社会转型公共政策创新

社会转型公共政策创新（精选十篇）

社会转型公共政策创新 篇1

关键词：创新政策,需求面政策,演化范式,创新政策评估

1 创新政策的内涵

目前,学术界还没有对“创新政策”(Innova-tion Policy)的概念形成一致认可的定义。国内外学者从不同的角度对创新政策进行探讨,提出了各自的理解,甚至对于概念本身也经常采用不同的表述,如有的学者使用“技术创新政策”。我们认为,技术创新虽然是创新的重要组成部分,但是并未包括创新的所有内容,创新政策也不仅仅关注技术开发领域,还关注市场推广、组织建设等非技术领域的内容,因此,“创新政策”比“技术创新政策”更为恰当。本文把“创新政策”与“技术创新政策”等同使用。

学术界对“创新政策”的探讨可以从“整合说”和“包含说”2个维度进行分析。

(1)维度1:整合说。目前,学术界大多认为“创新政策”是一系列政策的整合。与“创新政策”相关或近似的概念还有科学政策、技术政策、科技政策、产业政策、经济政策、教育政策、贸易政策、能源政策等,其中,相关性最强的概念为科学政策、技术政策和产业政策。因此,“整合说”主要是指整合上述一项或几项政策的部分或全部内容,进而构成“创新政策”。但是,学术界对于具体整合哪些政策并由此形成“创新政策”持有不同看法。

一部分学者认为,创新政策是科技政策与产业政策、经济政策的整合。代表性的人物为英国著名学者Rothwell等[1],他们认为创新政策是科技政策和产业政策协调的结合,是一个整合的概念。这一观点被广泛引用。我国学者罗伟等[2]认为,创新政策与经济政策和产业政策紧密相关,包括能源、教育和人力资源政策的整合,而将科技政策与工业政策中有关推动创新的部分作为创新政策的核心。还有一部分学者认为,创新政策的涵盖领域应该更广。连燕华[3]认为,创新政策既不是技术政策与科学技术的结合,也不是产业政策的一个子集,而是科技政策与产业政策及其他政策系统相关政策的结合,是涉及到技术创新活动的各种政策的有机组合而形成的一个政策体系。陈劲等[4]认为,创新政策是指一国政府为促进技术创新活动的产生和发展,规范创新主体行为而制定并运用的各种直接或间接的政策和措施的总和,它应是一个完整的体系。柳卸林[5]认为,创新政策是政府为推动技术创新活动的各种政策的综合,其中技术政策和产业政策中有关推动创新的部分是创新政策的核心。

“整合说”实际上认为创新政策自成体系,是一个独立的政策体系,而非属于之前原有的政策体系。此外,创新政策是不同政策之间的有机整合,而不是单项或几项政策的部分或全部内容的简单相加。

(2)维度2:包含说。“包含说”主要从创新政策与相关概念关系的角度进行解读。

一种观点认为,创新政策包括技术政策,技术政策又包括科学政策,因此创新政策包含了技术政策和科学政策。另外一种观点认为,创新政策是经济政策的一部分[6]。此外,还有学者认为创新政策是科技政策的一部分。

综合学者们的研究,我们认为,创新政策是在科技政策、产业政策和其他相关政策相互协调的基础上所形成的一种整合政策,是一个国家的政府为了促进创新的生产和扩散而采取的各种直接和间接政策、措施的集合。创新政策的目标是提高创新主体的创新能力,加快科技成果转化,缩短创新从生产到扩散全过程的时间,实现创新的成本最小化和收益最大化,建设完善的国家创新体系。创新政策的本质是创新的政府激励问题,也就是政府通过何种措施来促进创新的产生和扩散。创新政策的作用对象不是特定的组织或部门,而是科技成果从生产部门向产业部门转移的特定过程,在这一过程中,所有对创新过程有影响的主体都是创新政策的对象。企业作为创新的主体,其地位尤为重要。在涵盖范围上,创新政策超越了科学政策和技术政策,包括的内容更加广泛。创新政策不仅考虑创新在技术层面的生产问题,也考虑创新在经济层面的实现问题;创新政策不仅关注技术问题,也关注组织和管理等非技术问题;创新政策的工具主要有政府采购、税收优惠、财政投入、知识产权、风险投资等。

2 中国创新政策的回顾与展望

2.1 中国创新政策的发展情况

(1)创新政策的理论研究滞后,政策制定缺乏坚实的理论基础。目前,我国创新政策的理论研究还停留在比较肤浅的层面,尚未形成系统化的理论分析框架,对于创新政策的作用机理、何为最有效的创新政策工具等一系列关键问题还没有得出结论,很多创新政策研究仅仅是“就事论事”,政策建议也大多是基于简单的经验总结而缺少理论基础。可以说,现实对创新政策的巨大需求与理论研究的严重滞后之间形成了巨大反差。

(2)创新政策的科学性和规范性不够,缺乏国际视野。我国在制定创新政策时很少考虑政策对国外的影响,有些创新政策并不符合WTO的相关协议,从而引发了很多与国外之间的贸易摩擦。WTO达成的协议虽然主要是为了解决国际贸易中出现的争端和纠纷,却也间接对各国(包括我国)的创新政策产生了影响。

WTO协议中与创新政策联系比较紧密的有《与贸易相联系的知识产权协议》、《补贴与反补贴措施协议》、《与贸易有关的投资措施协议》、《政府采购协议》、《技术性贸易壁垒协议》、《实施卫生与植物卫生措施协定》等6项[7],涉及研发补贴、税收优惠、知识产权、技术标准等领域。发达国家和部分发展中国家曾经多次以我国违反WTO规则为由,介入我国创新政策的制定过程,例如:发达国家对我国在《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》及其配套政策中所提出的涉及技术标准、产品认定、政府采购等方面的不少条款都提出过交涉;2007年,我国在美国和墨西哥的申诉下永久性取消了一些受到指控的禁止性补贴———进口替代型税收优惠;我国在2006年出台的《国家自主创新产品认定管理办法(试行)》也被国外认为属于贸易保护主义,促使我国在2010年重新调整了认定文件。

(3)创新政策偏重于供给面政策。供给面政策是创新政策通过激励创新的供给方(创新主体,如科研院所、高校、企业等)来促进创新;需求面政策是创新政策通过激励创新的需求方(产品的购买者)来促进创新。供给面政策和需求面政策各自有不同的定位和目标,针对的创新阶段也不相同,供给面政策主要针对创新过程的早期阶段,而需求面政策主要在创新过程的中后期发挥作用,需求面政策对创新的经济绩效作用更加显著。2011年,OECD[8]出版了《需求面创新政策》的报告,对需求面政策的理论和各国实践进行了系统阐述。我国以往的创新政策重供给而轻需求,经常采用产业发展规划、科技攻关计划等形式来表现,然而,传统的供给面政策有其局限性。供给面政策支持下的创新项目往往以评奖为导向,而不是以市场和效益为导向,造成研发和市场需求脱节,技术和产品虽然获得了大量的专利和评奖,但是真正实现产业化的却很少,浪费了大量的创新资源。需求面政策更符合市场经济的内在要求,能够弥补上述缺陷,避免资源浪费。

需求面政策主要通过政府为创新主体提供税收优惠、直接补贴消费者、培育领先市场、制定和推行强制性的技术标准、加大政府采购力度等措施来鼓励用户购买创新产品和技术,重视需求面政策已经成为世界各国的一种趋势。美国的国防工业、日韩的微电子产业、德国的节能环保产业等能够长期处于世界领先水平就得益于这些国家对需求面政策的高度重视。我国虽然在近年来加强了对需求面政策的运用,如加大了政府采购对创新产品的支持、为用户购买新能源汽车提供补贴等,但总体而言,我国的需求面政策还处在探索时期,距离达到发达国家的水平还有明显差距。此外,由于重供给而轻需求的创新政策观由来已久,并深深影响了国家创新资金的分配,需求面政策能否有效落实也是个大问题。

(4)创新政策的法律化进程缓慢,相关的法律体系不够完善。创新政策的落实和创新活动的开展离不开良好法律环境的支持。《中华人民共和国科学技术进步法》(1993年颁布,2007年修订)确立了我国科技立法的基本原则,为制定更为具体的法律、法规提供了依据,是我国创新政策法律体系中的基本法。除此之外,我国其他与创新政策相关的重要法律还有《中华人民共和国商标法》(1993年)、《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993年)、《中华人民共和国促进科技成果转化法》(1996年)、《中华人民共和国专利法》(修订,2000年)、《中华人民共和国著作权法》(修订,2001年)、《中华人民共和国商标法》(修订,2001年)、《中华人民共和国中小企业促进法》(2002年)等。在2001年加入世界贸易组织(WTO)之后,我国又陆续加入了《世界知识产权组织公约》、《保护工业产权巴黎公约》等一些重要的国际条约,这些国际条约也是我国创新政策法律体系的重要组成部分[9]。

虽然我国已经在科技立法方面取得了不少成绩,但总体而言,我国创新政策的法律化进程缓慢,相关的法律体系需要进一步完善。一是部分法律不适应经济和社会发展要求,亟待重新修订。我国与创新政策相关的不少法律都是在上世纪80年代和90年代颁布,年代过久,已经不能适应现实的需要,尤其是,有些法律是以当年的计划经济为背景制定的,与我国如今大力建设的社会主义市场经济有实质性不同。二是创新政策主要以部门规章为主,法律位阶较低。目前,我国绝大多数创新政策是以临时性质的规划、规定、管理办法、指导意见等形式发布,很多领域还缺少专门的法律,创新政策的规制效能低下,不能及时应对出现的各类问题。三是即便制定了法律,但是缺少配套的实施细则,法律得不到有效实施。四是缺少对创新相关法律执行情况的监督和评估。

2.2 中国创新政策的转型

2.2.1 加强创新政策相关理论研究,为政策制定提供坚实的理论基础

(1)加强学科建设,致力于发现创新政策的规律和特征,建立创新政策评估等理论,开发更加多元化的研究方法和政策工具。

(2)拓宽研究视角,加强对演化经济学与创新政策关系的理论研究。近年来,演化经济学的影响日益扩大,在多个研究领域都对主流经济学提出了挑战,也包括创新政策领域。相比主流经济学,演化经济学在创新政策的哲学基础、理论依据、政策目标、政策工具等方面都与之不同[10]。演化经济学视角下的创新政策内涵更为丰富,为创新政策的理论研究提供了新的视野和研究空间。例如,由于“演化范式”的影响,各国已经普遍把创新文化建设、产学研协同等纳入了政策实践。尽管演化经济学的创新政策研究取得了一些成果,但是,很多的政策见解还处于基本思路的阶段,操作性不强,有待更为深入的研究。“演化范式”是对传统“均衡范式”的继承和发展,今后在两种范式融合的基础上发展出一种全新的创新政策理论是理论研究的重点之一。

