耕地保护的途径（精选十篇）
耕地保护的途径 篇1
一、严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划。
国家编制土地利用总体规划, 规定土地用途, 严格限制农用地转为建设用地, 控制建设用地总量, 对耕地实行特殊保护, 土地利用总体规划是国家实行土地用途管制的依据, 而土地利用年度计划则是实施土地利用总体规划的重要措施, 是农用地转用审批、建设立项审查、用地审批和土地开发、整理审批的依据要严格按照土地总体规划的土地分区来用地, 按照土地利用年度计划不超标执行, 从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度, 并将农用地转用指标与开发复垦耕地相挂钩。
二、强化耕地占补平衡管理耕地占补平衡制度, 是保证耕地总量不减少的重要制度。
推广实行建设占用耕地与补充耕地的项目挂钩制度, 切实落实补充耕地的责任、任务和资金;加强按项目检查核实补充耕地情况, 确保建设占用耕地真正做到占一补一;推进耕地储备制度的建立, 逐步做到耕地的先补后占;强化耕地的占补平衡管理, 这是耕地保护的最有效途径之一。
三、严格执行城市用地规模审核制度, 严格控制城镇用地规模。
实行用地规模服从土地利用总体规划、城镇建设项目服从城镇总体规划的“双重”管理, 充分挖掘现有建设用地潜力, 逐步实现土地利用方式由外延发展向内涵挖潜转变, 才能切实保护城郊结合部的耕地资源。
四、建立耕地保护动态监测系统首先应着眼于地面人工监测系统, 主要是:
(1) 加强完善土地变更登记, 及时汇总, 及时输入, 这是信息库更新的重要来源; (2) 建立合理的观察网, 进行定期观察或定点固定观察; (3) 建立自上而下校核和自下而上反馈的信息传输体系, 以便不断地获取和检验信息。同时, 应充分应用现代遥感等高新技术, 及时监测耕地变更状况, 尤其是城市周围的耕地利用情况, 为耕地保护决策和执法检查提供科学依据。
五.提高开发深度, 保护耕地资源。首先, 正确处理好建设与耕地保护的关系, 对于经济发展占用耕地, 理想的目标是, 以尽可能少的占用耕地面积, 实现高度集约化的土地利用, 使有限的农田绿地得以保存, 从而满足社会对农产品增长的需要。其次, 要建立专门机构, 加强统一领导、规划和管理。第三, 编制基本农田保护区规划和建设规划, 国家要建设, 耕地要保护都是不以人们主观意志为转移的经济发展的客观必然。有效克服经济建设与耕地保护之间的矛盾, 划定基本农田保护区, 统一规划布局, 是一种切实可行的对策选择。一方面要编制和制定落实各类基本农田保护规划和耕地保护条例及有关政策, 通过规划和立法的方式划定基本农田保护区。另一方面要编制国家建设与布局的总体规划, 在基本农田保护区之外划定开发区, 对各类开发区的建设数量、区域布点、占地规模、功能结构、开发性质等进行统一的界定。一切未纳入统一规划的都应被视为非法而不予承认与批准, 凡私自建立起来的坚持予以取缔。第四, 改造旧城区, 优化城市土地资源配置。通过合理布局, 改造旧城区, 可以提高土地利用率和单位土地面积效益, 扩大城区的容量。
六、调整土地结构, 努力提高效益。
首先, 调整粮食作物与经济作物的用地比例, 提高经济作物尤其是名特优新作物的用地比重。其次, 调整种植业与畜牧业用地比例, 需要调整一部分耕地种植饲料作物, 或通过改革耕作制度扩大饲料作物播种面积, 为畜牧业提供较充足的精饲料和青饲料。第三, 调整各类作物内部结构, 粮食作物应适当压缩, 增加经济作物用地结构应从市场需求出发, 结合考虑生产条件, 扩大畅销利大高产的优势作物, 控制和压缩滞销低产的作物。第四, 充分利用当地得天独厚的天然资源及林果、畜牧、药材、土特产等, 可以兴办一批乡镇企业和二、三产业。第五, 从我国的土地资源生产布局看, 应把发展旅游业作为一项重大的产业加以建设。要在“重在自然、贵在和谐、精在特色”方面动脑筋, 从自然景观、民族文化、民俗风情着手, 认真做好发展规划, 在基础设施建设、对外宣传、旅游产品开发、景点建设、服务管理等方多下功夫。第六, 以改造乡镇驻地为重点, 使驻地建设企业的资本存量转移与重新组合, 发挥巨大资本存量的再投入作用, 缓解土地资源资金不足的困难, 推进新兴消费产业的发展, 加快小城镇建设。
七、树立节约集约合理的科学用地观。
土地资源是不可再生的宝贵自然资源, 我们要用科学的发展观来认识土地和处理土地问题。大力提倡节约集约合理用地, 一定要恰当合理使用土地, 能少则少、能用劣地的就不要用好地, 严格限制农用地转为建设用地, 能不占耕地的尽量不占, 不要搞形象工程或打着新农村建设的幌子大拆大建、乱占耕地。地方政府要努力盘活存量土地, 杜绝超标用地和浪费土地的现象。
八.增强“惜土”意识, 造福子孙后代。首先, 要开展国土危机教育, 更新传统观念, 唤起人们对土地问题的忧患意识, 增强国情、国策和法制观念, 形成良好的社会风尚, 建立起强大的自我约束和社会监督机制。其次, 是增强全民族的“惜土”意识。中国政府已将每年的6月25日确定为“土地日”, 每年通过宣传活动, 采用口头讲解, 版画宣传, 典型引路, 形象教育等形式普及土地资源知识, 集中力量大抓, 统一部署, 全面动员, 造成强大的声势和社会舆论。第三, 采取多种形式开展群众性宣传教育。有计划地利用多种形式举办土地法规知识培训班, 对乡村干部进行重点培训, 土地部门应积极主动地与教育部门配合, 从基础抓起, 在小学搞国土观念教育的试点, 总结经验逐步推开。第四, 规范管理土地。建立健全规范化管理制度, 是合理开发利用土地资源的根本保证, 在实施过程中, 应坚持“调查、论证、规划、计划、申报、审批、检查、验收、统计、登记、建档、发证”十二个程序, 把握好调查论证、规划计划、申报审批、检查验收、统计登记、建档发证等环节。第五, 像抓计划生育工作那样, 把土地管理工作抓好。认真执行《土地法》、《农村土地承包法》和《农业法》, 加大执法力度, 争取社会各界对土地管理与保护工作的理解与支持。
耕地保护的途径 篇2
会议上的发言
市自然资源和规划局
（2020年6月30日）
根据会议安排，现就省政府5月29日召开的全省耕地保护专项督察和耕地保护工作会议精神传达和做好我市耕地保护专项督察与耕地保护工作，作如下发言。
一、省政府5月29日两个会议精神
（一）全省耕地保护督察专项会议精神
5月29日，省政府召开全省耕地保护督察工作会。各市政府分管负责同志、市自然资源局主要负责同志参加了此次会议，省政府SSSS长和DCSS出席会议并讲话。会议精神主要体现在WW局长讲话的两个方面：
1.开展耕地保护督察工作的重要性和必要性。会议强调，开展耕地保护督察是贯彻DD总书记关于耕地保护重要指示精神、落实最严格耕地保护制度的现实需要。十八大以来，DD总书记多次就加强耕地保护作出重要指示批示，提出了一系列新论断、新要求，充分表明党中央一以贯之严格保护耕地的鲜明态度和坚定决心，充分表明保护耕地始终是各级
政府不容动摇的政治使命和主体责任，也充分表明耕地保护任务的重要性和艰巨性。开展耕地保护督察是推动地方自然资源管理工作全面深入贯彻DD生态文明思想的现实需要。DD生态文明思想是马克思主义关于人与自然关系理论的最新成果，是做好新时代自然资源工作的根本遵循和行动指南。但近年来在许多地方，存在把耕地保护和生态保护割裂开来甚至对立起来的倾向，有些地方随意圈占耕地搞绿化造景观、建所谓的生态公园，有些地方打着生态名义的环境整治、河道治理项目大肆破坏耕地，有些地方在道路两侧的永久基本农田上大规模种树，有些地方一边填湖造地一边挖地造湖，有些地方大量占用优质平地好地然后“上山下水”补充耕地，造成耕地数量流失、质量下降、生态退化，冲击耕地保护红线。这次耕地保护督察工作，将着力纠正这类把生态保护与耕地保护对立起来的行为，督促各地通过稳定耕地数量、提升耕地质量来厚植生态本底，通过落实耕地生态管护实现土地利用和生态环境更好协调，推动地方自然资源管理工作全面科学践行生态文明思想。开展耕地保护督察是助推乡村振兴战略实施、促进农业农村优先发展的现实需要。作为乡村振兴战略的首要任务，确保重要农产品特别是粮食供给，始终离不开一定数量和质量的农地、耕地来支撑。同样，农村产业兴旺、生态宜居、生活富裕，也都需要做好“土地文章”。但现实中农业农村用地出现了一些乱象。最近，总书记又对“DPF”问题作出批示，要求建立长效监管机制，严防反弹。
自然资源部已经研究制定了专项清理整治行动后续工作安排。这次督察，把“DPF”问题清理整治后续工作作为重要内容。这次耕地保护督察是在生态文明理念指导下践行DC新使命、新要求的现实需要。在去年以来的机构改革中，自然资源领域以DD生态文明思想为引领，进行了系统性、整体性、重构性变革，实现了自然资源监管“两统一”。与之相适应，自然资源督察工作也需要在生态文明思想指导下，从理念、目标、方式、路径等多个层面进行升级重构。这次耕地保护督察，是DC机构成立后首次自主开展的全国性行动。针对一些地方自然资源领域存在的监管不力、执法不严问题，总督察对这次工作提出四点新要求：一是对着省。即主要聚焦省级政府自然资源主体责任履行情况。二是全覆盖。督察视野面向全省，内业分析覆盖全省，情况汇总囊括全省，重点关注省域普遍性问题，根据工作需要下沉到部分市、县。三是看变化。注重对近年来耕地保护、土地违法等相关指标总量变化进行分析，对SS四号文件出台前后耕地保护状况进行比较，以此评估落实成效。督察过程中有些情况需要向以前延伸。四是曝典型。全面落实“严起来”的要求，对督察发现的工作重视不够、落实不力、监管不严、问题突出的典型地区和群众反映强烈、违法性质恶劣的典型案件，由GG层面通过公开约谈、挂牌督办、媒体曝光、移交监委问责等方式，严肃整改、形成震慑。围绕四点要求，DC机构进行了反复研究酝酿，创新了工作安排，目的是更加全面准确地与
DD生态文明思想对标，与自然资源督察新职责、新要求对标，全面提升督察区域自然资源监管水平。
2.会议明确了督察任务安排。本次耕地保护专项督察AC督察组由NC督察局分党组成员、副专员NCD同志任组长，有22名工作人员组成，具体负责AC省耕地保护督察工作实施。重点是围绕两个把握：
一是内容上把握好“一加二”。
“一”就是这次督察的主体内容“落实CC四号文件情况”，重点包括：1.全省及负有耕地保护责任的市县2AA年末的耕地保有量、永久基本农田保护面积是否达到了SS下达的任务目标；2SS四号文件关于加强耕地保护和改进占补平衡的各项部署要求是否落细落实，成效如何；3.是否严格执行土地利用总体规划计划管控和用途管制；4.补充耕地数量、质量是否达标，增减挂钩拆旧区复垦是否到位，国家和省级重点建设项目补充耕地和提质改造承诺是否落实；5.耕地保护是否存在监管不力、执法不严等突出问题。
“二”是指前期工作延续下来并与耕地保护密切相关的两项内容：1.“DPF”问题清理整治后续工作落实情况，重点包括遗留问题是否整改到位、是否出现问题反弹、是否建立长效监管机制；2.“例行督察意见落实情况”，包括历年特别是2018年例行督察发现问题是否已经整改到位。
二是步骤上把握好“四阶段压茬推进”。
第一阶段是分析研判。主要任务是收集整理基础数据，进行分析研判，6月底前完成。第二阶段是实地督察。从6月下旬至9月中旬，督察组进驻后首先开展省级层面督察；同时，选定部分市、县机动开展下沉督察。第三阶段是汇总反馈。督察组形成督察报告，经总督察批准后向省政府反馈督察意见，计划8月底前完成。第四阶段是问题整改。对督察反馈的问题，拟订整改措施，形成整改方案于12月中旬前送NC局备案；并根据方案集中组织开展整改，12月底前完成。期间，NC局将对整改情况开展督导检查。
会上，FDFW长就我省做好耕地保护督察工作作了强调要求，一要提高政治站位，深刻认识耕地保护工作重大意义。二要加强配合，有效保证督察工作顺利开展。由省自然资源厅牵头，各部门都要主动上前一步。市县政府是第一责任人。要加强工作沟通汇报，准确、客观、实事求是地反映我省耕地保护工作状况。对发现的问题要坚决彻底地整改到位。三要细化措施，认真落实好耕地保护各项工作任务。要落实好永久基本农田特殊保护的各项措施，确保数量、质量。改进耕地占补平衡管理。切实维护被征地群众的合法权益。推进节约集约利用土地。强化执法监管，巩固DPF清理整治成果，推进违建别墅清理，反对和破除形式主义、官僚主义。
