农村基层治理

农村基层治理（精选十篇）

农村基层治理 篇1

一、当前农村基层治理的主要模式及现实困境——“乡政村治”

20世纪80年代人民公社体制废除后, 国家对乡村的治理结构一直沿用“乡政村治”, 即在县以下的乡一级建立乡政府, 实行乡镇行政管理, 乡镇以下实行村民自治, 设立村民委员会, 以村规民约、村民意愿为后盾。这一治理结构存在多年, 发挥了一定作用, 但随着乡村社会的转型, 其内在困境与矛盾日益显现, 突出表现为公共服务供给不足、社会有序度下降、不和谐因素增加, 使乡村基层治理陷入了一定的治理困境。

(一) 县乡村治理结构失衡, 乡镇政府陷入治理困境

法律规定, 乡镇是国家基层政权之所在, 可事实上在“乡政村治”的治理结构中并未能有效发挥其政权的治理效能, 原因在于乡镇在机构设置、权力配置和责任承担等方面存在着不对称, 事实上已经成为县级政府的派出机构, 没有多少独立的决策权。与此同时, 在村民自治的背景下, 乡镇政府作为国家基层行政体系, 又必须履行“乡政”的职能, 这种权责不对等的现状在很大程度上导致了乡镇治理的无序化与低效化, 出现角色迷失、公信力下降、服务效能低下等诸多弊病。

(二) 乡镇政府行政资源配置失衡, 乡村公共服务供给不足

目前, 乡镇政府行政资源配置失衡主要指三个方面:一是乡镇政府组织结构失调。主要表现在乡镇政府的机构设置和人员配备上。近年来, 各地陆续开展了“精简人员、撤乡并镇”的行政机构改革, 但似乎没有收到预期的效果 (张晓山, 2006) , 冗员问题没有真正解决。二是乡镇公务员素质偏低。三是乡镇财务负担普遍沉重。据报道, 我国2/3的乡镇财政债务负担沉重, 有的乡镇债务负担相当本年财政收入的70%。乡村农业税的全面取消, 加上“财权层层上收, 事权层层下移”形成的体制错位, 造成乡镇政府事权与财权相分离。一方面直接导致乡村的基础设施建设、基础教育普及、医疗卫生保障、农村文化建设等公共服务的供给普遍不足;另一方面导致乡镇公务人员对乡村社会服务的态度消极, 使得乡镇服务功能进一步弱化。

(三) 村民自治机制失范, 农民利益诉求渠道不畅

村民自治作为一种理念性的制度设计, 在实际操作过程中却遭遇到种种的困境, 集中体现为“乡政村治”格局中各治理主体之间合作精神的缺失, 包括乡政与村治的冲突、农村基层党组织与村民自治组织的冲突等。由于村民自治机制的失范, 作为农民利益惯常诉求渠道的村委会, 也难以及时回应广大农民群众的利益诉求, 乡村社会的话语较难反映到国家基层政治中, 民意无法实现下情上达。正是因为常规的利益表达渠道不畅, 导致农民公共事务参与方式畸变, 要么不闻不问, 表现出极度冷漠的态度, 要么选择非制度方式, 发泄不满, 由此进一步加剧了乡村治理的困境。

(四) 乡村公共决策参与机制积弊, 农民及乡村民间组织制度化参与空间狭小

公共决策机制对公共决策的绩效起着关键性的作用。目前, 乡村治理中的公共决策机制多数还是采用基层政府集权的方式, 缺乏农民及民间组织等社会力量的广泛参与, 决策过程缺少民主机制, 权力运行缺少双向的互动。由于民众被排斥在乡村公共决策之外, 基层政府在决策时也就缺少真实、有效的需求信息, 容易造成决策的随意性较强, 盲目性较大, 这直接影响着决策制定的科学性。

(五) 有效制度供给不足

一是监督制度不够完善。监督机制有体制内监督和体制外监督两种, 从体制内监督看, 乡镇人大是乡村基层最高权力机构, 代表当地人民行使监督本级政府的职责, 但现实中乡镇人大监督功能常处于“沉默状态”;从体制外监督看, 农民、社会团体以及舆论监督力量更是有限。因此, 对于乡镇政府的某些越权行为, 难以形成有效的监督。二是政绩考核制度不够健全。在当前的考核体系下, 乡镇干部的工资福利、事业升迁等都取决于完成上级政府下达的任务, 乡镇政府自然把完成任务和满足上级的偏好作为其最优选择, 逐渐丧失了为农民负责的观念和服务的动力。

综上所述, 当前的乡村治理中还存在着一系列的矛盾与问题, 原因何在?实质的原因在于乡村社会参与的主体性、能动性未能有效发挥, 而乡镇政府角色不清, 效能不高, 正是因为缺少明确的激励与约束机制, 多元治理主体之间难以实现良性互动, 无法形成合力, 直接反映为乡镇政府与农民之间的一种非合作状态, 甚至对抗冲突。

二、新时期农村基层治理的优化模式——“合作共治”

合作共治, 就是在公共场域内, 通过治理主体的结构优化, 实现包括乡镇政府、乡村自组织以及农民等多元利益主体在民主与法治基础上的对话协商, 协调互动, 在公共事务管理过程中达成共识, 形成相互监督与制约机制, 实现公共利益最大化。可以说, 合作共治既脱胎于乡政村治, 又扬长补短, 优化了基层治理的权力结构和治理主体结构:一方面使国家意志能有效地渗入到乡村社会, 重塑政府在乡村社会的权威, 达成国家在乡村社会治理的良好绩效;另一方面又使乡村社会充满活力, 自主发展, 并能有效地监督制约国家权力, 实现国家与乡村社会的良性互动。

三、基于“合作共治”模式的乡村基层治理举措

(一) 改善乡村公共行政环境, 加强合作共治政治牵引

民主的政治环境是基层治理优化转型成功不可缺少的客观条件和政治平台。乡村公共行政环境的改善应侧重于两个方面:一是县市政府治理空间的让渡, 要合理分权, 实行职能下放, 还政于民。只有还政于民, 才能使国家不再是凌驾于社会之上的集权机构, 实现其社会回归。二是乡镇政府要加强自身的民主与法制建设, 规范行政行为, 营造优质高效的政务环境。例如, 建立“政务超市”, 使各类审批事项实现“一窗式受理、一站式办结、一条龙服务。”为农民群众提供优质、高效、便捷的服务。

(二) 建立乡镇政府行政资源配置的规范机制, 增强基层政府服务能力

一是要理顺县市政府与乡镇政府的管理体制, 明确界定两者在合作治理中的职能, 尤其要赋予乡镇政府相应的行政权力 (事权、财权) , 改变其“无权、无钱、难办事”的现实困境。二是要加强乡镇政府的组织结构建设, 因事设岗, 根据社会的需求来决定机构和人员的规模。三是要提高乡镇公务员的素质, 加强基层行政人员队伍建设。四是要健全财政体制, 加大县市财政转移支付的反哺力度。要遵循“事权财权相匹配”、“费随事转”的原则, 加大财政转移支付力度并使之制度化, 为基层治理提供财力支持, 保障合作共治体制的良性运转。

(三) 加强乡村社会自身能力建设, 承接政府转移的社会管理和公共服务职能

乡村社会力量的培育是实现合作共治的基础, 因为如果没有健全的乡村社会组织和高素质的农民, 政府即便还权于社会, 也会因乡村社会力量能力薄弱而导致机制运转不良。

第一, 强化乡村社会组织的服务能力。乡村社会组织包括各种农民自组织、经济合作组织、农民协会等, 就其组织形态而言, 多数处于一种松散的状态。因此, 要使乡村社会组织承接起政府转移的社会管理和公共服务职能, 需要加强能力建设, 包括完善组织内部管理制度, 明确组织成员之间的权利、义务关系, 加强乡村社会组织之间的交流, 增强互补与合作, 使乡村组织之间构成一个有机的网络服务体系。同时, 为规避农村社会组织在发展进程中出现附属行政化倾向, 乡镇政府要真正做到“引导不领导, 帮扶不干预”, 让自组织的发展成为乡村社会能力提升的骨干力量。

第二, 发展乡村专业经济合作组织, 激活农村经济活力。基层治理的根本目的和宗旨是建设社会主义新农村, 构建和谐社会和小康社会。反过来, 和谐社会和小康社会的建设也能促进农村基层治理的良性前进。农民富足后会对政治权力更加珍视, 对乡村合作共治会投入更多的热情。

第三, 培育具有现代精神的农民, 为乡村治理提供智力依托。探索多元办学机制, 拓宽农民的学习渠道。例如, 整合农村各种教育资源, 发展职业教育和成人教育, 培育农民的现代文明和公共精神;此外, 还要对农民进行普法教育, 引导农民以理性合法的方式表达利益诉求, 使农民能够在法治的基础上, 与基层政府实现良性互动。

(四) 构建民主透明的公共决策机制, 畅通农民利益诉求渠道

第一, 推行“乡务公开”。要以方便农民群体为原则, 将公示地点选择在农民群众经常活动的地方, 如市场、农村商店、村委会办公场所等, 公开内容包括政府要做什么, 提供什么, 农民如何参与, 通过哪些具体程序, 是怎么规定的, 等等。

第二, 让农民群众积极参与公共决策, 进行民意表达。有研究者指出, 农民非制度化参与的主要原因在于“个人无法找到协商机制和利益维护机制”, 因此畅通农民利益表达渠道已成为实现乡村和谐治理的关键。公共事务的决策过程要有村民听证, 听证主体 (乡村社会各利益群体) 间必须进行直面沟通, 相互交流, 并按照“依据、信息和决定三公开”的原则, 将听证结果同公共决策一同公开, 这样, 既把公共决策变成一个集思广益的过程, 又体现公共决策的透明化, 也能使农民更好的监督政府行为。

(五) 重构理性约束激励制度, 为合作共治保驾护航

1、完善治理主体间的约束与激励制度。

从两方面着手:一是强化乡镇人大监督机制, 加强乡镇人大监督的法律程序建设。二是要重构乡村社会监督制度, 赋予广大农民群众的行政监督权力, 实现群众监督的制度化, 通过完善举报、奖惩等制度来畅通乡村社会力量的监督渠道。

2、重构乡村治理绩效评估制度。

在政府与社会合作互动的新农村建设环境之下, 对乡村治理绩效的考核不应以单纯的经济增长作为绩效评判的唯一标准, 而是集公共服务质量, 生态环境保护, 社会秩序维护等为一体的综合评价体系, 不仅涉及经济层面, 而且还涵盖农民主体权益、乡村社会发展和文化进步等多个层面。

参考文献

[1]、俞可平.治理和善治:一种新的政治分析框架[J].南京社会科学, 2001 (9) .

[2]、张晓山.简析中国乡村治理结构的改革[J].管理世界, 2005 (5) .

[3]、吴光芸.多中心治理:新农村的治理模式[J].调研世界, 2007 (10) .

[4]、赵树凯.新农村建设呼唤新的治理[J].中国发展观察, 2006 (3) .

