, 还需要进一步形成规范有序的农地流转机制。
1.建立并完善农村土地使用权流转机制
农村土地使用权流转要适地、适时地推行, 反对“一刀切”。对于生产力发展水平较高的东部地区、沿海地区和城市郊区可以按照效率优先的原则, 建立市场化的流转机制;而对于欠发达地区则需要兼顾效率与公平, 注重土地的社会保障功能, 但是土地使用权的流转是其方向。农村土地使用权流转要按照自愿的原则进行, 坚决反对行政性、强制性地迫使农民出让土地使用权的行为, 充分尊重农民作为使用权拥有者的权益。同时, 为防止土地过度兼并可能引发的社会不稳定因素, 政府可以考虑采取“单一规则”在一定时期内限定土地最大经营规模:以县域为单位, 确定农民人均耕地面积, 规定每个农户拥有土地使用面积的最高限额为农民人均耕地面积的一定倍数, 这个倍数的确定或调整由立法机关确定, 但调整的周期应在若干年以上。此外, 要逐步建立土地流转中介组织 (如农村土地经营公司和土地融资公司) , 以规范土地市场交易行为。
2.分类处理农村土地
已经是国有土地的, 如国家森林、国家农场、公路、河流等, 保持其所有权性质不变。属于集体所有, 但未承包到户的共有土地, 如公共池塘、公共道路、公共林地等, 其所有权性质不发生变化, 仍然为集体所有。但由于我国集体界限的模糊, 则还需要对其进行分类量化处理, 以明晰农村集体土地产权。根据目前的《宪法》、《土地管理法》和《农业法》的规定, 农村的土地属于乡 (镇) 、村、组集体所有, 因此, 凡是能直接界定为属于镇、村、组哪一级集体所有的土地, 其使用权证也划分给与之对应的那一级集体;对于产权界限模糊, 不能直接界定为属于镇、村还是组的土地, 其使用权采取2∶3∶5的比例分配给镇、村、组, 按照这种比例分配的缘由是因为农村集体经济真正的支撑载体采取的是以组为主, 以村为辅, 镇再次之的组合方式。对于农民的宅基地、自留地等属于个人使用的土地, 其所有权仍然明确为集体所有, 而对于使用权的直接拥有权, 则按照承包地的方式一样, 量化到个人。
3.注重国家利益、集体权益和农业用地的保障
原来农村里已有的国有土地, 国家继续完全享有所有权和使用权。对于土地闲置两年或以上的, 国家将收取农村土地闲置税, 借此避免或减少目前农村中存在的一定程度上的土地闲置或撂荒问题。要通过集体土地使用权的延展和物权化, 使集体所有权由虚置落到实处, 获取到实实在在的看得见、摸得着的利益。农村土地使用权流转要严禁农业用地流向非农业用地, 以遏止日益严重的耕地流失现象。市场化的土地使用权流转机制会使土地资源流向利润高的产业, 如工业用地、商业用地甚至房地产业, 这样一来耕地流失会愈演愈烈。因此, 必须树立起保护耕地的意识, 具体可采取从规划上保证、税收调剂、坚持目前采用的改变为非农用地要对等拓荒相应面积的政策, 用相应的财政、税收杠杆鼓励荒山、荒坡、荒原变良田的投资行为, 并运用土地使用权证确保该类行为的合法、合理收益, 对于完全沙化、碱化等条件特别恶劣的土地, 原则上实行“谁开发为良田, 谁拥有土地使用权”的原则。
4.创新保障集体土地使用权的法律制度
确认农村集体土地所有权主体的法律地位, 建立并加强地籍管理法律制度, 做好土地的确权工作, 划清国有土地和集体土地、集体土地与集体土地之间的界限, 确保产权明晰。还要为集体土地使用权的延展和物权化创新法律机制:应该通过立法来保障集体土地使用权和国有土地使用权的平等原则, 明确集体土地使用权和国有土地使用权享有同等的法律地位和权益, 实现二者的有效衔接;建立和完善农村闲置土地的法律调整和税收调整, 可以借鉴国有土地的实施方式, 并与集体土地的特征紧密结合;建立和完善集体土地使用权变更相关税法、包括农业用地使用权变更相关税法和变更用途的使用权变更的相关税法;调整和完善现阶段的征用土地方面的法律法规, 以立法的形式保障开发商以市场形式获取集体土地使用权。
