公共治理能力

公共治理能力（精选十篇）

公共治理能力 篇1

公共性是公共哲学的重要概念, 同时也正在不同领域、不同学科中被广泛地使用。而国家治理能力则是当代政治学、公共管理等领域的重要范畴。公共性与国家治理能力之间存在密切的关联, 两者之间的相互推动关系需要进一步分析和研究。

何谓公共性可谓众说纷纭, 其中以德国思想家、法兰克福学派的重要代表哈贝马斯的阐述最具代表性。哈贝马斯认为:“公共性本身表现为一个独立的领域, 即公共领域, 它和私人领域是相对立的。”[1]换言之, 公共性是一个纯粹的、抽象的概念, 而公共领域是公共性的实践场域, 在这个与私人领域截然不同的现实场域中, 公共性是它的一种最基本的属性或者是最基本的原则, 人们完全可以从这一现实场域中感知公共性、理解公共性。但是, 哈贝马斯也指出, 公共性还体现在另外一个重要的领域——公权领域中。他表述道, 国家工作人员本身就是一些公共的人, 他们所担任的就是公共职务, 他们执行的公务也是公开的, 政府机关及其办公场所也是公共的。掌握公共权力运行的领域尤其是国家或政府, 直接关涉全体公民的公共利益或公共价值, 因此它本身就应该具有公共性。这种公共性体现在国家或政府以公共权力为依托, 既可以提供具象的公共产品和公共服务, 也可以塑造全社会的公共精神, 既要维护某种公共利益, 也要实现某种公共价值。因此, 公共领域和公权领域都是公共性的实践场域或载体形式。

国家治理能力是基于国家能力而衍生出来的一个子概念。国家能力 (state capacity) 是当代政治学的概念, 可以被理解为国家通过目标、权力、职能、绩效等多维度形成的综合能力, 国内学者更强调国家能力是政府 (特别是中央政府) 将自己的意志、目标转化为现实的能力。他们将这种能力总结为国家动员社会经济资源的财政汲取能力、指导社会经济发展的调控能力、运用政治符号在属民中制造政治共识的合法化能力以及利用暴力机构和方式维护其统治地位的强制能力等, 其中最主要的是财政汲取能力。很显然, 国家能力的主体是政府, 或更确切地说, 是中央政府。当传统政治学向现代政治学转型, 政府的“统治”观念正在被“善治”观念所取代, “治理”一词代替了“统治”一词逐渐被广泛使用。“治理” (governance) 理论强调治理主体的多元性, 即强调与国家的公共事务相关活动的主体是多元的, 既有政府 (包括中央政府) , 也有其他公共的或私人的组织机构等。本文认为, “国家治理能力”是指政府 (特别是中央政府) 协调各主体、获取各主体的支持, 实现更立体、有效的权力运行的一种综合能力。

因此, 在公共性语境中探讨当代国家治理能力, 应该有一个基本的认识:虽然治理的主体多元, 但公共性主要是在公共领域和公权领域的有效耦合中, 或者是在对立统一中得到体现和实现的。公共性也是一个目的性的概念, 它不仅是公共领域、公权领域的属性或原则, 也是其价值旨归。虽然本质、特点等不同, 但无论是公共领域还是公权领域, 二者的价值目标都是对公共性的高扬与彰显, 公共性都是二者的精神内核、价值规范, 是二者想要建构的方向, 是一种价值目标, 是一种价值追求。在公权领域, 当权力被滥用时或权力被集中在某个人或某个集团手里时, 这个领域的公共性就很容易丧失。相比较而言, 公共领域所追求的公共性更具有源生性或基础性。国家治理能力要求公权领域和公共领域协调合作。从一般意义上看, 公共性的增长会带来国家治理能力的提升, 同时, 国家治理能力越高, 越有助于公共性这一价值目标得到实现。

二、我国国家治理能力建设的模式及特征

国家治理模式是国家治理能力在某个历史时期的具体运行方式, 它的形成是与不同国家的现代化类型有着内在的关联的。

对于现代化的类型, 学界公认最基本的有两种:早发内生型现代化和后发外生型现代化。早发内生型现代化, 顾名思义, 是指现代化起步早, 而且现代化是在一个国家或社会的母体中自然生长发育出来的, 工业主义的发端、资本主义生产关系的萌芽等经济社会的变化, 使得传统社会开始向现代社会转变, 其中最典型的代表当属英国、法国等发达国家。后发外生型现代化则是指现代化起步晚, 是由外来文明因素的渗透、外部挑战促使推动下步入现代化轨道, 其中最典型的是日本、俄国和中国等。这些国家的现代化不是本土自发的, 而是从外部被注入的。由于这些国家内部缺少现代性因素的基础, 社会发展状况与发达国家之间存在巨大差距, 要在短时间内走完发达国家几百年走过的历程, 社会中势必会各种矛盾交织。为了解决这些矛盾, 顺利实现社会转型, 最基本的政治前提是强大政府的主导。尤其是相对落后的发展中国家, 面临政治制度较不健全、社会发育成熟度低、国际环境竞争压力大等诸多问题, 仅靠社会自身渐进式的自然演进无法完成社会现代化, 必须依靠借助国家力量去调动有限的、分散的社会资源, 在政府的强行启动下, 力求实现向现代社会的跨越式发展。

我国从鸦片战争开始被强力纳入现代化发展轨道, 经洋务运动到戊戌变法以及辛亥革命等一系列变革, 封建帝制退出历史舞台, 才开启了现代化进程, 封建统治也向国家治理逐步转型。中华人民共和国从1949年成立至今, 我国国家治理能力发生了很大的变化, 形成了或提出了以下模式:

(1) 全能型国家治理模式。从新中国建立一直到改革开放这个时间段, 我国主要形成了全能型国家治理模式。其特点是政府无所不能, 无所不包。政府通过自上而下的行政手段或政治动员来进行治理, 有时会采取运动式治理、强制性治理等。这种治理模式在短期内比较有效, 人民的积极性和创造性高涨, 一度快速推动了现代化进程。但是, 庞大的政府机构垄断了公共事务的管理权力, 公共领域受到国家权力扩张的强力侵蚀, 全能型国家治理模式因自身的缺陷以及运行条件的变化而陷入危机, 无所不包、无所不及的政府的治理能力受到了质疑。

(2) 绩效型国家治理模式。改革开放以来, 中国一直处于整体的社会转型之中, 对社会主义本质的探讨进入新阶段, 尤其是在邓小平南方谈话以后, 社会主义市场经济体制确立, 经济建设成为现代化建设的中心。与经济体制改革相适应, 中国政府也先后进行了多次行政体制改革, 全能型政府逐步转向经济绩效型政府, 新的国家治理模式逐渐形成。绩效型政府侧重促进经济社会的发展, 以经济建设为中心, 为经济社会的发展创造了良好的环境, 取得了经济的高速发展, 在一定程度上为当前的社会发展打下了良好的基础;同时政府将一定权力让渡给了市场, 也退出了一些私人领域, 社会活力大大增强。

(3) 服务型国家治理模式。21世纪以来, 中国经济社会发展更迅速。为了克服绩效型治理模式所出现的问题, 2005年3月温家宝总理提出了“服务型政府”的想法。在之后至今10年的时间里, 各地方政府尽量在治理中将自己从管理者放到服务者的位置上, 在实践中努力实现“服务型政府”。但是, 应该说这种模式更多的是理念上的。因为, 服务型政府是建立在西方后现代社会基础上的理论和实践, 依靠的是成熟的市场经济体制和高度发达的公民社会。我国的社会发展现状显然未达到可以培育出一个规范的、成熟的服务型政府的程度。

从当前中国实际来看, 国家治理模式选择和中国特色社会主义之路是一致的, 是要选择一个适合中国国情的国家治理模式。退守全能型政府脱离了中国的具体国情, 采用“集权动员型”的政府运行体制, 迅速构建国家权力体系, 形成自身的治理能力, 这主要是借鉴了苏联模式。但是, 国家全能主义必然禁锢社会活力, 最终导致崩溃。绩效型政府也有其偏颇之处, 政府固然有极强的财政汲取能力、经济资源的获取能力、经济调控能力, 但也会带来经济数据依赖, 例如, GDP崇拜、环境严重污染等诸多问题。服务型政府理念先进, 但不适用于当下的中国。所以, 它是国家治理模式的未来方向, 当前阶段只能说是正在向服务型政府过渡。

究其原因, 是因为我国的现代化是典型的后发外生型现代化, 内在地要求强有力的政府。因此, 过渡阶段的模式应该立足于我国实际, 形成一种“管理—服务型”国家治理模式。[2]这种模式依然强调一个“强政府”, 因为与各种治理主体相比较, 政府仍然是强大而有力的。中国的经济社会发展仍然是在政府主导下进行的, 因为无论是协调不同利益主体之间的冲突, 还是解决全球化进程中维护国家主权, 解决诸多全球性问题等, 一个强有力的政府更符合中国的实际。正如亨廷顿所说:“没有强有力的国家作为现代化进程的保障, 社会就只能陷入高度无政府状态……没有强有力的政治制度, 社会就会无力界定和实现其共同利益。”[3]但是, 过渡阶段的模式倾向于除了政府的管理之外, 还更强调政府提供公共服务的能力。

三、微时代的公共性与我国国家治理能力提升

如前所述, 无论是不得不退出历史舞台的传统国家治理模式, 还是过渡时期的管理—服务型治理模式, 其共性都在于“强政府”。“强政府”在一定的社会历史条件下形成, 也带来了诸多难以克服的问题, 会影响国家治理能力的总体发展。

这种影响主要表现在:一是从政府与其他主体的关系角度看, “强政府”可能会挤压其他治理主体, 使其他治理主体的主体性不能充分展现。“治理”理念强调主体多元, 强调包括国家 (政府) 、经济 (市场) 、公共领域以及个人等多元主体的耦合。从国家与市场的关系看, 如果政府运用行政权力过度干预市场运行, 政策的变动频繁就会扰乱市场竞争的秩序, 造成市场失序的危机;从国家与个人的关系看, “国家权力既是个人权利的保护神, 又是个人权利的最大最危险的侵害者。”[4]国家与公共领域的关系同理。这些主体如果缺乏各自的生存空间, 就难以形成良性互动, 更谈不上治理。二是从政府自身角度看, “强政府”如果自身出了问题, 有时会带来某种“公共性危机”。比如, 由于法律机制不完善、不健全, 一些政府部门中出现公职人员贪腐、渎职等行为, 由此公共权力的运行便出现困难, 公共产品的生产和供应受到阻碍, 公共价值也会成为虚幻, 民众丧失对政府的信任, 导致政府的合法性危机。

目前, 党和政府已经意识到国家治理方面存在的问题。从这两年来的“重拳惩治腐败、把权力关进法治的笼子里”等举措中可见一斑;同时, 也提出了宏观的建设目标, 例如, 中共十八届三中全会提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度, 推进国家治理体系和治理能力现代化。”[5]这一表述充分体现了党和政府为适应经济社会发展的需要而进行的顶层设计。

这一顶层设计是有其时代背景的。时代的发展变化为国家治理能力建设提供了新的前提和基础。简而言之, 就是公共领域在发展壮大。20世纪60年代, 当哈贝马斯阐述其“公共领域”思想时, 虽然得到了诸多支持, 但是也招致了不少质疑, 质疑之一就是该思想具有乌托邦的色彩, 即哈氏所说的公共领域是不存在的, 即使存在也很容易被瓦解;20世纪90年代, 随着信息和网络技术的迅猛发展, 网络时代来临, 人们的交往方式发生了巨大的变化。网络公共领域基本成型, 对哈贝马斯的思想乌托邦性质的质疑日渐稀少了;21世纪以来, 互联网、数字技术的深入发展促进了微时代的到来, 我国已悄然进入了以传统电脑、平板电脑和手机为载体, 微博、微信、微视频等为介质的微时代, 这是网络时代的深化。

当前微时代最为常用的介质是微博和微信。《第32次中国互联网络发展状况统计报告》显示, 截至2013年6月底, 中国网民数量达到5.91亿, 微博网民规模为3.31亿, 较2012年底增长了2216万, 增长7.2%。网民中微博使用率达到56.0%, 较上年底增加了13个百分点。自2011年1月21腾讯公司正式推出微信以来短短两年间, 微信用户已超过3亿人。微博博主和粉丝的互动, 尤其是微信中的朋友圈、各种微信群以及出于公益目的的公众号等, 符合了当初哈贝马斯所界定的“公共领域”及其特征。哈贝马斯说:“所谓‘公共领域’, 首先意指我们的社会生活的一个领域, 在这个领域中, 像公共意见这样的事物能够形成。公共领域原则上向所有公民开放。公共领域的一部分由各种对话构成, 在这些对话中, 作为私人的人们来到一起, 形成了公众。那时, 他们既不是作为商业或专业人士来处理私人行为, 也不是作为合法团体接受国家官僚机构的法律规章的规约。当他们在非强制情况之下处理普遍利益问题时, 公民们作为一个群体来行动;因此这种行动具有这样的保障, 即他们可以自由地集合和组合, 可以自由地表达和公开他们的意见。”[6]因此, 微博、微信的广泛使用是公共领域蓬勃发展的重要标志。