2.2.2 增强创新政策对WTO规则及其他国际惯例的协调性和适应性

随着我国加入WTO及参与全球经济活动程度的不断提高,创新政策已经不仅仅是我国自己的事情,而是具备了国际影响力,如果我国在制定创新政策时完全忽视国外的不同意见,很可能引发一些国家或地区对我国采取针锋相对的举措,从而对我国的对外贸易和产业发展产生不利影响。因此,我国制定创新政策需要有更加广阔的国际视野,考虑国际影响,适应WTO规则及其他国际惯例,避免不必要的贸易纠纷,最终目的是通过创新政策来促进我国对外贸易的良性发展,提高我国的国家竞争力。

(1)建立专门的人才队伍,对WTO规则进行深入研究,增强创新政策的规范性和协调性。

(2)对各国的技术信息进行定期收集和分析,整理国际贸易争端案例,丰富创新政策的案例数据库。

(3)对即将颁布的创新政策,尤其涉及到较多国外利益相关方的创新政策,在政策出台之前进行必要的沟通,并及时反馈信息,作为我国制定创新政策的参考。

2.2.3 综合运用需求面政策和供给面政策,更加重视发挥需求面政策的作用

供给面政策和需求面政策分别针对不同的创新环节,各自发挥作用的领域也不同。从各国实践来看,需求面政策主要适用于单纯依赖市场机制、不能满足社会需求的领域(健康、环境等),以及私人和公共市场力量共同发挥作用的领域(能源、交通等)。我国要根据产业发展阶段和特征的不同,搭配使用供给面政策和需求面政策,同时,更加重视需求面政策。我国应该重视需求面政策的原因:

(1)我国现在面临较为普遍的产能过剩,一味刺激供给而不注重开发市场,只能加剧困境。

(2)技术创新过程发生了实质性变化。创新政策侧重于供给面政策的理论出发点是认为创新过程遵循“线性模型”,虽然学术界早已知道这种理解过于简单化,但并不妨碍供给面政策长期受到决策层的重视,然而,在今天的开放式创新中,技术路线的选择更加依赖市场和用户的反馈,反馈信息的质量和效率会直接影响创新的扩散和吸收。需求面政策更加重视市场和用户的需求,是人们对创新过程认识加深的产物。

(3)供给面政策无法解决日益严重的系统性失灵问题。由于未把市场和用户的需求放在首位,供给面政策在应对能源、交通、环境、健康等一系列重大的社会挑战方面无能为力,无法满足社会的需求。

(4)2008年金融危机以来,世界各国政府都面临着巨大的财政压力,原有的以直接财政投入为主要手段的供给面政策难以为继,通过政策创新提高财政资金的使用效率是各方的普遍期待。

需求面政策在制定过程中需要经常协调政府内部不同部门之间以及政府部门与企业、消费者、社会组织等利益相关方之间的关系,对政府的协调能力和专业能力都提出了更高要求。

2.2.4 充分认识创新政策评估的重要性,建立完善的创新政策评估制度

自20世纪90年代开始,世界各国政府及国际组织开始对创新政策进行评估,OECD和欧盟在创新政策评估方面积累了很多经验,是这个领域的先行者。OECD在评估方法上侧重于定性的案例分析,已经陆续发布了不少国家的创新政策评估报告,并在2008年发表了《OECD中国创新政策研究报告》,对中国的创新政策进行评估。欧盟从1999年开始每年都发布欧盟国家的创新政策评估报告,其中芬兰是在创新政策评估方面居于世界领先地位的国家之一。美国也在2012年发布了《全球创新政策指数》,对55个国家的“创新政策能力”进行评估[11]。虽然各国政府和国际组织在创新政策评估方面已经取得了一些进展,但是与创新政策的其他方面一样,创新政策评估也远未形成一套被普遍认可的评估方法和评估框架,政策评估的理论研究严重滞后于各国的政策实践需要。

我国在创新政策评估方面更是还停留在探索和尝试的阶段。2007年,科技部对各部门、各地区创新政策的落实情况进行了跟踪调研;2009年,上海、江苏、浙江、天津等省市陆续启动了创新政策评估工作。但是,由于有相信政府力量的历史传统,政府部门也对自身的知识和能力过于自信,我国对创新政策评估的重要性认识不足,创新政策评估落后于国外同行。我国要重视对创新政策评估文化的普及,尽快建立并完善适合本国国情的创新政策评估制度,包括:权威性的创新政策指标体系、评估基础数据和信息的收集与分析机制、创新政策的定期评估机制、评估主体的协调机制等。为了保证创新政策评估的独立性,可以采用引入第三方评价机构、委托国际组织或邀请国外专家参与、内外部评价相结合等方式,不断完善我国的创新政策评估制度。

2.2.5 推进立法进程,建设更加完备的创新政策法律体系。

(1)完善现有的创新政策法律体系,避免法律法规之间相互冲突。以最新修订版的《中华人民共和国科学技术进步法》为指导,对相关的法律法规进行修改,使整个法律体系和谐一致,密切配合,共同营造有利于创新的法律环境。对不符合《中华人民共和国科学技术进步法》精神和规定的法律法规及时修改或废止。

(2)对一些出台时间过长、早已不能适应现实发展要求的重要法律法规进行修订,如《中华人民共和国促进科技成果转化法》等。

(3)提升创新政策的效力等级。在有选择的基础上,对一些意见、规定、管理办法中成熟、固化的内容进行规范,酌情推进立法程序,使政策措施提升到法律高度,增强创新政策的法律权威。

(4)有重点、有计划地为主要法律制定具有可操作性的实施细则,如《中华人民共和国促进科技成果转化法实施细则》。

(5)为风险投资制定专门的《风险投资法》。

参考文献

[1]ROTHWELL R,ZEGVELD W.Reindustrialization and Technology[M].London:Longman,1985:404-406

[2]罗伟,连燕华,方新.技术创新与政府政策[M].北京:人民出版社,1996:1-15

[3]连燕华.技术创新政策体系的目标与结构[J].科学学研究,1999(3):30-36

[4]陈劲,王飞绒.创新政策:多国比较和发展框架[M].杭州:浙江大学出版社,2005

[5]柳卸林.技术创新经济学[M].2版.北京:清华大学出版社,2014:215-223

[6]法格博格,莫利,纳尔逊.牛津创新手册[M].北京:知识产权出版社,2009

[7]李哲.入世十年来我国科技创新政策与WTO规则的协调及展望[J].中国科技论坛,2012(12):5-10

[8]OECD.Demand-side innovation policies[R/OL].Paris:OECD Publishing,2011:81-99.(2011-05-01)[2015-03-01].http://www.oecd.org/document/61/0,3746,en_2649_37417_48078845_1_1_1_37417,00.Html

[9]杨健,韩立新.科技创新政策及法律环境研究[J].科学学与科学技术管理,2010(1):23-26

[10]杨勇华.均衡与演化范式下的技术创新政策比较[J].学术月刊,2014(7):79-85

社会救助政策的转型与整合 篇2

——北京经验

代恒猛

2012-10-25 14:56:20 来源：《当代世界社会主义问题》(济南)2009年2期

【英文标题】The Transformation and Integration of Social Assistance Policies: The Experiences of Beijing

【作者简介】代恒猛，中央编译局在站博士后（北京100032）

【内容提要】20世纪90年代以来的“城市新贫困现象”，直接催生了我国以城乡居民最低生活保障为基础的新型社会救助制度。伴随着一系列社会救助政策的出台和覆盖面的不断扩大，社会救助政策的整合与配套问题也日益凸显出来。本文基于北京市的相关情况，研究我国社会救助政策的转型和制度衔接，整体效能发挥的问题，在分析当前社会救助存在的部门分割、制度分割、城乡分割问题的基础上，提出针对性的对策建议。

【关 键 词】社会救助/部门分割/制度分割/城乡分割

中图分类号：D6;D61文献标识码：A文章编号：1001-5574(2009)02-0116-08

经济和社会发展的不平衡性，决定了现阶段我国只能实行社会保障多元化的制度安排。本文基于北京市情况，对社会保障的基础——社会救助的政策转型与整合问题进行研究，并提出针对性的对策建议。

一、问题提出：社会救助政策的综合效应

经济转轨和社会转型，是改革开放三十年来我国经济社会发展的显著特征。在此过程中，原有的制度安排逐步打破，而新的制度体系尚未建立和完善，由此造成制度真空和社会的断裂与失衡。这种断裂的后果，就是市场经济的高风险和社会弱势群体的大量出现。自20世纪90年代以来，中国城镇发生了突发性、大规模的“下岗潮”和“失业潮”，形成了严峻的“城市新贫困现象”。据估算，2000年全国下岗、失业人员的总数约为1350万人①。城市贫困问题直接推动了社会救助政策的转型，“建立城市居民最低生活保障制度的初衷，是运用规范化的保障措施达到真正保障贫困人口基本生活的目的”②。

1996年7月，北京市确立城市居民最低生活保障制度。随后，又相继建立了粮油帮困、医疗救助、住房救助、教育救助、司法救助、城市流浪乞讨救助、应急救助和灾害救助等一系列制度，并建立了最低生活保障标准动态调整机制。2002年4月，市政府批转市民政局《关于建立和实施农村居民最低生活保障制度的意见》，全面将最低生活保障制度推向农村。2009年4月末，北京市共有城市低保户73577个，146013人；农村低保户42100个，78321人；农村五保户4476个，4675人。月计划支出城乡低保金、农村五保供养金分别为5161.7万元、1194.1万元和134.1万元③。事实表明，面对大量存在的社会贫困问题，社会救助因其救助方式的直接性和针对性，实际上扮演了比社会保险更为重要的角色，成为现代社会保障体系中的基础性制度安排。

当前，北京市经济社会发展进入一个新的历史起点，以城乡居民最低生活保障为基础的社会救助也将进入转型发展和制度建构的深入发展阶段。目前的问题是，伴随着一系列政策法规的出台和覆盖面的不断扩大，社会救助政策的应急性、零散性和分割性的问题日益凸显出来，一定程度上形成重复保障和救助盲点并存的局面，造成效率的损失、资源的浪费和新的社会不公问题。2005年北京市政府下发《关于推进城乡社会救助体系建设的意见》，强调加强各种救助项目的“有机衔接、相互协调”，加快“构建体系完整、制度统一、覆盖城乡的社会救助体系”。如何适应当前首都经济社会发展，进一步强化社会救助政策的部门衔接、制度衔接和城乡衔接，放大社会救助乃至整个社会保障体系的综合制度效应，是当前北京市社会救助改革发展的一项现实而紧迫的重要课题。