（二）全省耕地保护工作会议精神
5月29日，省政府召开全省耕地保护工作会议。会议全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会及全国自然资源工作会议精神，全面系统地总结了“十三五”以来我省耕地保护工作，对当前乃至今后一个时期全省耕地保护工作的目标任务、重点措施进行全面安排部署。省政
府FW长FD出席会议并讲话，省自然资源厅厅长AFW代表省主管部门作全省耕地保护工作报告，SZ、AA市A市、AA市作了交流发言。会议精神集中体现在FDFW长的讲话和AFW厅长的讲话之中。
（一）会议全面学习了DD总书记关于耕地保护工作的重要论述精神。
党的十八大以来，DD总书记在中央政治局会议、2013年中央城镇化工作会议、2013年中央农村工作会议、2014年中央财经领导小组第5次会议等重要会议上，从历史和全局的角度，强调实行最严格耕地保护制度，直指当前耕地占补平衡、耕地非农化等严重危及耕地红线的问题，要求“保护耕地要像保护文物那样来做，甚至要像保护大熊猫那样来做”。（二）会议系统总结了“十三五”全省耕地保护工作情况。
“十三五”以来，我省通过完善耕地保护目标责任制度，强化规划引领和管控作用，节约集约用地缓解建设占用耕地压力，严格落实耕地占补平衡，合力推进高标准农田建设，加强征地管理和强化执法监察等一系列工作举措，有力保护了耕地资源。截至2011年底，全省耕地面积131万亩，永久基本农田保护面积2393万亩，连续10年实现耕地占补平衡，累计完成高标准农田建设100万亩，耕地保护各项目标任务全面落实。
（三）会议精准把脉了耕地保护工作面临的新形势和繁重任务，指出了新时代耕地保护工作的主要任务。
要求要牢牢把握守住耕地红线这条主线，充分发挥引导推动和服务保障作用，抓好保护永久基本农田、改进耕地占补平衡方式、强化土地征收征用管理、节约集约用地、加强土地执法监察五个关键点，全面推进耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，促进经济高质量发展、促进生态文明建设、促进民生改善和乡村振兴。（四）会议全面部署了自然资源系统耕地保护重点工作。
以DD习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照省委、省政府决策部署，落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，完善管控、建设、激励多措并举的耕地保护新机制，推进耕地保护的科学化、制度化、现代化。一是建好国土空间规划体系。二是坚决守住耕地保护红线。三是深化土地节约集约利用。四是切实做好当前SD工作。五是加强土地执法监察检查。（五）会议着重强调了要强化耕地保护责任落实。
一要进一步加强组织领导，落实耕地保护首长负责制。二要进一步落实共同责任，形成齐抓共管的工作局面。三要进一步改进工作作风，增强履职尽责能力。四要进一步加强宣传，营造耕地保护的良好氛围。二、正视问题，全力做好耕地保护专项督察准备工作
本次耕地保护重点督察2017年以来各级实施土地利用总体规划、履行耕地保护主体责任、健全耕地保护制度和执行等情况，“DPF”问题清理整治后续工作落实情况，以及历年来开展例行督察发现问题的整改落实情况等。督察内容多，时间跨度长，督察要求严。
“十三五”以来，我市的耕地保护工作在市委市政府的坚强领导下，在各县区政府及市直相关部门的支持配合下，耕地保护各项目标任务全面完成，虽然取得了一些成绩，但对照以上督察内容，还存在以下突出问题，亟待解决。
一是耕地保护共同责任机制尚待进一步完善和落实。
全市上下“社会参与、齐抓共管”的耕地保护工作格局尚未真正形成、“横向到边、纵向到底”的耕地保护网络体系有待构建、各项耕地保护配套政策和长效措施亟须完善、个别地区违法占用耕地甚至基本农田的现象还有所发生等问题。二是耕地占补平衡压力加大。
经过多年来的开垦，受历年新增耕地开发复垦和生态红线划定、生态环境约束，耕地后备资源持续减少、开发利用难度加大，耕地补充能力有限。当前，我市正处于脱贫攻坚关键期，快速发展的战略机遇期，经济社会发展、城市建设对耕地的占用在一定时期内依然存在，建设用地的刚性需求短期内将居高不下，耕地占补平衡形势严峻、任务艰巨、压力加大。三是永久基本农田占用补划空间有限。
当前，我市为加快脱贫攻坚步伐，一些纳入国、省干线公路网规划的项目及其他重大基础设施项目纷纷上马，有的项目不可避免占用已划定的永久基本农田需要进行调整补划。但从SC全国国土大调查初步成果来看，我市部分县区不仅存在实有耕地数量与“二调”数据相比减少问题，而且还存在部分已划定的永久基本农田现状不符合要求需要核实整改补划问题。可以预见，“SD”成果公布应用后，我市永久基本农田的补划空间将极其有限。四是土地整治新增耕地项目后期管护不力，问题整改任务重。
从去年以来，国家和省开展的储备新增耕地项目、增减挂拆旧区复垦项目国家级抽查、省级互查、和我市自行组织的自查情况来看，我市一些项目实施后后期管护不到位，有的被建设占用，有的被撂荒，有的在新增耕地项目上建设光伏项目、植树、挖塘等，在国家和省抽查、互查中发现，被要求整改。3月上旬，市局组织对各县区储备新增耕地项目自查整改情况进行了检查，检查发现有的县区还存在自查工作不到位，问题发现不彻底，整改进度不快，现场调度不够等问题。4月36日，NC局已下发我市部分土地整治项目疑似问题清单261个，要求地方利用手机APP现场实地核查在线举证，从县区核查反馈来看，SC、SC2、SC22等县区有一部分项目存在新增耕地数量和质量不实问题。这些问题不仅反映出这些县区前期自查整改不到位，下一步还将会作为督察发现的问题下发地方要求整改。
五是2018年卫片执法检查和例行督察发现问题整改任务重。
六是土地征收管理方面，还存在征地批前程序履行不规范、不到位，征地信息公开不及时，涉及土地征收的信访反映、行政复议、行政诉讼数量居高不下，影响社会和谐稳定等突出问题。
针对上述存在问题和督察工作的严峻形势，为做好耕地保护督察工作，提出以下意见和建议。
一要深化认识。各县区要认真学习、深入领会、及时传达贯彻全省耕地保护督察工作会精神。要切实提高政治站位，把思想认识统一到DD总书记的系列重要讲话、指示批示精神上来，统一到党中央关于耕地保护、国家粮食安全与自然生态可持续利用与发展的重大战略部署与要求上来。本次专项督察是针对省级人民政府开展，同时延伸至市县政府的一次耕地保护方面的全面体检，做好专项督察工作，离不开各县区政府及市直各单位的紧密配合和积极支持。因此，各县区及有关部门，要充分认识严峻形势，切实引起高度重视，加强组织领导，主动担当作为，建立工作机制，明确工作责任，为迎接和做好
NC局耕地保护专项督察奠定思想与组织保证。要守住真实性这个底线。提供督察组的数据、资料、现场等所有情况首先要确保真实。工作有就有、没有就是没有，实际是什么样子就提供什么样子，不能藏着掖着，更不能弄虚作假。这是配合工作的底线，也是党的政治纪律要求。目前信息发达，督察组有多个渠道核实印证，作假造假很容易被识破。一经发现此类行为，NC局将提出追责建议，涉及市、县的还将作为下沉督察的重点地区。
二要边查边改。结合中央4号文件贯彻、土地利用总体规划执行、地方政府履行耕地保护主体责任、健全和执行耕地保护制度、例行督察发现问题整改、卫片执法、“DPF”问题专项清理整治等，统筹梳理耕地保护、日常监管、卫片及例行督察发现问题整改等方面存在的问题与不足，深入剖析发生及存在问题的原因，建立问题清单、整改清单、责任清单，多策并举开展整改，最大限度降低违法占用耕地数量，杜绝违法占用基本农田行为，为迎接和做好NC局耕地保护专项督察打好“预防针”、做好提前量。问题整改涉及相关部门的，县区自然资源和规划部门要积极主动与相关部门做好对接和协调，相关部门要给予支持和配合，形成合力加快问题整改。
三要消化存量。例行督察发现问题、卫片执法等问题，要尽快消除违法状态，在守住、守好不被省政府约谈问责、不被省级停批的底线的基础上，为做好耕地保护专项督察赢得主动、争得先机。
四要强化监管。围绕“事前严防、事中严管、后果严查”的总体要求，总结经验，吸取教训，查漏补缺，进一步健全完善、强化落实管理与预防机制，加大日常执法监管力度，对违法用地、占用破坏耕地行为，做到早发现、早制止、早处理，抓早抓小，解决在萌芽。
三、强化工作举措，全面落实“十三五”全市耕地保护工作目标任务
“十三五”以来，我市耕地保护工作在市委市政府的坚强领导下，认真贯彻DD生态文明思想和关于保护耕地的重要讲话，落实党中央、***决策部署，坚守土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损底线，落实最严格的耕地保护制度，进一步落实耕地数量质量生态“三位一体”保护和管控、建设、激励多措并举保护，依法加强占补平衡管理，推动藏粮于地、藏粮于技战略落地，耕地保护各项目标任务全面落实，取得了显著成效。
一是耕地保护目标任务全面实现。
根据省政府批复的《KL市土地利用总体规划（2006-2020年）》，到2020年，我市耕地保有量目标数为776G.3万亩，永久基本农田保护面积为6530.54万亩。截止2012年底，全市土地变更调查结果显示，我市耕地保有量为7920.12万亩，超过规划确定目标数13.822万亩；实有永久基本农田面积6521.01万亩，超规划目标0.427万亩。
二是耕地保护目标责任全面压实。
市政府修订了《县区政府耕地保护责任目标考核办法》，将耕地和基本农田保有量纳入各县区经济社会发展目标综合考核体系，明确县区政府“一把手”为第一责任人。将耕地保护目标任务完成情况，纳入对县区政府目标管理绩效考核内容。每年市与县区、县区与乡镇、乡镇与村层层签订《耕地保护目标责任书》，形成了“纵向到底，横向到边”的保护责任网络体系。依据《县区政府耕地保护责任目标考核办法》，严格开展耕地保护责任目标考核，及时发现并纠正耕地保护、占补平衡、土地整治工作中存在的问题，确保各项责任目标落实到位。三是永久基本农田保护更加严格。
市县自然资源、农业农村部门紧密配合、系统谋划、周密部署，按照“调查摸底、核实举证、论证审核、制定方案、组织实施”的工作程序，按时保质保量完成了全市634.01万亩永久基本农田“落地块、明责任、设标志、建表册、入图库”五项划定工作任务。强化“永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途”的法律意识，建立了重大项目服务保障提前介入机制，在项目选址阶段合理避让永久基本农田。严格永久基本农田占用论证补划，对项目建设过程中确实难以避让永久基本农田建设项目，符合占用条件的，在可研阶段，对占用的必要性、合理性和补划方案进行严格论证，报自然资源部预审。四是耕地占补平衡得以严格落实。
积极引导建设项目合理选址，尽量不占或少占耕地，避免占用永久基本农田。按照“先补后占、占一补一”和“占优补优、占水田补水田、数量质量并重”的要求，严格落实耕地占补平衡制度。进一步增强县级政府落实耕地占补平衡的意识，落实主体责任，立足本地耕地后备资源，深入推进土地开发复垦整理，增加有效耕地面积，积极支持和帮助本地重点建设项目落实耕地占补平衡。为调动地方充分挖掘耕地后备资源潜力，加大补充耕地开发力度，逐年提高市本级统筹县区占补平衡指标价款，2018年市本级统筹县区占补平衡指标价格提高已到水田162.2万元/亩、旱地29万元/亩标准。五是高标准农田建设有序推进。
“十三五”以来，在市委市政府的坚强领导下，市自然资源局认真履行牵头职责，积极会同农业农村、发展改革、财政、水利、林业等部门，团结协作、合力作为，按照“统一规划布局、统筹建设资金、统一建设标准、统一监管考核、统一上图入库”要求，强力推进高标准农田建设。六是在征地管理中落实群众获得感。