微时代, 在“强政府”主导与公共领域不断发展的格局中, 为了使公共性和国家治理能力更好地相互推动, 应该形成一些战略性的认识和观点。

首先, 坚持“依法治国”原则。十八届四中全会进一步明确:“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进, 坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设, 实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法, 促进国家治理体系和治理能力现代化。”[7]“法律至上”的执政理念, 要求各治理主体必须在宪法和法律范围内活动, 保证各主体在法律面前的平等权利, 这样才能将公权领域、公共领域、市场、个人等力量整合到“治理”的中心任务上, 形成良性互动, 避免失衡危机, 推进社会主义民主化进程, 实现国家治理能力的现代化。

其次, 准确定位政府职能。借助现代社会学的时空压缩理论, 我们认识到, 当前的中国虽然现代化程度越来越高, 但是也有前现代社会、后现代社会的因素, 使得当前中国的社会问题甚为复杂;尤其是微时代公共事务的管理日益呈现多元和复杂的特点, 使国家治理能力受到极大的挑战。可以说, 中国社会“这个超大规模社会是多维的, 它在发展中衍生出的问题也是多方面的, 是其他社会不可能出现, 甚至是独一无二的。”[8]从现实情况而言, 我国不得不需要一个“强政府”。但是, 国家或政府应该对自己准确定位, “国家作为现代化进程中的主导力量, 实际上承担着社会转型的领导者、制度变迁的推动者、行为规范的制定者、制度运行的监督者和社会稳定的维护者等多重角色。”[9]换言之, 就是要合理发挥宏观调控能力, 而不越过应然界限, 过多向其他领域渗透和扩张。

第三, 是要给公共领域一个成长空间。虽然在微时代公共领域不断发展, 公共性得到一定程度的彰显。但是, 总体而言它还是稚嫩的、甚至有时是无序的, 也需要被规范、被引导, 最终才能具备独立性与自主性, 才能与公权领域发生良性的相互作用, 形成共振, 改变现有的政治生态和政治文化。“‘微时代’的政治不再是宏观政治的一统天下, 更加世俗化和平民化的微观政治正在改写我们的政治话语, 重新设置我们的政治议程, 丰富我们的政治参与方式。微观政治使得政治的内容与日常生活建立起了更大的相关性, 政治的参与途径变得更加多样快捷, 参与群体也更加草根化。微时代的微技术使得真正的草根政治成为可能。”[10]惟其如此, 我国的国家治理能力才能得到提升。

摘要：公共性是公共领域、公权领域的属性或原则, 更是其价值旨归。公共性与国家治理能力有密切的关联, 两者之间是相互推动的关系。我国是典型的后发外生型现代化国家, 在建国后形成了全能型国家治理模式、绩效型国家治理模式等, 其特点一直是由政府强力主导的。21世纪以来, 随着经济社会的发展, 微时代来临。微时代的公共性要求通过依法治国、准确定位政府职能、给公共领域一定的生存空间等战略抉择, 进一步推动公共性增长, 并优化我国的国家治理能力建设。

关键词：公共性,国家治理能力,微时代

参考文献

[1][德]哈贝马斯, 曹卫东, 等, 译.公共领域的结构转型[M].上海:学林出版社, 1999:2.

[2]张立荣, 冷向明.当代中国政府治理范式的变迁机理与革新进路[J].华中师范大学学报 (人文社会科学版) , 2007 (2) .

[3][美]塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].北京:华夏出版社, 1998:24-28.

[4]刘军宁, 等.市场逻辑与国家观念[M].北京:三联书店, 1995:4.

[5]见“十八届三中全会公报”.

[6]汪晖, 陈燕谷, 主编.文化与公共性[M].北京:生活·读书·新知三联书店, 2005:125.

[7]见“十八届四中全会公报”.

[8]王邦佐.中国政党制度的社会生态分析[M].上海:上海人民出版社, 2000:188.

[9]张立国.论现代化进程中的国家能力建设[J].四川行政学院学报, 2010 (4) .

网络反腐与公共治理 篇2

伏创宇

2008年，有关周久耕抽天价烟、戴名表的信息在网络上不胫而走，“史上最牛房管局局长”迅速“倒台”，拉开了网络反腐的序幕。如今，“表叔”、“房叔”事件的发生对公众而言已非什么新鲜事，这些凸显了网络在反腐方面的强大力量。

“网络反腐”之益端

网络举报十分快捷：投诉举报成本大大降低，上访举报要花路费、住宿费和时间，对很多人来说是不小的负担，选择网上投诉则可以大大节省成本。并且，这种方式还可以一定程度地避免受到相关利益机关和官员的打压，减轻了投诉举报人的心理压力。

因而，网络反腐拓宽了反腐监督的渠道，使得现有的反腐举报和投诉制度变得更有效率，较传统监督方式具备明显的优势，能倒逼党政官员自觉接受监督，对干部廉洁自律来说是一种无形的鞭策。

同时，“网络反腐”是参与式民主的具体体现。公民参与是现代国家参与民主的必然要求，是代表制民主的重要补充，并在公共治理中发挥着越来越重要的作用。如果民意缺乏合适的表达渠道，不仅无从抒发亦恐将造成社会的另类病源。

网络提供了民意抒发的平台，发扬参与式民主，克服代表制民主的局限性，同时与权力监督方式相结合，避免了传统自上而下监督的官僚主义。

并且，“网络反腐”构建了网络言论自由、表达利益诉求的平台。传统的来信、来电等举报方式，因为担心报复多是匿名，纪委部门查案过程中多无法联系到举报人，给办案带来困难。在网络论坛，任何人都可以交流互动，信息交流活跃，许多事实和证据在交互性强的情境中得以呈现，为腐败案件侦办提供了便利，加快了案件处理的进程。

而作为外部效应，“网络反腐”的教育作用也很明显。以前纪委处分干部，查处结果往往以文件下发，除了政府机关内部外，外界难以知晓；即使在报纸、电视等传统媒体刊播，阅读收看的人也只是一部分。

当下，纪委等权力机关对网上投诉的处理反馈在网上公布后，直接面向社会，被广为点击、转载后，其教育、警示的传播效应比其他方式大得多。此外，一些检举揭发的帖子在网上张贴后，尽管最终不一定属实，但对党政干部来说，警示作用仍不可小觑。

“网络反腐”需公法保障

“网络反腐”为反腐工作提供了新的契机，也推动了公共治理，但其只是在传统的投诉与举报方式上融合了现代信息传播和沟通的因素，网络反腐必须依赖公权力的介入。

“ 网络反腐”可以包括两种具体形式，公民的投诉行为和公民的曝光行为。

公民的投诉行为指国家机关通过制度明确投诉和举报的网络渠道，公民的投诉与举报必然引起国家机关的处理程序。但这种制度化的渠道仍需诉诸于官方的行为，透明度不强，官僚主义的负面影响也使得这种制度渠道的功效减弱。

公民的曝光行为指公民通过网络将腐败现象曝光，从而引起公众与国家机关的注意，是以民意压力促使官方作为的一种表现。这种机制一定程度上“迫使”国家机关介入腐败现象的调查和处理，但不必然引起国家机关的处理程序。因此，建立网络曝光行为与政府介入之间的制度化渠道，是当前新形势下反腐工作的当务之急。

网络是个好东西，也是个坏东西，“众口铄金”反映了网络作为“双刃剑”的特质。网路言语的尖锐态度、网络传播的轰动效应以及网络反映事实的难以证实性使得“网络反腐”不可避免地存在着潜在的负面效果。

网络反腐是公民行使监督权利的一种方式，但由于网络信息良莠不齐，举报不实的情况难以避免。而且，由于在网上大张旗鼓地公开这些信息，也很有可能让违法官员事先防备，给案件的侦办带来困难。

因此，对于网络反腐，有必要用法律加以规范，避免出现诬告、诽谤、干扰案件侦办、举报不清楚等情况的发生，只有这样才能让这一反腐渠道的作用得以有效地发挥。

同时，对举报人而言，其也或多或少地要承担被报复的风险，所以对举报人权利的保护应也纳入法治的轨道。

宽容对待网络言论

相较私人言论，政治性言论对于公共治理与政府的透明化具有重要的推动意义，这一重要性，必然要求公共官员放弃一定的名誉权利益，而采取比私人对他人的言论侵权更大程度的忍让和宽容。

政治人物应该像玻璃缸里的鱼一样，带着透明治理的理念，大方地接受人民大众的监督。对党政干部来说，网民发布的意见和牢骚，哪怕是讽刺和讥骂，只要不违法违纪都可用宽容心对待。

公共治理能力 篇3

关键词:安徽农村;公共治理;公共危机

安徽是个农业大省,农村人口占大多数,农村社会存在爆发公共危机的隐患:社会因素诱发和自然因素诱发,特别是安徽农村社会矛盾与社会冲突等方面引发的农村公共危机不能够有效地消弭和化解,则安徽社会经济的可持续发展和社会的长治久安就不能实现。安徽处于我国中部地区,这一问题的解决更是具有战略性的指导意义。

农村社会公共危机是在特定的时空环境下发生的特殊紧急状态和危险局势,一旦出现和爆发,就会严重影响农村社会的正常运作,对涉及者的生命、财产和生存环境等造成威胁、损害,超出了政府、涉及者和社会管理的常态能力,这就需要政府、涉及者和社会能够调动特定时空区域内及其周围的一切力量,共同应对,尽可能的消弭和化解。农村公共危机一般会对全体公民和社会生活构成严重威胁,呈现出突发性、公共性、多样性、对抗性、关联性、复杂性、隐蔽性、危害性、不确定性和多变性等特征,需要我们科学合理的调动公共资源去应对。同时由于政府功能和责任的有限性,决定了政府不应该、也不能够承担危机的全部责任,必须积极寻求社会的参与和合作。

事实上,基于公共治理理念系统视角下来观察安徽农村公共危机问题,其产生的根源就在我们的社会运行结构当中。无论是导致农村公共危機的自然因素,还是社会因素,都直接和间接地我们自己的行为及公共政策有关。以自然灾害为例,可以追溯到政府长期以经济发展、轻视环境保护的治理理念和公共政策有关。社会群体性事件引发的危机,是与一些地区的社会结构和权力失范有关。因此,在安徽农村公共危机治理实践中存在如下问题。

一、公共危机事前治理问题——预警机制不健全

(一)危机意识淡薄

安徽地处南北过渡带,属于自然灾害比较多发的地区。安徽年际间气候变化大,加上长江、淮河流域地势低洼、生态恶化,造成自然灾害发生频度高、地域广、危害大。“近五年,安徽省农作物受灾面积平均为2200千公顷,占常用耕地面积的52.6%,比全国高17.9个百分点;2007年安徽省水灾受灾面积,成灾面积均位居全国首位。由此暴露出安徽省农田水利设施水平不高、农业抗御自然灾害弱的矛盾,这是造成安徽省主要农作物单产水平较低,农民种植效益不高的重要原因。2007年安徽省粮食亩产为298.6公斤,比全国低18.4公斤,其中稻谷亩产410公斤,低19公斤。”

“2006年末,全省农村劳动力资源总量为2448.48万人。其中,男劳动力1211.06万人,占49.5%;女劳动力1237.42万人,占50.5%。农村劳动力资源中,20岁及以下337.51万人,占13.8%;21岁-30岁357.43万人,占14.6 %;31岁-40岁599.97万人,占24.5%;41岁-50岁452.89万人,占18.5%;51岁以上700.68万人,占28.6%。农村劳动力资源中,文盲321.96万人,占13.1%;小学文化程度799.67万人,占32.7%;初中文化程度1098.86万人,占44.9%;高中文化程度200.67万人,占8.2%;大专及以上文化程度27.32万人,占1.1%。”其中“2006年,农村外出从业劳动力1119.07万人。其中,男劳动力698.74万人,占62.4%;女劳动力420.33万人,占37.6%。外出从业劳动力中,20岁及以下占15.5%;21-30岁占34.2%;31岁-40岁占32.8%;41-50岁占12.3%;51岁以上占5.2%。外出从业劳动力中,文盲占2.6%;小学文化程度占20.5%;初中文化程度占71.3%;高中文化程度占4.8%;大专及以上文化程度占0.8%。”