农村基层治理-南街村 篇2

摘要：农村集体经济发展模式的实践探索在中国农村从未停止。我国农村地域广阔，人口众多，村与村之间的经济基础、自然条件、传统习惯等千差万别，适合农村经济发展的模式也应多种多样。改革开放30年来，摸着石头过河，使南街村踏出了一条具有鲜明个性的建设社会主义新农村之路，成为名副其实的城乡结合的新型社区。他们前进的道路不是一帆风顺的，也经历了艰难曲折、不断创新的过程。南街村的经验告诉我们，随着发展的不同阶段，每个地区所采取的发展模式也应有所调整，使其与时俱进，不断适应生产力发展的新需要。农业是国民经济的基础，在新农村建设中，反思一下南街村的发展模式十分重要。关键词：南街村，基层自治，集体经济，农村发展

一、南街村的基本情况

南街村位于河南省临颍县城南隅珠高速公路。全村有回、汉两个民族面积1．78平方公里。紧靠1 07国道，西临京广铁路，东临京848户，3 1 80口人．1 000亩耕地，总面积1．78平方公里。

改革开放以来．南街村遵循党的“一个中心，两个基本点”的基本路线，因地制宜．大力发展集体经济．走集体共同富裕道路，早在20世纪90年代产值就突破1亿元成为有名的“亿元村”，实现了物质和精神文明建设的飞速发展。

南街村是大家耳熟能详的全国十大名村，它是集体主义经济的代名词。在坚持集体主义的原则下，南街村几近实现了共同富裕，经济平稳发展，社会和谐，人们安居乐业。南街村成功的关键是实事求是，因地制宜，坚持集体主义。南街村是国家4A级景区，长期生活工作在南街村做出突出贡献的非南街村籍人士，被授予“荣誉村民”称号。南街村集团是南街村创建的集体经济实体，下属28个企业，产业涉及食品、饮料、酒类、印刷、包装、医药、工艺品雕刻、旅游等。

南街村坚持用毛泽东思想教育人，以雷锋精神鼓舞人，以革命歌曲激励人，提出了建设共产主义小社区的奋斗目标，强化了职工村民的集体主义精神，营造了浓厚的昂扬向上的集体主义氛围。全村党员干部、职工村民发扬“二百五”的“傻子”精神，坚持“外圆内方”的治村方略，人人敬业爱岗、乐于奉献。党务、村政、企管、教育、民兵、治安、工会、共青、妇联、计划生育等各项工作。这些均受到了党中央和省、市、县各级领导的高度称赞。

南街村获得了“全国先进基层党组织”、“全国模范村民委员会”、“全国文明村”、“中国十大名村”、“国家级生态村”、“全国优秀乡镇企业”等殊荣。南街村集团多次获得国家级、省市级荣誉称号：是中国食品工业质量效益奖企业、工业排头兵企业、中国食品工业百强企业、全国食品工业优秀龙头食品企业、省级农业产业化龙头企业、河南省百户规模优势企业、河南省重点服务企业、河南省科技企业和河南省民营科技企业50强等。“南街村”商标为国家驰名商标。

二、南街村发展模式解析

南街村模式的形成可以说是计划经济时代的产物，是社会环境和历史文化条件相结合的产物。它的特性是：在原有社队工业的基础上，结合当地资源面对外部大市场建立社区企业体系和社区企业制度，在工业集体推动下完成了农业集体化；在经济集体化基础上建构了特殊的分配体系和激励机制，形成了一套“共产主义”的意识形态，维系社区整合和社区企业发展。

1、以农促工，以工扶农，实现农业产业化 农业是当前农村经济的基础，如何稳步高效地发展农业是解决整个农村经济问题的关键。目前，我国大多数农村采用的是以家庭为单位的联产承包责任制的经营方式。这种方式曾经极大地调动了农民的积极性，促成了农业的第一次飞跃，然而在农村经济发展到新的阶段、新的形式下，这种方式在某些地区(尤其是平原地区)已不再适应农业的发展。其主要弊端在于：(1)一家一户的经营，土地分散(据全国262个村庄的抽样调查，平均每户承包面积0．55hm2，分为9．7块)，这样不利于农业的规模化，也阻碍了土地的合理利用”l。(2)每家每户农机设施的重复配置造成了浪费，提高了农业的生产成本，形成增产不增收的局面。(3)长期以来形成的小农意识强烈，阻碍着高效农业和精细农业的发展。(4)农户处于无组织的分散状态，掌握市场信息较难，而且大多数农户素质较抵，市场意识和经济实力弱，缺乏自我保护能力，抗风险能力差。

南街村在发展中通过农业的规模化经营较好地解决了农业中存在的上述问题。1985年之后，该村将分到的土地在群众自愿的基础上逐步收归集体，实行集体统一规模经营。该村从规划土地人手，建立集体农场，下设“五队～站”(农机队、积肥队、水利队、蔬菜队、大田管理专业队和良种科研站)，队与队之间由集体调配管理，既分工合作又相互独立，合理调配着农业生产中的每一个环节。采取农业规模经营的另一优势是大量减少了从事农业生产的人口。南街村现有67hnl2耕地，但只有70多人从事生产任务，仅占从事工农业生产总人数的1％，这不但提高了生产效率．而且解放了农业生产劳动力，促进了农业生产人口的转变，有利于产业结构的优化和升级。南街村为了促进农业的发展，以雄厚的经济基础为依托，采取了以工扶农，以工导农的原则。该村连续从工业积累中抽出420多万元资金，投资于农田基本建设，打机井、搞喷灌、上大型机械，改善生产件，增强抗御自然灾害的能力，使农业生产从耕种到收割全部实现机械化，促进了农业的高效发展。同时，南街村也注重科技在农业中的作用，走高科技的农业发展之路。针对土地日益减少和当今现代化农业的发展趋势，该村开发了“高科技农业区”，建设了六座占地面积1800 m2的6连栋Pc板温室和15座占地面积23240的3连栋EM210型双层气膜温室，生产优质的蔬菜、经济林木、花卉等。此外，该村还采用先进的技术如无土栽培、有机栽培、水培等生产绿色农产品和无公害食品。农业由粗放型转变为集约型和精确型②。

2、发展品牌企业，实现生产规模化

南街村地处平原，无山无矿无森林，但附近盛产小麦、玉米、大豆等农产品，村办企业充利用当地资源，以农副产品加工为主导产业，组建龙头企业，主导产业的发展又带动了相关配套产业的发展，形成良性循环，实现农业产业化经营。骨干企业方便面厂、食品厂的发展，带动了面粉厂的发展，目前南街集团拥有三个面粉厂。南街生产的产品包装用纸箱，是由村里第一、第二包装厂生产；每年需要价值约1．5亿元人民币的塑料包装，精制礼品盒，是村里合资企业“耐可达彩色印刷有限公司”、“河南彬海胶印制品有限公司”生产。企业每年需要近500万元的花椒汤料，又带动了花椒种植业。为充分利用方便面厂，食品厂，面粉厂的下脚料和副产品，村里又建立了饲料厂，生产的混合饲料提供给养鸡厂，养猪厂，养鱼场，其产品既满足生产又满足生活需要。原材料产品，半成品需要运输，又带动了交通运输业的发展。随南街企业规模的扩大，知名度的提高，来参观、考察、经商的人也越来越多，又带动了商业、饮食等服务行业的发展。1995年又建立了南德宾馆，在南街，围绕农业办工业，围绕龙头上配套，农工贸一体化，产供销一条龙，种养加齐发展的产业化经营格局已经形成③。

3、“外圆内方”的南街村经济管理模式 南街村头有一条大标语：“依靠外圆闯商海，严守内方治南街”。南街村对外实行市场经济，开放搞活，对内实行计划经济，严格管理。“外圆内方”是南街村在经济建设中坚守的原则。所谓“外圆”，是为了求发展适应社会大气候，在市场经济往来中采取一定的灵活变通措施，如请客送礼拉关系等等。凭着这个“圆”，他们把日本人“圆”到南街村来了。为了吸引日资，南街村不惜重金为日本投资商建了一座日本风格的豪华别墅，内有小舞厅、卡拉OK厅、健身房、酒吧间。在南街村禁止打麻将，但这座小别墅是允许打麻将的“小特区”。南街村甚至花3万多元为他们购置了电脑控制的高级麻将桌，在他们人手不够时，三大班子领导还轮流陪他们打几圈，使他们高兴，以优越的工作环境、生活环境、投资环境吸引外商。仅这一家外商，短短3年时间里就先后与南街村合资兴建了彩印厂、胶印厂、麦恩食品厂和拉面厂4个企业。

所谓“内方”，是指严格的内部管理，规规矩矩方方正正，要求党员干部、职工群众廉洁自律一尘不染。用南街人的话来说，就是“一丝不苟干南街事，一尘不染做南街人”。上至党委成员，下至业务员，在业务往来社会交往中收到的礼品、好处费、回扣款一律上交村集体。南街村还不断开展各种思想教育活动，如讲故事活动、共产主义小社区建设大讨论活动、整风活动“五献一留”(五献一留：忠心献给祖国，爱心献给社会，关心献给别人，奉献献给企业，孝心献给老人，信心留给自己。)活动等等，都包含着教育干部群众严守“内方”的内容，使人们严格律己，更加主动积极地投身于社区建设事业④。

4、加强精神文明建设，树立集体主义思想

南街村高度重视精神文明建设，他们认为，“富裕不等予幸福，幸福包括富裕。”要全面发震，就不能一手硬、一手软，必须在经济发展的同时，在精神文明建设上狠下功夫。他们在精神文明建设上有明确的思路，就是坚持用马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代袭”重要思想和科学发展观的先进文化和特色文化教育人，对全村干群强化公心教育。为使这项工作寓有成效和特色，村党委设立了宣教办和文明办，专门负责思想教育和精神文明建设工作，强化教育管理，不断提升广大干群的思想素质和文明素养。

为进一步做好宣传教育工作，村党委建立了报社、电视台，作为宣传群众、鼓舞群众工具的同时，也开辟了向被套宣传南街村的窗口。村党委还重视职工村民的业余文化生活，成立丁艺术团、戏校、女子军乐队、职工娱乐中心中心等，文化活动开展的非富多彩、有声有色。为加强精神文明建设，村团委成立了200多个学雷锋活幼小组，活跃在全村各个角落。他们经常利用业余时闻，打扫公共卫生等。《南街村报》长期开设“文明花”专专栏，大力宣传涌现出来的好人好事，形成了良好的氛围；妇联会每年都要开展吸纳进评比活动，一许多“好夫妻”、“好婆媳”、“五好文明家庭”等相继涌现；企业经常开展“最佳职工”、“先进班组”和“企业标兵”等评选活动；党受干部和业务人员经常上交业务往来的礼品礼金等。多年来，南街村共为抗洪救灾、抗震救灾等社会捐款达2000多万元。整个南街村形成了人人爱集体、个个讲奉献的文明新风。南街村经济发展、人心思齐、文化繁荣、村风文明，形成了一幅新农村的新景象⑤。

5、建立严格的村内制度，保障和谐发展

南街村村民过着平等而稳定生活的南街村的现状值得关注。南街村的体制是在严格的规章制度基础上建立起来的。南街村可称为“村的宪法”的规章制 度。这一制度分思想、工作、生活三方面，共有23条，违反者将受到处罚。村里还有定期从思想、纪律、卫生等十个方面检查各家庭执行规章制度情况的制度。根据检查结果，只要有一个方面不合格，部分福利就得自费。据村民说：“满分的家庭很少，大多数家庭都是总有某个方面不合格。” 福利是村民生活的基础，村当局在这方面掌握着大权。村民不得不乖乖地服从村当局及各项规定。南街村用非同一般的做法，保证了所有人都能过上一定水平的生活。从这点说实现了“和谐社会”的目标。

三、南街村发展模式的潜在危机

从2004年下半年到2005年上半年，南街村在连续7年销售收入逐年翻番的高速增长之后，进入了经济困难时期。2005年，南街村集团的销售收入急跌至10亿元，和1997年的巅峰数据16亿元相差极大。这些数据都暴露出南街村模式存在的不足，面临着一些潜在危机。

1、单一的集体经济体制并非完美无缺

南街村实行的集体经济的体制是区域性群众共同占有生产资料的一种公有制形式，劳动群众在生产与交换过程中实行合作经营，使生产、管理集中进行，资源统一配置。就包容性发展的要求而言，一个健全的、可持续的经济体系需要多种所有制形式协调共生，更重要的是，包容性发展从根本上强调人的自由发展。而单一的集体经济体制的固有弊端不仅会阻碍资源的合理流动，抑制劳动力的自由发展，而且会影响整个经济体的效率和创新。南街村有着“共产主义小社区”的美誉，“共产主义”要求“每个人自由而全面的发展”，而单一的集体经济体制为个体提供的发展环境是“不自由也不全面”的。从宏观角度出发，单一集体经济体制的管理体系缺乏层次的独立性。南街村以王宏斌为核心的“三大班子”对南街村的各项事务全面管理，为了维持这种幅度过大、层次过少的管理体系运转就要增加管理成本和行政成本，这会造成巨大的资源非生产性浪费。从微观角度出发，单一的集体经济体制缺乏竞争和激励机制，因而造成生产效率和人力资源利用效率低下。南街村实施集中计划下的生产模式，劳动者在既定框架内从事生产经营活动，机械工作代替了自主创新，这种隐形的人力资源抑制作用也会严重影响南街村整个经济体的活力。

2、封闭式“工资+ 供给”的社会福利模式隐忧重重

南街村实行的是“工资+ 供给”的福利制度，绝大部分生活资料靠集体免费供给[2]。1992年，南街村提出“生产资料和生活资料全部公有”的建村目标。王宏斌说：“要使南街村富到个人没有一分钱存款。”[3] 在改革开放初期，南街村的福利模式确实很好地满足了村民的基本生活需求，但是，随着经济社会发展和人们生活需求变化，这种福利模式的隐忧会凸显。

首先，封闭式的“工资+ 供给”模式难以满足人们不断发展的个性化生活需求，生活水平很难真正提升。这种福利模式仅限于南街村这一行政区域，并且这种模式供给的福利产品相对于人们的个性化生活需求显得单一。其次，长期的福利供给会造成“福利依赖”的负向激励，严重影响经济效率。低工资使村民努力工作的积极性无法被激发，福利的长期性使村民外出打工赚取高工资的机会成本在时间因素的作用下被扩大了。再次，排他性的福利供给有悖于包容性发展的“主体全民性、机会的公平性、成果共享性”原则。集体福利的排他性体现在资格限制上：村名资格和村民遵守“村民公约”的良好表现。这就将外来打工者基本排除在享受集体福利之外，外工参与了南街村的价值创造过程却不能分享经济发展带来的好处。显然，这种排他性模式因“村民资格”产生了起点不平等，在发展过程中机会也不会均等，这就必然导致成果不可共享。