二、现状分析：社会救助政策的“碎片化”问题

社会救助是一项操作性非常强的政策，必须充分考虑和强化与相关社会政策的衔接问题。当前，北京市社会救助政策存在着较为明显的“碎片化”问题，突出表现为社会救助政策具有部门分割、制度分割和城乡区域分割等特征，影响和制约了全市社会救助工作的整体发展水平。

（一）部门分割问题

由于计划经济时代的部门职能定位的影响，北京市社会救助工作一直分散于各个政府部门。虽然明确民政部门的牵头地位，但由于缺乏明确法律依据和存在部门利益阻隔，这种“多龙治水”的工作格局始终没有从根本上得到解决。

1.难以形成统一决策监管机制。社会救助作为一项涉及众多部门的综合性工作，只有建立起集中、统一的决策体制，发挥主管或牵头部门的强力监管职责，才能推动社会救助持续健康发展。2005年，北京市发布《关于推进城乡社会救助体系建设的意见》，明确“本市社会救助工作实行各级政府负责制，市民政局负责本市社会救助工作的统筹规划、综合管理、信息统计和对外发布”。同年，成立由主管副市长担任组长的北京市社会救助体系建设领导小组，由25个部、委、办、局组成，辅之以社会救助工作联席会议制度，负责对全市救助工作的统筹协调和组织推动。但由于其并非是常设性的实体机构，而民政作为社会救助牵头部门，依靠其下设的救灾救济处和低保中心统筹全市救助工作，缺乏法律层面的统一、明确的界定，加上民政部门的相对弱势地位，在统筹全市社会救助工作过程中难免陷入有心无力的尴尬境地，难以发挥真正的主管或牵头职能。

2.政出多头。由于缺乏强有力的决策监管体制，各部门从自身职能和利益出发，分别设立救助机构和配备人员，存在着谁出政策谁做事，谁募集资金谁使用的状况。大体说来，民政部门负责城乡低保、医疗救助、灾民救助、临时救助、应急救助和社会互助等；劳动保障部门负责就业援助；卫生部门落实医疗救助政策；农委扶持农村困难群众发展生产；建委负责廉租房救助；教委落实教育救助；工会开展困难职工帮困；残联和妇联实施残疾人和妇女、儿童救助；慈善机构吸收捐助和开展慈善项目。在一些交叉性的社会救助方面，如医疗救助方面，实行民政主管，卫生部门落实，而劳动保障部门负责对家庭人均收入在本市职工最低工资与最低生活保障之间的困难企业患大病职工开展医疗救助——这种自行其是、政出多头的执行机制，增加了救助环节和运行成本，带来了新的社会不公。

3.难以实施有效监督。目前，对社会救助实行内外监督和约束的主体繁多。市民政局负责全市社会救助工作监管，市财政局、监察局、审计局负责救助资金的管理和监督检查。市总工会牵头，联合妇联、残联等组织，发挥群众团体、专业人士和社会知名人士的作用，对全市社会救助工作进行社会化监督。监督主体过多反而造成了职责不明、群龙无首的弊端，同时由于目前社会救助过于分散，缺乏健全有效的责任管理和效绩考核机制，无法对部门救助工作作出科学有效的绩效评估。

（二）制度分割问题

长期以来，北京市社会救助制度建设遵循“单项突破、系统完善，点上突破、面上扩展”的思路，即根据人们生活的不同方面和需求的不同层次，先建立单项制度，力求覆盖，再以点带面，衔接整合各个单项制度，构建完整的救助制度体系。目前，北京市社会救助正处于从覆盖到衔接的阶段，制度分割问题成为攻坚工作的核心议题。

1.社会救助体系的制度分割问题。社会救助不仅仅局限于吃、穿、住等基本生活保障，也对由于医疗、就学、司法诉讼等原因造成的生活困顿进行适度保障。但在实施医疗、教育、就业、司法、住房、灾害等方面的配套救助制度时，为了降低成本和便于操作，往往只是简单地与低保挂钩。据不完全统计，目前北京市多达二十多项优惠政策与低保直接挂钩。这种简单对接，直接导致了低保救助的“悬崖效应”，即一旦享有低保，其收入将大大高于临界于低保之上的边缘户的家庭收入。而这些救助制度本身，也缺乏相互的衔接配套，如专项救助与临时救助、灾害救助与应急救助、政府救助与社会互助、低保与就业援助等相互间的制度分割。如低保和救助援助，有研究指出，现行的救助制度存在着不利于激励受助对象通过公开的劳动增收和退出受助行列的因素，即多重救助的简单叠加和劳动所得对救助待遇的简单替代④。

2.社会救助与社会福利的制度分割问题。低保与社会福利属于两个不同保障层次，但其救助性质的社会福利服务对象一般是三无人员（即无劳动能力、无生活来源、无法定的赡养人、扶养人和抚养人）和五保对象，另外还有老人、妇女、儿童等弱势群体。这与最低生活保障具有共同之处。救助性社会福利的充分发展，无疑将减轻社会救助的负担。但长期以来，北京市尚未完全形成普惠型的社会福利体系，老人、妇女、儿童、残疾人等弱势群体的社会福利和服务网络的缺失，致使社会救助承担了过多与自身定位不相符的保障职能。按照“十一五”规划，到2010年北京市养老床位总数可达5万张，但与占总人口4%的老人希望集中养老相比，缺口仍然很大。当然，这种情况也在逐步得到改变。如2008年，北京市财政投入13.4亿元，让55.9万名60岁以上的城乡无社会保障老年人享受每月200元的福利金；投入2亿元，保障老年人享受文化娱乐、卫生服务、居家养老福利服务等优待。2009年开始实施福利机构孤残儿童成年后安置办法，按照每人15万元的标准，解决他们的住房、就业和社会保障问题。

3.社会救助与社会保险的制度分割问题。社会保险是以缴费为条件，以保障居民正常生活不至于为临时风险所中断，而低保则是无需任何缴费的公民的一项基本权利。可以说，社会救助构成了社会保险无法保障，或保障后家庭收入仍然低于最低生活标准的贫困群体的一种“兜底”保障。社会保险覆盖面和实施状况如何，将直接关系到社会救助的运行。如在医疗救助方面，北京市规定，凡属参保范围人员申请低保时，应出具社会保险缴费凭据；职工和征地、拆迁人员领取的一次性经济补偿费用中，先扣除社会保险缴费金额，再计入家庭收入。近几年来，北京市建立“一老一小”医疗保险，农村合作医疗全面推进。如何本着“先保险、后救助”的原则，在资助低保对象参保参合的基础上，搞好医疗救助与医疗保险的制度衔接，这是当前医疗救助需要解决的一个新课题。

4.社会救助与社会慈善的制度分割问题。慈善救助是政府救助的重要补充。政府应大力资助各级慈善机构开展慈善捐助工作，积极引导和协商慈善资源承接和开展一些政府救助项目。但在实际工作中，有些部门对慈善事业的重要性认识不足，缺乏政策、资金、服务等方面的支持。2006年北京市发布《关于加快首都慈善事业发展意见》，提出政府要“按照公共财政的要求，将慈善事业经费发展列入当年财政预算，资助慈善公益组织重点扶助老人、贫困残疾人、低收入者等困难群众，实现政府救助与慈善公益救助的有效衔接”。反观一些慈善公益组织在从事慈善活动，有关部门在本系统实施救助工作时，没有及时通报受助对象所在的街道办事处或乡镇政府，合理调配发放各种救助款物，也造成重复建设或多重救助等问题。

（三）城乡分割问题

受制于城乡二元经济结构，我国社会救助长期以城镇居民为重心，农村社会救助严重滞后。当前，北京市农村社会救助无论是制度建设、救助水平，还是区域发展的均衡性，与城区相比都有很大的差距。

1.救助制度简单移植，针对性不强。2002年以来，北京市依照城市低保制度，先后发布《关于建立和实施农村居民最低生活保障制度的意见》、《关于建立本市农村居民最低生活保障标准调整机制的意见》，以及《关于建立农村低保分类救助制度的通知》，建立了包括基本生活、医疗、教育、住房、就业、司法等方面的社会救助制度体系。但问题的另一方面，农村居民在劳动就业、家庭收入、医疗、养老等方面具有不同于城市居民的特点，过于依照城市救助制度和运行模式实施农村社会救助，无疑会带来一些“水土不服”的问题，突出表现为农村低保标准测算难，农村居民家庭收入核算难，城市化进程中征地农民救助的定性问题，流动和跨区域就业的农民群体的救助问题，以及农村五保供养与社会救助衔接问题，等等。可以说，经过近些年来的发展，北京市农村社会救助制度建设取得了很大进步，但在救助制度改造和创新，使之符合农村具体实际方面，还有很多工作要做。

2.财政投入结构不合理，资金总量偏低。北京市农村救助资金来源一般由区县和乡镇两级财政负担，部分区县由区县财政全部承担。如朝阳区农村居民低保资金由区财政和乡财政各负担50%；丰台区、怀柔区农村低保资金由区负担60%，乡镇负担40%；顺义区、大兴区农村低保资金由区、镇两级财政按8∶2的比例分别负担。农村社会救助财政负担的比例关系缺乏统一的计算标准，区县和乡镇之间职责划分不清，而财政投入主体的下放，也使救助资金保障缺乏足够的稳定性。另一方面，虽然近几年各级财政对农村社会救助资金投入的绝对量大幅度增加，但同城区相比，财政投入仍相对较低。如2009年4月份，朝阳区城乡低保资金支出分别为2506.8万元、193.6万元；海淀区分别为1401.0万元、171.6万元；丰台区分别1640.1万元、123.4万元；门头沟区分别为2320.9万元、154.9万元⑤，城乡社会救助财政资源配置严重不对称。

3.救助标准相对较低，区域发展不平衡。北京市农村低保标准由市民政局每年发布一个基本的标准，具体数额由各区县参照这一标准，根据当地生活水平和财政能力自行决定。在一些经济发展水平较高、财政实力较强的近郊区县，如朝阳、海淀、丰台，已经实现城乡一体，农村救助标准随城市目前统一为410元。而在一些远郊区县，受制于经济发展水平和财政承受能力，农村低保标准年人均1920-2530元不等，与城市标准差距明显。如2009年第一季度，顺义区农村低保标准月人均210.80元、年人均2530元；门头沟区、大兴区，月人均200元，年人均2400元；通州区、房山区、怀柔、平谷、延庆县等5个区县，月人均为170元，年人均2040元；昌平区，月人均160元，年人均1920元；农村救助标准分别为城市低保标准的51.4%、48.8%、41.5%、39.0%⑥。