由此可见,留在农村的大部分居民基本上是老小和文化程度不高者,加之安徽农村基层政府工作人员的素质不高,进而导致整个农村社会缺少必要的公共危机治理意识,应对公共危机治理的知识更为贫乏,面对可能到来的公共危机的心理承受能力较差,处置公共危机事件的能力比较差。如以阜阳假奶粉事引发的公共危机为例,在假奶粉事件爆发之前,多家医院都接诊过来自于农村的“大头患儿”,但由于相关人员的素质问题,特别是在阜阳农村,年轻人多外出打工。很多年轻夫妇在小孩出生不久就外出,“留在家里的婴儿全靠老人用奶粉喂养。加之农村老人一般文化水平不高,他们自己一辈子都未尝过奶粉是什么滋味,因而无从鉴别奶粉的优劣。而一些劣质奶粉质量虽差但包装并不逊色,有的甚至打着‘国家免检产品’、‘保险公司质量承保’等标志,更让他们真假难辨,”加之“农民自身的封闭性和维权意识淡薄,也给不法经销商和厂商提供了生存空间。在阜阳市区调查时笔者发现,市民多少知道劣质奶粉害人的事。可在农村,相当多的农民表示根本不了解已经屡屡发生的惨祸。而在已经发生的上百例‘奶粉杀手’事件中,真正去工商部门投诉的家长也少之又少。”特别是相当多的农民表示根本不了解已经屡屡发生的惨祸,错过了公共危机防范的最佳时机,进而导致这个问题的不断积累而爆发,形成危机的叠加效应,震惊全国。特别是一些基层政府,在追求GDP等过程中,对政府本该履行的职能进行了异化,在一片歌舞升平的繁荣中忘记了为人民服务的主旨,进而导致农村的基层政府及其工作人员普遍缺乏忧患意识和公共危机意识,相关知识和能力匮乏,更不知道为人民服务的农村基层政府必须责无旁贷地履行农村公共危机治理职能,对潜在的和己经发生的危机缺乏警觉性和应变力,甚至当发生重大危机造成重大伤亡后采取“内松外紧”的措施,以防止出现社会恐慌为由试图慌报和回避进而引发更大的灾难。因此,有必要在农村中,提高危机意识强调危机观念,加快农村中预警机制的建设。

(二)危机预警信息滞后

尽管在“工业反哺农业,城市支持农村,多予少取放活”的方针指导下,加大财政支农扶农的力度,为安徽农村社会发展提供物资、技术和科技装备。但比较而言,安徽农村地区应对公共危机的物资、技术和科技装备相对缺乏。农村信息沟通不畅,潜在的公共危机险情难以及时动态的把握。尽管各级政府为此做了大量的工作,但从安徽农村的实际情况来看,应对公共危机的物资、技术和科技装备相对缺乏,使得即使发现的公共危机隐患也难以及时的做到下情上达,使得决策部门把那个适时了解、掌握,进而导致决策部门和基层组织的信息沟通不畅,延误战机。特别是农村很多地方还没有建立整体联动机制,特号报警系统多而杂乱,110、119、120、122、185等多号并存,增加了信息互动的难度。事实上,在农村还有许多地方甚至没有制定公共危机预警系统,危机前的预防、预警和预控没有专门机构管理,危机预防、预警和预控机制的缺失大大增加了危机应急管理和紧急救援的难度,一旦危机临近,这些地方往往来不及采取任何措施,只能被动地应付危机,效果差强人意。

同时,由于农民的相关知识的贫乏,难以对危机的先兆作出识别,对周围现实和潜在的危机知之不多。加之现行的农村政府工作机制:农村地区的工作长期靠上级政府指导,各乡村条块分割,不易形成互动。许多村委会干部都习惯于计划体制下行政命令式的工作方式,造成各村缺乏自主性和自治性,在出现危机苗头时,先上报上级政府,再由上级政府通知其他各村,延误了预防的最佳时机。农村社会团体较少,缺乏农民利益的代言人和比较畅通的信息通道,使得即使发现公共危机苗头,也难以及时地做到下情上达,延误战机。

(三)忽视公共危机治理的教育和训练

尽管按照国家有关法规,应建立健全农村应急管理体制,提高危机和突发事件处置能力。县级政府、乡级政府乃至政府职能部门多制定了自己的突发性事件处置应急预案,但大多数都是纸上谈兵。县级政府、乡级政府乃至政府职能部门的工作人员比较缺乏公共危机防范意识和相关能力。同时,在相关培训过程中,公共危机治理的教育和训练比较缺乏,进而导致对出现的公共危机苗头难以识别,面对已爆发的公共危机往往又不知所措,不能有效地组织民众和整合相关的社会资源进行积极有效的应对。如2005年安徽省泗县“甲肝疫苗”事件引起的群体性心因反应突发公共卫生事件。这次甲肝疫苗事件本来只是一次极其普通的个别儿童的心因反应,但由于应对不当,产生倍数放大效应,进而演变为大规模的群体性心因反应,造成了巨大的经济损失和不良的社会影响。

二、公共危机事中治理问题——公共危机应对能力差

我国每年因社会突发事件造成的损失约相当于GDP的6%。2008年来的冰雪灾难、阜阳疫情粉等,都展现了一个基本的事实:我们应对公共危机的能力比较差。

(一)应急预案体系还不完善:预案的设计缺乏与实践的相接轨

各级政府出于保护人民群众生命财产安全、保障社会稳定的需要,按照相关法规建立了应急预案,在我国已初步建成了“国家总体应急预案-国家专项应急预案-国务院部门应急预案-地方应急预案”的全國应急预案体系。但由于应急预案体系建设时间不长,基础较为薄弱,没有形成合力。安徽农村虽然部分乡镇已有或正在着手制定应急预案,但预案的设计缺乏与实践的相接轨,可操作性不强,许多应急预案的制定是形势所迫,是为了应付上级主管部门的检查,而并非从适合治理农村公共危机的情况出发,甚至是照搬照抄上级部门的应急预案,最终成了面子工程。这种形式重于实质的应急预案体系降低了农村基层政府预防和处置危机事件的实效性,甚至使得公众对农村基层政府的能力产生质疑。如2008年发生在安徽阜阳的公共卫生事件,安徽阜阳市肠道病毒EV71感染儿童升至1199名 20人经抢救无效死亡,导致基层社会动荡失序状态。

(二)农村公共危机信息披露的质量和渠道亟待提升

在安徽大多数相对落后的农村地区来说,由于通信技术和传媒和媒体方面的原因,农村公共危机信息披露的质量和渠道还很脆弱。事实上,只要投入到位,农村公共危机的信息,完全可能借助现代通信技术和传媒进行快速传播,形成社会舆论,影响公众的态度。如2008年的5.12特大地震报道。在地震发生后18分钟,即5月12日14时46分,新华网便发布消息:四川汶川发生7.8级强烈地震。政府部门迅速启动信息发布机制,通过新闻发布会、在权威媒体上发布等方式及时传达信息,保障民众知情权。及时的信息公开和透明、通畅的信息传播,使得政府、社会各界、相关组织和媒体在这次危机事件中迅速、高效地承担起了自己应负的社会责任,有效地整合了不同力量,共同应对。

但由于传统历史原因和官僚作风的影响,安徽部分农村基层政府在信息公开方面存在很大的缺陷,对具有预兆性的事件麻木不仁,对收到的危机信息也只在本地、本部门进行处理,信息难以共享。一旦农村公共危机事件发生后,一些基层政府人员以防止引起社会动荡为由封锁消息,为了自身政绩拖延信息发布或隐瞒信息真相,为迎合上级领导意愿选择性上报信息。如此等等行径,不仅乱了方寸、不知所措,而且延误了农村公共危机处置的最佳时机,使事件本身变得更为复杂,进而酿成更大的灾难,引发基层社会的动荡。

(三)应急机构应急效率低下

按照2006年1月国务院颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》在“组织体系”中的规定,“特别重大突发共同事件应急处置工作结束,或者相关危险因素消除后,现场应急机会机构予以撤销”,“地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的性质领导机构,负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。”不同机构之间存在纵向过度整合的现象:上级部门控制过于严格,下级部门没有自主权,层层上报的结果往往导致处置最佳时机的丧失,金字塔型的权力结构进而导致应对农村公共危机的工作处于低效率状态。横向上又存在欠整合的现象:不同职能部门各自处理分管领域的应急事务,管理体系通畅是的,危机发生时,各种应急管理资源很难短时间内有效地调度和协调,职能不清,政出多门,甚至相互等待、推诿甚至冲突,使公共危机执行难以达到协调、高效的目标。如安徽农村居民长期饮用高氟水、高砷水、苦咸水、污染水等,严重威胁农民的身心健康,已成为提高农民生活质量的严重制约因素。安徽水污染背后则是公共管理体制的失衡、羸弱和分裂,目前,政府部门中涉水、管水的主要职能有水利、环保、渔业、林业、航运、城建、地矿等。政府集中了如此众多部门力量,表明了政府的高度负责的态度,但事实上并不能达到“团结治水”的目的,相反在客观上强化了职能部门的局部利益和单一目标,进而弱化了水资源的宏观管理功能,使得安徽农村居民长期不合格的水,巢湖淮河水污染情况依然严重。据淮河水利委员会最新数据,淮河干流水质全线劣五类,淮河流域有10多个癌症高发村。据《人民网》2001年报道淮北市杜集区石台镇刘庄著名的“癌症村”,在近年有66人死于癌症,当地的水“黄得像牛尿”,被称为“致命水”。

(四)基层公务员和农民危机应对能力差

公共危机治理知识是西方发达国家公务员培训的必修课程,危机防范意识和处理技巧也是公民必备的知识。但在安徽农村,基层公务员缺乏必要的公共危机治理知识的培训,一旦出现公共危机事件,无法迅速做出正确决策,趋利避害,不可能在危机发生第一时间做出快速的反应,不可能能够有效组织协调可支配的资源等,采取相应的应对行动。由于基层公务员法律意识的淡薄,依法应对能力较差,往往盲目的扩大行政自由裁量权,如在“非典”期间对“疑似”人员的强制隔离等问题反映出执法范围和权限的是否适当。在处理群体性事件上,乱用警力和强制措施当,源头化解不落实,解决问题方法简单,决策轻率造成等现象。同时,由于农民与其他阶层的群众相比,文化水平普遍较低,思想有些保守,危机意识更加薄弱,应对危机的能力更差,参与危机管理的主动性很低,面对不可抗拒的灾难,更易求助于迷信,选择了宗教等。因此,宗教和迷信在部分地区盛行。一旦发生危机,农村社会就容易陷入恐慌和盲动之中。

(五)忽视公民和媒体的社会监督和引导

在农村公共危机的实际管理过程中,往往出现公民和媒体的社会监督和引导的缺位。特别是在农村公共危机结束后,经常出现 “老子查儿子”、“婆婆查媳妇”等现象。如果出现调查程序、调查时间、调查组根本没接触患方当事人、调查结论避实就虚、语焉不详等现象,其可信度自然遭到社会公众的怀疑。同时,地方媒体一般都对当地的公共危机事件采取回避报道的办法,有时报道还采取失真。如上述淮河水污染问题产生的癌症高发村,就是地方政府以环境换发展,就等于是以老百姓的健康换发展!地方政府追求GDP,地方媒体报道的是地方社会经济发展的欣欣向荣,政府执法机关-企业-公众三方执法监督的工作机制的缺位,难以形成全社会参与监督的氛围,癌症高发村居民的公民权益得不到保证。如在“非典”初期,媒体只充当了公共权力的传声筒,而没有以公民为本位,产生了原本完全可以避免的尴尬局面。

三、安徽农村公共危机事后治理问题——绩效评估缺失

(一)农村公共危机善后重视不够

就目前的实际情况而言,安徽農村公共危机善后工作重视不够。众所周知,农村公共危机的爆发是一个有生命周期的过程,危机处置阶段的结束,并不意味着公共危机治理工作的结束,而是进入了一个新的阶段——危机恢复阶段。如果危机恢复期处理不当,可能引发新的危机发生。因此,需要政府部门、社会组织、危机涉及者等方面的通力合作,继续提供必要的资源,力才能够消除和缓解危机后的不稳定,尽快恢复和建立稳定的社会秩序,及时总结经验教训,不断提升政府和社会组织及其公众的危机管理能力。但在安徽农村公共危机事后管理工作中一个常见的失误,就是对善后恢复重视不够。只要把公共危机的爆发势头扼制及其消除,就算危机管理工作的结束,进而使得处置阶段的努力大打折扣。特别是需要长期恢复的行动,其时间长度可能持续数月或数年不等。如淮河巢湖水污染导致的安徽农村公共危机,往往只是在危机爆发的高峰政府才组织力量进行干预,一旦爆发的高危阶段过去,危机的善后恢复往往就没有可持续的行动了。因此,淮河干流水质全线劣五类,淮河流域多个癌症高发村的局面依然没有改变。

(二)责任机制不健全

由于农村基层政府还存在很多的缺陷,使得乡村基层组织社会控制力呈明显的弱化趋势,威信相对减弱,对农民的号召力、凝聚力和说服教育作用大大减弱。农村基层政府的主要目标责任是保工资、保运转、保稳定,为农村社会提供公共服务在基层政府的职责中难以落到实处。加之基层公务员危机意识的淡薄和几乎没有专门的公共危机治理机构,安徽农村公共危机治理组织十分缺乏。尽管依据有关法规问责任在我国政府对农村公共危机的管理中已经初步建构起来,但政府等方面的责任较为模糊,责任检查有失公允,责任追究易于流于形式。更加常态的绩效评估体系还没有真正地建构,致使一些政府部门和政府人员在农村公共危机治理中可能存在不作为等情况,往往也是难以追究的。因此,急需深化乡镇机构的改革,增加社会管理的内容,建立重大疫情、灾情等公共突发事件预防和应急机制,提高应对公共危机能力。

参考文献:

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11、罗永雄.从三鹿事件看公共危急中知情权的媒体保障[J].东南传播,2009(4).