参考文献
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加快农地确权 保障农民权益 篇2
正如湖南省国土资源厅副厅长颜学毛所言，如果说社会主义市场经济尚不完善，产权制度的不完善是其中一个非常重要的原因，土地产权作为现代产权制度的核心同样如此；而恰恰是在这个不完善的土地产权制度中，农村的产权制度又相对更加滞后。农村土地产权界限不明显，产权权责混乱，管理机制和相关法律不完善，这些都严重制约着农村经济和整个国民经济的发展。而在经济发展过程中，出现的一系列强征强拆、损害农民利益的事件从根源上来说也与农地产权不清晰脱不开钩。
在7月20日举行的国务院常务工作会议上，重点研究了土地管理工作问题。国务院总理温家宝指出，制定并实施全国土地整治规划，加快建设高标准基本农田，力争“十二五”期间再建成4亿亩旱涝保收的高标准基本农田。同时也指出，今年以来，地方政府反映建设用地需求和实际供应量之间矛盾很大。
如果要解决这个问题，以及保证上述提到的新增4亿亩的高标准基本农田，就必须依靠农村土地整治和城乡统筹工作来实现。
由此，农村土地确权工作进展的迫切性愈发关键：一方面，通过产权明晰，保证农民利益；另一方面，农地确权是建设城乡统一的土地市场的前提。
2011年作为“十二五”的开局之年，各地大力推进城乡统筹，加快城市化进程，如果农民的宅基地没有得到确权，那么农民的利益就无法得到保障。
有媒体分析，从今年的经济形势来看，由于信贷紧缩的原因，地方政府土地整理能力下降。为了保证投资的增长量，再加上未来5年要保证3600万套保障性安居工程住房的建设，全国建设用地的绝对需求量增加是十分迅猛的。因此，不排除农地流转大规模开闸被重新提上日程，然而这一切的前提，是对农民利益的保证。
农地确权 篇3
《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》 (中发[2010]1号) 提出, 要有序推进农村土地管理制度改革, 加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作。力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。其后, 在全国一些地区, 如成都、重庆等地, 先后开始了农村土地的确权颁证试点。尽管农村土地确权明确了界定土地产权的权属关系, 但明确的产权关系只是明确了可以预期的产权交易费用, 这并不意味产权交易费用一定会最小化, 决定产权交易费用的关键还是在于产权制度安排的有效性。因此, 农村土地流转的决定性因素并不在于是否进行了土地确权, 而在于确权后的农村土地产权制度安排的有效性。从这个意义上讲, 在农村土地确权后, 如何进行有效的产权制度安排设置的意义更为重要, 农村土地流转的形式和效率将由确权后的农地经营的制度模式来决定。因此, 在土地流转的产权制度设计与安排中, 一开始就确定正确的发展路线就至关重要, 这是关系到农村土地产权改革能否实现促进农村经济市场化、现代化和产业化发展这些改革目标的关键, 也是目前各地农村土地产权改革完成确权以后必须马上解决的现实问题。本文的研究目的, 就是要通过对我国农村土地确权后可能发生的土地流转路线及其相应的产权制度安排做出分析, 以期为明确下一步农村产权改革的重点和方向提供理论支持。
二、农村土地流转的两条路线
目前, 就农村土地确权试点工作实践情况来看, 大部分地区, 比如成都, 在确定农地产权初始状态方面的普遍做法, 采取的是确权到户, 即在明确农村土地集体所有的前提下, 将农地使用权或承包经营权明确到农户。确权到户的产权初始状态的形成, 使农地经营的制度安排有了向两个方向发展的可能:
一个是以现有农户为基本经济单位, 农户对其土地经营自主决策——或自我经营、或进行土地流转。农地流转的规模和速度将是分散和较为缓慢的, 虽然这种农地流转在提高农地配置效率方面需要较长的时间, 但它的好处也在于能以较为充裕的时间让农民适应农村经济的市场化变革。
另一个是以农户间自愿联合的土地股份合作社为经济单位, 以整合后的土地资源要素进行统一经营和参与市场竞争。这种产权制度安排下的土地流转必然是集中式的, 在提高土地资源利用效率和扩大土地经营规模方面具有明显的优势, 是当今农业现代化和农业产业化发展在农地经营方面的主要形式, 但这种方式对农村经济的市场化程度要求较高;特别是在农村集体土地所有权与承包经营权分离, 股份合作社内土地承包权与经营权分离的双重合约下, 对如何建立起有效的治理机制将是一个严重的挑战。对于这种土地流转的轨迹, 我们称之为土地集中式流转路线。
三、积聚式的土地流转路线
积聚式土地流转是土地经营的自我积累引起的土地规模扩张的方式, 是以家庭为单位的土地经营发展的主要方式。土地积聚式流转的规模和程度, 从土地的取得方来看, 主要取决于土地经营者对土地的劳动投入能力, 即取得土地的一方应该较转让土地的一方具有更大的总体劳动投入优势或单个劳动的产出效率优势, 从而使其总收入在扣除地租后仍然有剩余。在积聚式的土地流转中, 资金及科技优势不是主要的决定性因素。其原因在于, 以家庭经济为基础单位的土地经营的初始状态是分散和小规模的, 这使得, 一方面对土地的大量资金或科技投入所引起的产出提高, 因不具规模效应而变得不经济;另一方面, 资金或科技投入具有延续性和不可逆性, 小规模家庭经济很难具备对这些投入的风险承担能力。而劳动投入在家庭经济中是可以直接加以控制的要素变量, 具有投入灵活及抗风险能力强的特点, 因而成为家庭的土地经营中经常运用的、主要的投入变量, 由此也成为决定积聚式土地流转的主要因素。因此, 积聚式的土地流转规模必然受制于家庭对土地的劳动投入能力而与家庭经济规模相适应。土地流转的发生则因每个家庭实际经营情况的不同而变得零星和偶然。因而, 积聚式土地流转只能是分散和小规模的。以家庭为基本经济单位的土地产权制度安排所产生的产权交易是以家庭经济规模为经济扩张边界, 其结果仍然是土地的较小规模的积聚式发展。在这种产权制度安排下, 农业现代化和产业化发展所要求的大规模土地流转和集中经营仍然难以发生。
即使排除掉土地自营的因素, 采取大规模土地所有权集中并出租的典型地主租佃制的土地经营方式, 土地的实际使用情况仍然是小规模和分散、分割的。土地所有权集中下使用权分割的情况说明, 土地流转, 尤其是土地使用权的流转, 在以家庭经济为单位的产权制度安排下, 其最终的土地资源配置格局必然是零星、小规模和分散的。
综上所述, 积聚式的土地流转是家庭经济自我积累的土地规模扩张方式, 对劳动的追加投入是实现自我积累的主要方式。土地流转的规模和程度呈现出零星、小规模和分散的特点, 这种土地规模扩张方式将很难达到现代农业和农业产业化所需要的土地规模经营的要求。在家庭经济的产权制度框架内难以产生现代的农业生产方式。
四、集中式土地流转路线
与资本集中相类似, 集中式的土地流转是指把众多的、分散的土地合并起来使用, 是土地规模扩张的一种重要形式。股份合作社或股份公司是这种土地流转模式的重要组织形式。与积聚式的土地流转的产权交易不同, 集中式的土地流转的产权交易不是一方所得为一方所失的零和博弈, 而是在各方保对土地使用权、经营权部分让渡后形成联合产权并加以统一运用而产生经济剩余。对剩余索取权的要求是集中式的土地流转中产权交易的核心和焦点, 而这个问题是通过股东之间、股东与股份公司之间的定期谈判机制来加以解决。因此, 相较于积聚式的土地流转, 集中式的土地流转的产权交易费用更低, 土地流转更容易发生。