3、“能人政治”治理结构亦有“不能”之处 “能人政治”模式强调能人在乡村治理中的权威作用。在南街村，王宏斌集村中大权于一身，既担任村党组织的一把手，又担任村集体经济组织的负责人。但是，这种模式存在监督机制缺失、制度性欠缺等内在缺陷。更重要的是，这种模式对群众在乡村治理过程中的积极作用重视不够，在充分激发村民的民主意识方面，“能人政治”结构的包容性略显不足。首先，“能人政治”模式缺乏必要的决策监督和权力制衡机制，容易造成决策失误和滋生腐败现象。由于能人掌控的权力和资源高度集中，以至于村级公共权力组织甚至国家法律有时都无法对其产生有力约束，因而村级治理能否公平、顺利的运作很大程度都依赖于能人的自我道德约束[5]。但乡村能人毕竟也有认知水平的局限性和趋利动机，这无疑会增大决策失误和腐败的风险。其次，“能人政治”模式缺乏制度性，这会对社会产生难以预期的影响。这种模式以能人的主观意志为转移，乡村的治理方针会随着能人的主观意志的改变而改变。如果能人找不到与其治理思路相协调的继任者，那么这种先前的治理模式可能因此中断，造成乡村治理的非连续性，而政治层面的动荡必然对社会的各方面发展产生难以预期的影响⑦。

四、南街村发展给当代中国农村发展的启示

1、新农村的发展模式需要政府加以引导。

建设社会主义新农村尚是新鲜的事物，借鉴其它地方的成功经验十分重要。政府要搞试点、树典型、加以正确引导，当初是南街村人就是通过学习刘庄经验，兴办工厂，提高了农民的生活水平。当今我国新农村发展模式，有国外、国内很多经验可以借鉴，关键是要结合当地实际。我国目前已经涌现出一大批新农村示范点，有的很成功，应该组织大家进行观摩、学习，在学习中要注意结合实际，切忌生搬硬套。

2、新农村的发展模式需要不断改革、不断创新。现在我国的经济和社会背景已不同于改革开放初期，今后农村依靠发展小工业逐渐积累集体资本的模式难以模仿，如何发展集体经济、合作经济、非农产业需要模式创新、制度创新。为解决吃饭问题，从发展乡镇企业起家的社会主义新农村，在参与国际合作与竞争中要不断发展完善，并实现转型升级。政府在总结农村城镇化进程中的成功经验和模式基础上。应尽快完善村镇建设必要的法律及规章制度，建立必要的研究与管理机构，认真解决村镇建设存在的矛盾与问题，确定符合实际的城镇化标准，进一步理清发展思路，制订切合实际的发展农村城镇建设的有力措施，全面推进城镇化进程⑥。

3、南街村的具体经验学习

南街村经济模式实质上是以农村规模经济为主的发展模式。适度发展规模经济在我国农村与农业发展中具有重要作用。(1)适度发展规模经济可以完善农村双层经营管理体制。在对待“统分结合，双层经营”的问题上，“统”与“分”是不可分割的，“统”是为了发挥集体的优越性，“分”是为了调动农户的积极性，两者必须相互结合、相互依存、相互补充．才能完善双层经营体制。(2)社会主义市场经济发展要求适度发展规模经济。我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，它把农民推向市场，把生产经营推向社会。而以家庭为单位的分散经营形不成规模，缺乏对市场的应变能力。在规模经济模式中，集体便充当了农户与市场的“桥梁”作用，使单个独立的农户以集体为依托参与市场经济活动，提高农户在市场中抗风险的能力，保护农户的利益。(3)农业产业化的要求适度发展规模经济。农业产业化的内涵之一便是农业的规模经营，这就要求规模经济把分散的农户组织起来，形成一个整体，壮大生产经营主体，增强在市场中竞争力”(4)适度发展规模经济可推动农村的城镇化。目前，农村城镇化的问题在于规模经济势力弱，无力投资城镇的基础建设。规模经济的发展可以为城镇化提供资金，另外，它还有利于从区域发展的全局出发，统一规划、因地制宜，改变乡村工业的分散情况，扩大企业规模，提高农村的经济聚集度，实现经济的规模和聚集效益。同时，规模经济有助于转换农村剩余劳动力，促使农业人口向非农业人口转变，从而推动农村城镇化进程。(5)适度发展规模经济有利于以工补农，担负起改造农业的重任，巩固农业的基础地位并促进高效农业的发展。(6)适度发展规模经济可以增强农村社会化服务的范围，促进社会公共福利的发展，实现共同富裕。南街村的经验告诉我们，由于全国各地具体情况不一样，在对待农村经济发展问题上一定要坚持因地制宜的原则，经营方式不可能生搬硬套或搞一刀切，而且，在发展的不同阶段，每个地区所采取的发展模式也应有所调整，使其与时俱进，不断适应生产力发展的新需要。

参考文献：

浅议基层治理和农村党建 篇3

【关键词】基层治理；农村党建；和谐

基层治理与农村党建包含很多方面，其中一个重要的方面就是基层党支部的能力建设问题。它是党和人民保持血肉联系的一个重要的中间环节，主要起着桥梁作用。党通过它来了解群众的真正需要，帮助群众解决困难，关心群众，为群众提供最好的服务；同时也能更好的发展优秀党员，壮大党组织。促进基层党支部能力建设不断发展，是大势所趋。

一、基层治理和农村党建的意义

在我国民族复兴的伟大道路上针对基层的治理和农村党建工作是重中之重。在党的实际建设中，要想提高党执政的能力，就要从加强基层治理及党建方面着手。首先，基层组织作为党的重要组成部分，在党的组织体系中占有十分重要的地位。为提升党的整体执政水平，必然要对各党支部能力建设尤其是基层党支部能力建设提出更高要求。其次，社会的发展，给基层治理与农村党建提出更高的要求，因此，大力加强相关治理与党建成为党乃至国家各项事业发展的必然要求。

基层治理和农村党建是联系党组织和群众的重要纽带，所以在构建和谐社会时必须要重视基层党组织建设，通过基层党组织了解人民群众的意愿，凝聚群众，使党和人民之间构建良好的联系。而要想做到这一目标，就要构建和谐的基层党组织，发挥基层党员的先进作用，更好地服务人民、联系群众，为整个社会的凝聚做出应有的贡献。所以，在建设和谐的基层党组织可以更好地缓解社会矛盾，从而建设良好的党群关系。

二、基层治理与农村党建的现状与问题分析

1基层治理及农村党建的现状。目前，基层治理及农村党建在国家以及基层党组的努力下，取得了一些成绩，提出了能够实質提高治理与建设效率的意见。但是，这种能力建设程度还是不够，不能满足时代与党发展的需求，还存在一些问题，比如基层治理与农村党建在制度上还存在诸多的问题。为此，在发展的过程中仍然需要加大治理及建设的力度，希望在今后的发展中能有更大的进步，取得更好的治理及建设成果。

2基层治理和农村党建中存在问题。由于各种原因，造成了基层治理与农村党建队伍建设不足，队伍建设不足直接会影响到相关工作的有序开展。其中这种队伍建设不完善一个直接的体现就是其综合素质程度不高。有的基层党支部的能力较弱，与其文化素质偏低以及思维落后存在某些关系。一是队伍文化素养不高，知识落后，而且知识结构比较单一。二是党员思想固化，思维方式不利于基层党支部工作的动态发展，基层党支部的思想中保留着固势思维，在能力建设时还抱有旧的观念，依赖旧观念旧思想，抱残守缺，用古板的保守主义来看待和基层党支部在实践中产生的问题。在党支部中有些队员喜欢搭便车，没有很大的工作热情，工作态度不端正。总之，在基层治理与农村党建现阶段还存在不少问题，没有完全建立起一支高效率、结构合理以及综合素养很高的队伍。

三、加强基层治理及农村党建的对策建议

1强化基层党支部队伍建设。要在实际发展中切实提高基层党支部能力建设水平，首先要做的就是积极使基层党支部成员顺应时代发展的大方向，做到思维的变革，革除旧思维，用党的新思想、新理论来全面武装自己。彻底地各处原有思维中存在的诟病，革除滞后性，从保守型转变为创新型。增强个人工作的积极性和参与度，使得基层党支部中的每一个人都能致力于提高党支部能力的建设。

2加快基层党的法规制度建设。随着现代化建设的快速发展，近些年来党组织的体制编制作出了一定的调整，基层党组织的结构也发生了改变，加强基层党支部的能力建设成为必然，而要使基层党支部能力建设得以顺利完成，必须要根据时代环境对党面临的问题准确把握，总结党成立以来在基层党支部能力建设中的一些好的经验，把这些经验结合目前实际情况，做到实事求是。对支部能力建设提出对应的法律规范，使其发展实现有法可依。

长期以来，基层党支部主要是依靠上一级进行监督和管理，而缺乏自我检查。这种制度大大降低了它能力建设的主动性。对此，建立自我省查制度显得非常重要。定期进行自我省查可以帮助基层党支部干部及时发现问题并提出解决的对策，同时自我省查可时刻提醒干部要严格要求自己，提高自身素质，从而促进基层党支部能力建设的发展。

结语

农村基层治理 篇4

一、农村基层治理变革下宪政的意义

宪政是以宪法为中心的民主政治, 也就是依据宪法实施治国理政。我们国家实施的是不同于西方的中国特色的宪政, 就是中国共产党的领导人民依宪执政、依宪治国。农村基层的宪政, 就是以民众为主, 充分发挥民主, 还权于民, 让民众参与管理、加强自治, 依宪执政, 接受法治的约束和宪政的规制。在社会发展的新时期, 农村基层治理变革下宪政具有很大的现实意义。

(一) 增强了民众的民主意识

宪政的核心是民主政治。随着社会的进步, 使得大量村民的自主意识增强, 他们愿意更加理性化的参与到社会管理和政治活动中, 表达自己的意愿和诉求, 实现自身价值。宪政不仅体现了人民当家作主的权利, 而且在此过程中不断对自我进行必要的约束, 这是更理性化的民主, 更高意识下的民主。

(二) 培育了农村的社会组织力量

农村的事务繁多, 仅仅靠地方政府和干部显然是有些忙不过来。宪政提倡村民自治, 也就是自己管理自己, 形成村民自己的社会组织, 从而把农村中的能人聚集起来, 自我管理、相互帮扶, 培育了农村的社会组织力量, 增强了农村的管理水平, 调整了农村的经济结构和秩序。

(三) 增强了宪法的权威性、至上性

宪法是宪政的前提。十八届四中全会提出“依宪治国、依宪执政”, 明确了我们要走宪政之路。通过宪政化建设不仅可以规范政府的执政行为, 还可以规范经济社会活动。一方面使社会更加规范有序、公平正义;另一方面降低活动的交易成本, 提高活动效率, 使活动更顺畅, 节约社会资源, 减少不必要的资源消耗, 从而推动农村经济、社会、政治文明的发展。

二、新时期农村基层治理变革之宪政途径

(一) 树立正确的宪政理念

基层治理宪政化建设中, 要坚持正确的发展方向, 树立正确的宪政理念, 推进农村治理变革, 促进社会主义新农村发展。首先要对普及价值宪政的价值观念, 让民主、自由、平等的价值观念深入人心。其次要清晰的认识到基层群众性自治制度是有中国特色的民主政治制度的重要组成部分, 是实现农村村民民主、自由、平等权利的重要举措, 是有中国特色的民主之路、法治之路和宪政之路。再次要树立法制观念, 提高法律意识, 每个公民都要无条件地服从和遵守国家的宪法和法律, 都必须依法办事, 实现人治到法治的转变。

(二) 保障村民合法权利

宪政主义所要解决的核心问题就是对权利进行控制, 在社会发展的新时期, 权利必不可少, 但是要让其接受宪政的束缚。对于现阶段农村治理中的宪政问题, 要体现出基本的权利精神, 通过民主宪政来带给人们自由与平等的权利, 充分体现出人们的尊严。权利具有价值取向, 与民主目标息息相关。因此, 我们要加强村民的民主决策、民主监督、民主管理, 保障村民的知情权、参与权、监督权、决策权, 让他们真正成为主人, 行使自己的权利。村委会选举是基层民主的最主要的体现方式, 一定要保证公平公正公开, 尽快建立村委会、村民代表会议和选举委员会等村级组织的相互制衡机制。

(三) 加强村民自治

所谓村民自治, 村民通过民主的形式, 以村民委员会为依托组织, 对本区域的村庄社区的公共事务、公共事业依法进行管理、参与的群众性自治活动。根据我国宪法中规定的内容, 村民委员会就是农村基层社区自治的公共权力组织, 承载着村民对村庄内部事务管理的重要功能, 是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”, 得到了法律保障。经过宪政实践, 人民主权已经成为了一个国家的立国之本。基层群众性自治中的“三个自我”和“四个民主”构成了中国农村基层民主自治的根本内容与基本形式。村民的自治治理权是权利与权力的统一体, 既管理着自己的事务, 也管理着他人的、公共的事务。基层治理制度通过赋予每个村民充分的民主自治权, 自己管理自己的事务, 是对宪政自由平等精神的完美展示。因此, 我们要加强村民自治, 成立村民自己的组织, 充分发挥他们的主动性, 实现自我管理。

(四) 依宪执政, 规范治理

在社会经济发展转型时期, 可以看出基层治理呈现出了双向性与多元性的特点。因此, 为了促进农村治理变革, 需要遵照宪政化的治理方法, 坚守政治立场不动摇。首先, 要营造崇尚宪法的法制氛围。大力宣传宪法, 进而让村民学法、懂法, 提高宪法意识和宪法思维, 以宪法思维、法治方式解决各种问题和矛盾。其次, 村级干部要依宪执政, 在宪法法律范围内正确有效的行使公权力, 治理村务, 不得去行使依法不该由自己行使的权力, 更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。

三、结语

总之, 新时期我们要对农村基层治理变革有足够重视, 加强农村基层宪政建设, 明确其主要内涵, 采取有效措施制定基层治理宪政化建设的内容, 逐步推进基层治理变革, 拉动农村经济跨越式发展, 稳定社会秩序, 促进新农村建设。

参考文献

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[3]解冰.新农村基层政权权责制衡重构[J].华中农业大学, 2012, 12 (01) :19-20.