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15、李嘉.浅谈公共危急中的媒体功能与责任[J].今日科苑,2009(2).

16、梅绩霞.建立政府公务人员激励与约束机制探析[J].探索,1999(5).

*本文系安徽省哲学社会科学规划项目(AHSKF07-08D06)和安徽省教育厅重点人文社科基地项目(2007sk132zd)阶段性研究成果。

公共治理能力 篇4

社区治理是社会治理的重要基础, 完善社区公共服务绩效评估是提升社区治理能力的重要途径。近年相关研究在理念、原则、体制机制等方面进行了较多有益的探讨, 但从绩效视角审视社区公共服务的研究比较分散, 本文将对近年来关于社区公共服务绩效的研究进行梳理, 总结研究进展和成果, 进一步探讨研究方向, 为社区治理有关研究提供一点助益。

1 社区公共服务及绩效评估的意义

1.1 社区公共服务

关于社区公共服务的界定有多种理解, 在社区公共服务内容方面, 学者应用不同理论进行了分类。根据服务经济理论, 社区公共服务分为“自治型”、“保护型”、“专业型”以及“运营型”服务四类 (杨团, 2002) 。基于公共产品非排他性和非竞争性特点分为收费产品、共用资源、集体产品 (陈伟东, 2003) 。李伟梁 (2007) 从需求类型的角度将社区公共服务分为社区物业管理和公共设施配套类、社区便民服务和社区保障类、社区民主治理类、社区管理和社区文化心理类。陈昌盛 (2008) 根据公众的需求层次, 将公共服务分为三个层次, 第一层次为基础教育、公共卫生和社会保障三类, 第二层次为公共安全、基础设施、环境保护, 第三层次为一般公共服务、科学技术、文化娱体三类。

1.2 社区公共服务实行绩效评估的意义

社区治理实施绩效评估, 使社区建设成为一个注重目标实现的过程, 对社区治理体系和能力现代化和科学化具有重要意义。进行绩效评估, 有助于发现社区服务中存在的不足与问题, 改进社区治理体制和机制, 提升治理能力。实行绩效评估有助于明确各方责任, 提高工作效率。绩效考核结果的应用, 可激发工作积极性, 提升社区工作者的工作能力和工作绩效。绩效评估也有助于激发居民参与社区建设的主动性和积极性, 培养社区意识。

2 社区公共服务绩效评估模式及体系设计

2.1 社区公共服务绩效评估基本模式

公共服务绩效评价有两种基本模式, 一种是公众主观评价, 另一种则是客观测量。公众主观评价基于公众对公共服务质量感知, 是对服务满意度等指标的定性测量。客观测量是指采用数量化指标对公共服务实际成效进行评价, 强调成本效益分析。奥斯特罗姆指出, 单一主观评价模式必然导致测量结果偏差, 应进行多模式评价的比较。布朗认为服务生产者和消费者对服务质量看法不同, 个人的期待和服务特征等综合因素决定了公众的主观评价, 公众主观评价局限于给定的具体标准, 一定程度上可能会失去其应有的意义。

2.2 社区公共服务绩效评估体系设计

绩效评估既包括投入与收益的对比关系, 也考量投入资源的合理性和结果的有效性。威廉.N.邓恩设计了经济性、效率性、效果性、公平性四个维度的公共服务绩效评估体系。田华设计了效率价值、质量价值、满意价值和公平价值四个基本维度的评估体系。戴钰则从总投入类、功能情感类、个人情感类、社会情感类等四个方面阐述绩效评估体系。对于社区服务绩效评估主体, 学者们普遍认为公众满意是十分重要的指标, 邹凯 (2009) 等学者基于顾客满意度理论建立了社区服务公众满意度指数模型体系。张钢等从顾客价值角度入手建立了功能价值、情感价值、社会价值、感知代价等四维度体系。

3 基于社区公共服务内容的绩效评估指标设计及技术方法

3.1 社区公共服务绩效评估指标设计

社区公共服务绩效评估的应用研究大多以社区养老、社区卫生、社区公共安全、社区体育等具体社区服务内容为研究范围。以章晓懿、梅强 (2012) 为代表的社区居家养老服务绩效评估研究指出考虑投入与产出的效率、效果与公平性是社区居家养老服务绩效评估的重要方面。公平性主要体现在供给、利用、服务补贴等方面, 经济性则体现在关注投入和整个过程中的成本;效率性主要测量上门服务、助餐点、老人日托中心和助浴等各类服务的利用效率等;效果性包括政策、项目实施在多大程度上达到了预订的目标和其他预期结果[1]。

社区卫生绩效评估研究相对较多, M ilton Roemer设计了八项指标:目标评价、医疗服务需求量评价、卫生服务利用与接受性评价、卫生资源评价、工作活动和态度评价、工作过程评价、结果与效果评价、费用与效益评价。周长强 (2007) 认为社区卫生服务评价指标主要包括资源配置、费用控制、病人流向、服务提供、需方利用五个方面。张艳春等设计了包括政策背景、人口、地理环境、人力资源、财政及设备设施投入、短期服务质量及健康改善指标及满意度指标等30余个次级指标在内的评估指标体系。

以朱正威为代表的对社区公共安全绩效评估研究从客户感知、财务、内部流程、学习成长四个维度建立了包括居民满意度、居民素质、基础设施、灾害频度、经费预算、信息系统、规章制度等11项指标在内的绩效评估体系, 对评估方法和数据进行了较为具体的探讨[2]。齐俊卿 (2013) 、张龙等 (2012) 对社区体育的绩效评估进行了研究, 设计了体育活动、团队组织、场地设施、健身推广四个一级指标和8个二级指标的评估体系。

3.2 社区公共服务绩效评估技术方法

在关于社区公共服务绩效评估的研究中, 学者使用了平衡计分卡、AHP、DEA等多种技术方法。朱正威 (2011) 在平衡计分卡法基础上结合社区实际设计了修订的指标和方法。董晓青 (2010) 应用数据包络分析法 (D E A, Data Envelopment Analysis) , 分析社区老年体育服务绩效。赫扬扬 (2009) 应用层次分析法 (AHP) 对社区服务整体绩效进行了研究, 并设计了包括党建与保障、社区文化、社区服务、社区自治、社区安全与环境、社区创新6个一级指标、54个二级指标的绩效评估体系[3]。

4 社区公共服务绩效评估实证研究

惠丽 (2012) 对长三角地区的城市社区绩效的研究认为长三角城市社区绩效评估存在目标不明确等问题, 重新设计了绩效评估指标体系[4]。陈振明 (2009) 从绩效体系的开发模式、设计的基本原则、绩效评估的建构路径等方面研究厦门市社区, 提出应合理界定目标群体、完善指标体系、加强制度建设等建议[5]。刘军伟 (2007) 为上海市普陀区长风街道所辖社区设计了6个一级指标、13个二级指标、42个三级指标的绩效评估体系, 并对该街道社区的绩效进行了系统评估。麻宝斌 (2010) 以长春市某社区为个案, 从主观和客观评价两个维度设计了绩效评估指标体系。

5 结论

综合当前关于社区公共服务绩效的研究成果, 我们认为国内外的研究积累了内容丰富的理论基础, 在基本理念、模式体系等方面取得了较为扎实的成果, 但在应用性实证研究方面尚需进一步完善和加强。现阶段我国社区服务绩效评估应该与社区服务发展程度及居民实际需求紧密结合起来, 从理论研究转向实证研究。上述研究表明, 社区绩效研究领域还存在一些理论与实践难题, 如何运用定量分析方法、公平与效率在社区服务绩效评估中, 如何兼顾、如何完善和健全绩效过程和细化指标等, 进而如何实现评估主体多元、如何获得足够的调查数据、准确提供评估信息、提高评估指标代表性科学性、科学量化指标、绩效评估配套政策, 如何完善绩效结果, 如何应用等方面都将是社区公共服务绩效评估研究中有现实意义的未来研究方向。

参考文献

[1]章晓懿.社区居家养老服务绩效评估指标体系研究[J].统计与决策, 2012 (12) :73-75.

[2]朱正威.城市社区公共安全管理绩效评价研究[J].西安交通大学学报, 2011 (11) :58-62.

[3]赫扬扬.基于AHP的和谐社区绩效评估指标体系的构建[J].管理观察, 2009 (1) :30-31.

[4]惠丽.城市社区绩效管理的探索与思考_以长三角地区为例[J].中国集体经济, 2012 (3) :192-193.

公共权力的腐败及其治理 篇5

【关键词】公共权力；腐败；治理

公共权力是指人民赋予公共机构行使的管理公共事务的政治权力，但是，随着公共权力的使用，以公共权力谋取私人利益的可能性就应用而生，公共权力腐败由此开始。由于它支配着巨大的垄断性资源，公共权力主体可能会使公共权力表现出扩张的内在本能，容易背离“公共权力的行使应以公共福利为目的”的初衷而产生政治腐败。通常表现为政府官员行使权力不是按照法律规范与政治公德谋求公共利益的实现，而是谋求私人和小团体利益。

一、公共权力腐败的现状

（一）公共权力使用上的腐败。公共权力的腐败通常是以权力来做交易、通过权力的作用来达到个人的目的。从***的案件就可以看出，把权力归于个人，就可以谋取个人的利益，满足个人私欲。

（二）金钱上的腐败。公共权力的腐败一般是以金钱获取利益为主要表现形式的，个人的私欲最终也是通过金钱来满足的。他们往往被金钱所诱惑，不择手段地捞钱，成为金钱彻底的奴隶。

（三）用人上的腐败。选人不凭才干，用人不凭实绩，荐人不凭公认，任职不依程序，把用人看作是自己家事一样，用所谓自己的人。

二、形成原因

（一）主观方面：

1.丧失信仰。丧失信仰在那些落马领导干部中具有一定普遍性，对信仰的背叛是导致他们开始堕落或者不能自拔的根本原因。

2.角色偏离。自我权力无限膨胀，领导干部对自己“一亩三分地”范围的权力行使已到了无法无天的程度。

3.自律瘫痪。领导干部既是政治人，也是社会人。政治人的角色要求他们必须降低、限制自我欲求，服从服务于职位权力的要求，但由于个体放松自我约束力，放任私欲膨胀，最后走向角色背离。作为“政治人”个体意志力的衰退和自律机能的瘫痪，作为“社会人”自然欲望的膨胀最终让领导干部落马。

（二）客观方面：

1.制度不到位。制度是预防腐败的重要保障。中央颁布实施了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中纪委“廉政建设”若干规定》等很多相关制度。但现在的突出问题在执行上。制度要落实就必须符合实际。由于人们认识事物不可能一步到位，社会实际不断发展变化，任何制度都会有不完善甚至过时的地方。这就需要与时俱进加以修改。可是一项制度出台后，往往就很少有人去研究它本身的缺点和在执行中出现的问题，甚至无法执行也不去修改。

2.监督“挂空挡”。失去监督的权力必然导致腐败。目前我们有一系列监督形式，如司法监督、政府内部监督、人大监督、民主党派监督、群众监督、网络监督等等。可问题是为什么监督效果不佳？

暗箱操作，不好监督。监督必需知情，不论哪种监督，离开了对情况的了解，监督就无从谈起。现在有些领导对上级的要求、政策，不向群众宣传，决策不走民主程序，领导虽是公众人物，但不愿把自己与公众利益相关的事置于阳光之下。虽然要求政务公开，但在一些地方、一些人那里，总是阳奉阴违，欺上瞒下。