正如马克思所指出的, 资本集中是大资本为了“打破其他资本的个体内聚力, 然后把各个零散的碎片吸引到自己方面来。” (1) 土地的集中式流转, 也是为了打破对土地的家庭经营的个体内聚力对土地流转的阻碍, 改变积聚式土地流转造成的土地资源的零散、小规模配置状况, 而采取的一种新的产权交易模式。由于这种产权交易指向的是产权的未来收益, 因而不受积累的绝对界限的限制, 土地资源的整合速度和范围得以大大拓展。可以说, 土地的集中式流转是对积聚式流转的否定的基础上发展起来的。集中式的土地流转在制度安排实行的股份制, 为社会资本的进入提供了新的平台和方式。在股份合作社或股份公司制度下, 绝大部分经营要素都将得以集中并整合利用, 土地经营的规模效应得以实现。同时, 组织化的农业生产经营也有利于农业生产的社会分工的发展、农业产业链条的延伸拓展, 将极大地促进农业产业化和现代化的发展。因此, 集中式的土地流转相较于积聚式的土地流转在实现土地规模化经营, 促进农业产业化和现代化发展方面具有不可比拟的优势, 其制度安排代表了农村经济制度变革的方向。
但是, 先进的制度形式有可能并不代表现实中有效的产权制度安排, 以股份制为代表的土地产权制度安排能否发挥效能, 在股份制经营模式下的土地流转路线能否顺利延伸, 从产权交易的角度来讲, 主要取决于以下3个条件:
1.土地集中经营后的规模效益水平
产权主体对联合体未来的收益信心来自于土地联合经营后能否实现预期的规模效益。而土地经营的规模效益的提高, 除了来自内部土地规模经营后要素投入产出效率的提高, 外部条件是市场的开放性也是重要条件, 包括开放性的要素供给和开放性的市场需求。开放性的市场需求是指市场对增加的农业产出的消化能力, 农产品是受供求关系影响而价格波动较大的商品, 这意味着农产品产出的增加可能引起市场价格的大幅度下降, 增产未必能增收, 因此, 由土地规模经营引起的产出的大量增加需要额外的市场需求来消化, 这在封闭的区域性市场是难以实现的, 土地的经营的规模效应只有在开放性的市场需求条件下才有实现的可能。
从这个意义上讲, 集中式的土地流转能否出现、土地流转的规模效应能否实现, 归根结底取决于农村市场的发育程度。在我国城乡二元结构下, 区域市场发展不均衡、城乡市场发展不均衡的问题仍然存在, 特别是在中西部地区, 农村市场体系还不完善, 市场职能还不健全, 在欠发达地区, 至少实行集中式的土地流转的市场条件还不成熟。
2.双层产权分离模式下的产权交易的有效性
我国农村的基本经济制度是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制, 这是一种土地所有权与承包权相分离的产权制度安排, 这是是农村土地产权的第一层分离。在此基础上, 农村土地产权的土地确权是对农户的土地承包经营权的明确, 农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权, 因此集中式的土地流转实际上不是完全意义的土地产权集中, 而只是对农民承包地土地使用权的集中, 农民只是保留了承包权的处置权和收益权, 是土地承包权与使用权的分离, 这是农村土地产权的二层分离。因此, 集中式的土地流转是在双重产权分离条件下进行的不完全的产权交易模式。这种双重产权分离模式将对集中式土地流转产生不稳定的影响。
首先, 承包权的流转具有时效性。土地产权交易的有效性以农民的土地承包期为界, 超过承包期后, 土地流转契约必须重新订立, 赋予农民长期和有保障的土地承包经营权是则解决土地流转契约稳定性的一个方法。
其次, 股权资格及股权结构会随着集体成员资格的变动而需要不断调整, 农民取得集体土地的承包权的唯一依据就是农民的集体成员资格, 农民以承包土地使用权入股的形式参与集中式的土地流转, 实际上是以集体成员的资格权参与土地股份合作社或股份公司的股权分配, 一旦因为迁移、死亡等因素造成集体成员资格的丧失, 或相反情况使得新的集体成员产生, 都会使股东资格和身份出现变化, 股权结构也要相应调整, 股权结构不稳会对公司治理产生影响, 最终影响到土地经营的效益及分配。而解决这种股权结构变动的办法只能是事先约定大家都能接受的股权变动办法, 包括放弃股东权的补偿办法, 和获得股东权的条件设定, 以及股权结构调整周期的约定等。
