乡镇政府改革

乡镇政府改革（精选十篇）

乡镇政府改革 篇1

一、当前我国农村公共产品供给的特点

(一) 供给呈现短缺的局面

1. 关系农民生产生活的公共产品供给严重不足

当前农民发展经济需要信息服务、技术服务和资金服务等, 但对于农民的要求按照目前的政府职能却提供不了, 甚至走向对立面。比如, 政府通过行政命令硬性推行农产品结构调整, 市场风险太大, 失败损失要农民自己承担, 影响了政府在农民心目中的信誉。在农民生活方面, 交通闭塞、电费昂贵、用水困难等问题限制了农民生活水平的改善和消费能力的提高。目前, 农民家电占有量就很能说明这一问题。尽管当前农村人均收入较低, 但比起20世纪90年代初期的城市人均收入仍高17%。在家用电器价格远低于20世纪90年代的条件下, 为什么农民目前家用电器占有量却远不及1990年城市的普及程度?原因很简单, 就是农村基础设施不足, 不少农村地区电费高出城里好几倍, 出现了家电买得起用不起的尴尬局面[1]。

2. 关系农村可持续发展的公共产品供给严重短缺

这些公共产品包括农村的教育、环境保护及农民的医疗保障等, 它们对提高农民素质和农村的可持续发展具有重大的意义。然而, 我国政府, 尤其是中央政府对这些公共产品供给投入的资金严重短缺。这不仅严重损害了农民的利益, 而且直接威胁到国家的长治久安和经济的可持续发展。仅以医疗保健为例, 目前, 农村医疗保健水平普遍较低。我国占世界22%的人口, 却只享有世界2%的医疗卫生资源, 用于公共卫生服务的更是寥寥无几。尤其是在现有的医疗卫生资源配置中, 80%的医疗卫生资源集中在城市, 农村的医疗卫生资源很少, 其公共卫生服务状况令人担忧[2]。2003年春天突如其来的“非典”, 在暴露我国公共卫生应急处理能力不足的同时, 也对农村医疗卫生状况敲响了警钟。

(二) 供给有失公平

1. 城乡差距巨大

长期以来, 由政府提供的许多基本公共服务成了城市居民享有的特权, 农村居民不同程度地被排除在多项公共服务的覆盖范围之外。目前, 众多的公共服务在城乡之间差距巨大。以医疗保障为例, 据2002年世界卫生组织公布的数据, 中国卫生分配公平性在全世界排名中居第188位, 列倒数第4位。部分农民工难以真正享受到“新农合”的优惠, 而在务工地更难享受到城镇医疗保障[3]。

2. 地区差距显著

由于各地拥有的自然资源禀赋不同, 经济发展水平有差异, 征税能力不同, 致使各地区间的财政差距正迅速扩大。以人均地方财政收入来看, 东、中、西部差距非常明显。2003年东部地区的人均地方财政收入分别是中部和西部的2.76倍和2.65倍;而从各省级政府来看, 差距更大。人均地方政府财政收入排第一的上海是最低的西藏的17倍[4] (P160) 。在财政收入差距拉大的同时, 必然会出现不同地区间公共产品供给的不平衡, 主要表现在:经济繁荣、市场发达的农村地区, 有足够的财力提供较多、较好的公共产品;而在经济落后、地处偏远的农村地区, 公共产品无力供给, 呈现短缺的态势。

(三) 供给效率和质量低下

1. 供需结构不合理

当前我国政府对农村地区提供公共产品的种类和数量并不是根据农村的现实需要, 而是按照自上而下的决策程序, 根据地方政府部门决策者的“政绩”和“利益”的需要作出的。因此, 在许多农村地区, 农民急需的一些公共产品供给不足, 而某些不符合农业产业化的实际需要, 但是对提供主体有利的农村公共产品却被提供甚至过量提供。这不仅造成农村公共产品供需结构失调, 而且导致供给成本较高、增长无序的现象, 无形中加重了农民负担, 损害了农村经济社会的发展。

2. 政府机构臃肿, 行政成本过大

基层政府作为一种公共产品, 机构臃肿, 人员过多, 效率低下, 消耗大量的公共资源, 挤占了可以用于提供公共物品的资金。据统计, 在“费改税”前, 全国各级党政群机关和社会事业单位财政供养人员为4100万人, 其中县乡两级为2959万人, 县乡供养人员占了近3/4, 使得县乡财政成了名符其实的“吃饭财政”[5]。

3. 供给监督管理体制缺失

在现有的农村公共产品的供给体制下, 农民由于被排斥在农村公共产品供给的决策和管理体制之外, 没有把农村公共产品受益的主体———农民的积极性调动起来, 结果无法形成对农村公共产品供给的有效监管。从而, 通常出现有限的资金在暗箱操作中“缩水”一大部分, 剩余的资金所提供的公共产品质量又“充水”, 假公济私、贪污腐败的现象屡见不鲜。最终, 往往会导致农村资源和公共产品供给的低效率, 增加农村公共产品供给成本, 造成社会公共资源的浪费。

二、农村公共产品有效供给不足之乡镇政府因素

由于在公共产品的供给上存在着“市场失灵”, 因此, 政府就自然成为农村公共产品的供给主体。而乡镇政府是我国农村最基层的政权组织, 是供给农村公共产品的直接主体。尽管导致农村公共产品有效供给不足的因素很多, 但乡镇政府的因素不容忽视。

(一) 压力型行政体制造成乡镇政府不堪重负, 没有精力向农村提供公共产品

目前, 我国政府体制是一种“压力型体制”, 即县级政府将有关经济发展、计划生育、社会治安和税费征缴等任务, 细化为具体的指标分解下达给乡镇, 并建立与之相应的考评机制, 将乡镇政府及其负责人的政绩、荣辱、升迁与之挂钩, 这无形中就形成了一种自上而下的压力。张永亮等曾对一百位乡镇党委书记、乡镇长进行了调查。在回答“当前乡镇政府从事的主要职能”时, “上传下达”占16%, “乡镇的社会治安与计划生育”占67%, “对农村的管理与服务”占17%。在回答对“当前乡镇政府工作的压力如何认识”时, “上级达标验收”占36%, “税款征收与计划生育”占34%, 对“农村的管理与服务”占30%[6]。可见, 当前乡镇政府面临着巨大的压力, 其行使的职能已出现了偏差。这种状态下, 乡镇政府只能选择对上负责, 调动一切资源来完成上级下达的各项指标或任务, 而无暇顾及乡村公共产品的需求;即使乡镇政府向乡村提供了公共服务, 也是在上级政府决策下进行的强制性供给, 而农户真正需要的服务却提供不足。

(二) 乡镇政府职能不清分散了乡镇政府精力, 削弱其提供公共产品的能力

从乡镇政府的实际运行来看, 乡镇政府职能不清, 政府该管什么, 不该管什么, 哪些应该重点管, 哪些只要一般管, 哪些应该直接管, 哪些应该间接管, 并不十分明确, 出现了“越位”、“缺位”、“错位”等现象, 分散了乡镇政府精力, 削弱其提供公共产品的能力。

所谓“缺位”, 是指应该由政府管的不管, 主要表现为不恰当地把本应由政府或政府为主提供的某些公共产品推向市场和社会。比如, 农业技术服务出现严重的缺位现象。鄢万春等对湖北省枣阳市刘升镇的调查显示:尽管50%的农户需要农产品销售渠道方面的服务, 可由于信息传递、农业科技服务供给结构不合理等原因, 农户难以获得这方面的服务, 只有17.4%的农户知道农技推广部门有农产品销售信息提供, 实际利用的可能更少[7]。

所谓“越位”, 是指政府越过了它的职权范围干预了不该干预的事。一方面充当执法主体, 法律没有赋予政府执法权, 但在税收、计划生育、土地管理等工作中乡镇干部充当了“主力军”;另一方面表现在乡镇政府对企事业和经济组织干预过多, 侵犯农民生产经营自主权和农村村民自治权。这种跨职能行事方式干预了市场, 阻碍了私营经济的发展, 引发乡镇干部与农民之间的冲突与对抗。

所谓“错位”, 就是指管了不该管的事。在农村公共产品的供给过程中, 一些本来应该由中央政府提供的公共产品, 却通过政府权威转移事权交由下级政府提供, 最终落到乡镇政府和农民头上。例如, 计划生育和优抚工作等都是全国性的公共产品, 应当纳入中央政府预算, 但这些事权目前主要由乡镇政府以及村委会承担。

(三) 乡镇政府财权与事权的不对称限制了其提供公共产品的能力

长期以来, 我国没有对乡镇范围内的公共产品的性质进行合理的划分和分类, 哪些是由中央政府提供的公共产品, 哪些是由省市政府提供的公共产品, 哪些是由本级政府提供的公共产品没有清晰的认识。而且, 自1994年实行分税制以来, 中央财权大幅提升, 地方的财政能力减弱。但地方承担的各种公共产品供给的任务却没有相应减少, 许多本来应该由中央、省市承担的公共产品供给的任务都由基层政府承担了。据统计, 地方政府承担着70%以上的公共产品的供给[8]。这些事权大都刚性强, 所需支出基数大、增长快。而县、乡政府的财源多来自本地经济总量, 增长小且零星分散难以征收。上级政府的财政转移支付又很有限。凭借本级政府的财政收入更无力满足农村公共产品的需求, 造成公共服务的质量和水平下降, 直接影响到乡镇政府公共服务职能的实现。在农业税取消后, 中央和省级财政转移支付的力度、补贴数额因国家整体财力有限, 难以完全弥补县乡财力缺口。在这种情况下, 农村公共产品供给必然会显露出“巧妇难为无米之炊”的窘态。

(四) 考核指标不科学致使乡镇政府向社会提供公共产品的积极性不高

目前, 政府在考核和提拔干部的标准制定方面存在问题, 没有把为农村提供公共产品的指标很妥当地加进去, 即使有所考虑, 也只是注重看得见、摸得着的公共产品。在乡镇的考核指标中, 存在着考核的指标体系不够科学的现象。例如:某县县委在2004年初下达给该县各乡镇政府的工作目标中, “经济发展综合目标”分值为28分, “招商引资目标”为20分, “工商税收”、“定额征收水费及其他费用”分别为15分、10分, 而“农业增加值增长”、“农民人均纯收入增长”各为2分, “大力推进农业结构调整”、“做好扶贫开发”、“农村安身工程”、“扶贫、低保、五保”均为1分。可以看出, 经济指标、招商引资指标等过重, 为“三农”服务的指标过轻[9]。这种干部考核制度很难适应公共服务体制建设的需要, 一方面, 在干部考核体系中, 经济建设等指标比重较大;另一方面, 领导干部业绩考核中很难体现民意。比如, 基层领导干部的考评不是通过民意调查, 直接面对老百姓, 而是由上级政府说了算。所以, 基层领导干部的政治命运是上面给的, 肯定是为上面服务。