各地以维护农民利益为出发点，严格规范征地程序，健全征地矛盾化解机制；完善落实征地补偿政策，做好征地补偿标准政策解读、执行，并根据经济社会发展水平及时调整被征收土地上房屋、其他附着物及青苗补偿标准；拓展多元安置途径，加大被征地农民社会保障力度，实现被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。坚持将征地信息公开作为全面推进政务公开、建设法治国土的重要内容，通过建设征地信息公开平台、畅通公开渠道、规范公开内容，做到征地批前、批中、批后信息全覆盖，实现征地信息网上可查询。当前和今后一段时期全市自然资源系统应继续完善管控、建设、激励多措并举的耕地保护机制，推进耕地保护的科学化、制度化、现代化。重点做好以下工作：
一是建好国土空间规划体系。
启动并推进市县国土空间规划编制，因地制宜开展乡镇国土空间规划、村庄规划编制。按照权威、科学、可执行的原则，在国土空间规划编制中划定永久基本农田和城镇开发边界控制线，落实生态保护红线。依规解决生态保护红线与各类国土空间交叉冲突问题。二是坚决守住耕地保护红线。
实行永久基本农田特殊保护，核实整改划定成果，确保永久基本农田数量不减、质量提升、布局稳定。划定永久基本农田储备区，提高永久基本农田占用审查与补划效率。建立永久基本农田保护补偿激励机制，调动各方保护永久基本农田的积极性。当好参谋助手，促进耕地占补平衡主体责任落实，保障重点建设项目落实耕地占补平衡。强化储备补充耕地核查监督，确保补充耕地数量真实、质量可信。
三是深化土地节约集约利用。
落实增存挂钩制度，严控增量，盘活存量，对批而未供及闲置土地盘活处置实施奖惩考核。深入推进低效用地再开发，完善工业用地供应和管理政策，实施僵尸企业土地盘活利用支持政策。四是切实做好当前SD工作。
SD是一项重大的国情国力调查，是摸清自然资源家底的一次基础性调查。我市SD工作现已全面进入1核查阶段，要严格按照国家时间节点要求，倒排工期计划，加强质量管控，按时保质向国家上报调查成果。SD数据是划定永久基本农田保护区的底图数据，要实事求是查清耕地现状、不能有任何框框，确保SD数据真实可靠。耕地保护的途径 篇3
关键词：耕地；保护；重要性；占地
1、耕地保护中的问题
农业在我国已经有几千年的发展史，农民群体也是我国人口中的重要组成部分。这种情况下，人均耕地面的不足，耕地质量不断下降，缺乏轮休耕种等问题逐渐凸显，并给农业发展和耕地的保护工作提出了严峻的考验。
1.1占用耕地、耕地荒芜现象严重
很多农民对耕地的保护意识不强，导致农村耕地被占用的情况时有发生。此外，地区政府在城镇化建设中的不当规划与不合理的建筑占地也使得大量耕地被占用，这种做法虽然在短期内实现了地方经济的快速增长，但不利于农业经济可持续发展的进行，导致耕地资源被浪费和农民失去土地，外出打工。可以说，耕地被占一方面与有关部门缺乏明确规划和长远的农业生产目标有关，另一方面也与农民对耕地重要性的认识不足有关。
此外，耕地荒芜也是耕地保护工作中经常面对的问题，这一现象的出现同样与土地整体规划不当有关。耕地闲置会造成土壤的肥力下降和较大的经济损失，近些年，耕地荒芜的现象主要源于大量农村人口进城务工，留守老人及儿童无力耕种。这种情况下，大量土地因闲置而荒芜，农作物的预期重视面积和产量无法达到预期，这会造成较大的经济损失和区域农业发展的滞后。
1.2耕地保护观念落后
保护观念上的淡薄也是耕地问题频繁出现的重要原因之一。部分农业生产单位和农民由于缺乏相关的农业生产知识、只顾眼前利益而造成了耕地问题的发生。举例来说，一些以长期以农业生产为支柱，经济发展较落后的地方为了在短时间内刺激经济发展而盲目建厂、扩张，导致大量耕地被无计划占用，进而影响农业经济的正常发展。同时，农业生产部门也缺乏对农民耕地保护观念的培养，较少组织相关科学教育，致使农民对政府相关规定及耕地荒芜等的危害性认识不足，进而加剧了耕地保护观念落后的现状。
与耕地保护观念缺乏同时存在的，还有农业生产结构的不合理规划。在进行退耕还林和退耕还草工作时，一些单位没有很好的把握生态退耕的规划，缺乏整体性、科学性的安排，这增加了实现确定规划的耕地保护目标的难度，使退耕工作处于一种无序状态下，进而导致部分单位直接将耕地用于植树造林而缺乏对耕地的整体规划和保护。
1.3耕地盐碱化和污染情况严重
我国的耕地资源十分有限，属于相对短缺型的不可再生资源。耕地盐碱化现象的出现意味着土地的可利用率在下降和能够较好种植农作物的土地面积的减少。与土地盐碱化一同发生的，还有不断加重的耕地污染。由于农民缺乏对耕地的保护意识，滥用农药化肥进行种植，在导致耕地自身肥力下降的同时还会引起耕地污染的发生。此时就可能发生所种植农作物农药含量超标，总体质量下降的情况，进而影响产品的正常销售。
2、耕地保护的重要性
2.1确保农业经济稳定发展的前提
保护耕地是保护农田的前提和基础，为满足日益增长的粮食需要和农业经济的稳定发展，有关部门必须将耕地保护工作作为地方工作的重中之重，对农民进行耕地保护重要性的定期培训。保护好耕地能让农作物生产保持在一个相对稳定的状态，并确保居民的日常需求能够得到满足，进而实现农业的平稳发展。
2.2实现耕地合理利用的保障
想实现有限耕地资源的合理利用，就必须以保护耕地为前提，确保现有的耕地资源不会因为规划不合理、土地荒芜、土壤肥力下降及污染等原因而遭到破坏。率先完成耕地保护工作的区域，能有更长的时间进行长期的土地规划和科学的退耕工作安排。这种情况下，有关负责人能根据本年度耕地的实际情况进行安排，对于存在土地盐碱化和耕地荒芜可能的部分耕地进行退耕还林工作。让保护耕地成为一系列土地措施的前提和基础，既满足了耕地保护的目标，也促进了耕地资源的合理利用，让农民们有地可耕。
2.3促进经济结构转变的基础
农业是经济发展的基础，它为工业的发展提供了原料和人力上的保证。明确耕地保护制度，将耕地保护与农业生产紧密结合起来能带动经济结构的平稳转变，实现农业生产的高效化和科学化。通过及时科学的保护耕地，可以实现单位面积亩产的提高以及农作物整体品质的上升，进而促进农业走上科学化集约型的发展方向。保护耕地，提高耕地品质能让大量劳动力从土地上被解放出来，同时降低了原有的劳动强度，实现了农业生产方式的过度，并从一个侧面带动了工业经济的发展。
2.4极高农民的素质水平
保护耕地能让农民意识到土地在农业经济发展中的重要意义，也能帮助他们提高自身的素质水平，以此实现农业生产的效率和安全性。可以说，保护耕地的过程也是农民逐渐认识到耕地重要性，懂得如何保护耕地、合理利用耕地，避免土地荒芜、污染、盐碱化等问题出现的过程。在这个过程中，地区的农业部门会对农民进行定期科普培训，以此解决他们在耕种环节中发现的各类问题，并确保现有耕地的科学化和可持续化利用。在明确了如何保护耕地之后，农民们也能将这些道理举一反三，具体应用到农业生产的每个方面当中，以此来实现生产水平和生产质量的整体提高。
3、耕地保护的措施
加强耕地保护需要多方面的共同努力，通过长期的坚持来实现。首先，要提高政府和农民保护耕地的意识。通过科普知识讲座和专家下乡活动，让群众意识到耕地保护工作与群众生存发展之间的重要关系。其次，要加强耕地保护的相关规定，从理论和法律规定上将耕地保护工作放在重要位置。确保地方工作部门做好耕地的管理和开发工作，同时学习和参考其他地区的保护经验，将退耕还林、退耕还草工作与耕地保护工作有机结合在一起，实现耕地保护工作的合理化。第三，要建立耕地复垦体系，同时建立耕地储备制度，对长年使用的耕地，要建立轮休耕种制度，确保土地肥力与农作物的种植效果。
4、小结
保护耕地是发展农业的基础，也是当前农业生产工作中的重要环节。有关部门必须加大耕地保护力度，普及耕地保护的重要性，让保护耕地成为一种长期而自觉的工作。
参考文献：
[1]喻文莉，陈利根. 城市化进程中耕地保护法律制度之重构[J]. 社会科学辑刊. 2010（04）
[2]方贤雷，邓映之，杜文玲. 美国的耕地保护制度经验及对我国耕地保护的启示[J]. 中国商界（上半月）. 2010（03）
耕地保护的途径 篇4
1 改革创新, 加快城镇低效地开发利用
1.1 坚持利益共享, 实现多方共赢
在推动“三旧”改造过程中, 应采取多种措施统筹兼顾改造各方利益, 充分调动土地原使用权人的市场主体参与改造的积极性。 对于原土地使用权人自行实施改造的, 经有权机关批准后, 可以采取程序便捷、成本较低的方式完善供地手续。 对于土地使用企业或村集体不愿意或无力自行改造的, 可由政府依法收回企业用地或征收农村集体建设用地后公开出让。其土地出让纯收益可按不高于60%的比例, 专项用于支持企业或村集体发展, 以实现“三旧”改造成果的充分共享。
1.2 加强规划指引, 确保政策实效
在推进“三旧”改造工作的前期阶段, 在全省范围内部署开展了“三旧”用地的调查摸底工作, 将符合条件的“三旧”地块标图入库并实行动态监控, 未纳入标图建库的地块不予享受“三旧”改造优惠政策, 从而有效杜绝了搭车报批、蒙混过关等行为。
在完成标图建库的基础上, 督促各地开展“三旧”改造规划编制工作, 在与相关规划有效衔接的基础上, 充分考虑产业转型升级、城市功能再造、优化人居环境、保护历史文脉等要素, 合理确定改造用地的功能定位、规划布局、实施机制和改造时序确保改造规范有序推进, 符合城市可持续发展的需要。
1.3 坚持改革创新, 强化政策供给
在国土资源部的支持和指导下, 黑龙江省积极探索存量建设用地再开发利用规律, 加快土地管理政策储备和供给。
在省级层面, 制定出台了《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地若干意见》、《关于“三旧”改造工作的实施意见 (试行) 》等政策文件, 从降低历史用地完善征收手续成本、 合理分配土地开发收益、保障土地原使用人权益等方面提出了原则性的扶持政策, 破解了制约“三旧”改造实施的政策障碍。
在市县层面, 各地结合本地实际, 围绕“三旧改造项目审批、批后供地、改造实施等具体环节确定了本地化的配套政策, 进一步加快“三旧”改造的实施进程。
2 科学配置, 创新耕地保护途径
2.1 落实耕地开发保护途径责任制
2.1.1 建立了耕地保护责任机制
在全国率先将“耕地面积保有率”作为落实科学发展观的一项重要考核指标纳入地方领导干部政绩考核和离任审计内容。 落实耕地保护奖励制度, 省政府每年拿出2 000 万元用于奖励耕地保护成绩突出的地级以上市政府。
2.1.2 建立了耕地保护补偿机制
在全国率先建立全省范围内的基本农田保护经济补偿制度。 通过财政补贴, 直接增加耕地保护和基本农田保护重点地区的经济收入, 提高了农村集体和农民保护耕地的积极性和主动性。
2.1.3 完善了耕地开发补充机制
省政府安排上亿元专项资金用于开发补充耕地。 近年来共开发补充耕地上百万亩, 满足了本地今后若干年耕地占补平衡的需要。
2.2 实施差别化土地政策, 科学配置新建设用地
在规划方面, 实施了《土地利用总体规划条例》, 完成并实施新一轮县镇级土地利用总体规划, 建成全省土地利用总体规划数据库的管理系统, 实现了用地规划审查的数据化和精准化, 大大促进了全省的土地节约集约利用。
在计划方面, 出台了《土地利用年度计划管理办法》, 明确“有限指标保重点”的原则, 优先保障重大基础设施、战略性新兴产业、民生工程、农村建设、产业转移等用地需求, 严禁用于“两高一资”、产能过剩和重复建设项目, 以指标约束促进用地集约。
2.3 加强动态监测监管, 健全规范土地市场
建立具有本地区特色的土地市场动态监测监管系统。 通过每日审查、月度督办、季度通报、实地检查、定期评价等监管手段, 实现了建设用地从用地审批、征地实施到土地供应、开发利用的全程、动态的监测监管。
加快推动国有土地使用权网上交易, 规范国有土地使用权公开交易行为, 确保国有土地使用权交易公开、公平、公正。 严格执行限制、禁止用地目录及相关用地控制指标。
积极指导本地区开展土地利用动态巡查试点工作。 充分利用省级监测监管平台和地方建设用地动态监管平台, 切实加强土地供应和开发利用的动态巡查和监测监管能力。 大力推进建设用地流转, 盘活农村集体存量建设用地。
3 结论