三、政策选择：构建新型社会救助体系

北京市社会救助政策衔接问题虽然只是个案，但却反映了我国社会救助体系建设的整体状况，具有一定的普遍意义。当前，我国总体上已进入着力破除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，与市场经济相配套的适度“普惠型”社会保障框架体系也已初步形成。在此形势下，加强社会救助政策的转型与整合，构建部门协作、制度统一、城乡统筹的社会救助体系成为社会救助改革发展的工作重心。

（一）整合救助职能，推动部门协作

适应社会救助向综合、多层次的救助发展需要，按照“决策、执行、监督”的“大部制”改革的思路，建立社会救助的专职监督管理部门，明确部门职能，规范救助程序，构建统一领导下的政府主导、民政牵头、部门协作的社会救助工作格局。

1.加强救助立法，为社会救助政策整合提供法律依据。在国家层面，加紧出台《社会救助法》，明确社会救助的定性与定位、制度体系、政府和部门责任、经费保障问题、公民权责、监督机制，以及救助程序、法律责任等，为省市社会救助工作的规范操作提供法律依据。各省市依法制定地方性法规，对社会救助相关问题进一步加以细化和明确。

2.整合部门职能，建立集中、统一的社会救助监管体制。按照“决策、执行、监督”三位一体的“大部制”改革思路，逐步对当前分布于各个部门单位的社会救助工作进行剥离、整合。在民政部设立社会救助管理局，集中监管全国社会救助工作。在各省市层面，设立实体性质的社会救助工作委员会，由主管省市领导任主任，负责全市社会救助工作的决策和监督管理。民政相关部门在社会救助工作委员会的统一领导下，建立专门的业务经办机构，提供专业化的社会救助指导和服务，切实履行牵头职责。各相关部门作为参与执行主体，配合民政部门推动社会救助政策的组织实施。

3.规范救助程序，完善“一口上下”的社会救助运行机制。强化街道（乡镇）的综合救助职能，各种社会救助待遇，统一由申请人向户籍地街道（乡镇）提出申请；各项救助活动，统一通过街道（乡镇）实施，各种救助款物由街道（乡镇）调配发放；各类救助信息通过街道（乡镇）统计，由民政部门汇总并定期向社会公布，形成“一口上下、规范有序”的救助工作运行机制，彻底杜绝各自为政、各行其是的问题。

（二）强化内外衔接，确保制度统一

按照构建制度完整、功能配套的社会救助制度建设目标，强化低保与医疗救助、教育救助、住房救助、法律救助等专项救助，以及临时救助、灾害救助等制度的衔接与配套，加强社会救助与社会保险、社会福利、社会慈善等制度衔接，集成和放大社会救助，乃至社会保障体系的综合制度解困效应。

1.加强社会救助体系内部制度整合。社会救助是建构在底线公平基础上的基本生存权和发展权的综合性保障。最低生活保障制度要由其他各项救助制度来配合和补充，而其他各项救助制度需要把最低生活保障制度作为基础。这一特点决定了最低生活保障制度在整个社会救助体系中的核心和基础作用。在确定救助标准和实施范围方面，要避免单项救助或优惠政策与低保资格的直接挂钩，而是根据每个单项制度的具体情况，确定各自的标准和范围，同时积极开展低保边缘户的针对性救助，实施阶梯式救助，缩小和弱化社会救助的“悬崖效应”。

2.强化社会救助体系外部政策整合。立足适度“普惠型”社会保障框架体系，重新对社会救助功能定位和职责范围进行梳理，逐步退出一些与社会救助自身职能不相吻合的领域，专注于社会救助的“兜底”保障职能。比如，随着农村经济发展和养老保险制度的趋于完善，农村五保供养将会转化为社会福利和社会养老保险问题；随着义务教育制度的完善，教育救助的重点将会转向非义务教育阶段；随着城乡医疗保险的日臻完善，医疗救助将转变为经过医疗保险承保后仍难以承受个人费用支出并造成暂时贫困的人群。其他如住房救助、残疾人救助、灾害救助等，也必须重新进行功能定位和作相应的度调整。在实施社会救助过程中，始终要做到最低生活保障标准与最低工资标准、最低退休金标准、失业保险金最低标准协调一致，科学对接。

（三）突破二元结构，实现城乡统筹

由于社会救助具有“兜底”保障的同质性，随着城乡二元经济结构的逐步突破，城乡社会救助一体化注定是大势所趋。要按照统筹城乡一体化发展的要求，加强农村社会救助工作，加大政府财政支持力度，在尊重城乡现实差距的基础上，逐步推进和最终实现城乡社会救助工作一体化。

1.推动农村救助制度创新，提高救助实效性。立足农村居民生产生活实际，推动农村社会救助创新，重点完善救助标准确定和动态调整、家庭收入核算、征地和流动农民群体救助，以及农村分类救助等制度，规范低保的入口与出口，强化动态管理，打造完善的农村社会救助制度体系。

2.加大农村社会救助财政投入，形成稳定的投入机制。理顺区县、乡镇等各级财政职责，根据当地经济发展和财政收入的具体情况，确定各自的财政投入比例关系。在中央和省市区层面，要把农村救助工作放在整个救助工作的中心环节，根据经济社会发展水平和财政承受能力，进一步将救助资金有计划、有重点地向农村倾斜，形成稳定的社会救助资金保障。

3.强化城乡社会救助政策衔接，逐步实现城乡一体化。按照城乡统筹的原则，加强城乡社会救助政策的衔接配套，逐步突破城乡管理体制的分割局面，推动城乡居民救助关系在城乡之间的自由流转，实现城乡社会救助政策的无缝对接。当然，社会救助完全实现城乡一体化是一个过程，需要尊重城乡差距的现实，近期还只能在救助范围上实现城乡覆盖，在救助项目上体现城乡配套，在救助标准上逐步缩小城乡差距。

结论

经历十多年的建设和发展，我国社会救助工作正处于从覆盖到衔接的政策整合期。党的十六届六中全会提出，2020年基本建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。作为社会保障的基础，社会救助必须理清自身的职能定位，加强政策整合与配套，优化资源配备与传递，集成和放大综合制度解困效应，切实发挥好“兜底”保障作用。可以预见，随着我国城乡经济社会发展一体化体制机制的基本建立，困扰城乡社会救助体系建设的体制障碍问题也将最终得到有效解决，以最低生活保障为基础的覆盖城乡、制度统一、标准有别的城乡一体化社会救助体系也将最终定型。

注释：

①郑功成等：《中国社会保障：制度变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年版，第215页。

②多吉才让：《中国最低生活保障制度的研究与实践》，人民出版社2001年版，第108页。

③民政部网站：《2009年4月份民政部统计月报》，http://cws.mca.gov.cn/accessory/200905/1242976625456.htm

④郑功成主笔：《中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案》，人民出版社2008年版，第243页。

⑤民政部网站：《2009年4月全国县以上农村低保情况》，http://cws.mca.gov.cn/accessory/200905/1242976642721.htm。

社会凯恩斯主义与中国公共财政转型 篇3

中国进入了新的改革时代。在这个意见多元的时代，各界精英对中国经济发展模式转型的必要性以及实现转型的大方向，有了难得的共识。然而，这些共识一落实在公共政策层面，常会出现头绪纷乱的局面。

众所周知，中国现行经济发展有三个方面的失衡：一是投资与消费比例失衡；二是内需与出口失衡；三是投资结构失衡，即政府投资在投资结构中占有很大的比重，而支撑这一投资结构的公共政策理念就是凯恩斯主义，即政府通过扩大公共工程支出来推动经济增长。

同样众所周知，中国经济发展模式转型的要害在于提升国内需求，即增加国民消费（而不是政府消费）在国民经济驱动力中的贡献度。

然而，要将以上两个众所周知的共识转变为现实，必须依赖公共财政的转型。这就要求各级政府必须在民生领域，也就是国际上通称的社会领域（social sectors），提高财政支出的金额和比重。唯有如此，内需的成长才有可能。换言之，公共政策的核心理念，必须从经济凯恩斯主义向社会凯恩斯主义转型，即公共财政支出的重心必须从“物质性基础设施（physical infrastructure）”向“社会性基础设施（social infrastructure）”转移。

其实，在国际社会发展研究界有一个基本的共识，即各种社会保护（social protection）制度构成了“社会性基础设施”，为民众在波动不已的市场环境中提供各种保护，并且为他们摆脱经济危机提供机会。因此，健全的社会性基础设施是内需保持强劲和稳定的制度基础。毫无疑问，对于任何一个健全的市场经济体来说，物质性基础设施是必不可少的，而社会性基础设施同样是不可或缺的。中国绝不可能例外。

经济凯恩斯主义与中国公共政策的两难困局

2013年，中国的经济发展面临着严峻挑战，其表层的表现为“保增长”的艰辛，而深层的表现则是中国过去的经济发展模式难以为继。

很多人应对危机的反应都是出自本能，政府也很少例外。在整个改革开放时代，中国政府应对经济危机的一大本能反应，就是某种简化版的“凯恩斯主义”，或曰“积极的财政政策”，即通过政府财政大规模投入物质性基础设施建设（铁路、公路和机场）来刺激经济。当然，凯恩斯主义还包括货币政策。各国政府在面对经济危机时以财政政策和货币政策加以应对，也都习以为常。

然而，凯恩斯主义的理论，实则包含着一些损害市场机制运行的隐患。对此，早有哈耶克和弗里德曼等西方新自由主义大师们加以拨正，今有中国各路经济学高手予以细说。简言之，凯恩斯主义原本是一种“萧条经济学”，即在宏观经济出现剧烈下行的特殊状况之下，方能成为政府干预的理论依据。现实的情形却是，一旦凯恩斯主义成为公共政策的主导性理念，即便宏观经济仅有小的波动，大量的政府干预也无时不在。就中国而言，具体的表现就在于政府投资成为经济增长的主驱力。即便对各界精英认识到这种格局的危害性，减少政府干预作为消除这一危害的根本之道也难以落实在具体的施政之中。

造成这种两难困局的缘由，固然纷杂，但其中一点，在于中国凯恩斯主义者对凯恩斯主义的功利化理解和操作。实际上，如果细考凯恩斯本人的思想发展和凯恩斯主义在世界各国的接受路径，有两点遭到了国人的忽视。第一，凯恩斯主义必须建立在市场机制的运行之上。事实上，凯恩斯本人无数次坚持他是自由市场的服膺者。第二，凯恩斯所主张的“积极财政政策”，其施政对象绝非仅仅是物质性基础设施，而更多地是社会性基础设施，即建设福利国家。