三、进行乡镇政府改革, 提升乡镇政府提供公共产品能力

(一) 合理划分各级政府在农村公共产品供给中的权责:提升乡镇政府提供公共产品能力的前提

乡镇政府尽管机构设置不要求与上级政府对口, 但是来自上级政府的行政任务却一点也不少, 因此, 才有“上面千条线, 下面一根针”的说法。要改变现状, 各级政府必须合理分工, 清晰界定各级政府在农村公共产品供给中的权利和责任。一是要明确应由各级政府而不是村民自治组织充当农村公共产品的主要供给主体, 各级政府不能推卸供给公共产品的责任。二是要明确界定中央政府、省级政府与县、乡镇地方政府的权利和责任。公共产品在各级政府之间划分的原则是:根据农村公共产品受益范围来决定由哪级政府来提供。凡属于农业基础科学研究、计划生育、义务教育及大江大河的治理等全国性的农村“纯公共品”以及部分外溢性极强的“准公共品”, 由中央政府和省级政府提供。而对一些在本地区发挥作用的公共产品, 比如市政工程和水利设施等, 则应由当地政府提供。三是要明确政府对公共产品供给的边界。什么是纯公共产品, 什么是准公共产品, 什么是农村生产性公共产品, 什么是农村生活性公共产品, 政府在决策前必须能清晰界定与判断, 这样才能准确判定中央政府、省级政府及县、乡镇地方政府的责任, 保证有限的公共资源得以比较合理有效利用。

(二) 落实乡镇政府财权:提升乡镇政府提供公共产品能力的关键

目前, 我国乡镇财政承担了相当数量的农村公共产品的供给任务, 却并未获得足量的收入来源, 这一点在农业税完全取消后更为突出。因而拥有与事权相一致的财权就成了实现乡镇政府职能转变的必然要求。一是研究中央和地方财税收入和事权体制的改革安排, 设计一种既能保证中央政府政治集中的需要, 又能满足地方各级政权和公共财政运行需要的财税体制, 并科学合理地划分中央和地方各级政府的事权范围, 各尽其责, 避免有人收钱、但无人管事的现象出现。二是建立公平透明的转移支付制度。转移支付的首要目的, 应是保证不同经济发展水平辖区和不同收入阶层在享受基本公共服务方面达到均衡。加大对县乡的转移支付力度, 着力调整支出结构, 加大监管力度, 防止截留和挪用转移支付资金。三是培育地方主体税种, 增大地方政府在税收方面的权力。按照马斯格雷夫的税种分配原则, 地方基层政府应该以财产税作为主要收入来源, 这也符合大多数国家的一般做法。而我国地方政府缺乏主体税种, 县乡政府依靠的税收来源主要靠增值税、营业税、农业税和农林特产税等, 而这些税种中, 有些是和中央共享, 有些是不符合时宜的, 有些已经停收, 都不适合作为地方主体税种。因此要赋予地方政府一定的税收立法权, 包括税种的设立、税率的调整和减免税政策等, 这一项权力可由省级人大来决定。

(三) 实施乡镇机构撤并和减员增效:提升乡镇政府提供公共产品能力的有效途径

税费改革后, 原本已经相对过剩的乡镇工作人员更显富余了, 因此, 在乡镇政府的责权统一后, 要进行大幅度的机构精简和人员裁减。一要适当调整乡镇区划, 进行乡镇撤并, 扩大乡镇的管辖范围。一般每个乡镇人口应达到5万人以上, 欠发达地区的乡镇也应达到2万人以上。还应通过撤并行政村, 建立农民集中居住点, 鼓励农民集中居住, 以实现公共品的集中供给, 降低供给成本。二要严格控制在编人数, 要根据乡镇的经济社会发展状况、人口数量等条件, 把编制数核定下来。通过定编, 乡镇就可以做到因需设岗、因岗定编、因编择人, 以消除机构臃肿、人浮于事的现象, 提高工作效率, 减轻财政负担。三要积极稳妥重新整合乡镇干部队伍, 做好乡镇改革中富余人员的分流工作。政府应当为他们创造条件, 鼓励他们自主创业, 政府可以相应给予一定的经济和政策扶持, 也可以利用他们原在政府工作的优势, 支持他们到村社担任干部, 更好地为基层群众服务。对于一些年龄偏大的公务员, 鼓励提前退休, 按照级别和工作年限给予一定的补助;同时, 严格执行离退休制度, 已到离退休年龄的及时办理离退休手续。

(四) 完善考核制度, 加强社会监督:提升乡镇政府提供公共产品能力的保障

目前, 我国对乡镇政府及公务员的评价、公务员的升迁权力都由县级政府掌握, 而不是掌握在农民手中, 这使公务员必须对上负责, 对下则可不必关心。在县级政府对乡镇政府的工作考核体系中, 公共服务的内容很少。现有的绩效考核制度显然不利于向农民提供高效率的公共服务, 必须改革绩效考核制度。对政府绩效的考评也必然要从原来的硬性的经济指标转到公共物品供给水平上来。建立以提供公共物品服务为中心的政绩评价机制, 以此来评价政府绩效。2004年7月, 人事部“中国政府绩效评估研究”课题组提出了适用于中国地方政府绩效评估指标体系, 其中即以包括公共服务和社会管理等职能指标为主体评价工具, 而各类数量经济指标只列为影响指标来对政府、官员进行绩效评定, 从而对“政绩工程”起到防范和制止的作用, 增强政府大力推进公共服务职能, 提供更多更好的公共产品。此外, 对服务质量最有效的测量, 就是请群众对政府所提供的服务进行综合评价, 他们的满意度应成为最主要的判断依据。这样, 可以在制度上要求领导干部提高自己的公共服务水平。同时, 作为基层领导干部, 必须自觉接受社会监督, 了解人民群众的意见和要求。只有群众的批评和监督, 基层领导干部才不敢松懈。

摘要：我国农村公共产品供给的现状不容乐观, 存在着供给短缺、供给有失公平、供给效率和质量低下等问题。文章在分析农村公共产品有效供给不足之乡镇政府因素的基础上, 提出应通过乡镇机构改革, 提升乡镇政府提供公共产品能力。

关键词：农村公共产品,压力型体制,乡镇政府改革

参考文献

[1]林毅夫“.三农”问题与我国农村的未来发展[J].农业经济问题, 2003, (1) .

[2]唐福勇, 孙超“.短腿”如何与“长腿”步调一致[N].中国经济时报, 2004-04-02.

[3]石丁, 李高亮.基本公共服务均等化:时代的要求[J].经济与管理, 2009, (1) .

[4]杨之刚, 等.财政分权理论与基层公共财政改革[M].北京:经济科学出版社, 2006.

[5]李恒旺.我国农村公共物品供给制度的历史、现状及未来选择[D].山东大学硕士学位论文, 2007.

[6]张永亮, 李云.以基层的视角看乡镇政府职能转变——对一百位乡镇党委书记、乡镇长的调查[J].领导之友, 2005, (6) .

[7]鄢万春, 等.农户视野下农业科技服务供需现状分析——以湖北省枣阳市刘升镇为例[J].乡镇经济, 2008, (12) .

[8]国家统计局.中国统计年鉴[Z].北京:中国统计出版社, 2005.

撤消乡镇政府，并非改革目标 篇2

农业税取消的背景下，乡镇机构改革的问题突显出来。其中最大的问题是许多乡镇原本捉襟见肘的财政收支状况更加恶化。各地方政府采取了许多积极的措施，试图走出财政收支的窘境，中央政府也给地方政府按不同情况给予了专项转移支付，这两方面的努力都有一定的积极意义。

但是，综观已经有的多项改革试验，我们看到还是在短期目标上做文章多，而在长期的根本目标上下力气少。

乡镇机构改革的长期目标是建立民主自治、安定和谐的农村社区;形成高效运转、依法行政的政府权威机构;发育各类民间社会经济组织，向农村社区自主提供部分公共物品，并部分地替代政府职能。实现这样三项具体目标，我们还有许多工作要做。如果没有清晰的改革思路，改革措施就可能与改革的目标南辕北辙，相去甚远。

乡镇机构改革不能把撤消乡镇政府作为目标。有人提出要取消乡镇一级政府是令人怀疑的。公共权威机构的派出制已经被世界政治经验所否定，我们不能走回头路。从政治学规律看，除非某项公共职能具有高度的专业化性质，否则实行派出制会产生严重的官僚主义弊端。如果一个社区需要综合权威机构，那么，这个机构就必须通过民主的方式来产生。我国不少地方已经进行了乡镇一级民主选举，产生了积极效果。只有在特殊情况下才可以实行“派出制”，例如，如果在乡间有一个大学城，聚集了1万-2万人口，或者设立了一个特殊企业，有几千人口，对这样的社区，许多公共事务通过大学或企业就可以处理，只有少量的公共事务需要大学或企业之外的权威机构来处理，这种情况下，也许需要上级政府派出一个机构来处理某些公共事务。

撤乡并镇的改革绝不能搞一刀切。一些地方撤乡并镇似乎走过了头。撤乡并镇主要目的是为了减少公务人员，节约行政开支。但实际上人的问题并不是根本问题。如果体制不合适，人再少，也是冗员;如果体制合适，多一些人也未必就是冗员。关键要看公职人员是如何产生的`，又是如何办事的。此其一。其二，从长期趋势看，村社区是要走向衰落的。尽管这个过程会比较缓慢，但也有某些地方已经出现明显的村社区衰落景象。在村社区衰落过程中，村一级的公共事务将转到乡镇，如果乡镇规模太大，将不方便农民办事，并导致资源浪费。

依靠中央政府的转移支付，只能解决“养人”的问题，不能解决“办事”的问题。取消农业税之后，中央政府承担了一部分弥补县乡财政收支亏空的任务，有关省市则承担了弥补其余亏空的任务。一些省市已经开始为主要村干部发放工资。这些财政救急措施只能临时解决工作人员的生活问题。如果我们要在乡村社区真正大量发展公共事业，向农民提供必要的公共物品，花钱就不是三五百亿的数量。如果不能形成在农民中间动员资金的机制，不仅农村公共基础设施难以建立，连现有的公共设施的维护也会发生问题。在中国历史上，乡村社区的“养人”和“做事”几乎不用政府操心，因为有一套自治机制在那里发挥作用。

近两年，有的地方政府在精简机构方面做了极大的努力，取得了很好的成功经验。湖北等地所做的乡镇机关领导交叉任职改革试点，也卓有成效。机构重叠，职能混乱，权责不清，的确是目前政府机构设置和运转的严重弊端，因此需要在机构设置上做出大胆改革。但是，仅仅开动“设置”是不够的。如果交叉任职导致权力过于集中，连原来简单的制约关系也被搞掉，也有悖于改革的初衷。理顺机构设置，是技术性的改革，解决权力的归属和制约才是根本性问题。

乡镇机构改革归根到底还是要走民主自治的道路。不仅要实行村民自治制度，还要逐步创造条件把自治制度推进到乡镇一级。没有民主自治，就无法形成非货币化的公共品交易的社区合作。没有民主自治，也不可能吸引一大批乡村志愿者进入公共事务领域，不可能把乡村公共活动的货币成本降下来。乡镇机构改革的一切方略都不能背离乡村民主自治的目标。