完善农村基层治理机制问题调查研究 篇5

研究

“四位一体”村民自治新模式是以村党支部为领导核心、村民代表议事会作为决策机构、老党员参事会作为参谋机构，新农村建设理事会作为执行机构、村务监督委员会作为监督机构的新型村级治理组织构架。2013年以来，xx镇以xx村为试点，进而在全镇25个村全面实行“四位一体”村民自治新模式，并取得良好成效。为进一步总结提升“四位一体”村民自治的能力水平，本课题结合工作实际，在深入基层调研、广泛听取意见的基础上形成本报告。

一、创建新型村级治理新模式的实践探索

（一）“四位一体”村民自治新模式的主要做法

1、村代表议事。成立村民代表议事会，作为决策机构，进行民主提议、科学议事。议事会承担政策宣传、民意收集、上传下达、沟通联系、参政议政、参与决策等职责。议事内容主要包括经济发展、规划建设、公益事业、社会稳定等方面，凡涉及阶段性发展规划、重大财务支出、工程项目建设、土地出让及其他经济社会发展的重大事务和涉及本村群众和集体利益的重大事项，都必须提交村民代表会议进行商议、决策。议事会实行“半月谈”制度，原则上每半个月召开一次会议，及时研究商议村民反映比较集中的事项，提出解决问题的办法和措施，形成“议案”，报村党支部“备案”，经审核同意后提交村民代表会议决定。

2、老党员参事。建立老党员参事会，作为参谋机构，进行民主协商、科学参事。参事会成员由年满55周岁以上、德高望重、参政议事能力较强的非村民代表的老党员组成。参事会在两个方面发挥作用。一方面，发挥“智囊团队”作用。专门设立村民说事场所，定期不定期组织群众“说事”，安排老党员值班“听事”，把村民反映比较集中的事项提交村民代表议事会审议，同时对一段时期内的村情动态进行梳理汇总，并提出意见建议，供村党支部参考，提高村党支部决策的科学性和工作的有效性。另一方面，发挥“延伸手臂”作用。根据老党员的性格、特长等条件进行设岗定责，充分利用老党员的经验优势、政治优势和威望优势，引导老党员在矛盾纠纷化解、乡贤交友拓展、婚育新风倡导、协调党群关系、项目用地征迁等方面发挥积极引导作用，使老党员“有职有责，有岗有位，有位有为”。

3、理事会理事。建立新农村建设理事会，作为执行机构，进行民主管理、科学理事。根据自然村的区域分布情况，成立若干个“新农村建设理事会”，由本自然村中德高望重、组织协调能力强、办事公道正派的党员、村民小组长、村民代表、致富能手、妇女骨干以及农村“五老”等组成，已参加议事会和参事会的村民小组长和老党员作为理事会的当然成员。各村党支部依托新农村建设理事会这一群众组织，整合吸收民间力量，壮大农村社会管理人员队伍。把村民代表议事会议研究确定的“议案”，特别是牵涉到村民切身利益的新农村建设重点、难点、热点项目交由理事会牵头实施。通过实行“村事村理”，发动群众做群众工作，化阻力为助力，有效调动广大村民服务服从发展大局、建设社会主义新农村的积极性和主动性，推动基础设施、村容整洁、项目规划、征地拆迁、产业培育等各项农村事业健康有序发展。

4、监委会监事。通过村民直选产生的村务监督委员会，作为监督机构，进行民主评议、科学监事。切实发挥村务监督委员会的职能作用，确保监委会独立行使监督权，对实施农村“五要”工程、落实计划生育政策、村级“三资”管理、党务村务公开等各项农村事务进行全方位、全过程的监督。凡是召开涉及村民群众利益的重大决策、重大开支的村务会议，监委会主任或成员都要列席。监委会明确分工，认真细致、客观公正地开展监督工作，重点对村级各项开支、集体土地征用征收、工程项目招投标等村务公开内容进行监督，及时发现存在的问题并督促纠正。建立重大事项“建档销号”制度，对村民代表议事会研究确定的事项及时建立档案，强化跟踪督促，做到办结一项销号一项，并通过公开栏、召开会议、个别反馈等形式及时公布监督结果，对村民的询问质疑作出解释说明。

（二）“四位一体”村民自治新模式的主要成效

从运行情况看，新型村级治理新模式愈来愈显示出勃勃生机，受到广大农村党员群众的普遍认可。主要成效体现在如下几个方面：

1、村级党组织核心领导地位凸显，凝聚力战斗力显著增强。“四位一体”村民自治新模式，理顺了村支两委关系，促进了村党组织领导方式的转变。村党组织从事无巨细的直接管理中彻底解脱出来，充分发挥联系群众、组织群众、凝聚群众的优势，集中民智办民事，公信度、凝聚力显著提升。

2、村民自治得到有效实现，基层民主进一步发展。村组议事会成员既是议事决策的主体，又是农村各项事务的具体参与者，改变了村级事务由村支两委几个人说了算的状况，形成了“大家的事我关心，集体的事我参与”的良好氛围。

3、构建了化解农村矛盾的有效机制，农村社会更加和谐稳定。“四会”搭建起运用民主协商调解农村矛盾的制度性平台，许多长期困扰的遗留问题和镇村干部难断的“家务事”，通过“四会”达成谅解和一致。

4、理顺了村级各种权力主体的关系，为村民自治搭建了可持久运作的制度框架。特别是在涉及到千家万户利益的农村产权制度改革过程中，出现大量依靠传统思维、传统力量和传统方式难以解决的矛盾。而“四位一体”村民自治新模式的出现，则为依靠群众智慧，平等协商、平和解决这些矛盾提供了机制平台。可以说，“四位一体”村民自治新模式，对农村产权制度改革起到了基础性、支撑性的作用。同时，在村级公共服务和社会管理改革中，村级公共服务资金如何处理使用，由村民议事会讨论来定，既保证了村级公共服务资金的合理性，更兼顾了资金使用的公平性，同时也强化了对资金使用的监督和管理。

二、构建“四位一体”村民自治新模式应该注意的几个问题

1、制度安排问题。十七届三中全会明确了村民会议、村民代表会议和村民议事三种民主决策实践形式，但是对“村民议事”并没有相应的制度性安排。从现行《组织法》的规定来看，除少数几项需召开村民(代表)会议议决外，村委会几乎可以代表全体村民行使所有自治权力。而“四位一体”新型村级治理机制将自治事务的日常决策权、监督权与执行权分离，将村委会定位为执行机构，这是对《组织法》的突破。从法律法规等制度层面构架起村民会议对其他村级自治组织授权的制度空间，是下一步需要强化的地方。

2、权力主体的边界确定及关系处理问题。改革后的村级组织，每个村有四套并存的机构，因此，合理界定这些机构的职能非常重要，既要避免交差重叠，又要避免职能不清。在实际操作中，议事会的权限如何确定是个难题。目前能确定的议事会的权力有议事权，以及一部分决策权。但目前的村级治理结构中，已经有三个决策机构：村民大会，这是法定的决策机构；村民代表大会，这也是法定的临时决策机构。现在又有了议事会，三者的权力如何划分？有专家认为，村民（代表）大会系村民自治基层治理最高决策机构的法律地位，不容削弱和改变。村民议事会、村务监督委员会、村委会，都是以此为基础，经授权、委托而产生和形成的村级基层自治机构或组织形式。因此，农村新型村级基层治理机制的进一步健全和规范，应当始终围绕加强和完善村民（代表）大会制度这一终极目标进行。

3、确保和加强党对村民自治的领导问题。在村民自治中，党支部的领导核心作用是由我国民主政治的性质决定的，也是由农村基层党组织的地位和作用决定的。《村民委员会组织法》第三条规定，中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。该条规定表明两点，党在农村的基层组织是实现村民自治的领导核心；其工作职责是，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。从制度变迁的类型学角度看，“村民自治无论何时都必须依赖执政党的推动”。党的领导是村民自治健康发展的政治保证，没有党的领导就不可能有真正意义上的村民自治。因此，如何将村党支部的领导作用落到实处就成为村民自治中亟待解决的重要问题。

4、“四会”成员的素质问题。目前，大部分“四会”成员是没有报酬的，许多基层干部和群众担心，“四会”成员的积极性会不断降低。另外，年龄偏大、文化程度偏低，也会影响办事的效率和质量。另外，受文化素质、认识偏差、家族利益的影响，有的成员在投票时可能表现出盲从性、随意性，影响结果的公正性。

5、村民议事会议定事项的效力问题。调查反映，村民议事会议定事项的效力问题是村级组织反映最为强烈的问题。如果议定事项执行不到位，就会直接影响议事会的权威性。由于《村民委员会组织法》未对村级自治组织决定事项的效力做出具体规定，因此村民议事会议定事项的效力，没有法律保障。但根据最高人民法院关于村民自治组织制定的村规民约，其效力等同于民事协议的规定。我们认为，村民（代表）大会委托村民议事会行使处分权的委托，可以视为合同法意义上的委托合同，而对全体村民产生约束力，从而在法律的具体适用中，明确议事会议定事项的效力，为农村新型村级治理机制的顺利实施，提供有效的司法保障。

6、经费保障问题。“四位一体”村民自治新模式牵涉一个成本问题，要有必要的经费保障，否则难以有效运转。工作经费如何筹措？议事会成员、村务监督委员会成员的报酬如何确定？都是值得研究的问题。

7、防止程序空转倾向的问题。有的同志认为，“四位一体”村民自治新模式有程序空转的倾向。目前我们虽然已经构建起了“四位一体”村民自治新模式基本框架，但实际的落实和执行情况却不容乐观，“四会”有的时候甚至沦为干部规避个人责任的一种工具。这种倾向值得警惕。

三、对构建“四位一体”村民自治新模式的建议

构建新型村级治理新模式的探索，对于巩固农村基层政权、促进农村社会和谐稳定、发展农村基层民主政治以及推动城乡统筹科学发展都具有十分重大的意义。下一步，要从如下几个方面努力：

1、深化“四位一体”村民自治新模式的规范化、制度化建设。一是坚持议事会成员村民小组直选和“结构席位制”、完善候选人初始提名、席位确定、选举程序等方面的办法。二是完善村民会议向村民代表会议、村民议事会授权的形式和办法；明晰村民议事会的权力边界及表现形式。三是统筹考虑决策民主化和决策科学化，通过加强培训、第三方介入等，在提高村民议事会决策的科学化水平上再下功夫。四是研究议事会持续运行的动力机制。五是探索完善促进农村各类经济社会组织广泛参与村民自治的制度机制。

2、加强农村党组织建设，实现党的领导与村民自治的有机统一。新型村级治理机制要得以良好运转并向纵深发展，加强党的领导是基本前提。党组织作为先进分子组成的组织，在乡村治理中发挥着政治整合的功能。这种功能在相当长时间都是必要的。问题在于如何发挥这种功能。随着村民自治制度的发展，农民民主自治素质的提高，党组织不可能再以超越于群众之上的权力组织这样的身份来进行治理，而需要将自己的领导核心地位建立在民意的基础之上，通过民主选举获得和证明自己的先进性，由此发挥作用。新型村级治理的议事会制度，今后很可能会朝着由村支部书记兼任议事会召集人发展为鼓励村支部书记竞选议事会召集人，党员竞选议事会成员的趋势发展。只有这样，才能既保证党组织对村民自治的有效领导，又促进村民自治的蓬勃发展。