节约集约用地, 不断优化国土空间格局, 是社会发展的需要, 也是推进生态文明建设、构建和谐社会的必然要求。 为了更美好幸福的未来, 必须以最大的能力去保障发展, 尽最大的责任去保护资源, 以资源的节约集约利用, 促进经济社会的持续健康发展。
摘要：应科学使用新增建设用地, 并建立新增建设用地计划指标分配与节约集约用地水平考核评价挂钩制度。推动国土资源管理从单纯满足需求转向供给和需求双向调节的差别化管理, 促进经济发展方式从单纯依赖资源消耗拉动向依靠提高资源利用效率拉动的转变。
关于加强耕地保护的提案 篇5
摘要：全国政协十一届一次会议提案第0128号
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_ 案 由:关于加强耕地保护的提案
审查意见：建议国务院交国土资源部会同国家林业局研究办理 提 案 人：致公组 主 题 词：土地 提案形式：小组 内 容：
根据“十一五”规划纲要，到2010年末全国耕地面积必须确保不低于十八亿亩。坚守18亿亩耕地红线，是国家经过科学测算、精心研究作出的重大决策，事关我国粮食和经济安全，事关社会稳定和国家长治久安，也是贯彻落实科学发展观、保障经济可持续发展的重大课题。
但是，根据国土资源部公布的2006年度全国土地利用变更调查结果报告显示，截至2006年10月31日，全国耕地比上年度末净减少460.2万亩，总面积已经下降到了18.27亿亩，这意味着，我国目前人均耕地只有1.39亩。按照这个耕地净减少速度，2700万亩的缓冲期不出六年就会被突破。从目前的18.27亿亩到2010年末的18亿亩，事关十三亿人口吃饭问题的“生命线”到底该如何才能牢固守住。如何建立和谐的人地关系已成为非常紧迫的问题。
一、造成我国耕地保护难题的原因分析
目前，导致我国耕地面积越来越少的因素主要有以下几个方面：
1、各级地方政府在招商引资过程中，忽视了耕地保护职责，地方财政在很大程度上变成了“卖地财政”。据了解，仅2006年以来查出的违法占地面积就接近九十万亩。2006年全年共发现土地违法行为13万多件，涉及土地面积近150万亩。更为严重的是，在很多地区，土地出让金已经成为某些地方政府财政预算外收入的最主要来源。
2、保护耕地目标和退耕还林目标的冲突。“十五”期间因退耕还林减少的耕地达8065万亩，占全国“十五”期间耕地减少量(9240万亩)的大部分。国家林业局曾经表示，“十一五”期间退耕还林的基本目标是3500万亩。如果按照这个目标，仅是生态退耕一项，就突破了18亿亩的耕地红线。
3、土地监管制度落实不到位，奖惩机制不健全。
4、房地产过热现象更加激化了土地买卖。
5、城市周边占用耕地开发的不断扩大和小产权房的大量增加。尽管小产权房的产权不受法律保护，但法律对其也没有处罚方面的明确规定，尚处于模糊地带，小产权房有扩大趋势，更加重了对耕地的占用。
6、土地的粗放利用加剧了保护耕地的压力，而集约用地还缺乏必要的政策法规和制度保障。
二、关于保护耕地的对策建议
（一）从退耕还林入手，调整退耕的总量和节奏
林业部门今后应更多地考虑如何完善退耕还林的政策、保证退耕农户不再伐林种地，而不是继续扩大退耕还林的面积。
（二）落实非农建设用地的“占一补一”政策
根据我国土地管理的法律法规，非农建设占用耕地必须“占一补一”，以实现耕地的占补平衡。“占一补一”，关键在于两点：一是后备资源，二是资金。
（三）加强土地监督管理，提高奖惩力度
保护耕地，要从严管上下狠功夫。加大对各级政府当年耕地保护责任目标履行情况的监督检查；加强违法用地执法监察，将违法行为的发现率、制止率列为考核地方政府的重要指标，建议对保护耕地实行“一票否决制”；严把土地供应闸门，严格审批手续；引入工业用地招标拍卖挂牌出让制度，加强对土地市场的监管；严厉查办官商勾结、权钱交易的案件，制止房地产开发领域中存在的商业贿赂等腐败行为。
（四）政府当弃“卖地财政”
这是目前控制侵占耕地行为的最关键环节。现行对领导干部的考核办法缺少资源保护和土地利用方面的考核内容，部分领导干部不惜以过度消耗土地资源为代价来换取政绩。因此，一方面，要制定耕地保护责任目标，对目标层层分解，作为对各地政府以及领导干部考核与奖惩的重要依据；另一方面，要严格限制征地范围，并修订目前的用地定额，要按照节约集约、合理合规的原则科学划定城市发展边界，实行城市发展“红线”控制，杜绝大广场、大立交等形象政绩工程，引导各级政府实现从“供地招商”向“无地招商”的转变。
（五）利用经济手段，发挥市场机制作用
一方面，通过市场机制降低房地产等产业对耕地侵占的经济利益驱动。这需要从房地产的供应和需求两方面齐下手。中国目前对房地产的经济调控如税收调节手段大多是从供给入手，包括土地使用税、土地增值税、二手房交易营业税等，但在国内房地产业严重供不应求的情况下，这些税费负担大部分被转嫁给了购房者。因此，房地产供求矛盾未得到根本解决的前提下，进入了“房地产供不应求—房价上涨—政府调控房价—增加土地供应—侵占耕地—土地成本提高—房价上涨”的恶性循环。要降低房地产过热现象对保护耕地造成的压力，还要同时从解决需求入手，而非依赖于增加土地供应。降低需求的关键在于：一是调整对土地用于经济适用房、高档商品房的审批比例，通过增加经济适用房的建设从根本上减少需求；二是降低有房者对房地产业过度投机行为的利益，减少潜在的投机需求。
另一方面，实施土地节约集约化经营，不断提高土地利用率，提高耕地效益，提高耕地所有者保护耕地的积极性。这需要给以政策支持，完善相关配套措施。可以考虑成立农村土地流转交易市场，通过合法有效流转农村土地使用权，促进土地高效利用和农业规模化发展等。
构建耕地保护的长效机制 篇6
构建长效机制是耕地和基本农田保护的核心问题。当前，耕地保护亟需面向保障粮食安全、促进农民增收、满足发展用地需求、优化区域生态环境等多重目标。在耕地资源总量有限条件下，部分目标之间在某种程度上是相互冲突、相互矛盾的，如保障粮食安全与促进农民增收、保障经济发展用地需求与保障粮食安全。但是，只要机制到位，这些矛盾完全可以规避、破解。
体系：各方参与、政府管理、双重路径、多管齐下
理论上，耕地和基本农田保护长效机制需要解决“谁保护”、“谁负责”、“怎介入”、“怎样保”这一系列问题。参考空间、时间、主体等多维视角的耕地保护途径探索，以及国内外耕地保护典型经验，我国的耕地保护应着力构建“各方参与、政府管理、双重路径、多管齐下”的耕地和基本农田保护机制（图1）。
耕地资源具有经济产出、社会承载、生态服务等众多功能，其公共属性决定了耕地保护责任的共同性。应着力改变当前 “中央政府积极、地方政府消极”、“国土部门积极、其他部门消极”、“农民被动承担、其他主体无关”的耕地保护格局，由“一家管、大家用”转向“大家管、大家用”，使耕地保护成为国家、地方政府、企业及耕地承包者共同的理念和目标。为此，需要明确耕地保护责任主体既包括各级政府、农村居民，也包括各类企业、城市居民；需要协调各级职能部门，将建设、农业、林业、财政等相关职能部门纳入耕地保护目标管理制度；需要按照“谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿”的原则，厘清各方主体责任与义务。
耕地资源保护强调各方参与，主要指各方都有耕地保护的责任与义务。由于耕地资源利用与保护具有显著的公共产品特征，加之耕地保护的个体理性容易造成集体的非理性，客观上需要政府在耕地和基本农田保护领域上发挥更为重要的作用。为此，需要政府建立责任体系完善、保护责任明确、调控措施到位的耕地保护体系，完善耕地保护领域的公共服务；需要明确规范政府调控其他市场主体的方式与途径，切实当好耕地保护代理人角色。
社会经济发展具有内在的运行规律，需要找准适宜的调控路径，以有效保护并优化利用耕地和基本农田。本质上，耕地和基本农田都是一种生产要素，耕地保护与优化利用是耕地资源在部门之间、产业之间、主体之间、区域之间优化配置与利用的过程，遵循生产要素配置原理。那么，如何优化配置耕地资源？公共对策有两个：一是市场机制，由“看不见的手”实现耕地资源的最佳配置，其有效性依赖于明细的产权、健全的市场等严格条件；二是政府机制，由政府计划决定耕地资源的利用方向、利用程度等内容，其合理性依赖于政策自身的科学性。鉴于耕地保护领域同时存在市场失灵、政府失灵，需要市场配置与政府调控有效结合，实现耕地资源的优化配置。
内容：开源节流、利益激励、政策管理、多方投入
我国人多地少，且水土资源匹配严重错位。面对工业化、城市化快速发展与农业结构战略性调整的耕地占用压力，迫切需要开展开源节流工作，减少耕地占补平衡压力。
加强城市建设用地节约集约利用，减少耕地资源占用——现行《土地管理法》主要围绕耕地保护进行规范，对保护耕地起到了促进作用，但对建设用地集约利用管理却存在不少漏洞。如征地和供地的不衔接、低补偿的征用土地制度，现行建设用地控制指标类型少且不易操作，土地有偿使用制度、招标拍卖制度仍难以全面铺开等等。因此，建议加强建设用地节约集约利用机制研究，通过财政税收杠杆、供地审批等可行措施，促使建设用地节约集约利用，避免滥占农用地、粗放利用建设用地等不良现象，从源头上减少耕地占用。
面对经济发展合理的用地需求，寻求和挖掘耕地后备资源潜力成为耕地保护当务之急。通常思路是依托农地整理与复垦增加耕地资源，和依托改造中低产田、保障耕地的粮食生产用途等措施提高耕地的利用效率。根据中科院课题组在山东、河南等地典型调查，农村空心化与村庄土地粗放利用现象严重，且具有全国普遍性。近些年农村“建新不拆旧”带来耕地占用问题呈现上升趋势，通过加强农村建房管理和推行“一整三还”（即依托村庄整治增地，实现还田、还林、还园）的村庄用地整治增地机制，实施整治增地工程、区域补占工程、社会保障工程与典型示范工程，可望大幅度增加耕地面积，为缓解耕地保护与经济发展用地矛盾开辟新途径。
土地作为稀缺资源，在粮食用途与非粮食用途、农用与非农用两种配置之间存在着差异较大的边际净收益。无论是地方政府还是当地农民，都存在将耕地进行非农化使用、获取更高收益的诱致因素，片面倚重地方政府或者农民进行耕地保护，都有潜在的“政府失灵”或“市场失灵”风险。这就要求通过经济手段解决保护与利用之间的关系，特别是对由于进行了耕地保护而失去开发权的农民与地方政府进行补偿，通过开发权转移、税收等方式，使为耕地保护做出贡献的区域与主体得到同步发展，引导各方主体积极保护耕地资源。
地方政府通常以政绩最大化为其行为目标，在农业弱质性条件下，耕地投入粮食或农业生产的比较利益明显低于城市建设占用所能获取的收益。尤其是，在当前分税制体制下，“土地财政”是地方财政收入的重要甚至主要的来源，地方政府具有圈占耕地的天然动机。由此，需要采取GDP提成、机会成本税、城乡土地利益合理分配等多种途径，创新耕地保护的区域补偿机制；同时，也应逐步改革现行的财政税收体制、政绩考核体制，确保地方政府真正当好耕地保护的代理人与监管人角色。
农民通常以效用最大化为其行为目标，且效用与收入水平显著正相关。由于耕地利用效益低下，当前农地撂荒、粗放利用现象正日益普遍，农户利益激励因而成为决定耕地保护政策效果的关键所在。可从农地产权明晰、耕地资源价值重构、转移支付、财政补贴等方面构建农户利益激励机制，通过提供农户粮食生产的边际收益，进而保障耕地的粮食生产用途。
粮食生产经济收益低于非农生产用途是经济发展的客观规律。在中国现有国情下，完全显化耕地的非市场价值尚待时日，无法依托市场主体实现耕地保护这一社会公共目标，耕地保护领域的市场失灵迫切需要强化政府的宏观管理。事实上，当前我国经济体制改革远未完成，政府在很多领域依然是资源配置的关键主体，并在土地资源领域表现得尤为明显——土地归国家所有，土地流转、土地用途等都受到政府的强烈干预，因此，政策管理机制将是继利益激励机制之后，实现耕地保护的又一重要保障。