我国乡镇政府改革目标需重新定位 篇3

【关键词】乡镇改革;改革目标;转变职能

党的十七届三中全会把加快乡镇政府改革作为农村改革发展的重要内容,并提出到2012年基本完成。这是深化农村改革的重要方面,是健全农村民主管理制度的有效举措,是促进农村经济社会发展的必要保证,具有重大的现实意义。其实,乡镇政府改革早已不是新话题,以精简乡镇机构为目标的改革在全国许多地区早就开始了,而且取得了不小的“成绩”。如2000—2006年,全国平均每年精简乡镇政府1500个左右,到2006年,乡镇政府精简为3.4万个,比1995年的4.7万个减少了1.3万个。但是,对于这种以精简乡镇机构为目标的改革思路,在其走过那么多年历程之后,有必要回过头来对改革的目标、成效等重新进行审视,这对于科学定位改革目标、促进改革取得实效具有重要意义。

1.对当前乡镇政府改革目标的分析与思考

长期以来,乡镇政府改革目标定位于精简乡镇机构及人员上面,而在逐步深入的改革中不仅坚持了这一目标,而且逐步强化了这一目标。这种改革目标定位的理由,或者是因为大量的乡镇机构和人员造成了过大的财政开支并使县乡财政苦不堪言,或者是乡镇政府机构膨胀、人员臃肿以及许多机构和人员无所事事,或者是二者兼有。当然,这种改革目标定位及其理由无疑具有一定的合理性,尤其在改革初期阶段,庞大的乡镇结构及其人员,不仅导致了大量的财政支出并使县乡财政“不堪重负”,成了“吃饭财政”,甚至成了连饭都吃不饱的财政,而且大量的乡镇机构和人员确实“无所事事”,在这种情况下这种改革目标定位及其理由的合理性尤为明显。但是,在我国经济社会快速发展、行政体制改革逐步推进、市场经济体制逐步完善的今天,对这一改革目标确实需要进行重新审视和分析。首先,通过精简掉大量的乡镇机构和人员,的确可以减少财政开支,许多地区所谓的改革成效也充分证明了这一点,但是在乡镇机构及人员被精简掉的同时,其所担负的职能或其应担负的职能也同时被“精简”掉了,如果这种财政支出减少是以损失掉这些机构和人员的必要职能为代价,那么这种精简显然是不“合算”的;其次,在一些地区也确实存在乡镇政府机构膨胀、人员臃肿以及许多机构和人员“无所事事”的现实,但是在现代经济社会发展条件下,我们必须要重新认识这种现象,至少我们要区分清楚到底这些所谓“无所事事”的机构和人员,是真的没有事情可干,还是没有去干该干的事情。如果是前者,那显然只能采取精简的办法。如果是后者,那就应该让其去干该干的事情。毫无疑问,在经济社会高度发达的当代社会,需要乡镇机构及人员干的事情很多,比如抓好计划生育、进行农村基础设施建设、大力发展农村社会保障事业、加强农村社会治安管理、促进社会公平、引导人口流动等等,显然乡镇机构及人员不可能真的无事可干。所以,我们应该重新认识乡镇机构臃肿及人员“无所事事”,面对机构臃肿及人浮于事,解决的办法也并非只有“精简”这一条路径,精简也未必是最好的途径,让这些机构和人员“有所事事”实际上是更好的办法。因此,在当前经济社会形势下,乡镇政府改革的目标应重新定位,应定位于如何让乡镇政府及人员“有所事事”、充分发挥其应有职能上。

2.对当前乡镇政府改革效果的分析与思考

乡镇政府改革效果是改革思路、途径科学与否的最终检验标准。理想的改革效果标志着改革思路及途径的正确性,而不理想的改革效果甚至是“南辕北辙”的改革效果,显然无法能说明改革思路及途径是正确的,即使这种改革思路及途径在理论论证上足够充分,只要改革效果不理想这种理论上的论证也很难有说服力。因此,对乡镇政府改革效果进行重新审视与分析,是检验以精简机构及人员为目标的乡镇政府改革科学与否的最佳办法。当然,从长期以来的乡镇政府改革的表面效果来看,尤其是从精简数字来看,成效确实明显,因为大量的乡镇及其机构确实被精简掉了,但进行深入分析后会发现实际效果并不明显,将来也不会明显。首先,从全国各地的实际情况来看,乡镇合并了,机构精简了,但乡镇财政供养人员似乎并没有减少多少,在个别地区甚至还有所增加。究其原因,一是把大量的乡镇人员精简掉,意味着这些长期习惯于端着国家“铁饭碗”的人员要走向社会自谋职业,甚至面临失业和生活无着的危险,把其精简掉的困难和压力可想而知,所以在大量乡镇及其机构被精简掉的同时,大量人员被留下来了。二是在所有乡镇财政供养人员中,真正的党政人员实际上只有10%多一点,大量人员属于农村教师和事业人员,仅教师就有近700万,占乡镇财政供养总人口的50%还多,而教师精简的空间不大。因为只要有那么多农村学校和学生,教师就不应该精简。实际上,很多地区采取了精简农村教师的措施,但导致了农村师生比例的严重失调,尤其是与城市师生比例相比严重失调,一个老师上多个年级同一门课程或者一个老师上同一年级多门课程的现象,在许多农村地区并不少见,因此今后教师精简的空间不是很大。乡镇事业人员是乡镇政府中能够直接给农民提供服务的人员,把他们精简掉了,给农民直接提供各种服务的职能也就丧失了,而实际上农民对各种服务尤其是各种技术服务的需求是很大的,所以这些乡镇事业人员也不应该过多精简,即使精简,精简的空间也同样不是很大。通过以上分析不难看出,以精简乡镇机构为目标和思路的乡镇政府改革注定很难取得显著的实际效果。

3.简短结论

通过对以精简乡镇机构为目标的乡镇政府改革目标、实际效果的分析,不难得出结论,这种改革目标及途径确实需要进行调整。党的十七届三中全会提出要着力转变乡镇政府职能,增强乡镇政府社会管理和公共服务职能,这实际上为乡镇政府改革指明了方向。农村税费制度改革以至取消农业税以后,原来被乡镇干部收取税费这一沉重任务淹没多年的计划生育、义务教育、职业教育、公共服务、人口流动、医疗卫生、基础设施建设、社会保障、社会公平、社会治安等任务逐渐凸现出来,而这些任务完全靠农民自身很难完成,只有以乡镇政府为主体才能得到有效完成。因此,乡镇政府改革的目标应定位于转变政府职能,真正由管理型政府转变为服务型政府,切实发挥好经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能,尤其是发挥好后两项职能,切实加强农村社会管理,切实为农民提供好各种公共产品和公共服务。

我国乡镇政府管理体制改革路径探析 篇4

关键词：乡镇政府,管理体制,改革路径

党的十八大报告指出, 要依据构建中国特色社会主义行政体制的目标, 建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。积极创新乡镇行政管理方式, 深化乡镇行政体制改革, 全面提高乡镇政府的管理效率。目前, 乡镇政府管理体制存在着职能边界不清、越位、错位和缺位等问题, 为此, 要规范和优化乡镇政府的权力运行和结构, 必须牢固树立依法治国理念, 在法律允许范围内积极开展各项工作, 理顺乡镇政府各机构之间的关系。

1 积极转变乡镇党委的领导方式

党章规定, 地方党委对本地各机构的领导主要体现为政治领导、思想领导和组织领导。乡镇党委也应如此, 其领导主要体现在贯彻党的路线、方针和政策等方面, 通过党员和党员干部先锋模范作用来教育群众, 协调乡镇各机构之间关系。目前, 乡镇党委应依据党章、国法和基层民主发展实际, 从乡镇日常事务中摆脱出来, 将其主要职能放在对乡镇政府的政治领导、思想领导、组织领导以及宏观决策和协调各方上来, 以此来构建乡镇党委的权威。同时, 也应坚持党政职能分开。乡镇党政职能分开, 是指在乡镇党委统一领导下, 明确界定乡镇党委和政府的职能边界。实行乡镇党政职能分开, 既要坚持乡镇党委的核心领导, 又要保证乡镇政府能够自主开展各项行政管理工作, 提高乡镇政府的治理效率和管理水平, 降低乡镇政府的行政成本。在实际运行中, 乡镇党委是党在农村的基层党组织, 在乡村具体贯彻、落实和执行党的路线、方针、政策, 对乡村所有党组织进行坚强的领导。在谈到政治体制改革时邓小平同志曾经指出:首先, 关键是要实行党政分开, 要放在第一位, 解决的是党如何领导的问题;其次, 要下放权力, 中央要下放权力, 地方各级也要下放权力, 解决的是央地权力边界问题;最后, 要切实精简机构, 这也同下放权力有关。因此, 在坚持党委核心领导和党政职能分开的前提下, 乡镇党委决策制度和工作程序等都需要积极转变, 进行规范化和制度化建设。总之, 乡镇党委只有积极转变领导方式, 才能在乡镇政府管理中发挥核心领导和协调各方的作用。

2 积极转变乡镇政府的职能

《地方组织法》规定乡镇人民政府的主要职能是对公共行政事务进行管理。在实际运行中, 乡镇人民政府是组织者、执行者和监督者。乡镇政府的主要职能是将原来以行政管理为主的职能转变为以公共服务和社会管理为主的职能, 使之真正成为为农民群众提供优质的公共服务的基层政府。在农村税费改革前, 乡镇政府主要承担着两项职能, 一是“整合”, 二是“汲取”。所谓“整合”, 又称为国家的一体化, 即通过国家的经济、政治、文化等力量将国家内部的各个部分和要素结合为一个有机的整体;所谓“汲取”, 是国家基于自身的存在和发展的需要, 对基层社会进行资源抽取。废除农业税后, 尤其是在建设社会主义新农村大背景下, 乡镇政府的职能也随之改变了许多, 逐步将其重心转移到落实和执行党在农村的各项路线、方针、政策, 以及为农民群众提供公共服务和公共产品上来, 逐步强化农村的社会管理, 有效发挥其行政管理的效能, 全面为“三农”建设服务。总的来说, 乡镇政府职能的转变主要包括乡镇政府管理权限的改变、政府社会管理职能和政府管理方式的转变。

3 依法依规提升乡镇人大的地位与作用

在实际运行中, 党委、政府和人大的决策相互影响、协同运行。当前, 强化乡镇人大的作用主要做好以下三方面工作:一是要提高人大在乡镇领导干部任用和选拔中的地位和作用。这样可以有效地保障乡镇政府对乡镇人大负责。实际中乡镇政府仅是对上负责, 其主要领导由上级党委任命。为解决这个问题, 乡镇政府主要领导产生方式要从实际上的任命制转向选举制, 也是乡镇人大的法定职权。乡镇政府正职领导应进行差额和竞争性选举, 把乡镇人大对乡镇领导干部的监督与提拔有机结合起来, 也把乡镇政府的对上负责与对下负责有效地统一起来。二是要积极强化乡镇人大对乡镇政府重大事项的决策权。现行乡镇政府管理体制中, 在坚持乡镇党委为核心领导的前提下, 把乡镇权力中心从政府转移到人大, 让乡镇政府重大决定权回归乡镇人大。三是强化乡镇人大的法定监督权。只有强化乡镇人大的法定监督权, 才能保障乡镇人大监督权的有效行使;只有有效行使乡镇人大的法定监督权, 才能有效阻止乡镇政府的错位、越位和缺位等问题, 有效抵制乡镇政府各职能部门滥用权力、以权谋私等问题的产生。