3、放心、放手，培养自治的“草根”精神。尽管在“四会”的实行过程中，无论是自上而下的强力推行，还是对民间创造的肯定与推广，政府的作用必不可少。但问题的关键在于政府在帮助村民做好了前期的这一切准备工作之后，是否敢于放手让村民议事会成员自己行使议事、决策和监督的权利。“草根性”是自治组织的生命力所在。因此，政府应充分相信中国农民有自治的能力，能够自己办好自己的事情，在做好对议事会程序的规范和议事会制度的保障后退居幕后，让村民在议事会这一崭新的民主平台上充分演练，不失为是一种锻炼村民民主素质、保护村民自治积极性的明智之举。

农村基层治理 篇6

【关键词】农村基层；社会治理；政府责任

前言

我国正处于经济社会发展的关键期、矛盾凸显期，在农村基层也存在着各种危机，且有的时候、有的地方还比较激烈，政府作为公共事务的管理者，推进农村基层社会综合治理责无旁贷。农村基层是我国体制架构的基础环节，但人们对于基层规范治理和法治治理的关注相对来说还远远不够，强化农村基层社会综合治理中的政府责任是有效推进农村基层社会治理、实现农村基层社会治理现代化的重中之重。

1、推进农村基层社会治理现代化的政府责任机制存在问题的原因

1.1政府管理部门及官员责任意识欠缺

第一，体制性因素对政府管理部门和官员意识产生影响。政府现有的以由上级集中控制和统一分配资源的体制决定了推进农村基层社会综合治理中的机制结构要素是向上级负责，而这一责任体制的形成使得政府责任的实现方式与实际工作情形发生断裂，突出对上级责任的认识与注重，而忽视了对民众责任的重视。第二，对责任内涵认识不清导致责任意识的缺乏。部分政府管理部门及官员没有形成正确的责任观念，对推进农村基层社会综合治理的政府严峻责任认识不到位，甚至认为责任制度是用来约束被管理者而不是约束自己的。第三，责任的执行观念不强、责任执行力不够是责任意识缺乏的突出反映。责任的落实需要较强的执行理念，将责任部署到位、落实到位、实施到位是对责任意识最好的诠释，提高责任执行力和履职能力是增强责任意识的根本。

1.2政府管理过程封闭及信息沟通不畅

第一，政府推进农村基层社会综合治理的过程公开和信息畅通的体制不健全。从形式上来看，近年来颁布了一些法律法规，虽然有很多涉及到推进农村基层社会综合治理的过程公开和信息畅通的相关内容，但比较零散、规定抽象，没有形成一套完善健全的体制机制。第二，缺乏对推进农村基层社会综合治理中政府管理信息公开的特别规定，操作性不强。第三，政府在推进农村基层社会综合治理中过程封闭及信息沟通不畅的责任得不到追究。现有的制度和体制对政府部门不公开过程、不畅通信息应付的责任规定不明确，过于抽象和含糊，没有形成严格的制度保障机制和责任追究机制，使得政府推进农村基层社会综合治理过程封闭和信息沟通不畅成为常态。

1.3政府责任管理体系不健全

第一，没有建立一个“横向到边、纵向到底”的政府责任管理体系，加强农村基层社会综合治理的责任管理体系比较粗糙，管理每一个环节的责任没有做到具体化、规范化和制度化。现有的加强农村基层社会综合治理的责任管理体系没有以现实为基础，不是针对现实中的薄弱环节制定出来的国家层面的政府责任管理总体设计。第二，责任管理体制因循守旧，缺少革新，政府在推进农村基层社会综合治理的手段和方法探索上积极性不高。事实上，作为承担管理责任的政府及其工作部门，是管理的主要机构，亲自担任农村基层社会综合治理的领导组织工作，对农村基层社会综合治理工作的问题和缺陷也是最清楚的，是最有能力实现基层社会治理制度创新和方法创新的主体，而现有的责任管理体系限制了部门和责任人员创新精神的发挥，不能有效激励部门和人员的积极性和创造性。第三，责任管理体系不能随着经济社会变化而不断变化。政府的责任管理体系是国家权力运行体系和行政管理体制的重要部分，它应当在国家不断变化的政治、经济、社会环境中，实现自己的更新、变换、调整与升级。

2、推进农村基层社会综合治理政府责任机制的落实

2.1推进农村基层社会综合治理的政府内部责任机制的落实

第一，政府在加强农村基层社会综合治理中的矛盾防范和准备责任机制的落实。农村基层社会综合治理工作做得到位，能够最大限度的避免危害社会稳定的事件爆发，或者在基层社会治理过程中能够最大限度的将社会矛盾带来的危害程度降到最低。居安思危，切实抓好准备。有些矛盾不可避免，必须为之做准备，如同诺亚在下雨之前就造好方舟。这意味着政府管理者在推进农村基层社会综合治理中就必须积累可用资源和提升处理能力，降低个人、组织和社会的脆弱性，在矛盾发生以后做到快速反应、有效处置，从而能够降低矛盾的损害程度，及早达到社会的有序治理状态。第二，政府在加强农村基层社会综合治理中的监测与预警责任机制的落实。科学研究表明，社会矛盾爆发之前的临界期是处理社会矛盾、规范社会治理的最有利时机。尽早发现矛盾迹象爆发苗头，并在早期将其消灭，能够阻止矛盾向社会危害蔓延，能够最大限度地避免或减少矛盾给社会稳定、社会秩序及政府管理活动带来的威胁与损失。

2.2推进农村基层社会综合治理的政府外部责任机制的落实

第一，健全和完善推进农村基层社会综合治理的法制体制。首先，要完善宪法条款。“宪法的内容及其地位和作用决定了宪法和宪法的至上权威是保证权力服从法律，从而实现法治的关键。”要在宪法中增加关于政府推进农村基层社会综合治理的条款。此外，还要逐步完善其他与政府推进农村基层社会综合治理密切相关的法律制度。当然，法律法规的制定、修改要注意增强针对性和可操作性；各种制度规定要统一、配套、协调，相关措施要落实好，按照法治要求，做到推进农村基层社会综合治理的法制的执行到位。第二，建立推进农村基层社会综合治理的问责制。建立问责制的主旨，就是通过问责来落实政府的责任，强化政府的责任意识，避免产生“不负责任”现象。问责即“追究责任和承担责任”，其核心在于要求政府及其官员必须对其行为负责。推进农村基层社会综合治理问责是对全过程中政府行为及其后果的问责，包括过错问责（决策问责、政治问责、法律问责）和绩效问责。这些问责方式意味着，政府日常决策失误或强行推行农村政策而引发矛盾或造成重大损失，政府在推进农村基层社会综合治理过程中未能维持社会稳定、导致事态恶化并造成恶劣影响，政府在推进农村基层社会综合治理中没有履行法定职责和义务并有失职失责或违法行为，政府组织或其工作人员在推进农村基层社会综合治理中未达到应有的绩效水平，均被追究责任。

3.结语

强化推进农村基层社会综合治理中的政府责任是有效推进农村基层社会综合治理的重中之重。在推进农村基层社会综合治理过程中，政府不要惧怕直面现实问题，要勇于承担政府应承担的责任，这样既可以推进农村基层社会综合治理的有序发展，又可以实现政府公信力的提高和良好政府形象的构建。

参考文献：

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[2]马怀德.应急反应的法学思考———“非典”法律问题研究[M].北京：中国政法大学出版社，2004.49.

农村基层治理 篇7

一、当前基层“苍蝇式”腐败的特点

1.具有广泛性,涉及领域宽。从近年来查办的农村基层案件来看,主要涉及群众利益的规划、林业、农业、环保、民政、征地拆迁等多个领域,集中在一些重要岗位和关键环节。其中涉及乡镇政府、公安、国土规划等领域所占较大比例,且人数较多。腐败问题主要围绕基层政府、执法执纪管理部门及其工作人员在执纪执法过程中处事不公、粗暴执法、违规审批行政项目以及充当黑恶势力保护伞等问题。

2.具有直接性,损害群众利益。“苍蝇式”腐败问题的行为主体大部分是农村基层干部。与高级干部的腐败相比,“苍蝇式”腐败普遍发生在村民身边,与群众切身利益息息相关,群众感觉最深,也最为深恶痛绝。尤其是村级换届前夕,反映村级信访问题的数量也明显上升。群众主要反映一些村干部侵占农村集体利益,骗领、私分或者侵占、挪用征地补偿款,贪污、侵占村工程款,贪污、截留农户各种救济救灾款物、生态公益林款,一些村委换届选举不公正、有买官贿选现象等。村干部违法违纪问题往往涉及数百甚至数千村民利益,容易引起群体性事件,所以应引起重视。

3.具有隐蔽性,易发多发。由于受传统积习的深远影响,人们对“苍蝇式”腐败往往习以为常,见惯不惯。“苍蝇式”腐败在各种工作需要,情有可原的借口和既得利益的笼罩下,具有较强的隐蔽性。从一些查处的“蚁贪”案件来看,作案手段多为吃拿卡要、虚报冒领和私扣截留。涉案人员凭借“蚂蚁搬家式”的隐蔽手段,以为不易被人发现,就算发现了也会因金额小而处分低,步入泥潭浑不知,待东窗事发,幡然然悔悟已枉然。由于村“两委”的负责人处于基层群众自治权力的顶端,掌控了乡村各项具体事务的决定权,而又几乎不受监督,从而导致其腐败行为隐蔽性强,不易被发现。

4.具有集体性,窝案串案频发。在查处的腐败案件中,利益均沾、集体沦陷的窝案串案比重不小,尤其是在与群众关系密切的农经、建设等领域、此类案件更是时有发生。由于农村世代血缘关系互相交接,人际交往处于宗族血缘“熟人社会”交际圈范围,在这种情况下,公权与私利的权钱交易非常容易出现宗亲性、团伙性、集体性特征,窝案串案多。他们中有的内外勾结,一转手公财民利便落入私有腰包;有的上行下效,认为法不责众,造成“别人拿我也拿”等不良心理影响。

二、从政治生态视角探寻基层“苍蝇式”腐败的根源

(一)主观原因

1.宗旨意识淡漠。少数基层党员干部不注重自身思想锤炼和道德修养,导致世界观、人生观价值观滑坡,个人私欲不受节制,从小贪小腐开始,逐渐变得为所欲为,最终走向深渊。有的打着跑项目,跑资金的幌子,整天在外吃喝玩乐,根本无视群众疾苦,贪图享乐,公款大吃大喝,一些经济基础薄弱的村组,村级转移支付全部用于吃喝还不够,更有少数人参加黄赌毒等犯罪活动,成为地方黑恶势力的代表。

2.基层干部管理失之于软、失之于宽。从严管理干部,关键是落实党委的主体责任。有的地方或单位的党组织党的观念不强、责任意识薄弱,在选拔任用干部时标准不高、把关不严,甚至出现带病上岗、带病提拔的现象;在教育引导干部时不够重视、不够严格,没能使干部从思想上绷紧廉洁自律这根弦;在监督管理干部时,没能做到严在早、严在小、抓苗头、抓预防,没能对违反制度规定的行为严肃查处。这样一来,干部队伍的组织性、纪律性就弱化了,问题干部难免就会出现。

3.法制意识薄弱。一些农村基层干部法律意识淡薄,他们认为自己是农民,不属于国家工作序列,倘若出现腐败行为顶多是撤掉自己的职务。收取好处费、挪用公款、侵吞集体财物在他们眼中甚至不是违法行为。与此同时,农民群众法律维权意识和参政议政意识淡薄,为村干部滥用手中的权力提供了可操作性。

4.心理失衡。部分面对基层的公职人员心理失衡、贪欲膨胀、生活腐化堕落。比如原某县水务局长张某某,因长期担任乡镇、县直单位的一把手,好面子,讲排场,喜攀比,经济收入与周边人的奢靡支出形成强烈的反差,从而产生不平衡心态,萌发权钱交易的念头,并最终付诸实施。再如原市水务局水政监察支队支队长吴某某,本来是转业军人,具有良好的作风基础,但“每天与河砂老板吃吃喝喝”,生活作风逐步腐化堕落,最终成为“阶下囚”。

(二)客观原因

1.社会风气不正,“潜规则”盛行。医疗系统药品购销领域已经形成了“行规”,甚至有专门的医生为医药公司统计数据,业内称为“统方”。如某县人民医院医药购销系列商业贿赂案中,廖某利用担任县人民医院副院长(主管全面工作)、院长的职务便利,于2008年1月至2012年6月间,非法收受八家药品供应商、医疗器械供应商的回扣款共254.6万元。全案共立案查处25人,其中13人被追究刑事责任,21人受到党纪政纪处分。西江干流非法采砂“保护伞”系列渎职案中,河砂老板更是直言,行贿执法人员,就是为了获取更多的非法利益,交“保护费”是业内“潜规则”。这些案件都不同程度的反映了社会上大量存在希望利用公职人员手中权力为自己谋取非法利益的人员。