具体而言，应从土地政策、税收和规划角度，重新审视目前的耕地保护法规、法律体系，建立以科学的耕地用途转变约束机制和管制制度为核心的耕地保护法规、法律保障体系。主要包括土地利用规划、土地用途管制、农地征用范围界定、农地发展权购置、政绩考核体制、农业科技投入等方面：严格控制耕地转为非农建设用地，坚决实行土地用途管制制度，通过制定土地利用总体规划，控制建设用地占用规模；合理界定国家为公共利益需要而征用土地的范围，进一步明晰集体土地产权关系，赋予农民直接参与征地过程谈判的权利，规范农地征用流转过程；严格农用地占用审核程序，提高农用地占用补偿标准，加大占用税税率，使建设用地占用农用地的个人成本与社会成本相一致；贯彻实施耕地占补平衡制度，尝试构建农地占用指标交易市场，通过供求规律、竞争规律共同作用，使农地占用指标达成最优配置，充分发挥市内各区域比较优势，有效避免个别区域因发展客观需要突破农地占用指标而出现的“占一补一”政策未能实现的现象，实现区域经济效益最大化；充分发挥行政执法监察、群众监督、社会监督和行业联合监督途径，构建全方位、多渠道、多路径、网络体系化的耕地和基本农田保护专门监督体系。
耕地保护是一项系统的工程，有助于实现区域持续健康发展。但是，一方面，利用经济杠杆激励各方主体保护耕地资源，本身需要大量的资金投入，且其社会经济效益更具长期性、非独占性；另一方面，农村土地整治、中低产田改造等耕地保护相关工程需要大量的前期投入，在缺少外部介入的条件下，耕地保护的实际投入力度将远小于理想的耕地保护投入需求，也即资金落实情况成为决定耕地保护工作能否顺利开展的关键性因素。
各级政府是耕地保护的主要投资主体。耕地保护具有涉及区域广、投资规模大、外部效益高等客观特征，需要政府作为耕地资源保护的关键投资主体，以体现国家财政的公共性。各级政府应充分利用当前我国已迈入以城带乡、以工促农新阶段的政策机遇，按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，不断增加包括耕地保护在内的财政支农力度，并完善农业补贴、土地资金投入、财政税收政策等相关投入政策。
社会主体逐渐成为耕地保护的重要投资主体。按照“谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿”原则，采用投资单位或个人优先使用新增用地、减免赋税等优惠政策，吸纳金融机构、企事业单位、集体经济组织、个人投资以及其他社会闲散资金投入到耕地保护相关领域。通过多渠道筹集资金，有效保护耕地特别基本农田，提高耕地综合生产能力。
《全国土地整治规划(2011-2015)》已正式颁布，稳步推进农村土地整治，创新“政府主导、国土搭台、部门协作、多方参与”的新机制，有效实施土地整治重大工程和高标准基本农田建设工程，势在必行。同时，健全政府主投、企业参投、社会投入的协同机制与利益分配制度，深入落实地方政府耕地保护责任，创新耕地保护的新模式，成为有序推进耕地保护和基本农田建设的重要前提。
耕地保护的途径 篇7
1 浙江农户耕地利用行为分析
1.1 农户种粮比较收益低, 耕地非粮化现象突出
2011年, 浙江省粮食总产量为781.60万t, 只有1999年1392.96万t的56.11%, 和1984年相比, 下降幅度接近60%。目前, 浙江粮食自给率只有40%左右, 是仅次于广东的全国第二大粮食主销区。粮食产量下降的直接原因是粮食播种面积和复种指数的下降。
2011年, 浙江粮食播种面积仅有125.41万hm2, 只有1999年的275.19万hm2的45.57%, 和1984年相比, 播种面积减少了近三分之二。浙江耕地面积在进入本世纪后下降幅度很小, 因而, 粮食播种面积下降的主因并不是耕地面积的减少, 而是耕地的非粮化。2011年, 浙江农作物播种面积246.27万hm2, 其中, 粮食播种面积的比例仅为50.93%。浙江的粮食生产以水稻种植为主, 1978年, 浙江省双季稻与单季稻面积比例为18.98∶1, 2011年下降为0.39∶1, 也即浙江水稻生产从过去的以双季稻为主变成了现在的以单季稻为主, 种植双季稻的比例很低, 而在水热条件相似的江西省双季稻与单季稻面积比例仍有7.36∶1[2]。
水稻生产比较效益低是水稻播种面积下降的关键因素。根据李凤博 (2011) 的研究, 与经济作物比较, 2007~2009年, 浙江省种植水稻的平均净收益为3109.10元/hm2, 而种植柑子的平均净收益为32894.30元/hm2, 是水稻平均收益的10.58倍;若按每人年种植0.33hm2双季稻计算, 月均收入仅为300元左右[2]。
生产成本上升是种粮收益下降的直接原因。笔者在杭州市萧山区的调研发现, 种植水稻的耕地租用费已超过1.2万元/hm2, 由于苗木种植土地租用费高达2.25~3.00万元/hm2, 蔬菜种植土地租用费也达到了1.95万元/hm2, 种粮大户的耕地租用费仍面临上涨的压力;每公顷化肥、农药以及种子等农资成本约需9000元;该区劳动力价格已涨至100~150元/d。以晚稻为例, 单季粮食产值约2.25万元/hm2, 刨去土地租用费、农资成本与人工费, 收益率非常低。种粮大户仍存在一定的规模效益, 而散户种植的耕地面积少, 规模效益不明显, 粮食种植基本是为了满足自身的口粮需求, 这也是浙江粮食复种指数与粮食总产量下降的主要原因之一。
即便在粮食生产功能区, 耕地非粮化现象也比较常见。浙江对粮食生产功能区内耕地的利用结构和复种指数等有具体规定, 但相对于经济作物, 粮食种植比较收益低, 该项规定并未得到严格执行。杭州市萧山区是“中国花木城”所在地, 有目前华东地区最大的花卉苗木集散中心, 由于花木种植经济效益高、土地需求量大, 而粮食生产功能区内基础设施完备, 花木种植的土地租用费上涨较快, 达到2.25~3.00万元/hm2, 而种植水稻的土地租用费只有1.2万元/hm2左右, 在利益的驱动下, 功能区内耕地被租用于苗木种植的现象比较常见。功能区耕地非粮化并不是杭州萧山独有的现象, 如在杭州近邻的嘉兴桐乡, 在功能区耕地中种植菊花和蚕桑的现象也比较常见, 而水稻则基本是单季种植。
1.2 农村劳动力转向城市就业, 耕地复种指数下降
耕地复种指数是衡量耕地集约利用程度的基础性指标, 复种指数大, 说明耕地利用程度高。范锦龙 (2004) 基于GIS技术计算了全国各地的复种指数潜力 (最大复种指数) , 其中浙江为288%, 在同属精耕细作的长江中下游地区 (湖北、湖南、江西、安徽、浙江、江苏以及上海6省1市) 中仅次于江西的298.5%[3], 表明浙江耕地的复种指数潜力大;而梁书民 (2007) 测算了中国历年的实际复种指数, 并利用地理信息系统的空间分析功能计算了各地区的最大复种指数和复种发展潜力, 其中, 浙江2004年的耕地实际复种指数为164.6%, 在长江中下游地区仅略高于上海的156.1%, 而剩余复种指数 (复种指数潜力-当前复种指数) 高达79.2%[4], 位列长江中下游地区之首, 排名全国第三, 表明相对于复种指数潜力, 浙江耕地的实际复种指数比较低;金姝兰 (2011) 对长江中下游地区耕地复种指数变化中的研究也表明, 在20世纪90年代中期以前, 浙江耕地实际复种指数仍是该区域最高的, 在进入本世纪后, 已成为该区域最低的省份[5], 显然也是下降速度最快的省份。
因耕地经营比较收益低, 农村劳动力向城市转移造成农业劳动人口的持续下降, 这是耕地复种指数下降与耕地抛荒现象增多的主要原因。2012年, 浙江省的月最低工资标准为1310元 (第一档) , 对许多农民而言, 粮食种植的年收入相当于在城市打工一至两个月的实际收入。城郊农民还可以通过兼业种植耕地, 而对于经济欠发达地区或距离中心城市较远的农民而言, 进城务工意味着完全放弃农业生产, 因而这些地区农地的弃耕问题更为严重。因劳动力缺乏, 在弃耕的农地中, 劳动力投入强度大的水田比例高于旱地。2012年6月, 笔者在台州市三门县横渡镇的调研发现, 有的村庄耕地年度抛荒面积超过三分之一, 单季种植、季节性抛荒的现象则更为普遍。在抛荒的耕地中, 水利道路等农田基础设施落后、产量低而劳动力投入强度大的耕地, 尤其是肥力低、坡度高、蓄水弱且基础设施不完备的新垦耕地的比例较高, 因而, 耕地结构变化、新垦耕地大量增加也是浙江耕地复种指数特别是粮食复种指数下降的因素之一。
1.3 科技贡献率偏低、农业劳力缺乏, 耕地经营方式粗放化
除耕地复种指数外, 农业科技投入、农民自身科技文化素养以及农业生产要素的配置方式等也是影响耕地集约利用的因素。目前, 除了水稻良种覆盖率相对较高之外, 科技对于浙江农业的整体贡献率仍然偏低, 浙江省的目标是2015年达到60%, 目前约为55%, 而在发达国家, 农业科技贡献率一般超过80%。我国的农业科技推广体系现状被概括为“人散、线段、网破”, 2005年, 浙江省实施基层农技推广体制改革后, 情况已有所改变, 但由于投入不足, 基层科技人员待遇低、人员缺编、专业年龄结构不合理的问题仍然非常突出。2012年, 浙江省农业厅计财处课题组的抽样调研发现, 基层农技人员收入水平显著低于基层教师以及基层医务人员, 人员缺编高达2800多人, 现有人员知识及年龄结构不够合理, 中专及以下学历占42%, 初级及以下职称占57%, 50岁以上的占39%, 专业素养也不能满足农民需求[6]。同时, 从事农业生产的农民年龄偏大、文化水平与科技素养不高等也直接影响农业科技推广的效果与耕地经营集约水平的提高。
青壮年转向城市就业, 农业劳力缺乏, 粮食种植轻简化也是制约浙江耕地集约利用的重要因素。以水稻种植为例, 以撒播为主的直播约占浙江水稻播种面积的35%, 特别是浙北和浙中的单季粳稻区, 其中, 浙北的杭嘉湖平原稻区几乎全为直播稻。尽管直播稻用工少、劳动强度低、成本低, 但直播稻的缺点也比较明显:撒播的播种量偏大导致成穗率低, 穗型小;为减少病虫防治次数, 播种期一再推迟, 生育期偏短;采用浅湿灌溉, 利于杂草生长, 草害严重等[7], 这些问题都将制约水稻生产力的提高。浙江省86.3%的水稻分布在平原和盆地, 2007年, 浙江省水稻机插面积仅有1.43万hm2, 而当年的单季晚稻播种面积为68.84万hm2, 机械化水平低也成为制约水稻生产效率提高的重要因素[2]。而农业生产社会化服务体系的不健全是导致机械化水平较低的主要原因。
2 农户耕地利用行为变化背景下的浙江耕地保护补偿模式分析
2.1 浙江耕地保护重点应转向提高农民耕地集约利用激励
通过前文分析可以发现, 由于农业科技贡献率偏低、从事农业经营农民科技文化水平不高、农村劳动力城市转移导致的耕地经营轻简化与粗放化、耕地复种指数下降以及耕地抛荒等现象的存在, 相对于浙江耕地拥有的比较优越的光、热、水等自然条件、较高的耕地利用潜力, 该省耕地集约利用水平明显偏低。浙江耕地保护的重点应从以数量保护为主向耕地质量保护与提高耕地集约利用水平的方向转变。
影响浙江耕地集约利用水平的实质因素是农民的耕地经营收益比较低, 因而浙江的耕地保护补偿应转向通过提高农民耕地经营收益以提高农民耕地集约利用的激励。通过前文分析可以发现, 耕地经营非粮化、粗放化、轻简化乃至耕地抛荒等农民耕地利用行为出现的本质原因是耕地经营成本的上升与比较收益的下降。而农民耕地经营收益低是由于耕地利用存在极大的外部性, 引发耕地利用成本与利益分摊不一致, 对农户耕地保护和耕地集约利用的激励不足, 为提高农户耕地保护激励, 应建立耕地保护外部性补偿机制。补偿农民外部性成本, 提高农民耕地保护激励已成为许多学者的共识, 那如何补偿才能更有效果, 单纯的经济补偿是否可以形成稳定的激励效应。
提高农民收益最终是需要通过提高农业生产效率, 形成稳定的农民增收机制, 而单纯的经济补偿并不必然导致耕地经营效率的提高, 按照舒尔茨的观点, 对传统农业原有生产要素的投资收益很低, 使农业成为一个高生产率的经济部门的关键是引进新的现代农业生产要素, 以将传统农业改造成为现代农业[8]。除了土地之外, 现代农业生产要素还包括农业科技以及运用现代生产要素的人等。引入新生产要素是需要成本的, 由于投资预期收益的不确定性, 让本已承担耕地经营外部性成本的农户再去购买相对昂贵的现代生产要素, 不仅缺乏合理性, 而且对于分散经营的小农户而言, 分散投资也缺乏规模效应。基于耕地保护与集约利用的外部性, 引入现代生产要素的主体仍应是政府, 因而, 在耕地保护重点转向提高耕地集约利用水平的背景下, 政府的耕地保护补偿也应转向引入现代生产要素, 并通过提高耕地质量、完善农业基础设施、提高农业科技投入以及农民自身科技文化水平等途径提高农业生产要素配置效率, 以降低耕地经营成本, 提高农民耕地经营收益, 并最终提高农民耕地保护与耕地集约利用的激励。