4 全面推行政务公开, 让权力在阳光下运行

一般来说, 约束权力最有效手段有两个:一是以权力制约权力;二是以权利制约权力。在实际运行中, 不是没有监督机制, 而是没有明晰的权力制衡机制。这种监督更多是来自上级权力机构的监督, 乡镇政府各种政务活动和政务信息基本上不公开, 权力运行过程更是缺乏公开性, 农民群众根本不知情, 更谈不上让他们参与监督乡镇政府的运行。为此, 乡镇政府机关应大力推行政务公开, 其根本目的在于贯彻落实扩大基层民主, 保障人民群众直接行使民主权利的政治制度, 加强对行政权力运行过程的监督, 提高乡镇政府机关依法行政的水平, 增强权力运行的透明度。按照中央统一部署, 乡镇政府政务公开要从乡镇领导和工作人员的权力获得、权力制约、权力运用等环节, 对乡镇干部和工作人员进行规范和监督, 大力推行政务公开, 提高乡镇政府运行过程的透明度, 让权力在阳光下运行。针对乡镇政府的实际, 从各地政务公开的实践来看, 被称为“阳光行动”的政务公开制度, 在很大程度上提升了乡镇干部的民主意识和群众理念, 提高了乡镇政府机关的工作效率, 改进了乡镇政府机关的工作作风, 使过于紧张的干群关系得到了明显改善。

综上所述, 要解决目前我国乡镇政府存在的越位、错位和缺位等问题, 一要积极转变乡镇党委的领导方式, 将其工作重心放在对乡镇政府的宏观决策和协调各方上来;二要积极转变乡镇政府的职能, 将其工作重心转移到为广大农民群众提供优质的公共服务和公共产品上来;三要依法依规提升乡镇人大的地位与作用, 提高乡镇人大在乡镇政府领导干部选拔和任用中的地位和作用, 强化乡镇人大对乡镇政府重大事项的决策权, 加强乡镇人大的法定监督权;四要全面推行乡镇政府的政务公开, 让权力在阳光下运行。

参考文献

[1]吴理财.论乡镇职能转变的内力及其限制[J].甘肃行政学院学报, 2010, (1) .

政府和乡镇机构改革调研报告 篇5

和硕县委编办按照自治州的统一部署和要求，在州委编办和县委、县政府的指导下，与全县各有关部门的共同配合，认真贯彻落实自治州党委和政府的决策部署，严格按照《和硕县人民政府机构改革的方案》（巴党办发„2011‟37号）文件要求，扎实做好政府机构改革各项工作。现将政府和乡（镇）机构改革工作情况汇报如下：

一、和硕县基本情况

和硕县位于天山南麓，焉耆盆地东北部，北依天山，南濒博斯腾湖，地处南北疆的交汇处，是西域三十六国之一的危须国所在地，是蒙古和硕特部的主要聚居地之一。和硕，系蒙古和硕特部落名，意为“先遣部队”。又名特吾里克（蒙古语，意为兔尔条，地多此灌木，故名）。西汉时归西域都护府统辖。境内水草丰美，资源丰富，是著名的和硕马的产地，被成为“龙驹之乡”。总面积12892平方公里，是进入巴州和南疆的门户。县城北距乌鲁木齐市380公里，西南距库尔勒市98公里。总人口约7.6万人，2011年生产总值17.3亿元，固定资产投资9.19亿元，地方财政收入1.19亿元。全县辖6乡1镇，26个行政村，5个社区居委会。

全县核定行政总编制数为602名；其中政法专项编制229名，乡镇128名，党委79名，人大、政协13名，群团9名，政府162名。核定乡镇行政编制128名，工勤编制18名，乡镇站所事业编制130名（含乡镇广播站、文化站、林管站、农机站、农经站、财政所、人口和计划生育生殖健康服务站及特吾里克镇劳动保障事务所、五个社区）。

二、现阶段政府和乡镇机构改革进展情况

（一）政府机构改革情况

政府机构改革前有27个部门，改革后，设置政府工作

部门24个（县监察局与县纪律检查委员会合署办公，民族宗教事务委员会与统战部合署办公，列入政府工作部门序列，不计入政府机构个数）。组建了商务和经济信息化委员会、教育和科学技术局、人力资源和社会保障局、住房和城乡建设局、交通运输局、文化体育广播影视局、将环境保护局由政府管理的事业局调整为政府工作部门，将法制办公室和职责并入政府办公室，信访局挂党委信访办公室牌子，列入党委机构序列，县编办更名为中共和硕县委员会机构编制委员会办公室，列入党委机构序列。

不再保留经济贸易局、教育局、科学技术局、人事劳动和社会保障局、建设局、交通局、文化体育局、旅游局、广播电影电视局。

根据工作部门设置情况和县政府全面履行职责的工作

需要，按照政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开的要求，本着精简、高效的原则，进一步调整理顺了县政府的部门及直属事业单位。目前政府机构改革工作已经进入“三定”方案报送阶段，各单位正参照州直部门的“三定”方案，结合各自实际，制定本部门“三定”方案，我办在后续的工作中会严格审核各单位“三定”方案，经县委常委会审议通过后报州委编办审核。

（二）乡镇机构改革情况

我县严格贯彻落实上级党委、政府政府乡镇机构改革方案，切实履行工作职责，做到思想认识到位、组织领导到位、工作措施到位，深入部门、乡镇做好调研，当好党委、政府和编委会的参谋助手，广泛征求各方面的意见建议，多次与机构改革领导小组协调召开机构改革协调会，商量解决乡镇机构改革中遇到的困难问题，我办本着最大化保留乡镇站所的原则，希望在乡镇争取资金项目等方面能够得到上级部门的最大支持，对此乡镇机构改革方案反复修改完善，经县委县政府主要领导审核同意，已上报州委编办审核，根据州委编办的要求，已经进入再修改完善阶段，目前方案内容大体如下。

方案严格按照州委编办的要求，人口较多的大乡，乡

（镇）党政机关设置“五室”，即：党政办公室、党建办公室（挂党员服务站牌子）、经济发展办公室（挂安全生产监督管理办公室牌子）、社会事务管理办公室（挂人口和计划生育办公室牌子）、社会管理综合治理办公室；人口较少的小乡，乡（镇）党政机关设置“四室”，即：党政办公室（挂党员服务站牌子）、经济发展办公室（挂安全生产监督管理办公室牌子）、社会事务管理办公室（挂人口和计划生育办公室牌子）、社会管理综合治理办公室；统一设置人民武装部。

乡镇事业单位机构设置：在广泛征求各乡镇的意见，综合各乡镇目前以及今后承担的工作量、工作任务，认为乡镇设置6个中心才能有效保证乡镇工作正常开展，即：组建农业发展服务中心、文化体育广播电视服务中心（挂农牧民文化技术学校牌子）、财经核算服务中心、乡镇社区管理服务中心（各社区居委会挂社区工作站牌子）、社会民生综合服务中心（挂人力资源和劳动保障服务站牌子）、乡镇（村、场、社区）规划建设中心（挂环境保护工作站牌子）。按照

州委编办意见保留乡镇人口和计划生育生殖健康服务站、卫生院（挂新型农村合作医疗管理办公室牌子）、畜牧兽医站（挂动物防疫检疫站牌子）、水利管理站、国土资源所、中小学等机构。

另外，由于我县经济基础比较薄弱，乡镇很多工作都非常需要得到上级的资金支持和项目扶持，如果直接取消或是整合，在争取项目、争取资金等工作上将会遇到很多困难。对此我县建议保留农业技术推广站、农机管理服务站、林业工作站。

三、乡镇机构改革工作中存在的问题

由于我县乡镇机构改革方案还在审批修改阶段，改革之后的成效如何还有待观察，目前我县6乡1镇中，乃仁克尔乡是个以畜牧业乡为主的乡镇，其它均是以农业为主的乡镇，各乡镇结合各自特点，近年来通过牧民搬迁、围绕“安居富民、定居兴牧”、实施“退白扩红”战略，大力发展葡萄产业、特色养殖，不断优化农业产业结构，加快牲畜品种改良步伐，贯彻落实县党委和政府的各项惠农政策，目前各乡通过不断加大葡萄产业投入、积极发展设施农业、庭院经济、特色种植业，以及转移农业富余劳动力等方式促进农民增收，农牧民人均收入稳步增长。农民群众日常到乡镇主要办理的事务主要有：医疗、养老等方面的事务，林业、土地等方面相关事务，计生、民政、残联等民生事务，农业种植补助、农机购置补贴、富民安居建设补助以及其它优惠补助政策落实等方面的事务。各乡镇在处理这些事务时多采用一站式便民服务、相关部门共同协作办理、分管领导主抓职能部门具体办理等方式解决。

各乡镇在在预防和处理群体性事件时，始终本着维护农

村稳定的目标，坚持“预防为主”的原则，建立健全预警及应急处理工作机制，抓热点找源头，把群体性事件隐患消灭在萌芽状态，坚持每月定期排查与日常排查、全面排查与专项排查相结合，提早发现和掌握矛盾纠纷隐患，及时做好调解处理工作。同时加强法制宣传教育，全面提高公民的法制意识，使广大群众知法、懂法，避免采取极端或违法行为解决问题。另外健全和畅通利益诉求渠道，充分发挥权益保障机制作用，进一步畅通、拓宽人民群众特别是弱势群体的利益表达渠道，引导他们合法、合理地表达他们的利益访求，防止发生群体性事件。

各乡镇普遍反应的问题主要有：

1、乡镇机构设置不合理，管理体制不顺，县直部门对基层的权力上收，站所承担的责任却没有完全取消，影响着乡镇党政职能的有效发挥。

2、机构设置的条块分割影响工作开展。县直部门在乡镇的派出机构较多，乡镇党委、政府只具有协管职能，存在“看得见的管不着，管得着的看不见”的现象。

3、人员编制紧张、经费紧张。许多站所人员不足，有些站所只有一人县年龄偏大，规模小、服务意识、质量差，职工工作积极性不高，干多干少、干好干坏一个样，缺乏竞争意识。出现以上问题的根本原因一方面是编制不足，无法保证工作所需的人员更新补充，经费紧张，不能有效地进行新技术的推广。另一方面地方协助部门主管的模式造成了乡镇与站所职责与权力划分不清，管理缺失。

四、对下一步分类推进乡镇事业单位站所改革和管理的构想及建议。

按照事企分开原则，合理设置事业单位站所，以营利性

质、有偿服务为目的的，按企业性质设置，实行企业化管理与服务。还应区别情况，先易后难，分类指导与改制，逐步理顺管理资源的合理、有效配置，根据站所性质、职能，合理划分、统分结合，突出转化职能这个核心，强化部门职任。转变政府部门的职能进一步理顺政府与市场、政府与社会的相互关系；进一步提高了政府机构本身的能力和效率，通过强化责任，着力解决职责交叉、权责脱节等问题，不断健全部门协作机制，积极探索明确和强化责任的途径及方法；增加编制，配齐人员，从而进一步提高工作效率。