2.制度不完善,权力运行不透明。这在涉农惠民领域专项资金使用环节和征地拆迁领域、青苗补偿环节表现得最为典型。涉农惠民专项资金的拨付、管理和使用不能做到公开透明,只有财政部门和职能部门了解,应该享受该资金的群众往往不知情,导致主管专项资金的领导干部互相勾结,捏造事实,骗取专项资金。在征地拆迁领域,由于被征土地公示制度、复核制度等不完善,当地群众无从监督,上级领导无法监督,导致负责征地的领导干部直接“虚构”土地,轻而易举骗取政府青苗补偿款。如某镇原党委副书记严某某在征地拆迁中,多次任征地组组长,负责青苗及设施补偿工作,在2013年利用职务之便,虚增了青苗及设施补偿款共44万多元,个人得款21万元。

3.执行力不强,法规制度不落实。从多数基层干部贪腐案件看,村政财务信息公开制度流于形式是重要原因之一。一些扶持和扶贫项目的发放名单粘贴在村委会公示栏上,或村头巷尾不显眼的地方,并且短期内便被盖住或撕掉,故意使村民不能及时看到,一些农村甚至对公示材料造假,公示制度未能形成群众监督的威慑力。所制定的规章制度在一些领域只是“写在纸上挂在墙上”的摆设,这在行政执法领域和财务环节犯罪表现的最为典型。如西江干流非法采砂“保护伞”系列渎职案,河道采砂有相关的法律法规明确了相关的职责,但水务行政管理部门根本没有履行这些职责。

4.存在监督盲区,监督合力不强。基层腐败发生在舆论监督和社会监督的末梢地带。舆论监督和社会监督重心主要是在城市和党政部门,对于农村基层大量发生的项目规模比较细小、资金规模比较细碎、社会反响不太关注的腐败行为,媒体的反应往往不太灵敏和及时。由于舆论监督的弱化,导致违法违纪的基层干部为所欲与,胡作非为也没人管。我国现行法律体系对村官身份的认定一直存在争议,由于村干部没有纳入行政序列,《刑法》中针对贪污受贿、挪用公款等行为的法则对农村干部违法违纪行为不适用。对村委会的非党员的村干部实施了需要追究责任的违纪行为或其他重大过错行为后,缺乏对其进行处理的依据,只能通过召开村民代表大会的形式启动罢免程序,在操作上存在很大难度,这就造成部分村干部产生党纪管不着,廉政制度约束不到的错误认识。

5.基层纪检监察监督职能弱化。“苍蝇式”腐败的出现,反映了基层的纪检监察工作还存在薄弱环节,尤其是工作越位、错位、缺位现象比较突出。基层纪委受各种各样的因素干扰,查办案件力度小,从严从重打击力度不足,监督责任难以落实。县级纪检监察机关每年都会受理涉农方面的投拆,但由于反映的问题普遍时间跨度大、情况复杂,取证困难,真正具备可查性的并不多,即便立案查处,但在处理量刑上也较也宽松,客观上纵容了农村干部贪污腐败的滋生。镇级纪委职能弱化,镇级纪检干部兼职过多,难以集中精力做好本职工作,职能作用得不到充分发挥。对基层党风廉政建设中的苗头性问题不敏感,在抓早抓小方面做得不够,也导致对村居干部监管不到位。

三、实现“制度+科技+文化”的有机结合,治理基层腐败

惩治基层“苍蝇式”腐败既要靠体制、机制和法规,建立有形的制度防线、科技防线,又要依靠教育和文化,建立起全方位的“制度+科技+文化”有机结合的反腐防线,起到1+1+1>3的优化效果。

1.强化制度防腐。围绕阳光用权、规范用权、权责统一编织权力运行的制度笼子,有效遏止“苍蝇式”腐败。一是完善监管制度。实行项目管理与监督相分离,充分发挥组织、监察、审计等外部监督部门在立项申报、招标投标、工程施工、资金拨付和项目验收等各环节的监督作用,形成有效的监督。二是健全维护群众利益的民主决策制度。将“三重一大”制度进一步延伸到村组,落实集体民主决策机制;凡在城镇规划、征地拆迁、民生工程等涉及经济和社会各项事业发展以及村民切身利益的重大事项中,均采取一事一议,一决策一公示,一决策一监督等办法,让权力在阳光下运行,杜绝“一言堂”现象。在制度的执行中,注意把纪律和规矩挺在前面,“抓早抓小、动辄则咎”,使“小官大贪”“村官大贪”失去存在的的土壤。三是健全农村“小微权力”清单制度建设。围绕焦点权力梳理权力清单,将村级资金管理、资产资源处置、工程项目建设等日常运行频繁的村级事务纳入权力清单,编制简洁易操作的运行流程和监督程序,促进农村权力事项公开化、权力运行规范化、权力监督透明化和权力制约制度化,有效规范和约束村干部行为。

2.强化科技防腐。以电子监察综合系统为主要载体,大数据和云计算为主要手段,将现代网络技术广泛应用于反腐倡廉的各个环节。积极运用网络平台固化操作流程,把权力运行的具体内容、法律依据、条件标准、程序时限及受理、承办、批准、办结等事项固化为平台程序,实现网上办公、网上审批、网上招投标、网上交易、网上采购、网上监察,尽量减少人为因素的影响和干扰,增强权力运行的刚性约束力。

3.强化文化防腐。加强各种文化阵地建设,努力构建全覆盖的健康社会文化网络,抵制各种落后腐朽文化的传播,净化社会文化环境,用社会主义核心价值观主导社会文化空间,建设具有群众基础、融入中国传统文化元素的群众喜闻乐见的廉政文化,切实增强廉政文化的渗透力、感染力和号召力。如广东潮州市依托深厚的文化底蕴,深入挖掘潮州文化中创业、精致、感恩、包容的优秀文化特质,首倡开展了韩愈廉政文化建设,成为全国首批廉政文化教育基地,实现廉政文化如影随行、无处不在、深入人心。

4.建立健全立体式农村基层监督机制

加大监督力量,实现监督机构全覆盖,遏制权力“寻租”机会,有效防止“苍蝇式”腐败问题。一是针对基层纪检监察办案力量不足、力量分散、信息沟通不畅等问题,探索推行毗邻区县之间,街道、镇乡之间的交叉协作办案制度,在镇级纪委和派驻镇(街)纪检监察机构中成立若干核查小组,建立分片办案协作机制,推动镇(街)分片交叉办案。二是推行村民监督委员会制度。针对一些地方群众利益得不到及时有效维护的问题,在村一级全面建立村民监督委员会,监督村级低保、各项补助、惠农资金和贴息贷款等重大事项,解决一些地方村务不公开、管理不民主、办事不公正等问题;二是健全经常化、制度化的监督检查机制,变事后监督为事前、事中监督;涉农项目审批部门、财政部门及镇(街)监督要到位,确保资金安全。三是规范农村财务管理,全面实行村居干部任期经济责任审计制,真正发挥“村账镇代理”、“组账村代理”的监督作用。四是认真开展“两委”干部的述职述廉及群众评议活动,畅通村民参政、议政、督政的渠道,在全社会构筑不敢腐败的心理防线。五是适当修订村民自治法等相关法律法规,破解对非党员身份,以及个别在村中影响力根深蒂固、难以按正常程序罢免的村组干部的监管难题。

摘要：所谓“苍蝇式”腐败,主要指乡镇街道、村委社区等基层干部中的腐败问题。“苍蝇式”腐败问题的行为主体大部分是农村基层干部,潜伏在基层的“苍蝇”虽小,由于面广量多,贴近群众,贻害颇大。与高级干部的腐败相比,“苍蝇式”腐败与群众切身利益息息相关,群众感觉最深,也最为深恶痛绝。惩治基层“苍蝇式”腐败既要靠体制、机制和法规,建立有形的制度防线、科技防线,又要依靠教育和文化,以“制度+科技+文化”建立起全方位的农村基层反腐防线。

农村基层治理 篇8

1“无民主, 绝非社会主义”———农村基层协商治理的属性

邓小平农村基层协商治理思想集中体现了基层民主性、乡村治理性与利益协调性, 这三方面特性有机构成了我国农村治理的基本精神。

1.1 基层民主性

邓小平农村基层协商治理思想根本上体现了人民民主的政治属性, 即坚决保障农民群体治理主体的政治权利。邓小平之所以反复强调农村协商的重要意义, 主要鉴于农村社会、尤其广大农民群众在中国共产党整个革命实践中扮演了中流砥柱的历史角色。早在党的新民主主义阶段, 邓小平就曾总结了农村协商民主的价值取向。“党在领导政权工作时, 必须贯彻民主精神”, 邓小平要求基层协商必须贯彻民主理念, 发挥人民民主的制度优势。而到改革开放时期, 邓小平对该机制概述得更为地道、精辟。邓小平对农村协商治理的把握, 已经上升到社会主义制度层面, 他认为没有民主属性的农村协商模式, 绝不符合社会主义民主规律。中国式基层协商民主是马克思主义本土化治理模式, 生动反映了中国传统协商民主政治文化与中国共产党协商民主制度探索的高度契合, 这是与西方竞技民主的实质区别。

1.2 乡村治理性

农村基层协商民主充分印证了中国共产党农村工作经验由“管理路径”向“治理路径”的纵深演化。在革命战争年代, 农村地区的发展依赖于国家社会意识形态的强力灌输, 中国共产党通过高压的土地革命与群众斗争进行有效管控, 以政治思想的宣传教育巩固农村劳动建设。这种附带协商民主程序的传统模式在特殊时期起到了极其重要的历史作用, 但到建国后直至改革开放初期, 各种弊病不断显露出来。为改变以往农村发展的被动性, 以适应农村政治体制改革需要, 邓小平认为农村地区应坚持调整生产关系与解放生产力并轨革新, 提高农民群众的协商积极性。“没有广泛的民主是不行的, 没有健全的法制也是不行的”, 在谈到农村基层政治体制改革方向时, 邓小平具体分析指出, 中国共产党要走出基层治理泥淖, 秉承人民民主要义、坚守依法治国准则, 为转变农村社会发展模式提供制度保障。

1.3 利益协调性

邓小平多次指出, 农村社会发展的核心问题是协调广大农民群众的现实利益, 而协商民主无疑成为农村基层最具效率的治理渠道。农村基层协商民主的直接功能在于弥补选举制度的固有缺陷, 修正选举制度导致的各种负面影响。另外一方面, 通过基层协商民主的方式, 农民群众可以表达自身立场, 向党和国家主张利益。“我们考虑问题常常忽略了群众的需要, 现在的各种观点, 就是缺乏群众观点”邓小平严厉批评了农村基层部分领导干部的工作态度, 要求农村公共政策出台前必须召开代表会议, 全力兼顾农民利益。就代表会议的主题内容、召开时间、参与规模等, 邓小平认为农民群众在这些细节上都有发言权。实际看来, 邓小平协商民主思想真实地体现了社会主义政治制度的协调性, 该协商举措非常注重整合各方利益, 甚至在必要情形下, 农村基层党组织和村委会能够做出退让。

2“实事求是、团结一致”———农村基层协商治理的内核

邓小平农村基层协商治理思想确立了中共领导、村民自治和权力监督的政治内核, 是中国共产党发扬农村基层协商民主传统的前提条件。

2.1 坚持中共领导

发展农村基层协商民主是中国共产党历来高度重视的政治工作。邓小平对农村基层协商治理模式的构建提出了诸多前提性要件, 其中最基本的思想是坚持中国共产党农村基层党组织的领导。抗战期间, 中共农村基层党组织带领解放区广大农民群众建立起“三三制”协商民主政权, 众多普通人士参与到地方事务管理, 为敌后民族统一战线稳固产生了积极影响。建国以来, 中共基层党组织的协商领导职能更显重要, 农村社会各项改革成果都离不开基层党组织的密切指导。邓小平认为, 基层协商治理必须建立于农村党组织统一领导的基础上, 强化基层党组织的执政服务水准。“一旦发现偏离社会主义方向的情况, 基层党委就要出面纠正”, 在中央农村工作干部交流会上, 邓小平明确指出农村发展的社会主义目标, 要求地方党组织妥善执行党的各项农村改革政策, 搭建群众公共协商的平台。