三、治理措施

公共权力的腐败有以上很多原因，但是根本原因是对公共权力缺乏制衡。所以，遏制腐败，必须制约和监督公共权力。要真正制约与监督公共权力，最关键的是健全民主政治机制，实行阳光政治。在公众的监督之下，使公共权力的行使主体有“如临深渊、如履薄冰”的危机感，在相当程度上会减少暗箱操作的运作空间，“阳光是最好的反腐剂”，公开透明本身就是一种最好的监督。

在政治生活领域，信息不对称往往容易导致公共权力异化，为公共权力腐败提供便利。执政党的党员干部控制着公共信息的发布方式、时机，一般群众无从检验所发布信息的准确度，只能充当被动受众的角色。因此，要预防和克服权力腐败，必须建立一套公共权力信息透明制度，尽力推动信息对称状态的达成。当公共权力公开运行，公共权力信息为社会绝大多数人所知晓时，腐败行为自然就很难得逞。

必须建立健全政务信息发布制度，完善公共权力运行公开制度。把事关人民群众切身利益的各类公共权力运作过程，纳入政务公开的重点范畴，推进电子政务建设，加大信息发布的力度，提高政府工作的透明度，切实保障和维护人民群众的知情权、表达权、参与权和监督权，推进阳光政务，努力实现公共权力运行的规范化、程序化和公开化，真正把公共权力和公共事务置于普通群众的监督制约之下，防止公共权力失衡、决策失误和行为失范。

此外，反对腐败，监督是关键。通过决策监督和执行监督、体制内监督和体制外的监督、法律监督和舆论监督、机构监督和个体监督等各种手段的有机结合，大力培植多元化的监督主体，强化对公共权力和公共权力主体的社会化监督，扩大体系外监督在监督中的比重，实现与体系内监督的对接，增强监督合力，使各种公共权力合法、有序地在各自的轨道内运行，从而形成强大的外在纠偏功能。

企业家的公共治理技艺 篇6

人大、政协刚一开幕，两位私营企业家就引起了舆论的广泛关注。首先是“中国纸业女首富”张茵提出，应当对刚刚开始实施的《劳动合同法》中无固定期限合同进行修改，她又指税率太高会吓跑富人，建议为月收入10万元者减税。接下来，另一位政协委员、北京某房地产公司老板穆麒茹说：“钉子户”也导致了房价上涨，把开发商都当成高房价的罪魁祸首和过街老鼠不公平。

对于这两位女士的意见，舆论多数表示反对。这些意见都涉及当下十分敏感的穷人与富人、强势群体与弱势群体的纠葛。这两位女士的意见，都表达了雇主、富人、强势群体的意见。有些学者颇有道理地提出疑问：私营企业家固然应当在政治舞台上发出自己的声音，但是，工人、穷人、弱势群体是否能平等地在这里发言？

可以断定，舆论所表达的批评和质疑，必然让那些企业家发言的目的至少部分落空。现在人们似乎普遍地接受了经济学的预设：人人应当追求自己的私利，企业家为自己的利益说话似乎也是天经地义的权利。于是，真有一部分企业家大声为自己的利益说话。这样的姿态当然很好，尤其是因为，在中国，长期以来，政治是高度封闭的。企业家——当然是指私人企业家，一直被排斥在政治过程之外，没有对公共决策发表意见的渠道。现在，这些企业家在公共空间勇敢地表达自己的意见，对于公共治理之合理化，或许是有益的。

只是十分可惜，这些企业家参与公共治理的技艺、甚至是主张、维护自己利益的技巧，实在是太欠缺了。勇敢地表达是一回事，这种表达得到的效果，却是另一回事。如果勇敢地表达最后只是招来舆论的质疑，甚至更糟糕，使本来就紧张的社会群体关系更加紧张，那就是南辕北辙了。

症结可能是，企业家或许没有很好地分辨清楚自己作为企业家与作为公共治理参与者的角色之间的根本差异。这与目前的制度安排缺陷有关。全国可能已有上万企业家进入各级人大、政协。不过，他们进入人大、政协并不是自己主动竞选的结果，而是因为，他们的企业经营得不错，对当地经济发展贡献颇大，于是被相关部门安排进入人大、政协。没有经过一个必要的政治过程，他们就从企业家直接变成了政治家。

程序上的缺失，使这些企业家没有必要将企业家身份与政治家身份区别开来。这样，即使进入人大、政协，也仍然带着企业家的角色意识，而根本没有政治家的视野，没有经历政治竞选的历练，当然也就没有政治家的技艺。

于是，在人大、政协会议这样的公共政治论坛上，他们中不少人谈论的是自己的企业。当然，谈论自己所在的行业的现状、问题与政策，也是熟门熟路。还有些人会谈到更广泛领域的法律、政策、社会现象，但其视角也依然是狭窄的。至于他们发表意见的目的，那就更为单一了：保护、增长自己所在行业、群体、阶层的权利和利益。概括地说，这些教育公共治理的企业家缺乏政治意识和政治视野，他们不是在参政议政，而是在公共论坛上谈论私人事务。这自然会让人们失望乃至反感。

企业家们发表的那些诉求，不能说不正当。企业家希望政府为自己的企业、自己所在的行业、地区的发展创造良好环境，希望政府保护企业家权益、有效保护企业家财产，这些都无可非议。但是，即便是经济学家在媒体上谈论这些问题，也必须使用一种一般性语言，否则会遭人怀疑。经济学家只能说，法律应当保护所有人的私人财产，而不能只提企业家的私人财产。经济学家应当为所有人说话，而不能只为企业家说话，否则必然招人非议。

企业家在公共舞台上发言，那就更得使用公共话语、讨论公共事务了。你既然在参与公共治理，那么，用公共话语讨论公共事务，就是你的正当职责，在此仅谈论企业家群体的利益，就是假公济私。在目前这种社会气氛下，如此大声地谈论保护、增进自己群体的利益，就更不合时宜了。

当然，学习使用这套公共话语体系，需要企业家具备公共意识。而这种公共意识非一日所能练就，需要一种潜移默化的功夫。也就是说，需要企业家在平时就具备公共意识，在经营企业之余也能够思考公共问题，并利用各种机会参与公共事务，学会从公共视角看待社会、政治、文化等问题。

这一点很重要。企业家参与治理乃是现代治理的一大特征，甚至有人说，宪政制度与工商精神支配政治有关。但工商精神渗入的前提却是，商人得把政治当回事，知道怎么参与政治游戏。否则，光知道在商言商，又何从影响政治？■

[编辑 赵代波]

公共治理能力 篇7

当代治理理论与实践日益趋向公共性与公共化,公共治理概念的形成不仅基于治理领域和治理对象的公共性,也在于治理主体的多元性与公共性。传统公共行政在理论与制度上皆确立和维护作为公共权力主体的政府的一元化管理主体地位,公共权力的使用、公共资源的投入及公共服务的提供皆呈现为政府主导的垄断性、强制性和配给性,政府职能的社会管理性与服务性被管制性与控制性所吸收和遮蔽,公民、社会组织及基层社会自我管理、自我服务的自治化程度较低,这种由政府自上而下单边主导的社会运行状态是与构成单一的经济基础及机制单调的计划体制相互适应的。依托于经济市场化的经济与社会转型改变了全社会的利益格局,由单一的“国家——集体”利益构成转变为“国家——社会”利益结构,而社会利益的内涵与形式已呈多样化,包括私人独享性的个人利益、群体共享性的共同利益、全社会共享性的公共利益。利益格局的多元主体化势必形成多样化的利益需求和多样化的利益保障与实现方式,由此,各种社会主体的自治意识与自治能力同步提升,传统的封闭的社会管理体制与模式也因政府职能转变和建设有限政府的行政现代化取向而被民有、民享、民治的公共治理所取代,由政府、市场主体、社会中介组织、基层社区等主体以合作互补机制及平等共赢的公共伦理所缔造的公共治理格局正在形成,各种主体在这个开放民主的治理格局中各自扮演着独特的角色、居于独特的地位和发挥着独特的作用,它们共同编织了现代公共治理的网络化社会服务功能体系。

1 当代公共治理格局中政府的地位与作用

在传统的阶级统治模式中,行政管理附属于阶级统治,是为阶级统治服务的。而近代以来,阶级统治变得越来越隐蔽,行政管理的公共性则随着社会环境的变化,在经济、政治、文化等领域凸显出来,处处可以看到政府干预的迹象。社会越发展,政府职能的分化就越充分,政府只能通过设立不同的机构来担负具体社会管理职责,因而产生了机构臃肿、推诿扯皮、贪污腐败、公众对政府能力失去信心等消极行政现象,“政府失败”论开始占主导地位。人们试图通过行政改革来解决各类问题,由此,20世纪70年代末80年代初期西方国家兴起了一场公共行政改革运动。此次改革中,政府继续担当着“主角”,但就其趋势而言却呼唤了一种新的管理模式,称之为“新公共管理”,现在看来,新公共管理运动并未取得理想中的成效,新公共管理理论也遭到了很多学者的批判,但却展示了打破行政主体一体性的趋势。在新公共管理运动之前,政府职能被分为政治职能、经济职能、文化职能及其他各项社会职能。这种职能划分方式是基于管理对象的不同,属于对象性的分化。新公共管理运动带来了全新的解决传统问题的思路,即“主体性分化”。张康之教授认为“任何一个机构或部门都不是一个独立的管理主体,只有由这所有的机构或部门所构成的完整的政府系统,才可以称得上是相对于社会的管理主体或行政主体。”政府虽然还是专门的社会管理机构,但却不是唯一的机构,政府应缩小管辖的空间范围,把部分社会管理职能交由政府之外的机构去承担。这样,政府便可以从繁杂的日常社会管理中解脱出来,而专注于公共政策的制定和监督执行。

在现代社会,政府作为公共政策的制定和监督执行者,在更宏观的领域发挥着重要职能。以珠海市为例,2007年珠海市财政局发布了《财政收入科目变动的解释》,标志着珠海市的社会事业彻底放弃了旧的计划体制理念,开始正式走上“小政府大社会”的轨道。2008年,国家颁布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》,明确珠海市的发展定位,并提出2020年率先实现现代化的宏伟目标。2008年6月,珠海市做出了《关于建设生态文明新特区、争当科学发展示范市的决定》。2009年签署《珠中江区域紧密合作框架协议》。2009年8月,国务院批复《横琴总体发展规划》,2010年6月,作为“全国第一个粤港澳合作示范区”的横琴新区开发全面启动。这些公共政策的制定和实施强调了政府的调控宏观经济的职能,为珠海的发展指明了方向。

政府职能向公共政策方向的倾斜必然以管理的社会化作为前提。政府的基本职能在于公共政策的制定和监督执行,社会管理的职能则应交给社会组织。政府应抛弃传统的垄断与强制的秉性,重视网络社会各种组织之间平等对话的系统合作关系,强调政府、市场、和第三部门共同享有权力,发展合作伙伴关系,共同分担公共治理责任。珠海作为经济特区在改革开放后的三十年间,政府职能转变的步伐越来越快,珠海市曾经在1983年、1989年、1996年、2001年、2004年和2009年先后进行了6次政府机构改革。最近的一次改革就是以转变政府职能为中心,明确各个职能部门的职责,把可以下放的管理事项下放到企业、事业单位或者社会组织。例如,珠海市文体旅游局将民办非企单位的年检工作、市级以上体育竞赛活动的审批等,委托给珠海市体育总会;珠海市住房和城乡规划建设局将市优良样板工程年度评优评奖工作,委托给市建筑行业协会;珠海市民政局将社会捐助接收中心和救灾物资储备仓库的日常管理工作,委托给市慈善总会。未来珠海市发展的关键是继续加大机制改革力度,实现政府职能的彻底转变,积极推进政事分开、管办分离,建立新型的社会事业运行与治理机制。

2 当代公共治理格局中市场的地位与作用

在我国,伴随着市场经济的不断深入与发展,人们的主体意识不断增强,对于生活质量的要求也越来越高,可以说,整个社会发生了剧烈而深刻的变化,而公共治理环境相对也变得更为复杂多变,以往单纯的政府部门已无法成为当代公共治理格局中唯一的治理者,它必须依靠市场等其他主体的共同合作来共同治理,即在公共治理领域中引入市场竞争机制和私营机构的管理模式,将原来由政府承担的部分公共治理职能推向市场,充分发挥市场优化配置公共资源的主体地位与作用,达到有效改善和提升公共治理服务大众的目的。