中共和硕县委机构编制委员会办公室

乡镇政府改革 篇6

[关键词]税费改革；乡镇工作；机构改革

农村税费改革是党中央、国务院为解决“三农”问题做出的一项重大决策。随着我国经济和社会的不断向前发展，各项改革措施有序推进，尤其是城市反哺农村，工业反哺农业等科学发展观的理念进一步确立，我们对全面免除农业税达成了共识，二00五年十二月十九日，全国人大常委会第十九次会议通过了从二00六年起全国取消农业税的决定，标志着我国农村后税费时代的到来。农民赋税负担的全面解除给农村的各项改革带来了新的机遇和挑战，为社会主义新农村建设展现出了一个全新的发展空间，但是，这只是我国“三农”问题的破题之始，进一步的改革远不止于此，“三农”问题的各项改革任重道远。在这种形势下，如何结合社会主义新农村建设的实际，积极稳妥地推进农村各项事业的改革和建设，促进农村经济和社会长期繁荣稳定的和谐发展，是当前摆在我们面前的一个很重要的课题。应对税费改革后的新形势，迎接新挑战，首要的问题是要积极稳妥地抓好乡镇政府的机构改革，促进乡镇政府转变工作职能，这是农村诸多改革中的重要一环，也是巩固税费改革成果的关键。我们必须从加强乡镇基层政权建设的大局出发，科学谋划乡镇政府的机构改革和设置，从转变乡镇政府的工作职能人手，来推动农村的各项工作开展。本文就是在后税费时代的大背景下，就如何积极稳妥地推进乡镇政府机构改革，加强乡镇基层政权建设谈一点个人的想法。

一、目前乡镇政府运行中存在的主要问题

农村税费改革启动以后，现有乡镇政府原有的征收钱粮税费，催种催收等旧职能丧失大半，按这种旧职能设置的机构很难适应税费改革后新形势新任务的需要，造成乡镇基层政权运转的阻力越来越大，人和事、财与人的矛盾加剧，“空位”、“缺位”的情况不断出现，阻碍着乡镇基层各项工作的正常开展，直接影响到党的各项政策在农村的贯彻落实，主要表现有以下四个问题：

1机构和人员现状难以适应新形势

近些年来，我们也进行了以撤并乡镇和精简机构人员为主要内容的机构改革，乡镇数量有所减少，应该说也是取得了较大成绩的。但是，机构改革是一个动态的过程，应该根据形势和任务的发展需要不断调整和完善。由于当前乡镇政府的机构改革是在税费改革之前进行的，难以适应后税费时代乡镇政府工作的新定位，表现在：一是机构和人员的设置与重新定位后的乡镇工作任务不相匹配，造成农村的公共事务管理和公共服务“空位”和“缺位”的情况比较严重；二是有些乡镇工作固有的“顽疾”还没有根除，比如：上级单位的派出机构数还是偏多，而且条块分割，职能交叉，责和权难于统一，乡镇政权整体效能难以有效的发挥；三是由于机构偏多带来的冗员情况依然存在，乡镇的基层工作仍然没有走出过去那种老体制的“阴影”，人浮于事的现象多有发生，乡镇基层政府的工作效能不高。这些问题的存在使乡镇政府在新形势和新任务面前显得束手无策力不从心。

2财力和生存困境难以履行新职能

有财才有政，财力的窘境难行政。税费改革前很多乡镇包袱就很重，负债不少，加上人员分流出去后工资还是由乡镇财力负担。减人不减支。财政状况并没有得到好转。税费改革后，虽然中央和省级政府加大了财政转移支付的力度，但是与乡镇工作实际需要相比还有很大的差距，这种情况尤其是主打农业的乡镇更显突出，其运转只能靠上级的转移支付来应付，由于财政转移支付的数量小于乡镇财政收入减少的数量，乡镇机构正常的办公经费短缺，困境依然存在，这就直接导致了乡镇工作运转困难，普遍存在无钱办事或者钱少难办事的情况，使农村基层工作经常陷入一种低水平的疲于应付的被动状态中难于自拔。这种乡镇财力的窘境局面，一方面造成乡镇基层政府不得不以主要精力为保工资等基本生存问题而疲于奔命，乡镇干部叫苦不迭；另一方面造成很多事关农村经济发展和稳定的全局性工作又难以顾及，老百姓怨声载道。这种情况如果不能有效的改变，统筹城乡发展，促进农村经济社会的繁荣稳定和发展，实现建设社会主义新农村的宏伟目标就会难以实现。

3职能和工作定位难以承担新使命

乡镇政府工作职能的转变是新一轮乡镇机构改革的主要任务，随着城市反哺农村，工业反哺农业等科学理念的进一步确立，国家对农村的关注和投入的力度都会不断加大，乡镇政府将逐步把主要职能转变到提供公共管理和公共服务上来。但是，从目前的情况看，机构改革从减少财政供养人员的角度考虑得多，从为“三农”服务的角度考虑得少，片面的追求机构和人员的减少，同时，加上乡镇工作人员这种职能转变意识淡薄，工作中忽视了税费改革后乡镇政府应该转变职能的实际需要，仍然把主要精力用在应付完成上级布置的工作任务上，因而对自身应该承担的发展农村经济，提供生产服务，管理社会治安，发展文化教育事业，保护国土资源和生态环境等工作缺乏主动性，使乡镇基层工作在服务社会主义新农村建设中容易出现“空位”和“缺位”等情况，造成了很多基层工作难以处理的被动局面。

4对公益性投入束手无策难以树立高威信

抓农村的公益事业建设是乡镇政府工作的主要任务之一，也是改变农村面貌取信于民，推动农村经济社会和谐发展的主要抓手，但是，这项工作在税费改革后难度越来越大，困难更加显现，原来乡村的公益事业的投入是国家和乡村自筹“两条腿”走路的双管渠道，现在变成了主要依赖国家投入，乡村和农民自筹仅靠“一事一议”的办法在实际工作中不好操作，大多数老百姓都认为公益事业是国家投入，经费自筹是加重农民负担的集资，在实际工作中难于进行。虽然国家近些年来加大了对农村公益事业的投入，但是仍然缺口较大，农村公益事业欠债较多的局面短时间内还难以改变。同时，农村很多已有的公共设施陈旧老化需要维护，而乡镇财力又举步维艰难以顾及，尤其是农业型乡镇的财力本身就处在保工资保生存的艰难处境中，很难再拿出钱来对公益事业投入，想办的事情没钱办，急办的事情无力办，影响了乡镇基层政权在农民群众中的威信，也造成了乡镇基层政权在工作上容易出现被动局面的情况。

二、乡镇政府机构改革应遵循的主要原则

乡镇政府的机构改革是地方政府机构改革的重要组成部分，也是机构改革的薄弱环节，所面临的问题和困难较为复杂，难度和阻力也比较大，直接关系到农村经济社会长期

的繁荣稳定和发展，因此，我们一定要从党和国家发展稳定的大局出发，站在统筹城乡科学发展的高度来把握好当前乡镇政府的机构改革。要搞好这项工作，必须围绕乡镇政府面临的新形势新任务来展开，具体地说，在工作中应该主要遵循以下四个原则：

1要坚持转变工作职能的原则

就“三农”问题而言，实现农民在农村经济和社会发展中的主体地位是关键。农村的发展、农业的兴旺、农民的富裕其根本点在于提高农民的积极性、主动性和创造性，只有调动农民自身的内在动力，才能保证农民主体地位的实现。后税费时代乡镇政府工作职能转变的重要任务就是为了实现农民的主体地位，充分发挥农民在推动农村经济社会发展中的生力军作用，大力推进社会主义新农村建设。因此，在当前新的一轮乡镇政府机构改革中，首先是要坚持乡镇政府工作职能转变为先的原则，坚决把转变职能放在首位，以职能的转变推动其它工作；其次是要把职能转变与实现农民的主体地位相结合，正确认识农民在建设社会主义新农村过程中的主体地位，培养农民的主体意识、公民意识和责任意识，充分发挥农民的主体作用，形成推动农村发展的主体力量，为农村社会的长期繁荣稳定和发展打下坚实的基础；再次是要形成乡镇政府工作职能的新定位，切实把工作职能转变到公共服务和加强社会管理上来，从改进乡镇基层工作作风人手，按照社会主义市场经济的发展要求创造性地开展工作，真正实现由行政命令型向公共管理和公共服务型的转变，把党在农村的各项政策落到实处。

2要坚持有利于发展和稳定的原则

农村经济社会的繁荣稳定和发展是硬道理，乡镇政府的机构改革必须为这个大前提服务。要始终把发展放在首位，没有发展就难有稳定的局面，同时人心稳社会稳又为发展提供可靠的保证。因此，我们应该按照农村经济社会发展的规律和转变乡镇政府工作职能的要求，坚持有利于农村经济社会发展和稳定的原则，从实际工作需要出发设置机构，合理配备人员，把责任和权力统一起来，建立起一支精干务实高效的乡镇干部队伍。这就要求我们在乡镇政府的机构改革中要注意把握好四点：一是要有利于农村社会稳定的大局。这是乡镇工作的基本点，任何时候都不能忽视和放松；二是要有利于农村经济发展，充分考虑到服务于农业生产和流通的服务功能，推动农业发展；三是要有利于农村的公共管理和公共服务职能的实现，在工作中做到不“空位”，不“缺位”；四是要有利于基层民主政治建设，充分发挥村民自治在农村经济社会协调发展中的重要作用。

3要坚持县乡配套兼顾各方的原则

在新一轮的乡镇政府的机构改革中，如果还是单纯的只强调乡镇层面的改革，不注意上下呼应配套，其结果最后往往是在今后的工作中，乡镇工作缺乏独立性，没有主动性和积极性，工作上仍然是走“老路子”而疲于应付难以奏效。因此，在新的一轮乡镇政府机构改革过程中要特别强调县乡协调配套，统筹兼顾各方的原则，尤其是对县一级相关的体制机制和制度要进行必要的变革，如行政管理体制，财税工作机制等要适应税费改革后的乡镇基层工作的实际需要，支持乡镇基层政府的工作职能不断向公共管理和公共服务方向转变，不断增强乡镇基层工作的独立性和主动性。

4要坚持“地方特色”因地制宜的原则

乡镇工作千差万别，过去我们在乡镇机构的设置上没有注意区分情况分别对待，往往是用“一种模式”，采取“一刀切”的办法，造成了很多工作上的弊端。实践证明，这种教条式的模式给乡镇基层政府的工作带来了很多难以解决的麻烦和“后遗症”，我们应该认真吸取这个教训，引以为戒。马克思主义活的灵魂就是实事求是。在新的一轮乡镇政府的机构改革中，我们应该从各地的实际情况出发，讲究实事求是的科学态度，切忌“一刀切”。要自觉地从有利于稳定，有利于发展，有利于工作的基本点出发，坚持从实际情况出发因地制宜，敢于承认地域和经济社会发展水平的差异性带来的不平衡性，讲究“地方特色”，注意区别对待，分类指导，有序推进。