3.合作股权结构下委托代理问题的有效解决
委托代理问题是由所有权与控制权分离所带来的最直接问题, 是作为失去控制权的所有者如何监督制约拥有控制权的经营者, 以实现所有者利益最大化为目标去进行经营决策, 而不是滥用经营决策权, 实质是所有权对经营权的约束与监督问题, 这同时也是委托代理理论所要解决的核心问题。解决委托代理的有效途径是引入公司治理机制, 即建立相应的激励机制、监督机制、外部接管机制和代理权竞争机制, 实现对经营者的激励、监督和约束。公司治理机制发挥作用的重要前提是作为股东的资本所有者能够正确地行使委托人的职责, 确保所有权的安全。在存在众多股东的情况下, 在行使委托人职能方面搭便车的行为始终存在, 大股东行使委托人职责以确保公司治理机制正常运转的作用就十分重要, 相对有效的公司治理机制要求相对集中的股权作为保障。
股份合作制是目前我国农村经济组织形式发展的主要方向, 这是因为合作社本身的法人属性以及对成员间关系的规定, 以及它的劳动主权型性质等与现行的农村经济集体组织存在着在很大的一致性, 通过对现行农村集体经济组织形式和治理机制的改革能够较为方便地转变为农业合作社, 制度变革的成本相对较少, 更具现实的可操作性, 因而股份合作制正逐渐成为农村经济组织制度变革的主流。在集中式的土地流转过程中, 土地股份合作制组织也将成为重要的流转主体。但在我国农村, 建立有效股份合作制的治理机制面临两大困难:一是委托人缺位, 二是合格的代理人缺乏。
在合作股权结构中, 股权的平均、分散与大股东缺乏是普遍现象, 一方面小股东搭便车的行为不可避免, 另一方面而又无愿意更多承担委托人职责的大股东, 实际上是无便车可达, 委托人缺位问题十分突出。在我国农村, 建立股份合作制组织要解决的首要和迫切的问题是委托人缺位的问题。一般来讲, 在合作制组织中, 解决委托人缺位的办法是通过选举来确定委托人代表, 通过委托人代表统一行使委托人职权。这一方法同样也适用于我国农村的股份合作制组织。在实际操作中, 与我国农村双层经营的基本经济制度相适应, 委托人代表产生必须考虑两个因素:第一是拥有土地终极所有权的农村集体经济组织与只是承包土地使用权联合体的股份合作组织的关系应该如何处理。集体经济代表是否应该参与股份合作制组织委托人代表的选举?集体经济代表能否直接就成为股份合作制组织的委托人代表?就目前我国农村乡村治理现状来讲, 集体经济组织的代表也是通过村民选举产生, 其产生机制与股份合作制委托人代表选举机制是一致的, 而集体经济代表在土地所有权方面的权利在保证土地承包权及使用权正确行使方面的职能作用也必须在股份合作组织中得到体现, 因此, 以集体经济代表直接作为股份合作代表的机制是可行的。第二是对委托人代表如何监督约束。集体经济代表或股份合作制组织委托人代表相对于选举人来说又是一种委托代理关系, 在这里集体经济代表或股份合作组织委托人是另一种意义的代理人, 需要对选举人负责, 因此也存在另一种意义的代理风险, 特别是在我国农村集体经济代表实际并无私有的所有权质押的情况下, 这种代理风险尤其明显。从成都等地完善乡村治理机制的改革实践来看, 建立农村村民大会、村民议事会和监视会对监督约束集体经济代表或农村股份合作制组织委托人代表具有非常积极的作用, 是农村在双层经营基本经济制度安排下解决委托代理问题的有效办法。