珠海自1980年设立为经济特区以来,经过三十多年的发展,取得了举世瞩目的成就,市场经济体制建设也相对发展成熟,确立并发挥市场在当代公共治理格局中的独特主体地位与作用,具体而言:(一)、打破政府在公共治理格局中的垄断地位,引入市场竞争机制。以往由于政府是公共物品与服务提供的唯一途径,独占着公共物品与服务的信息与资源,因此,不免形成垄断局面,造成公共资源治理的效益不高和分配不公的问题,打破政府的这种垄断地位,可引入市场竞争机制,即通过与市场组织的合同外包、补助、特许经营等合作形式,减少对公共治理供给领域准入条件的限制,充分发挥市场这一主体的竞争优势,以实现市场对公共资源的优化配置。(二)、明确政府在公共治理中“掌舵”的职能,逐步建立以市场为主体的公共管理责任机制。美国行政学家奥斯本认为,在一个民主自治国家里,政府在公共治理中的职能应该集中在“掌舵”,而不是“划桨”。即政府在公共治理中的职能应是制定战略方针的宏观调控,而不是具体战术策略的微观实施,具体的战术策略的实施工作可交由市场组织来完成,以此充分发挥政府、市场各自的优势,达到和谐统一。并且随着市场经济体制的进一步发展与完善,市场在公共治理中的自主能力会逐步得到提高,在公共治理中的公共责任感和责任意识也会逐步得到提升,这样它们参与社会公共治理的愿望也会变得越来越强烈,逐步建立以市场为主体的公共管理责任机制,转变政府在公共治理中的职能,也是社会发展的必然趋势。(三)、充分发挥市场的利润激励机制,强调市场导向和顾客导向。由于公共产出的非市场性质,公共产出难以测量,因而难免会造成公共生产过剩、效率低下的浪费现象,解决公共资源浪费这一问题,可充分发挥市场的利润激励机制,以市场检验作为主要的评判标准和衡量尺度,强调市场导向和顾客导向,把权力中心主义转变为服务中心主义,以市场、顾客为导向、为中心,形成各公共治理主体为争夺市场而竞相提高公共物品与服务质量的公平、适度、良性的竞争环境,在提高公共资源利用率的同时增加公共资金来源,在提高公共治理效率的同时让公众在享有公共物品与服务时拥有更多更好选择的机会。

3 当代公共治理格局中社会中介组织的角色与作用

随着中国经济体制转轨的日趋完善、政府职能转变的日趋深入、和谐社会建设的日趋紧迫,社会中介组织作为当代中国公共治理的一支重要力量,在经济、政治和社会领域中发挥着日趋重要的作用。而处于中国改革开放窗口之中的珠海市,社会中介组织对其公共治理的作用更为突出。现具体分析如下:

3.1 在经济领域,中介组织能够发挥政府与企业之间的桥梁纽带作用

随着珠海市公共管理事业的不断发展,社会中介组织越来越多的承担了政府原来对经济进行微观管理的功能,从而填充了政府经济职能转变的黑洞,维护了经济发展的正常秩序。中介组织通过制定行业的规章制度,实行行业自律,扮演行业的代言人和政府政策信息的传递者,有效地沟通了政府和企业之间的联系。据珠海新闻网披露,珠海市软件行业协会现有会员单位224家,管理着集成电路设计中心、软件检测中心、网络检测中心、数字娱乐中心四个公共技术平台,主要业务包括承担政府委托授权的受理软件产品与软件企业认定、软件产业统计等职能。协会会长陈利浩对市委领导坦言:“我们正在做着政府不好管、管不了的事。”市委领导则表示,软件行业协会有序承接政府转移的职能,主动配合行业主管部门做好相关行业管理工作,较好地发挥了政府与企业之间的桥梁纽带作用。

3.2 在政治领域,社会中介组织是政府与公众沟通的有力平台,是公共价值的维护者

在传统的政府和社会的二元结构关系中,政府和社会高度整合,政府直接面对社会及社会中的个人。当政府与社会产生矛盾时,就会直接形成对立的格局,而没有缓冲的余地。而在当代,社会中介组织通过发表意见、提出建议、协调对话等途径影响政府决策过程,增强了政府和社会之间的信息交流和情感沟通。当前需要政府的职能逐步地有选择地退出,而退出留下的空间需要中介组织的填补,这样才有利于维护公共价值,才有利于维护整个社会的和谐稳定。

3.3 在社会领域,社会中介组织关注弱势群体,促进社会公平正义,是社会稳定的支持者

面对市场经济“金钱至上”之风和科层制造成的人际疏离,社会中介组织所倡导的关心人类发展、互助互爱的旨趣及其坚守的人道主义精神如同扑面春风,给社会带来了一股清新空气。例如,在珠海市服务妇女儿童志愿者协会,得知协会心理健康服务队的志愿者黄旭前两天通过一个半小时的耐心疏导,挽救了一名决意跳楼轻生的群众,市委书记甘霖连声赞好,高兴地说:“感谢你们为珠海稳定和谐作出的贡献。”特别是珠海市处于社会发展变化较快阶段,强势群体和弱势群体分化趋势明显,弱势群体的心态越来越脆弱,这种情况下社会中介组织的介入,使其可以在沟通、咨询、社会服务、社会调剂等方面发挥越来越大作用。所以社会中介组织关注弱势群体,有利于促进社会公平正义,是社会稳定的支持者。

4 当代公共治理格局中社区的地位与作用

4.1 社区在公共治理体系中地位

现代公共治理是一个多渠道、多元主体的参与过程。治理强调分清政府、公民社会和市场各自的责任与权力。按照政社分离的原则,需要重塑政府角色和政府理念,政府将会逐步归位,只管理属于自身的事务,只行使法律所赋予的权力。政府在把不该管也管不好的社会事务通过授权、分权转移出去的同时,大力发展社会组织,由社会组织“接力”,把政府让出去的相关职能和事项有机衔接起来。社区作为现代公共治理系统的末梢,公共治理中的最小单位,承担起越来越多的社会服务职能,在社会发展中的独特地位、价值和功能也日渐显现出来。因此,珠海政府应转变职能,从经济建设型政府向社区治理型政府转变、从行政管理型政府向公共服务型政府转变、从集中管理型向多元协作治理型转变,积极营造全社会重视社区治理、社区发展的氛围。明确政府及其职能部门在社区治理中的职责,理顺与社区的关系,使社区居委会通过依法自治,保证社区居民依法管理自己的事情,才能真正减少政府负担,在基层实现社会正义,通过不断完善社区功能,走出一条既有珠海特色又具有示范效应的道路。

珠海提出“探索创建城市和农村社区自治型管理模式,建立共建共管共享的社会治理新格局”的重要构想。选择香洲区翠香街道办和青竹社区居委会、金湾区三灶镇、斗门区白蕉镇和乾务镇网山村委会作为试点,从体制机制上探索社区民主自治的新形式、新途径和新方法。在原有社区自治体系的基础上,完善社区议事协商委员会,培育社区社会组织,增设社区监督委员会,形成“议事(社区议事协商委员会)、决策(社区居民大会或社区居民代表大会)、执行(社区居委会)、协助(社区社会组织)和监督(社区监督委员会)”的社区自治体系。被列为试点之一的翠香街道青竹社区,其社区居委会承担着协助政府工作的七项职能:维稳、环卫、计生与公共卫生、劳动保障、青少年和老龄工作、国防教育和征兵、侨务工作,选择以睦邻卡、睦邻节搭台,尝试构建和谐自治型社区,成果显著。网山村则整合农村社会资源,试行“十户联保”制度,从建立健全“户户联保、小组联防、村村联动”的“三联”机制入手,构建平安和谐新农村。

4.2 社区在公共治理体系中的作用分析

现代公共治理是为补充政府管理和社会调节不足应运而生的一种社会管理方式,是影响各国政府的一种全新理念。推行社区自治体制,是加强基层民主政治和物质文明、精神文明建设的有效途径,是提高城乡居民生活质量的重要举措,是提升社区建设水平的关键步骤,是一项利国利民、充满生机活力的事业。只有实行社区自治,保证社区居民依法管理自己的事情,才能真正减少政府负担,实现社会主义民主。我国的社区建设已走过十几年的历程,其促进社会稳定和基层民主的成效明显。在构建和谐社会的大格局下,社区建设将承担更为艰巨的任务。其作用具体表现为以下几方面。

4.2.1 提供社会服务功能

服务是社区最主要的功能,首先是政府服务于居民,通过对社区的宏观指导、规划,投入建设资金和各种福利的服务;其次社区为居民提供的服务和人际间的相互服务,有利于构建和谐社会。

4.2.2 协调政府和公众的关系

居民生活在社区中,社区成为政府联系社区居民的主要载体,社区在政府和公众之间发挥沟通和协调作用,使公众的意愿能够通畅地向政府表达,有利于促进公众广泛而理性地参与政治生活,保证社会的稳定和发展。同时社区为国家各项法律和政策在基层的顺利贯彻执行打下坚实的基础,对国家政治和社会的良性发展起到保护作用。

4.2.3 社区具有民意的社会整合功能

社区拓展人们社会交往的范围,有助于各种观念和看法的交流和统一,从而实现民意的集中和有序的表达。有利于实现“小政府、大社会”的管理格局。

4.2.4 为政治民主化提供合格公民

社区是社会的最基本单位,对于正在努力推进政治民主化进程的中国来说,自治型社区在民主的学习和实践方面,培养和训练了合格公民。

4.2.5 为政治参与提供必要的空间

在中国社会发展的历史过程中,民主是作为外来的制度因素被引入的,其实践需寻求新的生长空间,社区为人们提供政治参与的有效空间,成为居民实现各项政治权利的场所,社区自治活动推动整个社会的民主化进程。

5 结论

环境教育的公共治理 篇8

1 环境教育的提出

生态环境的改善不仅需要思想观念的觉醒, 更需要实际行动。纵览全球, 不难发现西方发达国家, 也经历了类似的经济社会发展造成环境破坏的阵痛期。面对生态环境的破坏, 西方发达国家采取了一系列的举措, 取得了生态环境建设的良好效果。西方发达国家的前车之鉴, 为我国的生态文明建设提供了很多可资借鉴的经验和作法, 其中积极开展环境教育便是关键作法之一。

环境教育是指以保护生态环境为目的, 以节约资源和保护环境为主要内容, 而展开的各种形式的教育活动。环境教育 (Environmental Education) 这个术语是浦利查德在1948年国际自然保护联合 (IUCN) 总会成立时最先使用的。[1]随后环境教育这一术语经历了一个漫长的沉寂期, 一直到1970年, 美国制定了世界上第一部环境教育法, 环境教育这一术语才逐步走进人们的视野, 并为人们所重视。特别是随着美国洛杉矶光化学烟雾事件、伦敦烟雾事件以及日本水俣病事件等环境问题的频发, 全世界范围内的人们, 掀起了一股关爱和保护自然环境的浪潮, 对环境问题的重视提高到了空前的高度。在此期间, 几次重要国际环境会议的召开, 最终使“环境教育”被作为一个专用术语确定下来, 得到了人们的广泛认可和使用。

美国人非常重视环境教育, 不仅把其纳入科学教材编写的主要内容, 每年还大量地进行财政拨款用于环境教育, 另外, 美国政府还专门设立了“总统环境青年奖、罗斯福奖”等各种专项奖, 以奖励在环境教育中作出突出贡献的组织和个人。德国人民通过长期扎实有效的学校环境教育培养了德国人民出色的环境意识和较高的环境素养。德国环境教育的有效实施, 一方面与政府高度重视和政策支持分不开, 使环境教育的课程被有效地和顺利地纳人学校教育之中。[2]在日本, 环境教育也得到了很大重视, 这也是日本生态环境在遭到战后经济快速发展而带来的严重破坏后又能及时修复并保持良好的原因。从20世纪50年代后期, 为了改善生态环境, 日本政府就积极着手修建环境教育基地, 每年还会由财政拨款提供专项经费预算保障其有效地运行。20世纪90年代初期, 日本环境厅开始有计划地规划和建设各类“自然体验设施和生态露营地”, 加强环境教育。[3]

2 环境教育中公共治理的理论基础

环境教育是为了培养公民的环保意识, 从而促进资源节约和环境保护。就其本质而言, 环境教育是一种公共产品。

根据萨缪尔森的定义, 公共产品 (公共物品) 是指这样一种物品:每个人对这种物品的消费, 都不会导致其他人对该物品消费的减少, 即增加的消费者引起的社会边际成本为零, 具有消费的非竞争性和非排他性的特点。[4]环境教育具有明显的公共物品属性, 这也意味着在环境教育上容易产生“搭便车”行为。因此, 在实际的环境教育上, 私人组织出于自身利益最大化的考量, 很难产生积极性。另外, 环境教育的成果很难进行价值量化。因此, 在当下环境教育的价值很难借助等价交换的市场机制来实现。环境教育的公共物品属性, 导致了环境教育存在着“市场失灵”。

长期以来, 政府一直独自承担开展国民教育的重任, 各种基础教育产品和服务基本由政府提供。政府通过中央和地方财政转移支付的方式, 用以基础教育, 保障教育产品的供给。但在具体的实践操作中, 政府宥于财政收入的限制, 在教育的支出上捉襟见肘, 在开展诸如环境教育这样的素质教育的支出上更是少之又少。与此同时, 财政转移支付, 在经由政府部门的低效运作之后, 真正能用于开展环境教育资金所剩无几。这就导致了环境教育领域的“政府失灵”。