三、在乡镇政府机构改革中的对策建议

在社会主义新农村建设中，乡镇工作的目标是农村得以繁荣，农业得到发展，农民生活得到进一步提高，新的一轮乡镇政府的机构改革也应该为这个总目标服务。在改革实施过程中和今后相当长的一个时期内，新机构新体制的诞生和诞生后的磨合过程中至少应该注意抓好以下四个方面工作。

1要坚持以乡镇党委领导为核心

加强和改善党对乡镇工作的领导，充分发挥乡镇党委的领导核心作用是搞好乡镇机构改革和推动农村基层各项工作的关键，任何时候都不能放松。乡镇党委要在上级的正确领导下，根据乡镇政府机构改革的安排统一思想、统一部署、统一行动，做到协调各方、把握节奏，及时化解矛盾。积极推进改革任务的完成，为巩固乡镇基层政权，维护农村社会稳定，进一步推动农村经济社会的和谐发展创造条件。乡镇党委在工作中要加强和改善对政府工作的领导，既要强调依法行政，维护农村经济社会的稳定和发展，又要鼓励人性化工作，及时化解工作中的对立情绪和矛盾；既要强调转变工作职能，努力实现乡镇基层工作的新突破，又要注意工作方法，做到循序渐进注重实效；既要强调工作上形成合力，发挥基层政府全局一盘棋的整体功能和作用，又要注意分而治之，积小胜为大胜；既要强调精简机构人员提高工作效率，最大限度的减轻农民负担，又要做到兼顾各方不影响正常工作的开展。通过这些坚持不懈的努力，逐步建立起一支廉洁自律、办事高效、运转协调、行为规范，适应社会主义市场经济发展和新农村建设要求的乡镇管理机构。

2要坚持简政放权，理顺条块关系

在新的一轮乡镇机构改革中，我们应该坚持以改革为动力，以为乡镇基层服务为根本出发点，注重简政放权，重置县乡权限，理顺县乡工作关系。在实际工作中要遇到矛盾不动摇，坚持以简政放权为纽带，重新调整和变革县乡阻碍乡镇基层政府转变工作职能的行政管理体制，当县乡工作在体制机制上遇到冲突和矛盾时，要以促进乡镇基层工作为主来理顺条块的关系，把应该由乡镇基层政府履行的权力完全下放给乡镇，增强乡镇基层政府工作的独立性和主动性。同时，还应该注意改进和规范县对乡镇基层工作的领导方式和工作方法，抑制部门利益和改变工作陋习，积极引导和支持乡镇基层干部依法行政和民主管理，把乡镇基层政府的责任和权力统一起来，使其更好的履行起公共管理和公共服务的新职能，达到不断提高乡镇基层政府驾驭农村经济和社会发展全局的能力和水平的目的。

3要着眼于提高公共服务的能力

新的一轮乡镇政府机构改革要按照转变工作职能的原则要求，以提高乡镇基层政府工作的公共服务能力和水平为突破口，以此来带动乡镇基层干部工作作风的转变，提高工作效率。我们应该根据当地乡镇工作的实际需要，合理界定乡镇基层政府的公共服务职能，将乡镇基层政府的工作职能逐步转变到公共服务型的政府上来。在这个过程中，既要积

极引导农民在农业生产和流通领域自发的成立“协会”、“合作社”等民间经济协作组织，又要努力为这些“自我服务”的民间组织主动提供政策和法律服务；既要抓好小城镇建设的规划和管理，又好又快的推动农村经济社会的发展，又要加快农村富余劳动力转移的步伐，把城镇作为乡镇的国有资产来经营，作为政府资本来运作，使之成为农村人流、物流、资金流、信息流的载体；既要重视发展农业生产不动摇，促进农民增收致富，又要注意抓好招商引资发展工业，尤其是适合本地优势的乡镇企业，培植自己的主导产业；既要大力发展公益事业，不断改变农村面貌，又要促进第三产业的发展，搞活流通扩大就业。

4要加大对农业型乡镇的财政支持力度

在税费改革后这个转变时期，县乡工作在财权方面是逐级上交，事权方面则是层层下放，在这种情况下，乡镇政府的独立性的空间越来越小，面对工作任务的日益繁重，很多农业型乡镇财政情况继续恶化，乡镇工作运作困难，很多乡镇已经陷入“吃饭财政”、“要饭财政”的尴尬处境，乡镇基层工作陷入困境，难以承担起发展农村经济，处理公共事务和维护基层稳定的重任。因此，我们在新的一轮乡镇政府的机构改革的过程中，应该统筹城乡发展，从实现城乡基本公共服务均等化的要求出发，建立体制，理顺机制，疏通渠道，完善县乡财政管理体制，逐步扩大国家公共财政对乡镇的覆盖范围，建立起与市场经济体制，公共财政制度和社会主义新农村建设相适应的国家公共财政支农的长效保障机制，不断形成国家公共财政为乡镇基层服务和支持的大格局，确保支农资金的稳步增长。同时，在当前的工作中还要注意建立化解乡镇债务的机制，保证基层政权的正常运转，要区别不同情况分类指导，保证乡镇基层工作协调持续的科学发展。

四、结束语

乡镇机构改革是近些年来多次反复进行的工作，它关系到基层政权的稳定，关系到农村经济社会的长期繁荣稳定和发展，事关国家大局，是一项举足轻重的工作。我们要以科学发展观为指导，抓住税费改革后乡镇基层工作从客观上具备了转变工作职能的有利条件这一契机，围绕农村社会对公共管理和公共服务的迫切需求展开新的一轮乡镇政府的机构改革。在具体推进过程中，当前尤其要注意抓住县级机构改革这一重要环节通盘考虑，使县乡政府的机构在设置上相配套，在职能上相适应，形成一个上下统一的整体，以达到加强和巩固乡镇基层政权建设，不断推动社会主义新农村建设这一根本目的。

总之，我们应该站在更高的历史起点上，从党中央重视“三农”问题的高度出发，把握税费改革后的大好形势，不失时机的推进以转变乡镇政府工作职能为主要内容的乡镇机构改革，把党在农村的各项工作落到实处。

乡镇政府改革 篇7

在乡村行政生态环境发生剧烈变迁的背景下, 面对构建服务型政府的改革目标, 乡镇政府现行的全能模式难以做出有效回应和治理。因此, 打破乡村“全能”治理模式, 进行乡村公共管理的制度创新, 乡村治理体制变革势在必行。

(一) 乡镇政府全能模式形成原因

从乡村目前的实际情况来看, 乡镇政府全能模式是服务型政府构建的最大阻力。所谓其全能模式是指乡镇政府无限制的干预农村社会生活的每一个领域和控制农民阶层, 政府自身的规模、职能、权力和行为方式具有无限扩张的特性, 不受法律和社会的制约。其形成的原因主要有以下三点:一、计划经济时期全能政府的影响;二“压力型体制”下的产物;三、自身权力扩张和利益驱动的结果。全能模式政府作为一种历史的存在, 是其诞生的“政治母体”, 但笔者更加认同后二者原因才是其生存及盛行的根本。

(二) 乡镇政府全能模式的负面效应

在服务型乡镇政府的构建中, 其负面效应是致命的:1、资源配置的严重不合理。2、乡镇政府“职能范围太广, 功能泛化”。3、乡镇政府自利性倾向严重。4、乡村政权腐败严重。

服务型乡镇政府是以农民为本位的全方位革新政府, 它打破了对政府权威和能力的迷信, 正视并承认政府思维和能力的局限, 给与乡村社会自治应有的地位, 其自身的职能主要限定在对市场失灵的匡正上, 为乡村提供公共产品和服务是其施政的要旨。

二、乡镇政府“全能模式”的反思提高行政效率, 实现资源的优化配

置, 改善乡村社会的服务质量和水平, 对其全能模式进行全面反思, 找寻应对之策, 成为改革顺利推进的当务之急。

(一) 乡镇政府的充分放权

全能模式的盛行, 其根源在于体制的困境, 充分放权旨在匡正体制的缺陷。秉承服务型政府所倡导的—政府存在的价值就是向公民本位、社会本位、权利本位的回归, 充分放权于市场和社会, 形成农村服务型政府建设的强大组织合力和机制合力。在“市场”和“服务”的双重导向下, 乡镇政府实现全能模式的蜕变, 由乡村资源的指令性计划配置者和直接的生产经营者, 转变为市场经济的辅助者和农民的服务者, 使之“错位”的职能回归到社会管理和公共服务的正轨上来, 实现政府的顺利转型。具体阐述如下:

1、向市场放权。

乡镇政府首先应改变“全能”的思维模式, 厘清新形势下政府与市场的界限, 坚持“市场能解决的, 政府不干预”的原则, 退出农村社会的微观经济管理领域, 把乡村资源的配置权交给市场, 把生产经营权交给农民。

2、向社会放权。

长期以来, 乡镇政府在“全能”治理模式的影响下, 管了许多不该管、管不好的社会事务, 人为地降低了乡村社会的自治能力, 其自身职能也严重异化。实际上, 市场经济条件下, 乡镇政府除了对市场失灵的进行匡正外, 主要在于对公共服务和公共物品的提供上。

(二) 乡镇政府的功能转型

政府职能的合理定位对于全能模式的蜕变尤为重要, 单凭乡镇政府的充分放权还不能满足此项变革的需求, 服务型乡镇政府也呼唤的新的职能体系予以调适, 对其现有职能进行功能转型势在必行

1、明晰服务型乡镇政府的内涵。

(1) 树立“民本政府”的理念, 服务性政府强调以人为本, 强调向公民本位、社会本位、权利本位的回归。 (2) 政府的主导职能是服务。 (3) “有限政府”的定位。乡镇政府职能应该有一个合理的边界, 要有所为和有所不为, 坚决破除全能模式。 (4) “透明行政”的标立。服务型乡镇政府倡导村民的知情权和参与权, 破除了政府与村民之间的信息不对称, 降低了农民的交易成本, 实现了上 (上级政府) 和下 (村民) 的双层监督, 规范了乡村行政运作流程。

2、确立乡镇政府功能转型的目标职能。

在国家全面取消农业税, 乡村社会自主性逐渐增强的背景下, 其原有的职能与现有的政治、经济、社会等资源已严重不对称。我们应以此为契机, 加速全能模式革新步伐, 具体如下:

(1) 政治职能, 遵循民主与法治的原则。民主是表达权力和实现平等的核心手段和机制, 农村政治民主的实现是保障农民利益的基本前提。

(2) 经济职能。乡镇政府要为加强市场体系建设, 引导农民进入市场和适应市场服务, 这是服务性乡镇政府的重要经济职能。

(3) 社会职能。服务型乡镇政府的社会职能主要体现在公共服务上。

三、结论

乡镇政府债务化解对策探析 篇8

关键词：乡镇债务,化解,PPP模式

随着农村经济的稳定增长, 乡镇债务问题也随之显现。据国家发改委宏观经济研究院2006年提供的报告显示:全国乡镇财政负债估计在2 000亿元~2 200亿元左右, 全国共计45 462个乡镇政府, 平均每个乡镇负债400万元左右。