2.2 基于提高农民耕地集约利用激励的浙江耕地保护补偿模式框架
2.2.1 建立耕地保护补偿基金, 为浙江耕地保护提供持续、稳定的资金来源
相对于我国的粮食主产区, 在经济发达的浙江, 农民的农业经营特别是粮食生产的比较收益更低, 为提高农民耕地集约利用激励, 浙江耕地保护的投入强度肯定将高于粮食主产区。以浙江正在建设的粮食生产功能区为例, 2010年, 浙江提出加强粮食生产功能区建设, 计划通过8~10年努力, 建成53.3万hm2粮食生产功能区, 截止到2012年4月, 全省已累计建成粮食功能区面积16.4万hm2, 累计投入资金23.1亿元, 其中, 省级财政投入只占小部分, 市县乡财政配套占了大多数, 除了杭州、宁波等发达地区的资金配套执行情况比较好外, 其它地区特别是欠发达地区资金配套困难。为了完成任务, 各地前期已经建成的功能区均是条件较好、投入强度较小的地块, 后续功能区建设的难度和资金投入强度将越来越大。更为关键是, 即便在未来6~8年内, 规划建设的粮食生产功能区全部建成, 其总面积也仅占浙江耕地总面积的三分之一, 更多未能列入粮食生产功能区的耕地, 其自然条件和基础设施条件总体劣于功能区所用耕地。浙江耕地结构变化大, 大量新垦耕地的肥力培育、配套基础设施建设周期长、资金需求量大, 因而, 资金筹集仍是浙江耕地利用模式转变面临的最大困难。
建立耕地保护补偿基金, 可以为浙江耕地保护与耕地集约利用提供持续、稳定的资金支持。构建浙江耕地保护补偿基金至少包括以下内容:一是建立“耕地保护补偿基金”专用账户与组织体系, 拟分“省级”与“县级”两级;二是建立资金筹措机制, 拟主要采用两种方式:一是政府转移支付, 可来源于新增建设用地有偿使用费 (地方提取的部分) 、土地出让金的部分比例等;二是市场化途径, 通过耕地发展权市场化交易所得等渠道筹集;三是加大省市两级政府的出资比例。为解决在粮食生产功能区建设过程中省级财政出资比例偏低导致的基层政府资金配套难问题, 应降低乡镇配套资金比例, 免除农民自筹资金, 相应提高省市两级的出资比例, 特别是加大对欠发达地区资金扶持力度。
2.2.2 引入现代农业生产要素, 降低农户农业生产成本, 提高耕地经营效率与农户收益
一是以耕地保护补偿基金为主要资金来源, 改善基础设施与耕地肥力, 提高耕地综合生产能力。在工业化和城市化快速发展的浙江, 土地用于粮食生产机会成本高, 比较效益低, 通过政府补偿, 内部化其耕地经营的外部性成本, 有助于提高农民农业生产的积极性。新增耕地的配套基础设施薄弱、地力水平低是农民弃耕抛荒的原因之一。21世纪初, 浙江推出的“折抵指标有偿调剂”等三项土地利用改革措施, 耕地结构发生很大变化, 在流失大量优质耕地的同时新垦耕地大量增加, 在新造耕地中, 海涂地淡水源不足, 脱盐缓慢, 土体含盐量高, 土壤有机质含量低;溪滩地的土体砾石多, 土层薄, 耕层浅, 养分含量低;而坡旱地的基础设施差, 土壤保蓄水能力弱, 因冲刷严重, 土层薄, 肥力低[9]。因而耕地保护补偿首先是通过提高农田灌溉与机械化作业水平等加强农业基础设施建设, 并通过改良土壤等提升耕地地力水平, 以改善耕地综合生产能力, 提高生产收益。
二是耕地保护补偿基金通过“购买”农业生产社会化服务补偿农民, 降低农户生产成本。除了农资价格上涨外, 在劳力成本不断上升的背景下, 传统分散经营模式也是推高耕地经营成本的主要原因, 建立从育秧、耕种、日常管理、收割以及运输等农业生产环节的社会化服务体系, 可以有效提高农业生产的规模效应, 降低单位耕地劳力投入强度, 以适应农村劳动力缺乏以及农民兼业耕地经营的要求。政府的主要职责有:一是政策供给, 通过机制创新引导社会资本投资农业生产社会化服务;二是作为出资人通过耕地保护补偿基金向这些社会化服务机构“购买”服务, 以此补偿农民, 降低农民耕地经营的外部性成本。
三是加大农业科技投入与农业人力资本投资, 构建浙江农业科技创新网络, 提高科技贡献率与农业生产效率。浙江目前的农业科技资源分散于农技推广部门、农业科研院所、中介组织、农民培训机构以及其他涉农社会组织等不同的组织中, 资源配置效率比较低, 引入“创新网络”理论, 通过耕地保护补偿基金加大农业科技投入, 通过机制创新引导浙江充裕的民间资本投资农业、培育农业科技创新服务主体、加强目前分散的科技创新主体的联系, 构建浙江农业科技创新网络, 提高农业科技等现代农业生产要素的配置效率。另外, 为农民提供教育培训是投资农业人力资本与构建农业科技创新网络的重要环节。
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耕地保护的途径 篇8
关于耕地数量变化、耕地保护政策以及他们两者之间的关系, 我国学术界做了众多的研究。由于耕地保护政策的不可量化以及政策时滞效应, 使得耕地数量变化与耕地保护政策之间的关系很难把握, 本文将耕地保护政策进行量化处理, 探寻耕地数量变化与耕地保护政策之间的内在关系, 以期对四川省今后的耕地保护工作有所启示。
1 四川省耕地数量变化以及相关耕地保护政策
1.1 四川省耕地数量变化
四川省耕地面积从1978～2010年大体呈现逐年减少的趋势, 1978年耕地面积为490.91万hm2, 2010年减少到401.07万hm2, 30多年来共减少耕地89.84万hm2, 平均每年减少2.8万hm2, 其间耕地面积最低值出现在2003年, 为390.37万hm2;纵观四川省耕地面积数量, 不难发现其有着明显的阶段性特征:以2003年为分水岭, 1978～2003年耕地面积逐年减少, 而2004～2010年耕地面积却是逐年增加的, 详见图1所示。
1.2 改革开放以来与四川省相关的耕地保护政策
改革开放以来, 耕地资源的减少引起了党和国家的高度重视, 四川省耕地资源的减少也同样引起了四川省人民政府的关注。30多年来国务院、国土资源部以及四川省人民政府先后出台了多部法律法规强化对耕地资源的保护。1981年、1982年、1983年《政府工作报告》提到了各级政府要采取措施保护耕地, 禁止乱占用以及破坏耕地的行为。1986年, 中共中央、国务院联合发出了《关于加强土地统一管理工作, 制止乱占耕地的通知》, 明确提出保护耕地是我国的一项基本国策。1987年6月原国家土地管理局发布了《关于在农业结构调整中严格控制占用耕地的联合通知》。1988年原国家土地管理局还为引导土地复垦和严控占用耕地建窑、毁田取土烧砖, 参与了相关政策的制定和发布。
1990年以后国家对耕地保护有了很大的转变, 地方政府开始高度重视耕地的保护, 很多地方性的耕地保护政策、法规陆续出台。1991年5月四川省通过了《四川省成都平原耕地保护区保护条例》, 对成都平原的耕地实行分等级保护。1992年国务院发出了《国务院关于严格制止乱占耕地、滥用耕地的紧急通知》, 要求严厉打击乱占耕地行为。1994年10月1日国务院出台了《基本农田保护条例》。1995年2月农业部发布了《关于立即制止乱占耕地的通知》;也是这一年全国耕地保护会议召开, 决定实行耕地补偿制度, 要求加大对耕地的保护力度。1996年中央财经领导小组办公室组织了耕地保护的专题研究, 要求耕地只能增加不能减少。1997年4月党中央发出了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》, 1999年开始实施新《土地管理法》。
2004年10月国务院出台了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》, 对耕地进行了严格的保护制度。2005年国务院办公厅印发了《省级政府耕地保护责任目标考核办法的通知》, 将耕地保护作为地方政府考核内容;2005年12月四川省“金土地工程”开始实施, 在全省范围内对农村土地进行了综合整治, 工作重点是保护以及新开耕地。2006年国务院发出了《国务院关于加强土地调控的有关通知》, 开始对土地有针对性的进行控制。2008年6月四川省通过了《汶川地震灾后恢复重建国土资源法规政策》, 对灾后重建过程中的耕地保护提出了要求;同年《关于推进农村改革发展的若干重大问题的决议》规定要健全严格规范的农村土地管理制度, 保护耕地, 坚守18亿亩耕地红线。
2 数据来源及指标选取
2.1 数据来源
耕地面积数据来自于《四川统计年鉴》, 耕地保护政策来源于《四川省国土志》、《新中国50年统计资料汇编》、《四川省政府工作报告》以及国土资源部、四川省国土资源厅官方网站上列出的相关法律法规、政策。
2.2 指标选取
2.2.1 耕地数量 (CLA) 。
耕地数量指标采用四川省1978～2010年年末的实有耕地面积数量, 主要包括水田和旱地两部分, 利用这33观测值形成一组完整的时间序列数据。
2.2.2 耕地保护政策 (CLPP) 。
由于政府政策是不可以量化的, 为了研究四川省耕地面积与相关耕地保护政策之间的内在关系, 本文采取了赋值评分折旧法, 即对法律法规、政策进行分级量化。具体思路是关乎到耕地的重大变革以及重大举措赋值3, 中共中央国务院发文赋值2, 国土资源部、四川省国土资源厅发文赋值1。考虑到当期政策对当期或者以后几年影响比较大, 多年前制定的政策对当期的影响力度有减弱趋势, 所以对历年来的政策评分后进行折旧累加的形式, 折旧因子为0.03, 即用1除以33年, 对当年出台的政策不进行影响力折旧;如果当年没有出台关于耕地保护的政策就沿用上一期的影响力度值, 要是当年有几部法律出台则采用赋值最高的那一部法律政策进行影响力度计算。比如1978年政策赋分值为2, 1979年政策赋分值为3, 那么1978年的政策影响力度为2, 1979年的政策影响力度为 (1—0.03) *2+3=4.94, 各年以此类推。
3 实证研究
3.1 建立VAR模型
以四川省耕地面积数据及量化后的耕地保护政策数据为基础, 运用向量自回归模型, 分析四川省耕地面积数量与耕地保护政策之间的内在关系, 为了确保模型具有现实意义、确定耕地面积与耕地保护政策之间是否存在因果关系及其影响方向, 对耕地面积序列和耕地保护政策序列做Granger因果关系检验, 结果见表1。
从检验结果可以看出, 无论是滞后1期还是2期, CLPP都不是引起CLA变化的Granger原因, 即耕地保护政策对耕地变化的影响不显著;相反, CLA却是CLPP的Granger原因, 也就是说正是耕地的持续减少促使了国家耕地保护政策的陆续出台。接下来确定VAR模型的滞后阶数, 一般根据LR、FPE、AIC信息准则、SC准则、HQ准则, 取值最小的原则来确定模型的滞后阶数, 评价统计量值见表2所示。
从结果中可以看出5个评价指标中全部显示应该建立起VAR (2) 模型, 所以我们建立VAR (2) 模型。模型输出结果为:
模型的可决系数为R2=0.98, F统计量为442.33, 表明模型的整体效果很好。
由方程估计结果可以看出, CLA滞后1期对自身的影响参数为1.47, CLA滞后2期对自身的影响为-0.54, 说明前一年耕地面积的减少会在第三年得到微弱的调整;CLA对CLAA的影响还是比较强的, 两期的参数分别为-0.54和0.18, 说明前一年耕地面积的减少会立马引起下一年耕地政策的跟进。
为了确保模型的稳定性、模型预测精度以及脉冲响应函数和方差分解的可靠性, 对VAR模型的平稳性做检验, 检验结果如图2所示。
对于滞后长度为2且有2个变量的VAR模型, 特征多项式有4个根。从上图中可以看出, 所有的根都位于圆内, 即不存在圆外根, 说明所估计的VAR模型是稳定的, 可以用于样本的预测以及方差分解。
3.2 VAR模型的预测
VAR模型具有预测功能, 对耕地面积序列采用样本内的动态预测, 对耕地保护政策采用样本内的静态预测, 预测结果见图3所示, 在下图中带点的曲线为预测曲线。