实际上，在凯恩斯本人提出自己的学说之时，福利国家已经在德国萌芽。德国建设福利国家的主导性制度安排是发展社会保险，这一模式史称“俾斯麦福利国家”。然而，20世纪30年代，受到凯恩斯主义的影响，美国政府在大萧条时期力推新政，建立了美国式的福利国家。1942年，英国在第二次世界大战战况胶着之际，就发表了《贝弗里奇报告》，并在二战结束后的第二年（1946年）推出《国民保险法》和《国民健康服务法案》，建立了社会保障制度和全民公费医疗制度（即在伦敦奥运会开幕式上闪亮登场的NHS）。由此，大西洋两岸形成了以公共财政为主导的福利国家，史称“凯恩斯福利国家”。这一福利国家的理念基础，又被称为“社会凯恩斯主义”（Social Keynesianism），以区别于将公共财政支出重心放在公共工程上的经济凯恩斯主义。

福利国家是市场经济的“社会性基础设施”

谈到福利国家，很多人都会心存疑惑。在他们看来，建设福利国家必定意味着政府官僚体系的膨胀，个人选择权与责任感的侵蚀，从而破坏市场机制运行的基石。简言之，福利国家“养懒汉”。近来在南欧国家爆发的欧债危机，似乎更加坐实了这一看法。

这样的看法并非全无根据。在福利国家发展的历史上，的确有一段时期，不少国家追求所谓“劳动力非商品化”，导致福利给付水平很高，很多人根本不参与劳动力市场亦能安享清福。与此同时，社会政策的实施还呈现出极强的行政化之势，以“命令与控制”为特征的官僚机构主宰着公共服务的筹资和提供，此种行政化的福利国家自然损害了市场机制的正常运行。该情形在中国也存在。在推进中国医疗体制改革的过程，便有一种强烈的呼声，即政府应该确立公立医疗机构在医疗服务体系中的主导地位，并对公立医疗机构从筹资、支付、运行和评估等各个方面，实施全环节、全方位、全天候的管理。

值得深思的是，正如市场制度本身处于持续不断的自我改革与完善之中，福利国家也是如此。福利国家是否与市场机制相冲突，在于我们以何种方式运行福利国家。福利国家的运行固然有行政化之歧路，但也有市场化之坦途。以市场机制的名义来反对福利国家，体现了某种僵化的意识形态思维方式。

实际上，自20世纪80年代以来，福利国家在很多国家都走上了自我改革与完善的道路。改革内容林林总总，但大趋势之一就是在公共服务中引入精巧的市场机制，从而让民众在公共服务领域也能享受到“选择与竞争”带来的好处。与此同时，国家在福利筹资方面依然承担着主导责任，从而在提升个人自由与责任的同时，依然维持着国民的公共福利水平。

经过了30多年的改革，“福利国家”在西欧、北欧甚至在新兴起的中欧地区，不仅没有衰落，反而走上了健康发展之路。福利国家无非成为一种“社会性基础设施”，正如交通、通讯、公用设施等物质性基础设施一样，为这些国家中市场经济体系的正常运转，提供了保证。

践行社会凯恩斯主义，重建中国的福利国家

无论是物质性的还是社会性的，基础设施建设都不宜超越社会经济发展的水平，这是无需赘言的。在当今中国，社会性基础设施的建设却大大滞后。因此，效仿大萧条时期的美国和二战时期的英国，中国在今天要直面经济挑战，必定有赖于政府财政大规模投入社会性基础设施。简言之，社会凯恩斯主义应该成为公共政策的核心理念。

其实，很多中国的经济学家并不反对这一想法。他们大力主张政府健全社会保障制度，并视之为改善中国收入分配不均衡的必定之策，视之为政府职能转型的必然之举，甚至视之为中国经济社会发展模式转型的必由之路。可惜的是，中国经济学家大多将经济政策与社会政策视为两张皮，认为两者互不相干，甚至相互挤压、相互排斥。无论持何种立场，中国经济学家对凯恩斯主义总是兴致高昂，但几乎很少看到有人谈论“社会凯恩斯主义”。中国的社会政策专家也有类似的问题，他们当中很少有人对市场机制有真正的了解，在高声呼吁政府重视社会福利的同时往往对市场机制的健全有意无意地给予漠视。

长远看，重建福利国家的工作，应列入新改革时代公共政策的议事日程。在改革开放前和改革开放初期，中国曾存在着某种意义上的福利国家，这是一种以计划经济体制为核心的社会安全网制度，尽管其福利水平较低。随着市场改革的推进，计划经济体制作为一种整体性的社会经济制度逐渐瓦解，原有的社会安全网随之破裂。在过去的30多年，尽管社会保障事业的发展被提上公共政策的议事日程，但长期以来一直从属于国有企业的改革与发展，社会发展没有成为政府施政的重心，社会政策也没有成为独立的公共政策部类。

最近10年，社会经济发展失衡的格局有所改观，以居民为目标人群的多种社会保障制度得以快速发展。然而，无论是政府，还是全社会，都缺乏一种重建“福利国家”的意识，有不少人还对“福利国家”有着各种各样模糊的认识。实际上，福利国家与劳动力市场互为补充、相互依赖，是市场经济体系中不可或缺的两种制度安排。欧洲有一些国家在某一段时期，包括目前深陷主权债务危机的南欧国家，采取了不当的社会经济发展战略，致使福利国家发展过度，抑制了劳动力市场的正常运转，也超越了自身的经济社会发展水平。这样的教训无疑应该为中国人所汲取，但这绝不意味着中国不应该建设一个“福利国家”。如果把发达国家的经验教训生搬硬套在中国，呼吁人们警惕所谓“福利过度”的问题，时常会令人产生时空倒错的感觉。

当然，我们在践行社会凯恩斯主义理念的同时，必须时刻牢记凯恩斯主义的根基就是市场机制。因此，在社会政策的设计和实施中，防止行政化机制侵蚀市场机制的运行，是中国重建福利国家的关键。在中国医改领域，笔者历经8年，始终不渝地质疑以“命令与控制”模式主导医改，坚决主张走市场化的道路，即政府主导全民医疗保险的建设，然后通过医疗保险对医疗服务进行集团性购买，同时大力推进医疗服务体系走向多元竞争的格局。

同时，在推进福利国家的建设上，还可进行结构性选择，即优先选择那些人人需要、但又不大可能有损于劳动积极性的福利项目，从而确保社会政策与经济政策有相辅相成之效。例如，笔者另文倡导政府财政主导的国民基本养老金制度和全民健康保险制度，就是这样的选择。政府通过财政支出，为所有老年人提供一笔适度的基本养老金，或以一视同仁的方式支持所有国民参加健康保险，无论如何不会与所谓的“养懒汉”有任何瓜葛。而且，这样的社会政策，在提供相关的社会保障之时，亦能有效提升国民消费水平，促进国人急需的养老产业和医疗产业的发展。

论中国社会公共领域的结构转型 篇4

其次, 国家权力日益缩减, 政府职能逐渐转变, 政治体制的改革大幕已经拉开。最近几年, 政府一直在下大力气转变职能和工作作风, 将自己从各种资源的所有者和经营者, 转变为社会规则的制订者和监督者。换句简单的话, 就是政府正努力改变其既是运动员又是裁判员的双重角色。近几年政治领域的改革其实挺快的, 政府的好多举动非常引人瞩目, 比如, 由“孙志刚案”而废止了使用二十年的“收容遣送暂行条例”;2004年七月一日开始实施的《行政许可法》, 政府的行政开始有法可依;包括在户籍制度方面的改革都说明, 政府部门正在开始安规律办事, “小政府, 大社会”的管理思路正在逐步形成。只有公民的权益得以切实保护, 每个社会公民都能平等, 公开参与社会事务的管理, 社会的公共领域才是健全的、完善的、才能真正能起到监督政府和其他权力机关, 维护社会稳定的作用。

第三, 社会团体的力量不断增长, 独立性在不断增强, 哈贝马斯认为, 独立强大的民间团体是公共领域不可或缺的力量。改革开放后, 中国民间社团数量和种类都有大幅度的增长。除传统的工会、青年联合会和妇联外, 大多数的民间社团在组织序列和经济上都日趋独立, 而且其合法性也日益得到政府的承认, 标志性的事件便是1998年民政部将主管社会团体的“社团司”改为“民间组织管理”。我们从媒体上可以发现, 外国的一些社团, 其力量非常大, 在某些事件上甚至可以左右政府的政策, 像绿色环保组织、国际红十字会等组织, 其影响早就超越了国家的界限。正是由于他们的努力, 资源和环境、可持续发展等问题才被各国政府提上议事日程。中国的社团这两年发展十分迅猛, 而且他们的影响也日益显著。

第四, 社会价值观日趋多元化的格局逐渐形成, 公民权利意识明显增强。伴随着经济体制和政治体制的改革, 人们的生存环境的到了极大的改善, 物质产品和精神产品都得到极大地丰富, 人们的价值观也打破了单一而凝固的状况, 向日趋多元化的格局转变。在集体主义的意识形态诉求仍为社会主旋律的同时, 个性、自由、自我价值实现等价值诉求越来越被社会接纳和承认。同时随着社会居民整体受教育程度的提高, 公众尤其是年轻人参与社会管理和决策的能力也不断增强。在此种情况下, 社会变得越来越理性, 公共领域构建的参与主体--公民意识开始凸现。

在简要分析了中国在改革开放后社会总体结构和发展趋势后, 我们来看看传统的三大媒体 (报刊杂志、广播和电视) 在这20多年中为推进公共领域建设发挥的作用。

首先, 媒体比过去更好地完成了舆论监督的职能, 赢得了公众的支持。随着媒介市场改革的深入, 政府逐步减少并最终取消了对新闻媒体的行政事业拨款 (大部分的党报除外) , 各种媒要熟悉演唱者。从演唱者歌唱的状态到呼吸的气口, 从他的情绪状态到他的实际发挥能力, 从他歌曲的理解到演唱风格把握各个方面都要了解, 这样就会有把握地控制全局, 不出现意外。三是要掌握好适度的音量控制, 避免喧宾夺主。既不能把伴奏弹成“独奏”, 一味地表现自己, 也不能简单地把伴奏看成是一种陪衬, 而消极应付。伴奏者心中要有音乐, 感情、艺术表现的投入, 要与歌唱者拧成一股劲。伴奏者不仅要“跟”好、“托”好、“带”好, 还要准确把握作品的风格处理、作品的内在意境, 体会其轻重缓急的特点及乐句呼吸的深浅, 敏捷的细微的感情变化, 以便作出快速反应, 为演唱者展示音乐的烘托, 营造丰富的音乐氛围。