2.2 完善村民自治

归根结底来说, 农民是基层协商民主的主体, 一切协商治理活动都应围绕农民群众的切身利益展开。这种协商地位是由农村政治形态决定的, 基层封闭的社会进化样式要求协商治理按照农民实际政治素能施行。为扩大农村协商民主治理的辐射场域, 改革开放初期, 邓小平提出了村民自治制度构想, 以贴近民众生活的治理措施, 改善农村社会发展环境。从1982年宪法正式规定村委会组织条例以来, 中国共产党陆续摸索制定出基层村民自治民主政策, 给乡村协商民主法制化提供了上层依据。邓小平指出, 提高农民协商自治能力在于处理好基层党组织与农民群众的政治关系, 杜绝村党委干部侵夺农民合法权益的现象。“整党主要放在领导班子上, 这样解决问题比较容易”, 邓小平认为基层党组织不能包办公共事务, 特别是涉及农村集体经济利益的决策, 农民通过协商的通道发表意见参与治理。

2.3 强化权力监督

中国共产党取得新民主主义革命胜利后, 工作建设的重心由“老少边穷”的广大基层地区过渡到城市, 这并不意味着农村社会失去党中央的政策支持, 然而相反的是, 中国共产党坚定不移地部署农村政治体制改革和经济开放。如何做好农村基层协商治理工作, 邓小平进行了缜密地调研探析。农村领导干部与基层社会经济发展联系甚紧, 中央任何政策落实到农村基层都可能发生质变。农村领导干部廉洁清正关乎中国共产党执政形象及农村公共发展, 恰恰是因为“山高皇帝远”, 基层容易产生权力腐败, 从而制约农村协商治理的实效。邓小平指出, 基层党组织部分领导干部存在权力寻租、利益投机行为, 严重侵蚀了村民协商自治的权威性, 因此有必要强化农民群众的监督力量。事实而言, 从权力监督约束机制出发, 邓小平指导党中央大刀阔斧地创新农村协商自治模式, 取得丰富果实。

3“广泛、多层、制度化发展”———农村基层协商治理的效能

邓小平农村基层协商治理思想是中国共产党宝贵的民主遗产, 在理论、历史及现实层面均有长远效能。

3.1 经典的理论价值

邓小平农村协商治理思想是对马克思、恩格斯协商理论的区域化发展, 马克思等无产阶级导师强调协商民主的利益整合功能, 而邓小平创造性地将协商民主与中国农村基层社会发展相结合, 奠定了农村政治体制改革的主基调。邓小平农村协商治理思想是在新时期对中国共产党农村工作方针的总结反思, 全面继承了毛泽东协商民主理论, 重新塑造了中国共产党农村治理的权威, 标志着中国式基层协商民主理论体系逐步成熟。

3.2 非凡的历史贡献

十一届三中全会后, 农村经济发展提上国家议程。邓小平农村基层协商治理思想以基层党组织建设为落脚点, 激发农民群众自治实践热情、调动农民政治利益表达积极性, 其根本归宿就在于协商解决农村经济利益矛盾, 实现基层社会和谐发展。改革开放的历史经验证明, 邓小平基层协商治理思想具有相当的指导意义, 毫无疑问, 农村经济跨越式发展及人民群众生活条件的改善都得益于党中央农村自治改革政策。

3.3 深厚的现实影响

当前农村出现了诸多不稳定现象, 比如基层“小官巨腐”、土地流转产权争议等, 引发农村群体性事件暴增。基层协商治理符合我国农村经济多元化发展趋势, 对于恰当处理农村利益纠纷能起到不可替代的功效。时下中国共产党提出“第五个现代”口号, 从国家治理体系角度看, 邓小平农村基层协商治理思想对完善体系目标有很强的参考价值;而从国家治理能力角度看, 该思想对于基层公共决策科学化同样有益。

参考文献

[1]习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报, 2013-11-16.

[2]邓小平.邓小平文选·第一卷[M].北京:人民出版社, 1994.

[3]邓小平.邓小平文选·第二卷[M].北京:人民出版社, 1994.

[4]邓小平.邓小平文选·第三卷[M].北京:人民出版社, 1994.

农村基层治理 篇9

近年来,随着我国农村集体经济的逐步发展和集体资产规模的不断庞大,“三农”问题愈加复杂化,特别是在经济较发达的农村地区,经济发展过程中征地问题、外来人口和本地人口的问题、农村人口的逆城市化问题等等不断出现,农村基层社会矛盾和纠纷不断加剧,而且这些问题往往很难在现有的政策和制度框架内得到妥善的解决。很多人将这些问题归结为历史问题,但历史的经验提醒我们,一些问题不是一个地方或几个地方有,而是普遍地出现,不是一年两年解决不了,而是长期解决不好,这样的问题往往就是结构问题、体制问题,而不是一般的工作问题。这就不是靠加强领导,加大工作力度能解决的,而一定要通过改革体制,通过调整结构,通过制定新的政策、措施才能解决。

目前,我国大部分农村地区实行“政经合一”的治理结构,由于城乡二元结构的现实存在,近三十多年来重心在城市的改革开放对农村产生的影响还很有限。随着近年来改革的深化,农村传统治理机制与农村地区以产权制度为核心的市场化改革的要求出现了碰撞,农村地区社会治理机制的滞后严重影响了城乡之间人口、土地、资金等生产要素的合理流动和平等交换,成为农村不稳定因素的根源和城乡发展的障碍。

农村基层治理存在的问题

按照改革开放初期农村基层治理机制的设想,农村基层应该存在党组织、自治组织和集体经济组织三大组织,农村集体经济组织的存在和运作模式也曾在1982年《宪法》中予以明确。但在实际运行过程中,为节省机构运行成本,除“村改居”地区以外,大部分农村地区仍然维持了“政经合一”的管理体制,自治组织和集体经济组织合署办公,实行“一套人马、两块牌子”,设想中“三驾马车”的组织运行架构在基层被简化为了“村两委”,计划经济时代农村地区“政经合一”的管理体制在全国大部分地区一直被完整地保留至今,这种治理机制导致村级治理重经济发展而轻公共服务,社会管理严重滞后。

(一)农民权益无法有效得到保护。

农民权益主要体现在包括“福利分红”、“宅基地分配”和“土地承包”等权利在内的财产权,这些权利主要来源于集体经济组织的分配。在“政经合一”的体制下,这些财产权利的实现和基层农村的区域自治绑定在了一起,如果农户因迁徙、工作等日常活动丧失了基层自治组织的成员资格,也就意味着同时丧失了与集体经济相关的财产权利。在这种不合理的制度安排下,农民为捍卫自己财产权利能够做出的最佳选择就是固守农村,因而在当前城市化的大背景下农民的行为会出现明显的逆城市化选择,城市越发展,就越少本地农民愿意进城。如近十年来广州中心镇战略在实践中遭遇的发展困境就是农民行为选择在现实中的真实反映。

根据广州市农业局2014年开展的一项问卷调查显示,60.1%的广州农户更愿意在本村居住,愿意在本镇、本县城(区中心)、广州市区和其他地点居住的比例分别为18.3%、14.8%、5.1%、1.7%,呈现以本村为半径呈逐步递减的分布。其中75.3%的受访者认为农村的“集体分红”、“分配宅基地”和“承包土地”对他们最有吸引力,而城市对农民的吸引力则主要体现在“医疗、养老保障”、“子女教育”和“交通购物便利”。农村劳动力向城市的迁徙是“推”和“拉”两种力量共同作用的结果,广州农民的城市化存在“推力不足、拉力有限”的问题。对农民而言农村最具吸引力的因素是当前的、直接的和可物化的,而城市的吸引力则是未来的、间接的和抽象的。农民高度关注的是“集体分红”、“宅基地”和“承包土地”等方面非常实际的利益,而政府却不能给予有效的产权保障,现行城市化利益引导机制的失衡导致要享受农村的待遇就必须居住在农村。当前“政经合一”的政策和制度环境既无法有效保护农民权益,也阻碍了城市化的发展。

(二)非户籍人口无法有效参与社区管理。

农村社区的建设是依据居住区域而不是户籍属性划分社区居民,以社区服务而不是经济分配作为社区管理目标,以构建生活共同体而不是经济共同体来重新塑造社区责任。2010年10月新修订的《村民委员会组织法》规定“户籍不在本村,在本村居住一年以上,本人申请参加选举并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民”可以参加农村基层自治组织选举。然而,在农村现有“政经合一”的治理结构下,非户籍人口加入了农村基层自治组织就意味着加入了农村集体经济组织,就会侵害原农村集体经济组织成员的财产权利。因此本地村民普遍对非户籍人口参与本村选举持反对态度。不仅如此,村里按照“自建自享”的原则建设的公共基础设施,也仅对村民或股东开放,这种带有明显封闭性和排外性的乡村社会管理,不仅无法满足外来人员的诉求,使他们难以融入城市生活,面临边缘化的危机,也阻碍了城乡之间合适过渡带的形成,乡村社会很难与开放的城市社区真正结合在一起。目前广州约有400多万非户籍常住人口,相当一部分在农村社区居住,这部分人的基本民主权利不能依法予以保障的话,其社区认同和归属感将会大打折扣,本地族群和外地族群的矛盾会逐渐升级。爆发于2009年6月广州增城市新塘镇的“大墩事件”就反映了当经济发展到一定阶段后,现有农村“政经合一”治理机制不适应经济发展导致的族群冲突。

(三)对集体经济组织的监管不足。

一是对集体经济组织的监管机构弱化。特别是一部分城市化程度高的地区,混淆了“农业问题”和“三农问题”的边界,认为解决好了“农业问题”就是解决好了“三农问题”,往往因为农业的萎缩而弱化了对农村、农民的管理,个别地区甚至没有部门负责对农村集体经济组织的监管。二是对集体经济组织的监管制度不完善。对农村基层自治组织的监管多侧重于民主程序,而对农村集体经济的实体监管较弱,各地已出台对农村集体经济的管理办法和措施缺乏上位法的支持,基本上是在自身改革探索的实践过程中摸索出来的,以问题的出现来倒逼制度的完善,往往出现制度滞后、更新不及时,监管流程设计不够周密、不符合实际等情况。三是对集体经济组织监管职责难到位。在部分经济发达地区的农村集体经济组织中,“政经合一”的体制使其负责人实际上掌握巨大财富,在本地区有很大的影响力和社会关系。镇(街)的不少工作往往需要村的财力支持,许多部门印发的文件甚至明确要求农村集体经济组织配合政府承担有关的社会管理职能,因而存在对村集体经济组织监管不到位、放任自流的现象。

(四)农村社区公共服务无法均等覆盖。

在“政经合一”的体制下,农村的党组织、自治组织和集体经济组织捆绑在一起,同时担负着集体资产管理、民主自治、社会管理等多方面的职能,不仅导致了政府对农村社区公共服务的供给不足,也加重了农村集体经济组织的负担。一是城乡二元思维根深蒂固,公共服务和基础设施建设投入存在城乡歧视。传统财政理念认为农村社区的建设成本应当本着“谁受益谁投资”的原则由农村集体经济组织负担,财政应该不负担或者少负担。在这种财政理念的影响下,使得农村其他两大组织严重依附拥有经济实力的集体经济组织运行,导致社区经济发展与公共服务和社会管理的失衡。在城市内被认定为的公共产品,有些在农村就不再具有公共产品的性质,农村居民有更多的公共服务支出需要自己来承担。二是农村集体经济组织的负担越来越重。大多数农村集体经济组织都要承担村道路、小学、路灯、水电等公共设施的建设、维修投入,承担社员的社会保险、医疗保障等投入,承担治安防控、卫生保洁、计生服务,一些村集体还需要承担村两委人员的工资福利、办公设施等开支。据不完全统计,仅广州天河区农村集体经济组织近三年来用于公共服务的支出就高达7.2亿元。

(五)集体经济组织内部问题突出。

“政经合一”体制不仅影响农村基层的治理,在农村市场经济改革不断深化的情况下,也对农村集体经济的长期发展造成影响,缺乏创新活力和提升能力。一是集体经济发展模式单一。虽然集体经济组织资产总量不断壮大,但集体经济结构单一,经济发展方式粗放。主要表现在:村集体土地的开发主要以简单的土地合作开发为主,缺乏自主开发能力;集体资产经营以简单的物业出租为主要形式,缺乏自主经营管理物业的人才和能力,部分集体经济组织物业简陋破旧,缺乏修缮,出租附加值低,经济收益不理想。二是集体经济组织成员间矛盾突出。以广州为例,近年来农村集体经济组织社会股东和社区股东的矛盾有加剧的趋势。广州天河等地区在上世纪九十年代开始对集体经济组织实行股份制改造时,对招工等早期离村人员进行了配股,将他们归类为社会股东。随着时间的推移,社区股东年龄老化且人口减少,社会股东成长很快且人数众多,同时农村集体经济组织土地等资产大幅升值。势力的此消彼长和利益的不断增长引起越来越多的社会股东要求参与集体经济组织管理并享有选举权和被选举权,与社区股东的矛盾逐步显现。如天河区冼村社区股东和社会股东人数分别为2495人和2288人,接近1∶1,天河区银河村社会股东和社区股东比例超5∶1,加剧了日常管理难度。三是集体经济重分配而轻生产。收入分配往往在农村集体经济组织章程中成为最重要、最为详细的内容,集体经济的生产功能大大弱化,在产业转型的大背景下不利于集体经济的充分发展。