在“政府失灵、市场失灵”背景下, 面对公共服务和公共产品以政府为主的一元供给存在着诸多的困境, 而期待由市场供给也存在着现实困难的情况下, 寻求公共服务和公共产品的多元供给的公共治理之路势在必行。公共治理, 作为补充政府管理和市场调节不足的一种社会管理方式, 现已逐渐成为解决公共问题的主要途径。公共治理强调政府和社会组织多元主体在社会公共问题解决上的协商互动, 重视倾听每一个主体的言论, 尊重每一个主体的合理诉求, 在此基础上集众力、回众求, 为社会共问题的解决寻找最佳的路径。正如美国学者罗伯特·阿格拉诺夫和迈克尔·麦圭尔所言:“管理者的管理活动既存在于层级内部, 又存在于组织之间, 这涉及政府间的联络工作, 亦涉及政府与非政府部门之间的联络工作。通过伙伴关系、网络、契约关系、结盟、委员会、联盟、公会和理事会, 公共机构和私人机构的管理者代表其组织共同制定战略、提供物品和服务。[5]因此, 在环境教育上, 除政府内部各职能部门间基于业务流程形成相互协作, 也包括搭建政府与私营企业、公众、社会组织等协同伙伴关系, 就这样环境教育的公共治理便应运而生, 并最终实现环境教育资金来源多元化、运营主体多样化、运行管理市场化的运营格局。

3 环境教育的公共治理路径

针对环境教育问题, 应采用公共治理之道, 发挥政府、市场、社会多元主体的作用, 集众智而破之。

政府要一如既往的发挥主导作用, 为环境教育问题搭建解决的平台、制定主体互动的规则、推动问题的解决。政府应制定环境教育相关法律法, 每年在环境教育上增加财政拨款, 设置环境专项奖金, 建设环境教育基地, 为环境教育的开展提供制度与物质保障。教育主管部门, 把环境教育纳入科学教材编写中, 并在考核中增加对环境教育的考核。

学校积极参与, 让环境教育真正走进学生。学校教育要采取灵活多样的方式, 不仅让环境教育走上课堂, 更要让环境教育走到学生的心中。因此, 学校不仅要通过课堂讲授, 把环境教育的知识传递给学生。同时, 也要注重学生的实际感受, 引导学生到自然中感受自然的魅力, 让环境教育真正走进学生的心中。

市场要发挥在资源配置上的基础作用, 使各种价值要素高效地流动, 调动起各主体的积极性, 并为问题的解决提供资金保障。社会组织、专家学者、新闻媒体和社会大众发挥着最广泛的基础作用, 他们是最直接的利益相关者, 他们的诉求和希冀, 他们的满意与不满, 既是问题的出发点, 也是问题解决的最终归宿。只有最广泛的社会主体参与进来发出他们的呼声, 获得他们想要的回应, 这一问题才会有一个最终的圆满解决。因此, 环境教育问题的解决有赖于政府、市场和社会有效互动和相互协商。

4 结语

生态文明建设是一项长期的大型工程, 非一朝一夕能够完成, 需要不断地坚持和发展。我们要做好生态文明建设就要解决好价值观的问题, 树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念, 并能够使之深入人心, 进而实现有效的代际传承, 而价值和理念的传承, 离不开教育。因此, 运用公共治理做好环境教育意义重大而非凡。

参考文献

[1]刘继和.二战后日本环境教育概述[J].比较教育研究, 2010 (2) :31-34.

[2]祝怀新, 潘慧萍.德国环境教育政策与实践探析[M].全球教育展望, 2013 (6) :17-21.

[3]祝真旭.日本环境教育基地建设的经验与启示[J].环境保护, 2013 (12) :67-68.

知识经济时代的公共治理 篇9

“经济基础决定上层建筑”, 公共行政的发展从传统公共行政到新公共行政, 再由新公共行政到新公共管理的治理, 这些行政范式的转变都根源于社会经济结构的变化。西方发达市场经济国家行政模式的转变根源于市民社会的充分发展和公共领域的崛起。当中国市场经济与市民的社会发展已经初具规模时, 公共行政模式不做相应调整, 必将使中国公共行政发展陷入困境。在当今的时代状态下, 市场经济与信息技术这两种力量从根本上改变了历史发展的速度、路径、性质, 由于市场力量的扩展和知识经济的结构, 现代社会的发展从空间和时间上出现了一种伸缩现象, 由于技术的飞速发展而使得时间被大大压缩;由于市场经济的发展而使得空间被大大扩展, 即市场全球化使得单一国家市场、社会、政府的涉及领域逐渐扩大。这种特异的现象在学界被称为“共时挤压性”。而当代中国公共行政正处于这一历史情境之中, 正是这一特性, 为起步较慢、摸索着前进的中国公共行政发展带来困难。

中国由计划经济体制转化为市场经济体制, 其结果不仅仅是经济体制的转变, 在公民与国家及政府的关系上也发生了深刻变化。从公民的立场上, 他们开始重新界定国家与政府的作用, 并且普遍关注经济、教育、医疗、福利等方面问题, 他们把政府放于批判与比较的视野中进行审视, 形成了对于国家与政府的公共性、合法性方面的挑战。

在释放了经济职能的同时, 国家和政府也深刻地感受到了公民对于高品质的社会服务的需求。而传统的行政模式越来越无法满足这种需求。为此, 政府开始在某些领域推出, 让市场经济支配下的社会体系自发地完成这些功能。首先, 政府释放具有经济性特征的社会事务, 例如, 政府实行的事业单位企业化、放开对电信通讯行业的垄断、结束福利分房商品房货币化等等;其次, 政府开始释放一些公共性的领域, 例如高等教育、医疗卫生、公路铁路等。国家这样的释放性活动, 使得一些介于民间和政府之间的半民间半官方的组织产生, 如慈善性机构、学术团体、公民的自主组织、非盈利性咨询服务组织等。以上这些现象的存在说明公共领域已经形成, 也意味着公共行政中的“公共”已开始回归于社会。

由于知识经济与社会的发展, 国家处于一种特殊挤压环境下, 公共行政领域开始出现政府及被称为“第三部门”的多元行政主体。这就意味着为适应当前行政主体多元的变化趋势, 中国的行政发展必须实现其发展范式的转换———从传统的管理走向现代治理。

二、治理理论的一般阐释

治理一词源于拉丁文和古希腊语, 原意是控制、引导和操纵。长期以来, 治理与统治一词交叉使用, 用来表示国家更确切地说是政治活动, 并主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。

与此同时, 对于治理概念, 诸多机构与学者进行了详细阐发, 其主要的代表性观点如下:全球治理委员会在其1995年发表的《我们的全球伙伴关系》的研究报告中指出, 治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程;既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则, 也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理理论的另一位代表人物罗茨认为:治理意味着“统治的含义有了变化, 意味着一种新的统治过程, 意味着有序统治的条件已经不同于前, 或是以新的方法来统治社会”。

同传统的统治相比, 治理具有完全不同的内涵。两者之间的区别主要有以下两个方面:一是权威的合法性, 虽然治理和统治概念都必须涉及到权威概念, 但在治理理论中不再像统治概念那样仅仅政府具备拥有权威的条件。也就是说, 治理虽然需要权威, 但这个权威并非一定是政府机关, 而统治的权威一定是垄断权力的政府。我们知道, 统治的主体必须是社会的具有权威的政治统治组织, 然而, 治理的主体则体现为多元性, 可以是政府机构也可以是私人部门, 还可以是一种关系即政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作。二是权力的多向性, 在统治的模式中, 权力始终表现为集权, 它为自上而下的、是单向的, 公共行政忠实于政治权威, 通过颁布规章、制度、法律来制定政策和实施政策, 对社会公共事务实行管理。与此不同的是, 治理则是一个民主、上下参与的互动管理过程, 它主要通过话语民主、协商民主、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威, 而是合作网络的权威。可见, 公共管理治理应是指在社会公共事务领域中政府和市场、政府和社会、政府和公民共同参与、相互协作的双向互动的管理过程。治理的直接目的是追求公共利益的最大化, 为此必须超越政府与市场、公与私的传统二分法模式, 并积极探索、采用新的公共事务管理技术。治理的主体可以是政府机关, 也可以是私人机构、非政府公共机构或各种机构之间的联合。公共权力在政府与社会、上级政府与下级政府之间去中心化的重新分配使得治理具有较为明显的新型民主价值。

三、治理理论对中国公共行政发展的启示

1. 明确定位政府与社会的关系

“共时挤压性”改变了政府与社会和市场的关系, 政府与社会、市场之间的双向互动得以强化, 以往建立在传统的政治权威、经济权威、社会一体化基础上的全能型政府管理模式已难以适应社会公共行政管理的要求。市场经济条件下, 政府应当逐渐退出微观市场领域而集中力量履行有限的管理职能即“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”, 做到只“掌舵”而非“划桨”。具体来讲, 政府要逐步放弃微观经济管理职能, 不再直接经营管理企业, 把权力交给市场;提供优良的投资空间, 把投资的权力还于社会及公民, 激发和挖掘社会的投资潜力;把资源配置等应由市场才能做好的事情交给市场, 使政府真正成为“裁判员”, 而不是“运动员”;进一步放权给市场, 政府将主要集中精力在加强与改善宏观经济调控上, 按照建立统一、开放、公平竞争的市场的要求, 大力整顿市场秩序, 规范市场, 创造一个有效率的市场环境;政府要提高公共服务水平, 为企业提供良好的外部服务, 如法律服务、政策服务、信息服务等。

2. 规范市场边界、政府边界、公共领域边界的界定

政府治理的合作和不可分割性这样的特质决定了行政实践中三个边界的划分以及行政约束的形成。三个边界, 即市场边界、政府边界和公共领域边界, 这三个边界的界定能够促使治理范式各个主体间相互约束, 保证公共行政的民主、公平、公正。其一, 市场边界的规定, 决定了应选择市场导向模式, 私人性决定了市场运行的基本规则是个人利益的最大化, 市场竞争的原则决定了社会资源在配置过程中最大的合理化, 这为市场的优势, 界定其边界则是政府在治理过程中自觉借用市场力量及时调节和干预市场的公共性;其二, 政府边界的规定, 决定了应选择绩效导向模式, 即政府行为具有先天性不足, 因此, 建立在政府边界基础上的绩效导向的基本思路, 就是旨在克服政府效率低下时, 应用市场的手段来分化其公共权力;其三, 公共领域边界的规定, 决定了应选择客户导向模式。公共领域的界定使得公共服务以客户为导向, 无论市场、政府都要了解公民需要, 要听取顾客的呼声, 建立公民的抱怨追踪体系, 赋予顾客更大的选择权力等。

3. 多元化治理促进第三部门建设

治理试图超越政府———市场的对立二分法, 认为除了政府与市场之外还有一种重要的经济制度安排, 即第三部门。首先转变观念, 逐步放松规制。政府立足改革与发展的全局, 采取积极主动的策略, 在中国, 如果说对第三部门采取的是严格限制的政策, 这恐怕是不全面的, 但某些地方、部门或个人确实存在着有意无意地加强限制的倾向, 某些方面的政策也确实有同样的倾向, 放松规制是社会领域改革的基本方向, 这一点政府必须有明确、自觉的意识。其次, 加快第三部门的自治化进程。第三部门若缺乏自治, 必然会助长政府的干预行为, 降低第三部门的市场意识和发展动机, 破坏第三部门组织之间的有序竞争, 加快第三部门的自治化进程关键在于政府管理部门, 只要是社会能做的事, 政府就不要插手, 这样的观念必须在全社会建立起来, 这样的法律制度必须在社会生活的各个方面建立起来, 以加快第三部门的自治化进程。最后, 加大对第三部门的扶持力度, 政府对第三部门的扶持培育, 最重要的是资金方面的资助, 一定的经费来源是第三部门存续与发展的基础;政府对第三部门的扶持, 还体现在税收方面的优惠政策上, 今后在第三部门税收法制建设方面, 应注意突出第三部门的独特地位和权利, 实施税收法定原则, 更好地体现国家对第三部门的税收优惠政策。

总之, 对于正处于转型期的中国来说, 治理理论以及西方国家以此为基础进行的一系列成功的公共管理改革都具有非常重大的意义。它如同一面镜子, 帮助我们能够在纷繁复杂的现实困境中找出一条适合中国公共行政发展的合理路径。站在21世纪知识经济时代的立场上, 传统的统治行政必将被各国所抛弃, 而中国也并不例外。建立在知识经济基础之上, 具有中国特色的治理模式, 将是引领未来中国发展