五、结语

声乐的教学与演唱离不开钢琴伴奏的合作, 钢琴伴奏作为一体为了自身的生存, 不得不走下“神坛”, 从被动的政策宣传者转向积极地介入现实生活。从老百姓的衣食住行, 社会的政治、经济、文化的各个领域发掘新闻线索, 直面社会矛盾, 乃至监督权力部门并干预公共政策。虽然公共领域的建设是一个系统的工程, 但无疑媒体能否充分发挥舆论监督的功能是其构建的关键一环。这二十几年, 新闻媒体在监督政府, 制衡各种权利中取得了有目共睹的成绩, 成为缓冲社会矛盾重要的“出气孔”和“减压阀”。而正是由于媒体的不断努力, 赢得老百姓的信任, 所以当其自身利益受到损害的时候, 很多人开始选择通过媒体去维护自己的权益。媒体与公众的良性互动, 更有力地推进了中国公共领域的建设。

第二, 新闻媒体反映生活的深度和广度不断拓展, 公众的知情权逐步得到比较充分的满足。相比较改革开放前, 会议新闻、领导接见充斥媒体的局面, 当下的新闻有了更多的“平民视角”和“平民意识”。教条的硬新闻越来越少, 生动形象的软新闻越来越多。现在的新闻更多关注居民的饮食起居、购物消费、休闲娱乐、其资讯价值越来越大, 即使是与国家政治经济形势相关的宏观题材, 大多数媒体也都倾向从它们与老百姓生活密切相关的小处着眼, 如他们能从某项政策中受惠多少啊, 怎么做能实现受益最大化啊。

第三, 新闻舆论在引导方式上也有“灌输”式转向与受众进行“自由进入”和“平等对话”式。过去媒体是舆论引导的绝对主体, 它们具有不容辩驳的权威性, 而公众则更像“子弹论”中的靶子或“皮下注射”理论中的皮肤。其传输的信息, 就像子弹击中躯体, 药剂注入皮肤那样, 引起直接快速的反应。媒体能左右人民的意见, 甚至能直接控制他们的行动。但改革开放后, 尤其是近些年, 大多数的媒体已经认识到:新闻的舆论引导, 其实质并不是单纯的引导公众, 而是媒体利用其作为强势的“议程设计者”, 组织引导公众进入其开辟的公共领域中, 让公众自由的表达各自的意见, 让社会各阶层在公共领域中自由的对话、商榷乃至争论、辩难。就像英国的政治思想家约翰.弥尔顿在《论出版自由》中强调的那样“让真理和虚伪交手吧, 谁又看见过真理在放胆交手的时候吃过败仗呢?”从引导结果上看, 通过公众的自我教育和自我引导, 人们更容易分辨清楚对和错, 这比单纯的灌输式引导要深刻的多。报刊开设的小言论、读者来信、专题讨论, 广播的观众互动节目, (通过打热线电话和发短信参与的节目) , 电视的“脱口秀” (TALK SHOW) 节目, 之所以很受观众欢迎, 我想可能就是因为以上原因吧。

从以上的分析我们可以看出, 传统的三大媒体在改革开放后公共领域的建设过程中发挥了重要的作用。但我们也应看到, 公共领域的建设是一个系统的工程, 媒体只是其中的重要一环, 如果相应的法律制度、公众素质、政治和社会环境得不到相应改善的话, 媒介的职能发挥肯定要受到妨碍。因为以上好多问题不是和论文相关的, 所以笔者仅从记者个人素质方面探讨一下传统媒体在构建公共领域上面临的挑战:随着媒介市场化改革的深入, 如今许多记者和编辑, 其的收入已步入了中产阶级的行列, 由于经济地位和社会地位的变化, 他们中少数人的思想观念也在悄悄的发生着变化, 表现就是这部分人在为大众创造公共议题的时候, 有时会不知不觉地偏离广大工人农民的立场, 而成为维护他们所在阶层的代言人。当这部分人变得不再客观公正时, 公共领域的声音便会变得不再理性, 而这种局面, 对公共领域的发展无疑是有巨大的妨害作用的。

从以上分析我们可以看出, 改革开放后传统的三大媒体在中国的公共领域的结构转型中确实发挥了很大的作用, 但伴随的问题同样不容忽视。如何为公众创造健康、理性的公共空间仍可谓任重道远。

门独特的艺术形式, 也逐渐被人们所重视。成功的声乐表演一半要归功于伴奏, 而伴奏的魅力则源于伴奏者对作品内容的准确把握, 以及与歌唱者的融洽配合。在歌曲的演绎中, 只有通过双方的协调配合, 建立共同的审美认识, 才能丰富歌曲的艺术表现, 展现歌曲的整体音乐之美。

参考文献:

社会转型公共政策创新 篇5

中国第二次社会转型期公共领域再建构

选题的意义：在中国的现代化进程中，由于旧的体制的束缚而暴露出各种不稳定因素，并因之迎来了中国改革的第二次转型，即由经济建设转向制度建设。其中的一个重要环节就是各种公共领域的再建构。在整个发展进程中公民对社会的政治参与意识变浓，不断寻找机会进入政治过程，进行利益表达，影响政治决策。公民对社会的政治参与最重要的变化是由过去的个人政治参与(如找领导调动工作)或非正式团体的政治参与(如联保上书要求改善待遇)为主要特征变为以正式团体的政治参与为主要特征，其以社团组织的成立，网络媒体的.异军突起，民间思想库的建立等为主要表现形式在民意机构发表意见或直接与行政部门谈判。公共领域的再建构，一定程度上消解了由社会转型带来的不平衡给社会稳定造成的消极影响，有力地促进了公民社会的形成。一、第二次转型的中国现状背景在世界各主要国家已经完成和未完成的现代化转型中，中国的转型可能是最为复杂。它不象欧美国家――无需在政治、经济、文化诸方面实现转换，而单靠引进科学技术和管理方法就能解决问题。自1978年以来，虽然中国在城市化、工业化等方面取得公认的成绩，但一些深层次的矛盾和问题逐渐显现。如：(1)，城市改造和建设、产业结构调整、市场机制建设等的力度不断加大，涉众范围广、利益调整面大、摩擦焦点多;(2)，转型期，社会成员的观念和价值取向从一元向多元发展，社会成员独立思考、自主抉择的自由度增加，主体的内在力量逐步得到发挥;(3)，新旧观念的冲突激烈，许多社会成员的价值判断和价值选择能力弱，行为上无所适从，精神上无所寄托，导致社会凝聚力和社会动员力下降;(4)，社会主导观念受到冲击，集体主义、整体观念和献身精神有所弱化，实用主义、个人主义、利己主义、功用主义有所加强等等。新时期的社会矛盾在很大程度上源于多年来中国社会系统性和结构性矛盾的积累，不但在量上“集束多发”，而且有利益相关性突出、群体性矛盾增多、对抗性增强、成因复杂、处理难度增大等特点。特别是的前半年，中国经济呈现出8.5%的高速增长态势。遗憾的是，这样的利好，旋即被更加凸现的阻碍未来经济发展的SARS危机、孙志刚件注1等一系列社会体制层面的问题所遮掩。这些使我们逐渐明白：经济的高速增长并不是维持社会稳定的唯一因素，经济改革所面临的任务也不可能仅仅在经济领域解决。而自1990年来的社会结构和社会体制类型的变化为我们进行进一步的改革提供了背景，一是社会资源占有主体日益多元化和分散化;二是社会问题产生的原因及表现形式日益复杂化;三是政府开始转变职能，还权于民、还权于社会，努力实现由计划经济条件下无所不包的“全能政府”，向市场经济条件下有限政府、责任政府转变，由对宏观经济的“控制者”“计划者”向“向导者”“引导者”转变。因此“改革已经到了值得转轨的时候，转轨的核心是用新的制度去替代它。”注2(胡鞍钢)如果说从阶级斗争为纲转到经济建设为中心是中国的第一次转型，那么当下从以经济建设为主转为制度建设这样一个方向，就是中国的第二次转型。与要求构建现代产权关系的经济转型相呼应，这次转型要求形成新的社会利益整合机制。中国现代化两难症结真正和根本的要害，在于国家和社会之间没有形成适宜于现代化发展的良性结构，确切的说，在于社会一直没有形成独立的、自治的结构性领域。因此，在现代化基本问题的认定上，必须由“国家与社会的二元观”注3替代“中央高度集权的专制主义权威本位观”。而为了缓和长期以来因为“大政府，小社会”的治理模式和个人服从集体的价值观给社会在凝聚力和议和力方面造成的压力，我们必须寻求在国家和个人之间建立一种

[1][2][3][4]

社会转型公共政策创新 篇6

关键词：社会转型期；基层；社会治理；创新

一、社会转型期基层社会治理面临的挑战

（一）社会结构转型的挑战。改革开放以来，我国社会结构发生了重大变化，这些变化主要表现在人口结构、家庭结构、就业结构、城乡结构和社会阶层结构等方面。

（二）利益多元化的挑战。改革开放前，我国实行计划经济，在计划体制下，中国社会形成了一个高度均衡、以平均主义为特征的利益格局。改革开放以后，我国确立了个体利益的合法性，极大地调动了群众的积极性、主动性和创造性。在个体利益凸显以后，中国社会的利益关系从高度均等逐步演变成一个利益多元化的格局，不同群体、不同阶层之间的利益诉求分化越来越大。面临群众利益诉求多元化，利益协调过程中遇到的情况将日益复杂，协调难度将日益加大。

（三）民生建设带来的挑战。目前，我国已经进入到发展型社会，在这个发展的新阶段，人们对公共产品的需求开始全面快速增长。这些年，从中央到地方各级政府加大了公共产品的投入，人民群众享受到的公共服务水平有了很大提高，但是目前人们所需要的公共产品还存在着大量短缺，公共服务的有限导致了很多问题特别是民生问题的凸显。

二、淄博市社会治理创新的做法和主要成效

（一）全面实施“三大工程”，夯实社会治理根基。一是全面实施以网格化走访、网格化服务、网格化代办为主体的网格化治理工程。全市统一设立“镇办—村居（社区）—基础网格”三级网格，将机关干部、“两委”成员、政法干警等下沉到基础网格，一网多格、一格多员、一员多责。截止目前，各级网格员已走访群众110万余户，提供服务60万余次，代办各类事项55万余件。二是全面实施以视频监控全覆盖为主体的信息化建设工程。整合全市各级各部门和社会视频资源，集中建设集信息采集、视频监控、调度指挥等功能于一体的全天候视频监控系统。三是全面实施以市、区县、镇办、村居（社区）四级社会管理服务中心为主体的社区化服务工程。市、区县和镇办建立社会管理服务中心，村居因地制宜建立社区服务中心或服务站（点），整合政法、综治、信访、维稳、民政、社保、计生等职能部门进驻各级社会治理服务中心，将与群众生产生活密切相关的7大类90余项服务治理事项全部下放，为群众提供窗口化、一站式、综合性服务。截止目前，各级社会治理服务中心已接待群众115万余人次，办理业务112万余件。