虽然各地乡镇负债的具体情况不尽相同, 但普遍存在以下特点:一是乡镇债务面广, 包袱沉重。二是时空跨度大, 累计时间长, 有的债务、债权关系已不明晰。三是债务构成复杂, 涉及面广。从债务来源构成看, 上级财政借款、金融机构借款、个人借款、欠工程款是乡镇债务的主要来源。从举债的用途看, 工业园区建设负债较大, 占到40%左右, 其次是兴建公共设施、社会公益事业项目负债和兴办企业负债, 分别占到20%左右。范围涉及科教文卫、计生等公益事业, 还包括名目繁多的各种接待费、赞助费等等。四是各乡镇债务的统计缺乏统一的口径, 统计方法不是十分科学, 透明度有待提高。

乡镇债务问题的性质已由一般性的财务问题衍变成制约当地经济发展的关键问题, 并由此引发的一系列社会问题, 影响了政治的安定与团结, 亟待从根源上予以根除和解决。本文针对中国乡镇债务的特点及成因, 挖掘乡镇债务产生的制度性根源, 提出以下化解乡镇债务问题的具体对策。

一、开展全国范围的乡镇政府债务的彻查工作

由于中国乡镇债务的形成原因较复杂, 有体制问题和政策性因素, 也有基层干部的工作方法等问题, 使得乡镇负债呈现累计时间长, 债权人结构复杂的特点, 为更好地进行各地债务风险的评估, 首先要开展的全国范围的乡镇政府债务的彻查工作。通过成立专门的领导机构, 协调各级各方面的关系, 以账据为依据, 采取既清账内, 又查账外, 账内账外相结合的方式, 逐级逐笔登记, 分门别类汇总。达到既掌握债务规模, 又掌握债务来源和债务用途的目的, 为有效化解乡镇债务, 针并对不同来源和不同用途的债务采取不同的化解办法提供真实的数字基础。

二、对各乡镇债务规模及负债风险水平进行评估

对乡镇债务规模适度与否及风险大小进行科学评估, 既可以防范乡镇债务状况的恶化给社会公共安全带来的危机, 也可以为政府有关部门以及基层组织进行科学的债务管理和决策提供必要的参考依据。近年来有关学者针对乡镇债务适度规模问题的分析和论证中多采用债务依存度、债务率、偿债率、农民人均负债额、个人债务负担率等指标, 为判断乡镇债务的规模适度与否提供了一定的参考依据。在以上指标的基础上建立预警模型, 使各级政府提前采取应对措施, 规避乡镇债务危机而引发的潜在风险。

三、根据评估结果有针对性地制定负债化解计划

债务化解计划的制定要结合各级政府的财政预算, 将债务规模大、债务危机较严重的乡镇列为重点对象, 全程监控偿债计划的执行情况。并树立“减债也是政绩”的理念, 把化解债务工作纳入政府的任期责任目标, 和乡镇领导的政绩考核相结合, 制定具体的实施细则, 将债务量化分解, 并建立严格的考核制度, 把债务的减增作为考核乡镇干部任期目标和工作实绩的重要内容。同时, 发挥审计在债务化解中的作用, 加强对乡镇离任干部的财务审计, 变任后审计为审后任命。

四、建立基于PPP的乡镇政府债务化解新模式

PPP (Pubic-Private Partnership) , 可以理解成为由政府公共部门和私营企业所建立的一种新型的伙伴关系。以这种伙伴关系为基础开发的公共服务项目, 既可以使政府公共部门在一定程度上减轻负担和风险, 提高公共服务的质量, 同时也可以在制度和体制上保证私营企业的盈利。这种新型的合作模式, 产生于20世纪70年代, 目前在欧美等发达国家被广泛应用于交通、教育、卫生领域, 及要塞、营房、军事培训院校等方面的国防工程项目。

1. PPP的基本模式

进行PPP运作的基本模式如下:

如图1所示, 对于策划实施PPP模式的项目, 政府应该成立专门机构负责项目方案的选定, 参与制定项目实施过程中税收优惠制度的制定, 并和企业一起完成整个项目的运营管理。既要保证项目实施过程中风险共担, 减少企业的投资风险, 又要监督项目基础设施的服务质量, 达到公共服务的目的。企业通过参与开发项目的政策制定, 以签订合同的方式保证投资的收益。

2. PPP应用于化解乡镇政府债务的可行性

虽然全国各地乡镇债务的统计口径略有不同, 但研究数据表明工业园区建设、兴办乡镇企业和公共设施、社会公益事业项目在债务总额中占有较大的比重。这说明中国的乡镇政府在地方经济建设中仍冠以“全能者”的姿态挤占市场与社会发生作用的空间, 引发政府职能的错位或缺位, 这是产生乡镇债务问题的制度性根源。

据《中国民营经济发展报告 (2005—2006) 》显示, 自2000年以来, 民营经济税收增速已经明显快于全国税收平均增长速度。从税收总量看, 目前民营经济税收比重已经超过国有经济。这说明中国的私营企业在自身蓬勃发展的同时已经具有了参与地方经济建设的实力。同时, 随着乡镇经济的发展与农户积累的增加, 农户的投资能力也大大增加, 很多原本被视为公共产品或者公共服务的项目, 已成为农户可以投资并回收的“私人物品”。当乡镇政府在这些领域遇到资金问题时, 通过乡镇政府和民营企业的合理配合、乡镇政府与农户的合作等多种方式将兴办社会事业的责任转移给社会, 允许民营企业或农户介入并成为供给主体, 不仅可以弥补目前公共管理的缺陷, 还有利于促进乡镇社会力量的成长, 从而承担更多地本应回归社会的职能。十七届二中全会明确指出要加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开, 把不该由政府管理的事项转移出去, 把该由政府管理的事项切实管好, 从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用, 更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用, 更加有效地提供公共产品, 这是中国政府职能转变的重点和方向。

因此, 在乡镇政府提供的公共产品与公共服务领域, 打破乡镇政府的垄断供给主体地位, 引入市场竞争机制, 实现供给主体的多元化, 建立一种多元主体参与下的伙伴关系成为解决乡镇债务问题的一种新思路, 通过多种多样的路径和公私伙伴关系, 将一部分乡镇公共产品和公共服务生产让渡给社会或民营组织, 以其成本、技术和竞争等优势, 不仅可以为广大农民提供更加多样的产品和服务, 还能够以竞争鞭策乡镇两级组织提高效率和资源利用率, 降低支出规模, 从根本上化解存量债务, 杜绝增量债务的产生。

3. 基于PPP的乡镇政府债务化解模式

利用PPP模式化解乡镇政府的债务, 可以分为两部分内容:一是现有存量债务的化解。首先要核实乡镇债务实际的情况, 然后通过盘活乡镇现有的闲置资产, 或者寄托乡镇资源优势吸引外部资金偿还负债。对预实施PPP模式化解负债的乡镇按规定程序报上级政府, 由政府成立的专门机构将乡镇资源优势和乡镇办企业、多种经营基地、集体山林及门面房、堰塘、小型水利设施等资源进行评估并进行公示, 向民营企业、社会团体和农户征集债务偿还方案, 通过租赁、承包等多种方式, 对乡镇资源综合开发利用, 筹集资金偿还存量债务。二是对可能造成新增债务的新办企业、发展农业生产及乡镇基础设施和公益事业建设项目, 由政府成立的专门机构负责项目方案的选定, 参与制定项目实施过程中税收优惠制度的制定, 并监管整个项目的运营管理。

借鉴PPP模式在公共服务领域的成功事例, 结合中国乡镇负债的现状, 本文提出了化解乡镇债务的两种类型 (如图2所示) 。

预实施PPP模式的项目可以由乡镇提出, 更好地反映了乡镇的实际情况, 使体现“农民所需”的项目得到资金的落实, 而“上级所想”的项目则由政府出面给予更多的资金支持或优惠政策, 避免造成新增乡镇债务。同时社会范围内的方案征集既是解决资金来源的渠道, 也是对项目实施进行论证的过程, 避免了许多没有实际价值工程的产生。

参考文献

[1]兰柏超.基于PPP的城市基础建设模式刍议[J].大连大学学报, 2008, (4) :111-113.

[2]杜爽.乡村新增债务的诱因及影响程度实证分析[J].贵州师范大学学报:社会科学版, 2009, (3) :72-76.

乡镇政府公共资金绩效审计浅析 篇9

(一)公共资金绩效审计是落实“三农”政策的保证

在新农村建设中,审计监督的重要职责是促进各项“三农”政策的落实,因此,评价农业资金的效益情况,必然成为审计的主要目标和发展方向。由于涉农资金具有总量大、资金使用分散、管理部门多、拨付途径长的特点,在资金使用和管理中容易出现如下结论:一是缺乏统一规划、统一安排。各自为政、条块分割,重复投资、重复布局、重复建设。二是不尊重科学、不讲节约。工程项目不讲可行性研究,以可批性代替可行性,决策主观化、盲目化。三是不尊重实际,不量力而行。有些项目变成了“胡子工程”“钓鱼工程”,拉长了建设周期,有的由于资金不足,甚至不按设计施工,草草了事,成了豆腐渣工程。面对国家财政越来越大的资金投入,农村集体经济财力的不断增长和积累,能不能管好、用好这些资金,把财政支农资金切实用在新农村建设上,保留农村社会的公平正义,使农民得到真正的实惠,是审计监督在新形势下面临的新任务和新挑战。

(二)公共资金绩效审计推进农村改革、优化农村公共资金管理

我国农村正在发生新的变革,我国农业参与国际合作和竞争正面临新的局面,推进农村改革发展具备许多有利条件,也面对不少困难和挑战,特别是城乡二元结构造成的深层次矛盾突出。农村经济体制尚不完善,农业生产经营组织化程度低。因此有必要对农村公共资金的使用情况进行绩效审计,提出建议,优化管理,更好的为农村的发展建设服务。这就要求审计机关必须以全部政府性资金审计为主线,把绩效审计的理念和方法引入到对农村公共资金的审计工作中去,紧紧抓住项目和资金两大渠道,在真实性、合法性审计的同时,重点关注资金使用与管理的效益性。

二、乡镇政府公共资金绩效审计的系统设计

(一)审计主体

独立于乡镇政府,受上级政府领导的专门的审计小组。审计小组人员应在审计专业人员的基础上包含各方面的人才,例如:法律、管理、心理、统计、金融等专业的人才。乡镇政府公共资金绩效审计作用发挥得如何,在很大程度上取决于审计人员结构的合理性和审计人员素质的高低。多元化的审计人员结构是绩效审计得以顺利开展的根本前提之一。

(二)审计对象

国家下拨给乡镇政府的用于农村基础设施建设等用途的公共资金。

(三)审计方法

在传统财务审计方法的基础上运用更加合理先进的方法。具体包括,不仅要大量使用传统财务收支审计中应用的核对法、盘点法、询问法、观察法等技术方法,还应广泛应用调查法、统计分析技术、计算机审计技术。在审计方式上,应由单纯的微观审计转变为微观审计与宏观审计相结合;应由事后审计转变为事前、事中、事后审计相结合;应坚持重点审计与审计调查相结合。