以“政经分离”为核心推进农村基层治理体制改革

农村基层“政经合一”的管理体制已不适应市场化、城镇化发展要求,要解决市场化和城镇化进程中的“三农”问题,要从农村基层治理机制的改革入手,实行农村基层自治组织和经济组织的“政经分离”。

(一)党政合一,政经分离。

“政经分离”的具体模式宜采用“党政合一、政经分离”的办法。一方面发挥基层党组织的核心作用,推动基层党组织和自治组织的交叉任职,实现“党政合一”。另一方面发挥经济组织的市场主体作用,分类推进“政经分离”。对已“村改居”的“城中村”地区,进一步推动包括治安、环卫、市政等领域的公共服务向“村改居”社区延伸,一视同仁推动城乡公共服务均等化;对其他位于城区或城镇规划区内、产业与人口结构已高度城市化的行政村,撤销行政村建制,建立城市社区管理体制,在组织架构上实行彻底的“政经分离”;对尚不具备“村改居”条件的行政村,推进村级“经济账”与“行政账”分账核算,进一步规范党组织、自治组织、集体经济组织职能,抓紧制定完善有关选举、人员管理等政策性文件。

(二)改革产权,监管“三资”。

为避免“政经分离”后农村集体经济组织在独立运作的过程中因监管弱化而产生新的问题,在推进组织机构上“政经分离”的同时要突出抓好监管和改革。一是推进以土地资产为核心的农村集体资产产权登记、确权和颁证工作,确保农村集体土地所有权依法确认到每个具有所有权的农民集体,宅基地使用权依法确认给本农民集体成员。二是推进镇(街)集体资产交易管理和集体经济财务监管平台建设,实现集体资产交易管理与财务监管的网络化、公开化、实时化。三是推进农村集体经济股份合作制改革,以农村集体经济组织成员资格界定为核心,以股权固化到户为主要内容,推动条件成熟的农村集体经济组织股份合作制改革。

(三)土地确权,加强流转。

土地作为农民最重要的财产,要在“确权”和“流转”两个方面深入改革。一是深入征地制度改革,探索引入市场机制,让农民与用地单位平等协商、谈判,逐步实现公平补偿,真正实现法律赋予的集体土地所有权。二是加强农村宅基地规划、审批、分配制度建设,引导农民依法依规建房。三是开展农村土地承包经营权确权,全面对农民的承包经营权以颁证的方法进行确权。四是建立覆盖国有建设用地和集体建设用地的统一交易平台,引导和规范集体建设用地流转。五是健全农村土地承包经营权服务体系。建立农村土地承包经营权信息发布、交易平台,探索发展土地股份合作社。六是推进农村土地综合整治。以美丽乡村建设为契机,加强散乱、废弃、闲置、低效的农村建设用地整治,促进农村集体土地集约节约利用。

(四)完善供给,创新管理。

农村基层治理 篇10

村务契约化管理模式的内涵和运行机制

村务契约化管理, 就是通过合同、协议等法律文本, 明确村级组织与村民之间、村干部与村民之间、村民与村民之间以及涉及村级事务的所有相关主体之间的权利、义务及履约时间和责任, 使村级事务管理公开透明、责权明确、执行有据、运作规范, 形成有法有据的长效治理机制。阿鲁科尔沁旗从2008 年开始探索这一管理方式, 形成了一套具体的管理运行模式。

坚持五个原则。一是合法性原则。在拟定各类契约文本的过程中, 做到有法可依, 并邀请政法机关和相关执法部门的人员参与, 使各项条款要件齐全、合法有据。二是民主性原则。凡契约涉及的范围、内容和形式, 均由村级组织和村民代表会议充分讨论, 充分征求群众意见, 体现群众意愿。三是公开性原则。对村务决策活动、契约文本等, 及时公开、公示, 全程阳光操作。四是书面性原则。凡是确定的契约事项都要落实在纸上, 不能以口头承诺代替。五是实效性原则。协议事项因事而异, 力求明确规范, 实际实用, 简便易行。

分类契约管理。契约化管理内容涵盖了村级事务的方方面面, 阿旗把它归类为集体资产管理、经济项目建设、公益事业管理、社会事务管理、基层组织建设5 个大类, 每类中又划分若干小项。在此基础上, 根据涉及对象的适用性质分别用合同、协议、纪要等方式实行契约化管理。

规范运作程序。建立以“四议一签三公开一报告”为内容的决策、执行、监督机制。在决策程序上用“四议”规范议事决策机制, “四议”, 即党组织提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会或村民会议决议。在执行程序上用“一签”规范执行落实机制, 即嘎查村“两委班子”根据决议研究起草签订并落实契约文本 (属于村级事务由村委会与相关责任者签订契约并执行, 属于党内管理事务由村党支部与相关责任者签订契约并执行) 。在监督程序上用“三公开一报告”规范监督评议机制。“三公开”, 即契约文本公开、实施过程公开和实施结果公开。“一报告”, 即对重大事项或有关需苏木乡镇协调的事务须党支部提前报苏木乡镇党委审核, 并在契约签定后上报备案。

强化管理服务。采取了5 项措施推进村务契约化管理实施:一抓组织领导。旗委和各苏木乡镇、办事处分别成立以主要领导为组长的契约化管理工作领导小组和配套工作机构, 形成上下贯通、左右衔接的工作网络, 实行专项推进。二抓宣传教育。通过编发嘎查村务契约化管理知识问答和宣传单, 举办专题讲座、培训班和现场会等多种形式, 统一干部群众的思想, 提高认识, 掌握相关技能。三抓示范规范。在选择两镇示范探索的基础上, 总结编写了《案例汇编》、《合同示范文本》, 供各嘎查村参考选用。四抓诉讼调解。旗委组织部、旗人民法院、旗司法局联合制定了嘎查村务契约化管理矛盾纠纷调处意见和违约调解办法及实施方案, 明确了人民调解与司法调解相衔接的程序、实体、救助机制, 确保矛盾纠纷有效调解。五抓监督落实。各苏木乡镇、嘎查村都成立了契约化管理工作监督小组, 对契约内容是否全面真实、合理合法, 执行是否到位全程跟踪, 形成有效监督机制。

村务契约化管理的实践成效

阿鲁科尔沁旗村务契约化管理模式是一套系统的综合治理模式, 这一治理模式使该旗实现了村级事务管理由“人治”向“法治”的转变、村级矛盾纠纷由“治标”到“标本兼治”的转变、村务管理机制由“单治”到“双治”的转变、村民自治从“要我自治”到“我要自治”的转变, 取得了显著的实践成效。

加快了农村民主法治化进程, 推进了村民自治的落实。村务契约化管理把农村民主管理与依法管理有机结合起来, 依法落实和保障了村民的知情权、参与权、选举权和监督权, 使群众管理村级事务的主观意愿变成了看得见、摸得着的民主实践。比如, 村主任竞选中的贿选、宗族势力干扰和乱承诺, 以及村干部自由用权度大, 难监督, 一直是村民自治中的老大难问题。在换届选举中, 阿旗以契约方式规范了候选人的“竞选承诺”和目标责任, 从而给竞选者带上“紧箍咒”, 改变了以往竞选时的乱承诺现象, 既确保了村民能够选出中意的带头人, 减少了因竞选引发的冲突, 也强化了对当选者的后续监督。同时, 村务契约化确定的决策程序, 将村级事务决策完全建立在民主协商的基础上, 将村官执行决策的过程公开置于村民监督之下, 从制度上铲除了村官不兑现承诺、个人说了算、以权谋私的土壤, 从而使村官的腐败行为和决策失误大为减少。经跟踪调查, 干部群众认为在村委会换届选举中实施竞职创业承诺的效果非常有效 (59. 8%) 、比较有效 (32. 1%) 的合计占91.9% ;新当选的村干部普遍感到压力很大, 积极兑现承诺, 大多数做出了突出成绩。

培育了社会主义新风尚, 促进了农村社会和谐稳定。契约化使各项村级事务有了具体明确的契约规定, 大大减少了各类矛盾纠纷的发生。即使发生了矛盾纠纷, 也能以契约为依据, 通过调解及时解决, 避免了矛盾激化;对少数调解不了的矛盾, 通过司法途径也能够提供有力的证据, 方便了司法机关依法判案。同时, 契约化管理对大到土地调整, 小到赡养老人、柴草堆放位置等, 都给予了详细规定, 有效避免了家庭、邻里之间的摩擦。类似契约, 从表面上看是些鸡毛蒜皮的琐事, 但正是对这些日常琐碎问题的规范解决, 有效促进了人们思想的升华, 使干群关系更加和谐、家庭关系更加和睦、邻里关系更加融洽, 文明村风蔚然兴起, 有力地促进了和谐稳定。

理顺了党支部和村委会的关系, 加强了基层党组织建设。在村民自治的背景下, 如何处理好党支部和村委会“两委“关系, 一直是上下难解的问题。村务契约化管理的创新, 为解决这一难题提供了一个很好的抓手。契约化管理促进村党支部的领导职能转变到民主决策、规范管理、监督保证上来, 有效地改变了党组织抓经济社会工作束手无策的被动局面。通过契约规范, 突出了党支部的领导核心作用, 发挥了村委会的管理职能, 理顺了两者的关系。通过对党员设岗定责, 实现了党员权利与义务、责任与利益之间的对等, 为党员有效发挥作用设置了平台, 使党员的作用明显提高。村干部从处理矛盾纠纷的繁杂事务中解脱出来, 将更多的精力用在了发展经济和公共事业上, 工作做细做实了, 工作阻力减少了, 工作成效明显提升。

改变了乡镇干部的工作方式, 加快乡镇服务型法治型政府建设。过去在公共事务管理中, 乡镇党委、政府以责任书的形式安排工作, 对村都是硬性行政命令, 完不成任务对村干部处罚, 而对自身却不设定任何约束条件, 不承担任何责任。实行契约化管理, 改变了这种上对下的单向履职模式, 乡镇党委、政府在村级公共事务决策上, 必须首先征求村级组织和村民的意见, 在充分酝酿协商的前提下, 双方平等签订责权分明行政契约, 由过去的上下级变成了甲乙方, 形成了双方共同遵守、双向监督的承诺, 这是传统管理方式根本转变, 大大加快了服务型、法治型政府建设。

村务契约化治理的法理依据与推广价值

村务契约化治理不仅仅是“签合同”, 而是一种依法治理的配套运行机制, 它具有充分的法理依据。村务契合管理模式符合农村基层治理法治化的要求和建设社会主义新农村的需要, 具有普遍推广价值。

契约化治理符合市场经济下的契约关系要件。村务契约化治理作为一种政治现象, 其形成和发展的内在动因都深植于经济之中, 既受经济因素制约, 同时对经济发展有反作用。我国改革开放30 年, 农村各种活动已经完全纳入市场经济轨道, 市场经济活动成为农村社会运行的基础。市场经济就是法治经济, 市场关系就是契约关系。契约关系是社会成员之间建立合作和信赖关联的基础:当交易在不同社会实体――个人、组织或机构之间发生的时候, 所有交易的条件都由参与交易的各方协议。除非交易各方都相信他们能从交易中得到好处, 否则就达不成协议。在契约化治理过程中, 通过协议对各方权利的保护和义务的约束, 确立了各方自我管理的责任, 也建立起相互间的监督关系和利益依赖关系, 而且各方的利益达成都依赖于对方的合作。这样安排的结果, 将鼓励普遍存在的合作发生, 各方的利益在社会领域得到控制和调整。并且, 社会契约关系的发展涉及一系列制度环境条件, 这些条件将影响逃避责任行为的成本, 可谓一纸契约促进了村民自治中的知情权、参与权和监督权的实现。实施村级事务契约化治理顺应了市场经济的运行规律和内在要求, 符合我国社会关系的发展趋势。

契约化治理体现主体平等的民事法律关系。实施契约化治理的核心是达成契约, 契约必须具备法律要素条件。契约化治理涉及三个层面的两种法律关系:三个层面是指村民- 村委会- 基层政府。两种法律关系, 一是民事法律关系, 要求契约签订双方的地位是平等和自由的, 内容合法。二是行政法律关系, 处于管理与被管理的主体之间能否签订契约的问题。村务契约一般是村民与村民、村民与村委会之间签订的契约。村民之间签订契约只要内容合法、不违反公序良俗就不存在法律障碍。村民与村委会之间, 按照《村民委员会组织法》规定, 我国的村民自治是一个完整的组织体系, 村民大会或村民代表大会是村民自治的最高权力机构, 村委会是村民大会或村民代表大会的执行机构, 既不是政党组织, 也不是行政机关, 而是群众性自治组织。由此可见, 村民与村委会在法律地位上是平等和自由的, 具备订立契约关系的主体法律要件。