（二）落地贯通“四大体系”，提升社会治理能力。一是构建社会稳定风险评估体系。把社会稳定风险评估作为科学发展、项目实施的前置条件，建立了市、区县、镇办和重点村居、企业社会稳定风险评估机制，对重大决策、重要政策、重点工程项目和重要改革事项，进行合法性、合理性、可行性、安全性全面评估，实现了“被动求维稳”到“主动创和谐”跨越。二是构建社会矛盾排查调解控制体系。全市建设立了由法院、公安、司法等10多个部门组成的社会矛盾化解专项小组，建立矛盾纠纷排查化解协调会议制度。三是构建公共安全防范体系。坚持网上网下相结合，全面推行“六小警务”、“一村一警”做法，全面落实责任民警、日常化巡查制度，完善信息预判预警、安全隐患排查整治、常态化治理、依法严打和社会治安防控“五项机制”，形成了全覆盖、全时段、网格化、数字化“两全两化”的公共安全防范体系。四是构建社会稳定督查考核奖惩体系。加强量化考核和动态管理，全市建立了“任务分解、责任到人、督导检查、调度通报、观摩评比、打分排名、考核奖惩”责任体系，实现了责任落实、督导、倒查、追究“一条龙”。

（三）完善提升“两大保障”，激发社会治理活力。一是强化法制宣传实践。在全市集中开展“学三法倡四德促五进”法制宣传教育实践活动，通过干部培训、媒体专栏、知识手册、手机短信、宣讲团等形式进行宣传教育，把法制宣传教育延伸到基础网格、到户到人，让法律走进群众的日常生活二是强化过硬队伍建设。以品牌政法队伍建设为突破口，从改进作风、提升能力、增强素质入手，在全市机关开展“服务发展、服务群众、服务基层，争创优秀服务机关”主题实践活动，着眼于打造“认真、专业、务实、廉洁”品牌政法队伍。

三、推动基层社会治理创新的对策建议

目前，通过“三四二”工作格局的设置，淄博市对现有社会服务和治理体系进行了资源的优化整合，有效地解决了传统社会管理和服务所存在的资源配置重复浪费和效率低下的问题，社会治理创新工作取得了实质性进展，但同时还面临着社会治理的组织和人才基础薄弱、政府和社会的边界需要进一步明晰、为民服务效能需要进一步提高的问题。推动社会治理创新需要以理念创新为动力，以方式方法转变为核心，以基层基础建设为支撑，提高社会治理现代化水平。

（一）推动社会组织融入基层治理创新。目前我家处于发展的初级阶段，需要激发社会组织活力，促进社会组织发展壮大起来。一是改革体制机制，也就是打破“双重”管理体制，降低社会组织准入门槛。对于行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，不需要业务主管单位了，直接到民政部门备案登记。二是限期脱钩。就是转变官办社会组织的身份，让社会组织真正回归民间，目前推进的是限期实现行业协会商会与行政机关脱钩。三是向社会组织购买服务。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交给有资质的社会组织来完成。四是加大培育力度。现阶段，我国的基层社会组织还处在初级阶段，因而，政府应继续坚持培育和发展的理念，为基层社会组织的成长提供必要的扶持。

（二）预防和化解社会矛盾。目前我们国家正处在工业化、信息化、城镇化、市场化深入推进的过程中，既是发展的战略机遇期，又是社会矛盾凸显期。从大量的社会实践看，当前矛盾纠纷呈现出主体多元化、涉及领域广泛化、诉求反映方式激烈化以及触发低、突发性强的特点。第一，促进社会公平正义。就大的制度设计和政策框架而言，应当立足于社会公正的理念，切实维护每一个社会成员的基本权利。这样才能理顺社会各个群体之间的利益关系，从而最大限度地化解社会矛盾。第二，提高民生保障水平。只有大幅度地改善民生，才能够从源头上减小社会矛盾产生的几率，减弱社会矛盾的“烈度”，从而有效地稳住社会的基本面。

（三）提升社会服务效能。完善基层社会治理，工作的着力点应该放在社区，增强城乡社区服务功能。一要坚持群众观点，始终尊重群众意愿。这是提升为民服务水平的首要前提。实施民生工程需要在广泛征求民意、全面摸清需求的情况下实施，这样，民生实事才能真正办到群众心坎上，群众才会满意。二要用心用脑用力，沉到一线抓小抓细抓实。这是提升为民服务水平的关键所在。基层工作千头万绪，都直接关系群众切身利益。干部只有沉到一线，从细处入手、从小处抓起，把关系群众切实利益的每一件事情都放在心上、抓在手上、落在实处。三要健全完善长效机制，提高广大党员干部为民服务的热情。这是提升为民服务水平的不竭动力。为民服务是一项经常性工作，不能因干部调整、人员变化而使联系断了线、服务打了折，必须健全和落实长效机制，一以贯之地抓执行，使为民服务成为每一名党员干部分内职责。

参考文献：

[1] 朱冬亮；高扬.福建创新社会治理的实践与启示[J].东南学术，2015（2）.

以公共管理创新促进我国转型发展 篇7

一、我国转型发展对公共管理的现实要求

我国在转型发展过程中, 对公共管理提出了新的、现实的要求。在此, 将这些要求总结如下:

(一) 政府职能重心由“管理”向“服务”转变

在我国转型发展之前, 政府的职能主要是管理, 即以社会为对象, 开展各种管理工作, 对社会中各个主体的行为进行有效管理, 以此维持社会的正常发展, 推动国家的发展。然而在我国进入转型发展阶段后, 政府的职能重心发生了转变, 政府职能开始从“管理”逐渐向“服务”倾斜, 构建公共服务型政府的呼声越来越强烈, 这也是我国在发展过程中“以人为本”原则的重要体现。“管理”向“服务”的转变, 背后所传达的信息是政府从主导者向引导者的身份转变, 服务型政府在行使公共管理职能的过程中, 不仅重视对社会秩序的管理, 同时也重视社会发展的客观规律, 以规律为基础对社会发展中的各种行为进行科学引导, 从而使社会在发展过程中实现高效发展、健康发展和可持续发展。政府职能重心由“管理”向“服务”转变, 对我国的转型发展是非常有利的, 并且是我国社会发展的必然趋势。

(二) 政府政务透明化、公开化

我国是社会主义国家, 政府在行驶管理权力的过程中, 社会公众有权利对其权力的行驶进行监督, 并且社会公众的监督也是促使政府管理行为变得科学化、合理化、高效化的重要方式。在我国转型发展的关键时期, 政府政务透明化、公开化的趋势越来越强烈, 这种公开政府政务的管理模式也受到了社会各界的一致认可。政府政务透明化、公开化, 可以促使政府在进行公共决策的过程中合理应用自身的管理, 重视“以人为本”的管理思想, 也可以促使政府正确认识自身责任, 实现最佳管理。对于我国的转型发展来说, 政府政务透明化、公开化, 可以使政府的管理行为接受社会公众的监督, 有力地推动了政府管理效果的提升, 对我国的转型发展可以起到非常积极的作用。

二、以公共管理创新促进我国转型发展的策略思考

(一) 创新公共管理理念

在我国转型发展的关键时期, 沿用传统的公共管理理念, 不能对我国社会的发展起到最大限度的推动作用, 因此, 必须对公共管理理念进行科学创新。一方面, 应当突出公共管理理念中以人为本的部分, 将管理作为一种辅助工具使用, 而将服务和规范作为进行社会管理的主要方式, 另一方面, 应当适当弱化政府的市场资源整合中的主导作用, 尊重市场发展客观规律, 通过市场竞争的天然规律, 实现资源的最优整合, 政府在管理市场的过程中只需要适时调控、保障市场健康发展即可。

(二) 创新公共管理制度

公共管理制度, 是公共管理工作开展的依据。在我国转型发展持续进行的当前, 公共管理制度也应当紧密结合我国转型发展的现实需要。具体来说, 公共管理制度的创新应当处理好政府和市场二者之间的关系, 平衡政府和市场在公共管理中的作用, 实现最优管理, 并且, 公共管理制度的创新应当以提升公共管理和公共服务的效率和品质为切实目标, 重视政府公共管理人才的储备和培养, 此外, 政府公共管理制度中还应当明确规定出对不法竞争、贪污腐败等对我国转型发展不利的行为的严肃处罚措施, 提升公共管理制度的约束性, 达到最佳的管理效果。

(三) 构建公共管理创新平台

理论分析和实践都已经证明, 构建公共管理创新平台并发挥平台的作用, 是今后实现公共管理创新的最高效、最理想的模式。公共管理创新平台的构建, 应当以网络技术为基础, 构建一个由中央平台和子平台组成的平台网络, 实现公共管理创新效果的最大化。在公共管理创新平台中, 中央平台负责整体的平台管理, 子平台包括教育平台、信息平台、知识平台、人力资源平台、社会实践与应用平台、法制平台等, 各个子平台之间既各自独立又相互交融, 通过各个子平台的协同作用, 以公共管理现状为参考, 结合公共管理的相关基本原则, 实现对公共管理的科学创新。在当前, 构建公共管理创新平台, 已经成为了我国转型发展背景下公共管理创新的重要手段, 并且在实践应用过程中, 公共管理创新平台在提升公共管理实际效果方面起到了明显的促进作用, 可以预见在未来, 公共管理创新平台通过不断的完善和改进, 仍然将会为我国的转型发展提供持续的助力。

结束语

在我国转型发展的关键阶段, 公共管理的质量直接关系到我国转型发展的质量和转型效果。因此, 应当积极更新理念、摆正态度, 从实际出发, 尊重社会管理规律, 立足现状, 对公共管理进行合理创新, 从而通过创新实现我国公共管理效果的最大化, 帮助我国尽快完成转型计划, 实现综合国力的提升。相信随着我国公共管理创新工作的持续进行, 我国的公共管理工作一定会更加契合我国转型发展的现实要求, 为我国的转型发展提供充分的保障。

摘要：在我国转型发展的过程中, 公共管理扮演着重要的、不可替代的角色, 为了使我国转型发展顺利、高效、科学地进行, 就必须强调公共管理创新、明确公共管理创新目标, 最终通过科学的创新工作, 使我国的公共管理工作符合我国转型发展的现实要求, 为我国的转型发展提供持续的助力。本文立足于我国转型发展的现状, 对以公共管理创新促进我国转型发展的相关问题进行了简单分析, 希望对相关工作者有所启示。

关键词：公共管理,创新,转型发展,策略

参考文献

[1]黄毅, 文军.从"总体-支配型"到"技术-治理型":地方政府社会治理创新的逻辑[J].新疆师范大学学报 (哲学社会科学版) , 2014 (02) .