(四)审计时间

公共资金运用的项目实施的前期、中期、后期三个阶段。具体为,当国家拨付资金由当地乡镇政府用于建设农村基础设施等建设项目时,隶属于上一级政府的专门的独立审计小组应该审查乡镇政府关于这笔资金运用的合理性,前瞻性的考虑项目实施中可能遇到的问题,综合分析各项指标,审查方案的可行性,调查群众对该项工程的评价,是否符合群众的愿望,是否有利于保护环境,实现可持续发展;审核通过后,在项目建设的过程中应跟踪监督,一是监督施工人员是否按照事先拟定好并已审核通过的方案施工,二是在实施过程中发现问题,提供技术支持,不断反馈、改进方案,节约资金,提高效率。项目完工后,审查各个项目的合格度,所使用资金,与前期预算比较,综合考虑其经济性、效率性、效果性;是否总结经验,为以后的项目服务。

(五)审计评价标准

绩效审计评价标准应有上级政府以地方法规的形式规定,使其具有法律约束力及强制力,具体应重点考虑下列指标来指定。

(1)环境效益指标。环境效益是指建设项目运行或专项资金支出所需达到的环境治理和保护的效果。包括污染集中处理率、林木覆盖率、主要污染物排放控制率等。

(2)社会效益指标。社会效益是指建设项目运行或专项资金支出所要达到的满足社会进步、发展、文明等方面所要达到的效果。社会效益指标主要包括:义务教育程度、新增劳动力平均受教育年限(15年)、乡村居民健康指标、公共卫生设施建立、人口和计划生育、社会治安综合治理、农村居民人均纯收入、农村居民消费价格上涨、就业率等。

(3)经济效益指标。经济效益是指所要达到的经济效果。投资项目支出节约额、该乡镇人口人均可支配收入增长额等指标。

(4)管理效益指标。管理效益是指所要达到的管理效果。各种内部资源的利用程度、农村土地的利用程度、设备设施利用率、完好率,树木成活率、各项公共服务满意率等。

此外,可按绩效审计的重点,即经济性、效率性、效果性来评价项目的完成情况:经济性用计划投入与实际投入之比来衡量;效率性用投入与产出之比来衡量;效果性用实际产出与计划产出之比来衡量。

政府绩效审计涉及面广、难度较大,审计的方式方法又与传统审计有很大的区别。在当前情况下不宜在所有领域全面开展绩效审计,首要是搞好试点工作。选择公共财政、投资等重点领域、重点部门,对资金投入、占用较大,政策性强及社会关注的焦点等项目,积极开展绩效审计。为更快、更好的将绩效审计的理念应用于乡镇政府公共资金的使用中,需要财政部、上级政府、民间审计人员等各方面的积极参与;积极鼓励高校毕业生去基层工作,提高审计人员的文化层级及自身素质,更好的为乡镇建设贡献力量。

参考文献

[1]广东省赴瑞典审计学习考察团:《瑞典地方审计机关的绩效审计》,《广东审计》2008年第1期。

乡镇政府采购的问题与对策 篇10

(一) 机构设置不合理

根据《政府采购法》第十六条, 设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构;第六十条, 政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构, 不得参与政府采购项目的采购活动。 按此两条的规定, 乡镇一级只能在财政部门设立政府采购监管机构, 而不能设置集中采购机构, 同时, 采购执行机构角色只能由各采购单位自已担任。 但在实际情况中, 乡镇机构的设置通常是“管办不分”, 各部门只要遇到政府采购的事项, 就认为是财政部门的事, 所有事情都应该由财政部门操办, 久而久之, 财政部门既成了监督者, 又成了执行者, 相当于“既当了裁判员又当了运动员”, 明显违反了《政府采购法》规定。

( 二) 采购单位的采购预算编制过于粗糙, 不利于降低政府采购的资金节约率

由于乡镇不能设立集中采购机构, 采购预算的编制便要由各采购单位自行完成。尽管货物类与服务类的预算编制不像工程类那么专业性强, 但某些货物涉及的专业性数据及对市场价格了解的欠缺还是对采购单位造成了很多困扰, 专业人员的缺乏直接影响了采购预算的编制。鉴于此, 采购单位一般把采购预算的工作委托采购代理中介去做, 或者自己毛估一个价格, 粗糙的采购预算总希望寄于招投标把“水份”挤干, 而事实是, 很多时侯, 公开的招投标操作, 只是流于形式, 竞标报价都是挨着预算价报的, 最终投标单位以“高价”中标, 严重浪费了财政资金, 降低了政府采购的资金节约率。

(三) 采购方式的操作过程有待加强, 投机行为普遍存在

正是由于采购单位对政府采购的非专业性, 所以相关的政府采购事宜采购单位一般都交给代理中介去操作, 包括采购预算的编制。但代理中介有时为了自身利益, 串通供应商编制高价预算也是时常有的事, 而采购单位又对此缺乏专业的审查眼光, 加上现在招投标环境欠佳, 程序流于形式, 这直接导致供应商高价中标, 大大浪费了财政资金。 同时, 对于招投标过程中的“串标”“围标”现像, 中介有时侯也是睁一只眼, 闭一只眼, 有时甚至还给予提供方便, 为了让潜在的供应商中标, 甚至量身定做各项评审条件, 导致有些供应商被挡在门外, 最终形成了投标竞争性不充分的局面, 最后潜在的供应商“顺利”中标。 本应该代表采购单位利益的代理中介, 最后因为自身利益的需要, 反而与供应商形成了同盟。

(四) 乡镇政府采购监督乏力, 监管权力不完整

按照《政府采购法》的要求, 政府采购监督管理部门只能对采购范围、采购方式和采购程序的执行情况进行监督, 但不得参与政府采购项目的采购活动。 同时, 采购人有权自行选择采购代理机构, 任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构。 换句话讲, 监管部门只能对程序进行监督, 对采购活动本身不能进行干涉。 这样一来, 采购项目的前期参数制订、项目合理性论证、合同履行过程及售后服务等环节监督部门基本上监督不了, 而采购单位通常又不具备专业性人才, 最后只能交予采购中介全权处理, 而乡镇对代理中介又监管乏力, 这就给中介与供应商的利益结盟提供了可能, 所以选择一家值得信赖的中介变成了整个采购活动中最为重要的一环。同时, 按照《政府采购供应商投诉处理办法》, 县级以上各级人民政府财政部门负责依法受理和处理供应商投诉, 也就是说, 镇一级监督部门, 只有监督权, 但没有执法权, 这也极大了削弱了乡镇的监管力度。 综上所述, 乡镇政府采购制度在具体执行过程中还存在一些漏洞, 需要尽快完善。

(五) 政府采购意识不够, 政策宣传不到位

政府采购制度的推行除了强化财政资金的监督作用、规范采购运行程序外, 还有一个目的就是实行规模化采购, 降低单位成本, 但乡镇年度采购计划的执行一直是个薄弱环节, 突发采购、零散采购一直居高不下, 这就无法形成规模采购, 从而增加了单位成本。同时, 有一部分领导和部门负责人认为实施政府采购后将使 “权力旁落”, 所以对政府采购持抵触情绪, 这也对政府采购制度不理解的另一个表现。

二、乡镇政府采购的对策及建议

(一) 因地制宜, 完善政府采购的机构设置

按照目前的法律, 乡镇在财政部门设置监督部门, 采购执行事项都由采购单位各自处理, 如何确保“管办分离”的同时, 又能“人尽其才, 物尽其用”呢? 可以分两种情况, 对于经济发展总量较大, 条件成熟的乡镇, 可以成立镇公共资源交易中心, 将工程招投标、政府采购招投标、集体资源交易、产权交易等活动纳入统一的平台, 由专门的机构统一负责此类交易事项, 以专业团队的作用优化财政资金的使用;对于经济量较小或者条件不成熟的乡镇, 可在财政部门以外设立政府采购前期审核岗位 (比如设置在党政办) , 安排专业的人员, 统一扎口管理全镇的政府采购预算编制、参数制订、合理论论证及合同履行情况等, 避免了各采购单位因缺乏专业人才而导致采购预算编制参差不齐、采购活动运作不规范等弊端, 有效提高财政资金的使用, 而财政、纪委等监管部门则可独立的扮演“裁判员” 的角色。

(二) 细化项目采购预算, 强化年度采购预算, 实现规模化采购

从乡镇政府采购的经验数据来看, 单个采购项目预算价编制的高低有时会直接影响到中标的价格的高低, 因为在当前招投标环境不太理想的情况下, 要想通过“招投标”挤干每个项目的价格水份的话, 还是有一定的难度, 竞争不充分的情况时有发生, 招投标经常流于形式, 所以采购预算的事前询价工作就变得尤为重要, 所谓“货比三家”, 采购预算的编制一定要多家询价, 了解采购项目的市场行情, 最终定出一个合理的预算价格, 为接下来的政府采购招投标工作打下基础。 同时, 乡镇各部门要单独编制年初政府采购预算, 经镇人大批准后严格按照规定执行, 不得随意追加或者改变, 这样就能形成规模化采购, 避免零星采购带来的单位成本上升, 提高财政资金的利用效果。

(三) 建立政府采购信息化管理平台, 最大限度避免在招投标过程中发生暗箱操作

“围串标”是招投标领域时有发生的投机行为, 各方往往为了利益的需求互相串通, 最终损害的是国家利益, 浪费了国家资金, 依靠有限的人力监督依然显得力不从心。 建立有效的政府采购信息化管理平台, 可以把代理中介、采购单位、及相关供应商之间互相串通的可能性降到最低。加快政府采购信息化管理平台的建设, 逐步实现政府采购预算网上报批、 采购计划网上报送、采购方式网上审批、电子评标、合同网上签订等各项操作, 通过信息化的方式加强对政府采购各环节的监管, 提高政府采购的工作效率和透明度, 从而有效地遏制采购人、代理中介、供应商三者之间的信息串通。 当然, 如果能把政府采购信息化管理平台建立于公共资源交易平台之中, 那是最理想的状态, 有条件的乡镇可以先行先试, 一般建议以区县一级统一此平台为宜。

(四) 完善乡镇政府采购制度, 严格监督管理

建立乡镇集中采购中心缺乏法律依据, 这就导致了乡镇政府采购的单位由于自身的不专业性而只能把采购事项全权交于代理机构来操作;同时, 乡镇政府监督部门有监督权无执法权也使采购的监督作用形式大过实质。 制定适合地方的乡镇政府采购法规, 建立多方配合、相互制约的监督机制已十分迫切, 法规不仅要明确乡镇监管部门对采购全过程进行监督的权利, 同时要赋予相应的执法权, 加大对违法违规行为的处罚力度, 以维护采购的正常秩序。

(五) 加强政府采购制度的宣传, 明确其意义及作用

加大政府采购制度的宣传力度, 增强乡镇各部门和干部的政府采购意识, 着重宣传政府采购制度对节约财政资金的作用, 对政府采购制度化的作用, 要让领导理解, 这不是让领导“大权旁落”, 相反是在“保护领导”, 同时也应该让各部门明白政府采购的作用是实现规模化采购, 以提高财政资金的使用率, 而不是走走程序这么简单。

参考文献

[1]史杨慧.乡镇政府采购管理的思考[J].现代商业, 2010 (12) .