委托代理关系是随着生产力大发展和规模化大生产的出现而产生的。其原因一方面是生产力发展使得分工进一步细化, 权利的所有者由于知识、能力和精力的原因不能行使所有的权利了;另一方面专业化分工产生了一大批具有专业知识的代理人, 他们有精力、有能力代理行使好被委托的权利。合格的代理人必须是专门人才, 必须有着相当的知识和经验积累。对合格代理人的选择, 需要一定的代理人基数和比较充分的代理权竞争。但在我国农村, 由于农业本身固有的弱质地位和农业比较利益低下的状况, 人才资源在农业领域的流出状况非常明显, 专门人才愿意成为的农村股份合作组织代理人的意愿不足, 数量不够。相对于委托人缺位的问题, 农村代理人才缺乏则是完善农村股份合作治理机制中更为棘手的问题。解决代理人才缺乏的问题, 单靠市场机制的人力资源调配作用和农村本乡本土代理人培养是不够的, 还必须依靠政府对农村人才资源培训和配置的倾斜扶持政策的进一步完善, 鼓励更多的专门人才到农村从事农业生产经营管理工作。
五、积聚式土地流转路线与集中式土地流转路线的适用性结论及农地流转路线的选择策略
积聚式的土地流转是家庭经济自我积累的土地规模扩张方式, 对劳动的追加投入是实现自我积累的主要方式, 土地流转的规模和程度呈现出零星、小规模和分散的特点。这是一种家庭经济的自我发展方式, 这种土地规模扩张方式将很难达到现代农业和农业产业化所需要的土地规模经营的要求。在家庭经济的产权制度框架内难以产生现代的农业生产方式。但是, 在全国经济发展水平还存在不均衡的状况下, 积聚式的土地流转路线仍然有其适用性。在经济发展较为落后的西部地区, 市场环境相对封闭, 要素市场发育相对迟缓, 生产力水平还停留在家庭经济阶段, 采取积聚式的土地流转路线, 因其具有渐进的特性, 能以较为充裕的时间培育壮大农村市场主体, 完成农村经济市场化转型所需的组织形式改造、治理机制完善和人才准备等, 同时以渐进改革的方式逐一消除农村经济市场化发展的矛盾和障碍, 因此, 这是一个有利于农村经济社会稳定发展的有效路线。但是, 积聚式的土地流转路线可能是一种循环往复的路线, 其土地流转规模会始终停留在与家庭经济相适应的程度与水平上, 制度内部难以孕育制度变革的力量。因此, 积聚式的土地流转路线只能看作是在经济发展较为落后现状下的一种过渡路线, 一旦条件成熟, 积聚式的土地流转路线就要让位于集中式的土地流转路线。
集中式的土地流转是指把众多的、分散的土地合并起来使用, 是土地规模扩张的一种重要形式。股份合作社或股份公司是这种土地流转模式的重要组织形式。由于这种产权交易指向的是产权的未来收益, 因而不受积累的绝对界限的限制, 土地资源的整合速度和范围得以大大拓展。集中式的土地流转在制度安排实行的股份制, 为社会资本的进入提供了新的平台和方式, 同时, 组织化的农业生产经营也有利于农业生产的社会分工的发展、农业产业链条的延伸拓展, 将极大地促进农业产业化和现代化的发展。因此, 集中式的土地流转相较于积聚式的土地流转在实现土地规模化经营, 促进农业产业化和现代化发展方面具有不可比拟的优势, 其制度安排代表了农村经济制度变革的方向。但集中式的土地流转路线的适用性对农村经济的市场化发育程度有着较高的要求。提高土地规模经营效益需要具备完善的农村金融、技术和劳动力市场以及开放性的需求市场等市场条件, 解决双层产权分离模式下的产权交易的有效性问题需要较高的合约订立水平及较强的遵守契约的自律精神, 解决合作股权结构下委托代理问题则需要委托人具有较强经济民主意识和代理人之间比较充分的代理权竞争, 所有这些都是市场经济发展到一定程度后的产物, 因而, 集中式的土地流转路线也只适用于市场经济较为发达的地区。
因此, 关于农村土地确权后, 农村土地流转的路线选择策略应该是:在全国范围内采取非平行双轨路线, 即在经济发展相对落后地区实行积聚式土地流转路线, 在发达地区实行集中式土地流转路线。但落后地区的积聚式土地流转路线应该看作是一种过渡路线, 在积聚式土地流转过程中逐步完备制度变革条件, 并最终与集中式土地流转路线并轨。
注释