从图3a和图3b中可以看出, 不管是耕地面积的预测还是耕地保护政策的预测都取得了很好的效果, VAR模型对耕地面积的长期趋势做出了准确地预测, 而对耕地保护政策成功得模拟出了短期的波动, 说明模型构建是合理的且模型具有很好的预测能力。假设在未来10年间国务院针对耕地保护发文1次, 国土资源部针对耕地保护发文1次, 四川省人民政府针对耕地保护发文2次, 通过对耕地保护政策做出的假设, 我们可以预测出四川省未来10年耕地面积。四川省耕地面积在未来10年间会出现先上升再下降最后趋于稳定的局面, 拐点出现在2014年, 2014年后耕地面积会出现缓慢的下降, 2018年以后趋于稳定, 详见图4所示。
3.3 脉冲响应函数
对于VAR模型而言, 其应用出了预测之外, 最重要的应用就是脉冲响应分析和方差分解。为了从动态角度更加深入地分析耕地变化与耕地政策之间的关系, 模拟了脉冲响应函数曲线, 横轴代表滞后阶数, 纵轴代表对新信息冲击的响应程度, 其中实线部分为计算值, 虚线为响应函数值增加或减少2倍标准差的置信带, 脉冲响应函数结果见图Gra5。
图Gra5a是CLA对自身一个标准差新息做出的响应, 从图中可以看出在第一期CLA对自身的冲击大约在4.3左右, 之后在第三期达到最大值6.7左右, 然后这种冲击逐渐减弱直到第16期才趋于平稳;Gra5b是CLA对CLPP做出的反应, 可以看出CLA对CLPP冲击持续的时间比较长, 呈现出先增强后减弱的趋势, 在第10期开始趋于稳定;Gra5c是CLP对CLA做出的反应, 不过这种冲击减弱得很快, CLP对CLA的影响在10期以前比较显著, 10期以后就逐渐趋于平稳;Gra5d是CLPP对自身的冲击, 可以看出这样的影响在逐渐降低, 并且减速很快。总的来说, 四川省耕地数量的减少对耕地保护政策产生了显著的影响, 并且持续的时间很长, 而耕地保护政策在一定程度上减缓了耕地数量的剧烈减少。
3.4 方差分解
在VAR模型中, 方差分解是通过分析每一种结构冲击对内生变量变化的贡献程度, 这样可以进一步评价不同结构冲击的重要性, 其分析结果见表3所示。
由表3可知, 在第一期CLA全部是由CLA自身扰动引起的, 在第5期CLA有96.59%是由于自身扰动引起的, 而有3.41%是由于CLPP扰动引起的, 随着预测期的推移, CLA自身扰动在逐渐降低, 而CLPP扰动引起的比重在逐渐增加, CLA自身扰动维持在80%以上的水平, 而CLPP对CLA的扰动一直在增强, 最后稳定在19%左右;而CLPP在第一期就受到了CLA扰动的影响, 有95.78%是由于自身扰动引起的, 而有4.22%是由于CLA扰动引起的, 随着预测期的推移, CLPP自身扰动在逐渐降低, 而CLA扰动引起的比重在逐渐增加, CLPP自身扰动维持在60%以上的水平, 而CLA对CLPP的扰动一直在增强, 最后稳定在33%左右。通过对CLA和CLPP的方差分析, 可以看出耕地保护政策虽然对耕地面积的影响不剧烈, 但是对其有持续微弱的影响, CLA还是很有一部分受CLPP的扰动, 即四川省耕地保护政策是有效果的, CLPP很大部分受到CLA的扰动, 也就是说耕地面积的减少迫使政府不断的出台耕地保护政策。
4 结论与政策建议
4.1 结论
根据上文的分析, 可以知道四川省耕地面积与耕地保护政策之间存在着密切的关系, 但是他们之间的相互影响关系有着很大的差异, 耕地面积的变化对耕地保护政策的影响是十分显著的, 而耕地保护政策对耕地面积变化的影响没有前者那样大。也就是说正是由于耕地面积的逐年减少促使了耕地保护政策力度的加大。由于耕地保护政策存在的滞后性, 其效果几乎是在后来10～30年才稍显出来的, 特别是1978～1990年这段时间。然而1990年以后, 耕地保护政策的滞后期缩短了, 耕地保护政策对耕地面积的影响明显增强, 1991年5月四川省通过了《四川省成都平原耕地保护区保护条例》, 2005年12月四川省在全省范围内实施了“金土地工程”, 这些政策对四川省耕地面积的增加产生了很大的影响, 四川省耕地面积在2003年以后逐年增加, 而在2005年以后这种增加幅度明显上升, 所以四川省的耕地保护政策对耕地面积剧烈减少起到了很好的缓解作用。
4.2 政策建议
研究结果表明, 由于政策的时滞效用, 政策效果要经过很长的一段时间才能体现出来, 所有四川省在制定耕地保护政策的时候应该制定持续和长期的耕地保护政策而非短期应对的耕地保护政策。四川省应该继续推进“金土地工程”, 对全省的耕地实施整治, 实施最严格的耕地保护政策, 将耕地保护纳入各个市县的考核范围之内。加大宣传力度, 提倡火葬, 限制土葬, 禁止土葬占用耕地, 对墓区进行规划, 实行区域集中安葬。最后研究表明耕地面积对自身的冲击也不可忽视, 所以应该提高耕地的利用率, 实行集约化用地, 在进行新农村建设时更应该注重耕地的保护与利用。
摘要：收集1978～2010年四川省耕地面积数据以及与四川省相关的耕地保护政策, 采用赋值打折方法对耕地保护政策进行量化, 运用VAR模型分析了四川省耕地数量与耕地保护政策之间的关系, 得出四川省耕地政策对耕地数量的变化很敏感, 耕地数量对耕地政策的反应相对来说要弱一些。由于耕地政策的滞后性, 四川省在耕地保护上必须制定长期有效而非短期应对的保护政策, 继续并将长期执行最严格的耕地保护政策对四川省耕地保护意义重大。
关键词：四川省耕地数量,耕地保护政策,VAR模型,脉冲响应,方差分解
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耕地保护的途径 篇9
一、我国耕地等别分异特性
根据2009 年底国内相关部门发布的我国农用地分等结果显示, 我国的农用地分为15 个等级, 其中农用地主要集中在7 到13 等, 平均等级为9.8 级, 这说明现阶段我国的农用地的总体水平较低, 其中表1 为按照省级分析得到的各个地区的具体耕地等级面积, 图1 为我国31 个省份耕地等别分异规律[1]。
通过对表1 与图1 的分析可得到如下三个结论:
(一) 低等区域的分布较为广泛
从表1 中可以发现, 低等区域在我国的分布范围较为广泛, 在我国的22 个省份中均有分布, 其中以甘肃省与内蒙古自治区的分布范围为最大, 两省内分布范围均超过了3 000平方千米, 在浙江省、天津市与湖北省的分布面积较少, 相对于优等区域在我国的分布范围, 低等区域在我国分布范围较广, 总体所占的面积较大, 超过了3 亿亩[2]。
(二) 优等区域的分布较小
优等地主要分布在我国的14 个省份内, 其中广东省、湖北省及湖南省分布的优等区域的范围较大, 均超过了500 平方千米;其次为江西省、浙江省与安徽省, 其内部所含的优等区域的范围在50~500 平方千米之间;广西省、海南省及四川省其所含的优等区域的面积在5~50 平方千米之间;山东省与福建省所含的优等区域较小, 均不足5 平方千米。通过表1可以看出, 在我国范围内优等区域分布不够均匀, 而且优等区域的总体面积较少, 不到0.5 亿亩。
(三) 各个省内的耕地等别分异的规律较为复杂
从图1 中可以看出, 我国各个省内的耕地等别分异的情况较为复杂, 主要表现在如下两个方面:
第一, 各个省的耕地等别的具体集中程度存在较大不同, 主要表现为各个省所含的最低等于最高等之间差异程度, 例如:在湖北省等10 个省内两者之间的差距超过了10。但是在天津市等省份内两者之间的差异小于5。
第二, 相对于我国的平均等别9.8, 各个省实际等别偏离程度有较大的差别。例如, 在江苏省等省份, 其均高于我国平均等别9.8, 而在内蒙古自治区低于我国的平均等别[3]。
二、我国耕地等别分异特性对耕地保护的影响
虽然当前我国对农用地分等评定的面积超过了近19 亿亩, 但我国的以一等地作为最为标准耕地的面积仅有不到7亿亩。从该数据可以看出, 我国的以标准亩作为耕地等别的分异特性给我国的基本耕地保护带来了较大的影响。主要表现在如下三个方面:
(一) 基本耕地中不包含低等地与中等地
如果将各个省内损耗的耕地均归为低等的农田, 同时各个省在进行基本耕地的划分时均按照从上到下的方式进行划分, 那么则只有广东省、上海市、湖北省及江苏省能够达到2020 年的基本耕地保护面积, 则河南省等17 个省将被分划到中等地中;而山西省等10 个省份将被分划到低等地中, 这就导致各个省份内所含的基本耕地将不会是优等农田。
(二) 基本耕地的保护率高于总体耕地平均等别
从我国的土地2010 到2020 总体规划纲要中得出, 到2020 年我国基本耕地保护面积应达到15 亿亩, 基本耕地的保护率将超过85%, 其中青海省为最低, 为81%, 而陕西省为最高, 为90%, 均处于一个相对比较高的层次上, 从这些数据中不难发现, 较高的保护率与基本农田质量划分之间存在较为直接的关系[4]。
(三) 基本农田耕地的实际划入率更低
由于城镇化的不断推进, 各个省市在进行基本耕地划分时, 必然将耕地连片度与集中度考虑到其中, 这就导致必然不能严格的遵照从上到下的方式进行基本耕地的划分, 因此, 得到的最终划分的基本耕地的等别将会更低, 这在很大程度上是由于基本耕地保护率与分布空间之间的差异所导致的。
三、耕地等别分异特性对耕地保护影响带来的启示
(一) 各级别土地在整治规划中需做到质量与面积并重
通过对当前我国耕地等别数据的分析可知, 现阶段我国一等地的面积还不到7 亿亩, 各个省内的耕地折算系数存在较大的差异, 所以, 在进行土地整治规划的过程中, 仅仅的注重面积是不科学的, 应当既注重面积指标, 还应当注重质量指标, 全面的做到质量与面积并重, 这样才能更好的保证我国粮食供应的安全。
(二) 产能建设应是高标准农田建设的中心
根据当前党和国家的要求, 在新常态下进行高标准农田建设时, 应当全面的增强农田质量与扩展耕地的面积, 并将高标准农田的建设作为建设重点。因此, 在进行耕地等别分类时, 应当以最新的耕地分等规划为具体的标准, 对当前我国的土地进行严格的评定与验收。所以在具体的实施过程中, 应重新认识耕地质量的具体内涵, 将耕地产能的建设作为自身建设的核心, 以产能的效率作为耕地等别划分的导向, 采用全方位的监管手段, 更好的保证耕地级别划分的有效性。
(三) 构建完善的产能安全监测报告和耕地等别变化制度
确保我国产能安全与保证我国耕地等别提升并非一个简单的防止耕地面积减小的问题。其为一个由建设、占用及增加三个因素共同制约的问题, 是由三者共同决定的。因此, 构建完善的产能安全监测报告和耕地等别变化制度是非常关键的。在具体的实施时, 我国应首先构建国家到各个省市、各个省市到各个市县的产能安全监测报告和耕地等别变化制度, 以具体报告的形式向社会公布区域内占用耕地去向及其造成产能损失数据, 补充耕地增加产能数据和耕地质量建设提升产能数据, 并做出区域产能安全的综合评价[5]。
(四) 产能建设应当将高标准农田建设作为中心
我国在“十三五”规划中明确的指出, 应不断的提升耕地面积所占的比重, 增强有限耕地面积整体质量, 从而更好的提升单位面积内耕地产出效率。同时其中也指出了在进行耕地质量等级的划分时, 应严格得遵守耕地分等技术规范。所以, 根据政府提出的耕地建设的要求, 应对耕地质量的具体内涵进行重新科学的认识, 建设质量更高的农田, 将产能建设作为我国今后一段时间内高标准农田建设的核心, 充分的发挥监管的作用, 以不断的提升效率作为耕地保护的导向。
根据相关的统计数据表明, 当前我国的耕地等别表现为全国范围内的总体水平较低, 这就在很多方面决定了在今后进行基本农田保护时, 不能仅仅将高等地域优等地划分到内, 应根据实际区域的特点, 坚持科学耕地质量观念, 充分的发挥监管的作用, 统筹实施耕地质量保护和建设。此外, 各个级别的土地在进行整治的过程中, 不仅应重视具体的耕地面积的大小, 还应重视单位面积上总体的耕地质量的高低, 切实的将产能放到自身的基本耕地建设的核心位置, 从而从根本上增强我国有效耕地面积的综合保障水平。
参考文献
[1]王佳宁, 孔祥斌, 张青璞, 刘炎.基于农用地分等的县级耕地质量等级监测指标选取方法——以内蒙古达拉特旗为例[J].中国农业大学学报, 2015, (03) :175-187.