摘要：由于市场经济与知识经济的高度发展, 使得社会发展呈现出“共时挤压”的特性, 这样的环境促使中国公共行政退出市场领域, 市民社会开始发育;公共行政退出社会领域, 公共领域开始出现;与此同时, 公共治理理论兴起。治理的兴起是知识经济发展的必然趋势, 为适应当前行政主体多元化的变化趋势, 中国的行政发展必须实现其发展范式的转换, 从传统的管理走向现代治理。

村庄公共生活与农村治理探讨 篇10

关键词：村庄公共生活,农村治理,善治

1问题的提出

通过参阅有关文献发现, 已有的对农村公共生活的研究主要可以分为社会学和政治学两个视角。社会学视角所研究的农村公共生活侧重考察村庄传统公共生活的社会文化意义及其变迁过程, 注重考察村民日常交往模式及其社会整合功能。而政治学所关注的农村公共生活则侧重于研究国家行政权力在农村的运行状况对农村公共生活的影响。无论是社会学视角还是政治学视角, 都为我们认识农村公共生活提供了丰富的参考资料, 但均未对村庄公共生活的功能作用进行进一步挖掘, 也没有考虑到其对农村治理的有效作用。笔者认为, 把农村公共生活研究的社会学视角和政治学视角结合起来探讨其对农村治理的影响, 对当下的农村治理实践具有一定的指导价值。

2村庄公共生活

从社会学视角视之, 公共生活是相对于私人生活而言的。私人生活参照法国历史学界的用法, 指的是在理想状态下既不受公众监视、也不受国家权力干预的那部分个人生活。从而公共生活可以界定为除私人生活以外的一切社会交往活动。而政治学视角对农村公共生活的定义则侧重于政治参与性的公共生活。例如何晔 (2012) 将村庄公共生活定义为“有关主体在处理农村公共事务、解决农村公共问题时而形成的集体行动、公共交往和共同生活, 是乡村基层公共管理的实践形态。”笔者认为, 虽然村民的公共政治参与活动占据了村庄公共生活的很大一部分, 但除此之外, 其他社会学意义上的社会交往活动, 例如茶馆喝茶或是邻里之间的相互交往等等也是村庄公共生活的生动表现形式。它所呈现的功能意义对政治学所关注的农村治理问题同样有着积极的指导作用。因此, 本文援引夏国锋的观点, 将村庄公共生活界定为在农村社区范围内形成的超出家庭范围的人与人之间的一种社会公共交往形态, 既包括面对面的交流与沟通的日常生活交往, 也包含互相帮助的经济生产行为, 更包含着对关乎公共利益的公共事务参与和基于某种社会关联自主生产的集体行为和交往。

3农村公共生活对农村治理的积极作用

治理理论认为, 善治就是使公共利益最大化的社会管理过程, 其本质是政府与公民对公共生活的合作管理。俞可平认为, 善治具有五个基本要素: (1) 合法性, 它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态; (2) 透明性, 它指的是政治信息的公共性; (3) 责任性, 它指的是人们应当对自己的行为负责; (4) 法治, 其基本意义是法律是公共政治管理的最高准则, 法律面前人人平等; (5) 回应, 它是指公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应。农村治理就是要运用农村公共权威, 管理村庄公共事务, 维护村庄公共利益, 最终达到善治的过程。因此, 笔者将从善治的角度出发, 分析农村公共生活对农村治理的有效作用。

3.1 农村公共生活强大的信息传播功能对农村治理的影响

(1) 信息传播对政策宣传的作用。

信息传播可以说是农村公共生活最明显的一个功能作用, 在村庄社会中, 公共生活的信息传播功能首先体现在对政策传播的作用上。如今, 农村社会越来越开放, 农民接触的外界信息越来越多, 村民们聚集在一起从以前聊家长里短, 到现在开始关心“外出务工”、“养老福利”等国家政策。在这样的信息传播中无疑会对政策的宣传起到很大的作用。在本人同伴下乡调查政府对当地危房补助政策的过程中, 在问到村民是怎样知道这项政策的, 很多村民的回答都是听同村某某说的。可见, 在农村这种典型的“熟人社会”中, 公共生活是村民了解信息、政策的重要渠道。治理理论认为, 善治概念与低效的管理活动是格格不入的, 管理的有效程度越高, 善治的程度就越高。农村公共生活越丰富, 政策传播的渠道就越宽, 传播速度就越快, 而政策的快速传播正是农村治理有效性的要求之一。

(2) 信息传播对农村治理舆论监督的作用。

村庄公共生活形成的网络正如现代社会的互联网一样, 在其社会圈中担当重要的信息传播功能。农村社会谁都认识谁, 谁都熟悉谁, 谁家要是出点什么事情肯定是大家茶余饭后谈论的重要话题。尤其是村民关心的村两委也都是村民知根知底的熟人, 对村干部的背景都熟悉, 这个人有没有能力, 业绩怎么样, 都是村民谈论的话题。这就使得村干部的一举一动都在村民的视线范围内, 任何不称职的行为立刻会被放大, 影响村民对村干部的评价, 其结果则会反映到村干部下一届选举中。而对于村两委的整体工作更是如此, 工作做的好不好, 有没有促进村民的利益, 都要接受村民的检验和评价, 其舆论监督功能不容小视。这种强大的舆论监督作用就使得作为农村治理主要力量的村两委在工作中公正透明, 依法办事。而治理过程的法治、责任和透明性正是善治要求的基本内容。

3.2 农村公共生活的社会资本积累功能对农村治理的影响

所谓社会资本, 罗伯特·D·普特南认为可以被视为社会组织的种种特征, 诸如信任、规范、网络, 它可以通过促进行为的协调而提高社会效率。社会资本的产生强调两个以上行动者之间的长期互惠合作, 其核心就是维持关系网络的价值理念、行为规范等。社会资本的积累首要强调成员互动和互惠的过程, 而农村公共生活就是村民最好的互动平台。村民通过参与公共生活进行长期互动交往, 会形成一系列的正式的或非正式的组织网络, 并通过遵守共同认可的行为规范和进行互惠合作来维持组织网络。这种和谐、互惠的关系, 从组织层面来看, 有利于促进村民为实现村庄公共利益进行协调与合作, 降低组织内耗, 提高治理的有效性。

而从村民个人层面来看, 丰富的社会资本可以为村民获取信息、提高声望地位等提供便利, 进而产生农村社会资本精英。这类精英往往都是村庄公共生活中的活跃人物, 在公共生活的信息传播中占有权威地位。他们拥有较广泛的社交网络, 是村民“托人办事”的首选对象。因此, 这类精英人物有良好的群众基础和动员能力, 成为村庄公共事务管理活动中的新权威主体。我们说, 农村治理主体是指村庄范围内的一切公共权威, 既包括村两委, 也包括村民间组织和普通村民。因此, 这种新权威主体的产生不仅增强了农村治理的主体力量, 同时在一定程度上也对其他权威主体 (如村两委) 起到监督、制衡的作用, 优化了农村治理的主体结构。

3.3 农村公共生活的广泛参与性对农村治理的影响

农村公共生活的广泛参与对农村治理的影响首先表现在其对治理合法性的影响上。广泛参与性是农村公共生活最基本的特征, 同时也是农村治理走向善治的基本要素。善治有赖于公民自愿的合作和对权威主体的自觉认同, 离开了公民的积极参与与合作, 善治无从可谈。村庄公共生活是村庄公共秩序维护的主要对象, 同时也是村民参与村庄管理的主要平台。村民作为农村治理的力量之一, 对管理事项的参与程度越高, 就越容易产生对治理的政治认同感。而尽可能增加公民的共识和认同感是取得和增大治理合法性的主要途径。合法性越大, 善治的程度越高。而善治的程度越高, 管理的有效性又要求越高。村民对村庄公共生活积极、广泛的参与在一定程度上能提高村民的政治参与意识和能力, 激发治理主体的活力, 促进治理主体间的沟通与合作, 减少内耗, 从而降低管理成本, 提高治理的有效性。

4优化村庄公共生活, 提高治理绩效

4.1 对农村公共场所进行合理的设计

虽然各种公共生活场所的形成有一定的历史传统因素, 但还是可以通过有组织的建设营造出一个有利于丰富村庄公共生活和改善农村治理的公共空间氛围。一方面, 可以利用公共生活的公共性特点设计政策宣传工具。在很多村庄中, 有关政策的宣传大多集中在村委会指定的宣传栏中 (一般在村委会门口, 或村民的房屋外墙上) 。但村委会门口的宣传栏基本上只是部分村民有事情要办的时候才会去研究上半天。而村民房屋外墙上的宣传语, 往往大而精简, 不能做详细的解读。如果把个性化的宣传工具设立在商店、休闲亭等村民容易聚集的场所, 更能引起村民的关注, 从而就感兴趣的话题展开讨论。从这些讨论中又可以接受到村民对相关政策的态度。

另一方面, 可以根据村庄公共生活的特点设计更多有利于村民交流的公共空间。自改革开放以来农村传统的公共空间大有退缩趋势, 如过去最容易聚集村民的水井、洗衣码头等都在逐渐淡出人们的生活。这类农村传统公共空间的退缩使得村民参加公共生活的机会越来越少, 进而造成了整个人际网络和社会资本的有限。因此, 为提高治理的参与性, 可以根据村民参与公共生活的需求和本村的实际情况对村庄公共空间进行设计, 提供更多有利于村民交流的公共场所。例如, 在合理的位置设置凉亭、休闲小广场等, 为丰富村民公共生活提供空间帮助。

4.2 对乡村精英进行引导, 同时为其提供更好的施展平台

无论是农村中社会资本精英还是其他精英, 一般都拥有好的资源动员能力, 对村民具有很强的动员和榜样作用。他们容易获得村民的权威认同, 得到村民的信任, 是村庄公共事务管理活动中的积极分子。农村公共生活在一定程度上为精英们提供了施展的舞台, 同时精英们的公共参与活动又促进了农村治理的有效进行。因此, 在农村治理实践过程中应当对这部分公共权威进行引导和吸纳, 实现农村资源的有效整合和利用。正如目前有越来越多的精英人物参与到本村村委会的竞选中来, 外出精英回流现象也成为学者们探讨的话题。因此, 对精英人物的引导和吸纳体现的不仅是农村治理本身的需要, 同时也是很多精英的愿望。

对乡村精英的吸纳, 首先是将其吸纳到正式组织中来, 成为农村治理的主干力量。作为治理的主干力量可以充分发挥其资源优势, 为农村治理献计献策。另一方面, 精英人物的参选行为本身就给原村两委成员带来强劲的竞争动力, 促使他们更加关注民意。其次是对精英人物的非正式组织吸纳, 从治理与善治的角度来说, 治理的主体本身就不仅仅是村两委而是一切公共权威。因此, 精英人物作为正式组织之外的个体依然是农村治理的重要力量。但单个的力量具有分散性, 如果以组织的形式对这种权威力量进行整合, 更能产生组织凝聚的效果来与其他权威主体进行抗衡。

4.3 加强对民间组织的培育, 发挥其对农村治理的有效作用

农村中的民间组织是农民参与公共生活的另一个重要形式, 是农村治理的重要参与者之一。相较于日常交往型的公共生活来说, 民间组织具有组织性和制度性等特点, 例如一些社团或协会等组织都有自己的组织成员规范, 这种制度规范能增进成员间的彼此信任, 更容易促进成员间的互惠与合作, 进而促进组织和个人的社会资本积累。而从民间组织的功能作用来说, 一方面它可以对村两委和其他权威主体进行有效地监督、制衡。例如在有关村民公共事务管理的重大事项上, 民间组织可以整合、代表村民意见与村“两委”进行谈判, 同时监督村两委工作、制衡“两委”权利。另一方面它还可以对维护村庄公共秩序提供有效帮助。在农村治理实践过程中, 会存在很多的矛盾, 例如村两委之间的矛盾, 各非正式组织间的矛盾或邻里乡亲之间的个人矛盾等, 民间组织作为矛盾之外的第三方可以起到很好的调和作用。就村两委来说, 村支部和村委会之间时常会因为治理过程中的各种分歧产生矛盾, 增加农村治理的内耗。在矛盾发生后民间组织能够组织“两委”座谈协商, 起到中间人的作用。因此, 在现有治理实践中, 要为民间组织的发展提供土壤, 重点培育, 以便充分发挥其对农村治理的有效作用。

参考文献

[1]阎云翔.私人生活的变革:一个中国村庄里的爱情、家庭与亲密关系1949-1999[M].北京:世纪出版集团上海书店出版社, 2006:12.

[2]夏国锋.村庄公共生活:历史变迁与外力行构——鲁西南夏村的个案考察[J].甘肃行政学院学报, 2010, (5) .

[3]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社, 2000:9-10.