[2]相慧, 孔祥斌, 陈培雄, 李立强.县域耕地质量等别监测样点布控研究——以内蒙古自治区达拉特旗为例[J].资源科学, 2014, (06) :1203-1210.
[3]王丹, 王海玫.江苏省耕地质量等级成果补充完善研究——以扬州市江都区为例[J].中国农业资源与区划, 2014, (04) :6-12.
[4]李倩.保护耕地, 不仅仅是保面积——访中国科学院地理科学与资源研究所研究员刘彦随[J].中国土地, 2010, (01) :27-30.
耕地保护的途径 篇10
工业化是传统农业社会向现代工业社会转变的过程, 是推进现代化工业在国民经济中占主要地位的过程, 国际上衡量工业化程度, 其中一项主要经济指标是城镇化比率。城镇化是指农村人口不断向城镇转移, 其表现为农村人口居住地点向城镇的迁移和农村劳动力所从事的职业向城镇的转移。城镇化的过程也是各个国家在实现工业化、现代化过程中所经历社会变迁的一种反映。其发展过程经历三个阶段, 初期、中期及后期。我国已经经历了初期阶段 (城市人口占总人口比重在30%以下) 。自1996年, 我国城镇化比率达到了30.48%, 当年城镇人口37, 304万, 农村人口85, 085万。自此, 迈入了工业化的中期发展阶段。 (表1)
数据来源:国家统计数据库有关数据整理计算而成
从表1可见, 我国自2000年开始, 城镇化比率逐年提高。直至2011年, 中国城镇化率首次超过50%, 达到51.27%, 预计到2020年, 中国城镇化水平将达60%左右。这表明, 中国城镇人口超过了农村人口, 标志着中国城乡人口结构发生了根本改变, 由几千年来以农村人口为主, 发展为以城镇人口为主的分布格局。从而说明我们已经进入工业化中期, (城市人口占总人口比重在30%~70%之间) , 此阶段特征为工业基础已经比较雄厚, 农业劳动生产率大幅提高, 工业快速发展已能够为大批农业剩余劳动力提供就业机会, 城镇化发展进入加速发展阶段。 (图1, 数据来源:国家统计数据库有关数据整理计算绘制而成)
既然, 我国已处在工业化、城镇化加快发展的时期, 从国外的经验教训看, 这个时期也是耕地减少最快的时期。耕地是一种非常重要的自然资源、公共资源和约束性资源, 数量有限且不可再生, 所以保持一定数量的耕地是人类赖以生存的基本条件。因此, 我国政府向来重视耕地保护, 2011年8月23日, 胡锦涛同志就加强国土资源管理提出了“三个最严格”和“四个切实”的要求, 温家宝也分别于2011年7月20日和9月2日提出“坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度”。但当前我国耕地保护的现状并不乐观, 随着城镇化及工业化进程的进一步加快, 不仅耕地数量不断下降, 耕地质量、耕地环境也没有得到明显改善, 耕地流失现象未能得到遏制, 使得耕地保护与城镇化、工业化矛盾日益突出。
二、工业化、城镇化加快推进时期耕地保护存在的问题
(一) 城镇化加快进程中, 耕地数量持续减少。
中国是农业大国, 自改革开放以来, 耕地面积逐年减少。尤其在工业化、城镇化加快推进的过程中, 随着城镇化比率的上升, 我国有限的耕地资源被不断占用, 耕地面积逐年下降。2002~2010年10年间耕地总量由2001年的19.14亿亩减少到2010年的18.26亿亩。其中, 耕地大面积减少的主要原因有:第一, 违法、违规建设占用大量耕地。随着工业化和城镇化进程的不断加快, 大量的建设征用土地已经成为我国土地面积减少的重要因素。另外, 在城镇建设中, 土地利用一般是粗放型的, 受近年产业经济快速发展的影响, “产业园”、“产业区”集中出现, 各地普遍在城镇外围搞新区、产业园区, 有些地区经济实力不足, 使得很多项目搁置, 导致大量耕地占而不用。而且部分项目是地方政府鼓励支持, 开发的成本相对比较低, 地价相对比较低廉, 因而在建设过程中铺张浪费, 出现耕地被浪费的现象;第二, 由于工业化和城镇化的推进, 城镇需要大量劳动力补充。首先, 农业生产带来的收入具有不确定性;其次, 我国农业现代化程度低, 基本还是靠天吃饭。虽然中央近年出台了取消农业税、各项补贴等惠农政策, 希望调动广大农民的生产积极性。但由于市场因素的影响, 惠农政策没有得到最佳的体现。大量农村劳动力转移, 使得农业用地闲置浪费。
(二) 耕地总体质量偏低。
2009年12月24日国土资源部发布的中国历史上第一份《中国耕地质量等级调查与评定》显示, 我国耕地根据自然条件、耕作制度、基础设施、农业生产技术及投入等因素综合调查与评定, 把我国耕地评定为15个等别, 1等耕地质量最好, 15等最差。全国耕地质量平均等别为9.80等, 等别总体偏低。
近些年来, 我国的耕地质量普遍下降, 其原因包括自然因素, 如水土流失使土壤养分流失, 土地沙化降低了土地的肥力;人为因素则包括耕种方式不当, 耕地占补不平衡 (占优补劣, 耕地质量总体下降) , 工业化和城镇化发展占用。其中, 工业化和城镇化的飞速发展是导致耕地质量下降的重要因素。第一, 工业和城镇发展的过程中, 各项基础设施建设往往会占用大量的优质耕地, 比如城郊的良田、菜地, 土壤肥力高, 熟化程度相对较高。但是, 为了寻求占补平衡, 补充的耕地往往分布在耕地条件较差地区的荒地, 或者是废弃的宅基地, 在质量上很难和占用地相比;第二, 由于农村中大部分青壮年进城务工, 留在农村的通常是老年人、妇女和儿童, 劳动力明显不足, 缺乏对耕地保护和管理耕地的能力, 从而导致土地肥力下降, 土层变薄, 蓄水保肥能力降低。这些原因都致使耕地总体质量下降。
(三) 耕地环境恶化。
近年来, 工业化和城镇化发展加快, 为广大农民带来实惠的同时, 也带来了不容回避的耕地污染、生态环境污染问题。中国耕地质量调查报告显示, 污染土壤已经占耕地的1/5, 即全国有20%的耕地受工业“三废”和农业污染。“三废”是指废水、废气、废渣。如果农民利用工厂污水灌溉农田, 会造成土壤的污染, 土壤本身的养分受到破坏, 降低产量, 更甚者危害农作物的生长。工厂排放的废水中若含有大量重金属元素, 不但危害牲畜的健康, 更有可能损害农民自身的身体健康。废气最主要的是二氧化硫, 随着工厂的排放, 进入土壤, 使土壤酸化。同样, 危害农作物及人畜的健康。还有废渣, 常常会释放出有毒物质, 污染土壤。
除了“三废”污染, 农业污染也不容忽视, 如化肥、农药、家畜粪便通过降水或者排水灌溉时产生地表径流, 土壤渗进水体, 造成水污染和土壤污染。根据边际报酬递减规律, 过度使用化肥会降低土地退化, 反而降低产出。
三、工业化、城镇化加快推进时期耕地保护的对策
(一) 控制城镇外延增长, 促进土地集约利用。
我国仍处于工业化和城镇化的中期发展阶段, 今后仍需要占用大量的土地, 所以我们应对土地进行节约利用。第一, 严格实施耕地保护政策, 耕地保护意义重大, 农业是一个国家的基础, 耕地是农业最基本的生活资料和衣食之源, 而且为农民的生存承担着社会保障功能, 同时也是关系国计民生的大事。“珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国第一个写进法律的基本国策。因此, 要对农民加强耕地保护的教育, 大力提高农户的耕地保护意识, 实现耕地的可持续利用;第二, 要科学合理地利用和规划土地的使用。在农业用地转化为非农用地时, 杜绝浪费土地和侵吞侵占的行为。通过舆论监督政府机构和政府官员, 保证其能够客观、公正地对待耕地保护问题, 保证公共权力的正确行使, 杜绝可能滋生的腐败现象;第三, 通过相应的法律法规限制城市的无序扩张。首先, 近一步明确和完善新《土地管理法》, 完善土地监管等方面的法律法规。使土地再开发利用的过程中有法可依, 有法可循, 减少一切不合理现象。
(二) 改善生态环境, 提高耕地产出潜能。
我国是一个发展中国家, 耕地保护为生态环境的建设与我国经济社会的可持续发展起到了举足轻重的作用。我们强调的耕地保护不仅仅是保持现有耕地面积的稳定, 更重要的是在现有的数量下, 提高耕地的质量。追求没有质量的数量, 是没有任何意义的。首先, 工业化和城镇化进程的加快和耕地的使用永远存在着矛盾, 保护耕地势必就容易阻碍城镇化的进程, 同样加快了城镇化的进程势必导致耕地的减少。因此, 我们要寻求一种全新的耕地保护模式, 从而有效地解决二者之间的矛盾。“占补平衡”和“先补后占”就是耕地保护的核心内容, 耕地占补平衡是新《土地管理法》确定的一项耕地保护的基本制度, 按照“占多少、垦多少”的原则, 建设单位必须补充相应的耕地, 以保证耕地不减少。而先补后占是指在建设项目占用耕地之前, 建设单位先履行补充耕地的义务。补充耕地任务完成后, 建设单位方可占用耕地。所以, 全面实行“先补后占”, 对土地整理复垦开发工作有着深刻影响。笔者认为, 实施耕地占补平衡与推进土地整理复垦开发工作是“两位一体”的事情, 是应对耕地资源紧缺、人增地减长期趋势不可逆转形势所拟订的政策组合中不可缺少的两个重要环节;其次, 尽可能控制工业“三废”带来的影响, 推广新的技术, 对废物进行合理有效的回收处理, 争取变害为利。控制污染物的排放数量, 使其符合国家规定的排放标准。还要合理使用农药和化肥, 尽可能少的使用, 确保土地的养分。对已经被严重污染的土壤要采取妥善的处理方式, 尽可能使损失降到最小。
(三) 探索和实施我国特有的工业化、城镇化发展模式。
探索和实施我国特有的城镇化的可持续发展, 稳步发展模式, 必须严格执行和落实土地政策。首先, 重视尝试利用有利于耕地保护的市场机制变革, 尽快建立适合我国国情的土地市场交易, 市场是资源配置的有效途径, 通过市场机制, 促进土地开发和利用。土地资源是有限的, 随着工业化、城镇化对土地的需求增加, 土地价格必然上升, 地价较高, 自然会阻碍非农土地增加的速度和规模, 在某种程度有利于对耕地的有效使用, 减少土地浪费和重复建设, 最终实现市场优化配置土地资源;其次, 我国地域辽阔, 地域之间差异较大, 东部沿海地区土地资源稀缺, 但土地利用相对比较合理。中西部地区经济发展水平低, 土地资源相对比较丰富, 但土地的利用开发相对无序。所以, 不同区域采取不同的土地利用政策是十分必要的。显然, 政府不应该用统一的标准来衡量不同地区的耕地保护状况, 而应该采取互补的方式, 用不同的政策在全国范围内完善耕地保护;最后, 建设“绿色GDP”制度, 实现工业化、城镇化和耕地之间的可持续发展。绿色GDP这个指标, 是在GDP的基础上扣除对资源、环境的破坏性影响后的余额, 实质上代表了国民经济增长的净正效应。经济“净”增长的概念, 能更好地体现国民经济的可持续发展。若能将此指标作为一项硬性指标加以实施, 可以促使政府重视资源环境建设, 有利于耕地资源的保护, 减少土地违法现象。应该说, 绿色GDP体现了经济与自然的可持续发展程度。
参考文献
[1]吴天君.耕地保护新论[M].人民出版社, 2009.5.
[2]王双正.“三化同步”大视野下我国的耕地保护[J].经济理论与经济管理, 2012.2.