社会转型期公共事业腐败的原因分析 篇8

当前, 正经历着一场史无前例的社会大变革、大转型。在经历了数十年社会主义道路的艰辛探索之后, 我国终于正式走上了社会主义市场经济这一正确的道路。向市场经济迈进, 代表着要经历一系列社会转型, 从经济到政治、从物质到精神, 每个人都经受着激烈的冲突。这一转型使得人们冲破了旧有的生产力的束缚, 推进了我国社会生产的全面发展, 为加速现代化进程提供了前所未有的契机。然而, 这同时也导致了社会在政治、经济、文化等领域的失范现象的增加。

第一, 社会转型大大削弱了传统伦理道德规范。过去, 我国是一个传统型社会, 血缘关系、地缘关系是人际关系的重要构成部分。社会具有高度的同一性, 缺乏流动性和活力。随着生产力水平的提高, 工业化、城市化逐渐成为社会发展的趋势, 社会组织化程度有了很大提高, 传统的血缘联系、地缘关系受到了前所未有的严重冲击。传统的伦理道德已不再对他们构成影响, 社会的分化也越来越大。这使得社会上受传统道德约束的人越来越少, 个体的自由空间变得更加广大, 社会向着自由、民主、平等的方向更加趋进。这种对传统的抛弃也形成了一系列问题, 许多以传统道德为导向的行为变得无所适从, 人们对新的法律制度与规范也不完全认同。这必然导致公开的或隐蔽的对抗规范的行为, 形成政治的不稳定和无秩序, 进而极大地助长失范行为的产生。

第二, 社会转型时期新的社会伦理规范尚未形成。美国当代政治学家亨廷顿指出:一个高度传统的社会和一个实现了现代化的高度文明的社会, 其社会运行应该是稳定而有序的, 而一个处在社会急剧变迁、社会体制转轨的现代化过程之中的社会则必将萌发出种种不稳定因素。在我国剧烈的社会变革中, 人们抛弃了一些传统的道德评判标准, 取而代之的是人们个性的解放, 竞争意识的增强, 自由平等成了人们心中新的准则。在市场经济的大潮中, 人们不禁问道:经济生活中的商品价值规律是否也应该应用于人们的政治、文化、精神生活领域中呢?于是各种各样的答案产生了:有人正义凛然、奉公守法, 绝不在市场的大潮中迷失自我;有人放弃了良心、公德, 一切以商品规律为导向, 以盈利为目的。于是, 在商品交换的原则下, 一些人开始利用手中的一切资源 (包括公众赋予的权力) , 换取个人的利益。“天下熙熙, 皆为利来, 天下攘攘, 皆为利往”成为他们的口头禅, 为了个人利益他们相互倾轧, 使用超越规范和法律的手段, 背信弃义, 把市场经济变成了强者无情吞噬弱者的“丛林法则”。另一些人以对自己最为有利为原则, 打通关系网、巴结权贵, 而对他人的不幸嗤之以鼻。还有一些人对金钱充满了欲望, 强烈的拜金主义思想控制着他们的灵魂, 以最大的物欲满足为其最高目标。

在这样的社会背景下, 公共事业腐败问题日趋严重, 主要表现在公共事业组织丧失公益性, 违规从事营利活动;组织成员“经济人”化;道德滑坡严重以及公共事业组织与其行政主管部门互相俘获等方面。

二、公共事业腐败的原因分析

1. 管理模式的错位

公共事业组织应遵从如下的管理模式:在管理的目的上, 公共事业管理是要提高人们的生活质量, 主要目的是公益性的;在管理的运行轨道上, 服从法律规则是公共事业组织的原始动力, 而不应象企业那样在利益的轨道上运行;在绩效评估上, 公共事业管理的绩效评估虽然也要考虑经济效益, 但行为的合法性, 公众舆论好坏, 减少各种冲突的程度, 准公共物品的数量及其消耗程度, 社会整体文明水准的提高等等, 是评估公共事业管理成效的主要指标, 偏重社会效益;在管理方式上, 公共事业管理是在国家政策的引导下, 是在相互尊重、平等的基础上, 以协商、讨论、加强沟通、相互理解、达成共识和加强服务的方式, 提供技术和辅助性的服务。但是, 一些公共事业组织的运行却往往背离了这样的管理模式。一方面, 公共事业管理偏向了行政管理的轨道, 使公共事业组织形成了类似政府部门的行政管理模式, 也使两者互相依靠密不可分;另一方面, 在向社会主义市场经济转型的社会条件下, “经济人”人性占了上风, 一些公共事业组织工作人员放弃了公共事业的本质转而把公共事业也作为营利的私人物品来经营, 使公共事业管理偏向了企业管理的轨道。

2. 法律缺失

迄今为止, 我国还没有专门的公共事业组织法, 规范事业组织行为的主要是国务院制定的三个行政管理条例和中国人民银行的一个暂行规定。对公共事业组织的外部监督是依托不完善、不健全的法规框架。首先, 上述法规都属于行政立法或者部门规定而非国家立法。其次, 这些法规多属于程序法而非实体法, 对公民结社行为的实体内容并无系统规范。第三, 有关法规缺乏针对性和特定性, 对公益机构没有提出具体的要求。这种缺失导致监督实施时无法可依。最后, 上述法规仅确定了多样化的监督主体, 但在监督的内容、监督的程序和监督需要的信息渠道等方面, 同样缺乏针对性和可操作性。特别值得一提的是现行法规规定:“在同一行政区域内不得重复成立相同或相似的社会团体”, 这种限制竞争的做法实际上排除了竞争可能带来的压力和约束。这也就是说, “法律缺失”不仅表现为立法上的“作为不足”, 即导致对公益机构实施外部监督时“无法可依”, 而且表现为“作为失当”的限制竞争, 在客观上削弱了公益机构实现公共责任的外部约束。因此, 加快立法, 建立完善的法律框架是当前的第一要务。

3. 伦理观念错位

公共事业组织工作人员缺乏公共伦理的现象, 是导致所有腐败现象的最根本原因。公共事业组织成员也是由经济人和道德人组成的社会人, 他们都会受到外界的影响而偏向人性中的某一个方面。在道德滑坡严重的社会中, 由于受到整个社会的影响, 公共事业组织成员就可能会以实现自身利益为最大目标, 忘记了作为一个公共服务人员的道德准则, 出现P·B·弗斯顿伯格 (Paul·B·Firstonberg) 所说的:“在非营利机构中工作的人的行为, 常常可以用脚踏实地和无私奉献来解释, 但是, 强烈的而且常常是自私的情绪也会起重要作用。在非营利界可以发现, 野心勃勃、独裁专断、自私自利、玩弄权术等也是屡见不鲜的。”

4. 监督薄弱

(1) 官方监督主体的多元化与激励不足。在我国, 社会团体的官方监督部门有民政部门、业务主管单位、财政部门、审计机关和人民银行。监督主体的多元化和职责分工不明确很可能使政府对公益机构的监督陷入奥尔森所讲的“集体行动的逻辑”, 产生不同主体之间相互扯皮、互相推诿的尴尬状况, 造成“虚监、弱监、漏监”现象。另外, 监督主体往往把监督视为一种权力而非职责和义务, 导致监督的消极性、被动性和动力不足;而权力感的过盛加上制度缺失又产生了干预的随意性和非理性。

(2) 人民监督意识薄弱。这在我国是有深层次原因的。封建社会一是余毒的影响人们渐渐养成了不敢监督也不愿监督的习惯。二是新中国成立后, 实行的是上下一致的计划体制, 整个国家出现了一种从上到下的官方语境, 人们的意见仍然不能很好地向上传递, 进一步扼杀了人民的监督意识。三是改革开放以来, 虽然国家实行了一系列保障社会监督的法令, 但这种自上而下的解放还是不能充分调动人民监督公共权力的积极性, 甚至存在着一些公共组织公然拒绝人民监督的事件。而这种严重损害人民监督权的做法却没能唤醒人们的自我保护意识, 人们还是没能运用法律的武器起来维护监督权。基于这样薄弱的社会基础, 我国的社会监督团体的监督作用也没能很好地发挥。

5. 市场约束软化

我国公共事业组织监督的外部制度中另外一个重要特点是国家人为的限制了公共事业组织之间的竞争。这种限制主要体现为两个方面:一是分级管理所带来的地域上限制竞争。《社会团体登记管理条例》规定了我国的社团实行“分级登记, 分级管理”的管理模式。造成了社团之间在地域上相互分割、各自为政、互不干扰、互不竞争的局面。二是在同一行政区域内, 不允许设立相同或相似的社团。这样就造成了在各行政区域内同一业务领域内某一社团独霸天下的局面, 从而认为地造成了社团的垄断地位。限制竞争在客观上削弱了公共事业组织实现公共责任的外部约束。

三、结束语

伴随着公共事业组织突飞猛进的发展, 我国公共事业组织的问题也越来越严重, 甚至已经严重威胁了国计民生。在肯定公共事业组织成绩的时候, 不要忘记公共事业组织中还存在着腐败现象, 存在着事业腐败可能导致的危机。

参考文献

[1]D.H.Bracey, A Functional Approach to Police Corruption, NewYork:John Jay School of Criminal Justice 1976.

[2]赵丽杰.治理义务教育部门不正之风问题的探讨[D].沈阳:东北大学, 2003.

[3]娄成武, 郑文范.公共事业管理学[M].北京:高等教育出版社, 2002:18-19.

[4]J.S.Nye“Corruption and Political Development:ACost-Benefit Analysis”in A.J.Heidenheimer, etal., Political Corruption, Translation Books, New Brunswick, NJ, 1967.

社会转型公共政策创新 篇9

关键词：免费开放,公共文化资源,创新路径,服务与挑战

2011年1月26日, 文化部、财政部联合下发《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆 (站) 免费开放工作的意见》 (以下简称《意见》) (文财务发[2011]5号) 。自此, 在全国范围内, 公共文化设施已经陆续开始对公众免费开放。截止到目前, 公共图书馆等已实现全部免费。但在免费政策之下, 图书馆使用率和图书节约率大幅提高, 但公共图书馆工作人员编制和队伍却未做相应调整, 在免费开放的环境下, 传统公共图书馆服务面临重大挑战。

1. 免费开放政策下公共图书馆服务面临的问题及原因

1.1 图书馆免费开放政策是让人民惠享发展成果的举措

作为公共文化设施的图书馆, 其存在的目的是满足人民群众日益增长的精神文化需要。国家在全国范围内, 推进包括公共图书馆在内的公共文化设施及场馆免费向社会开放, 一方面是让全体人民惠享发展成果, 为人民群众提供持久、免费的精神食粮;另一方面, 是基于其公共文化设施的属性, 而做出的让其真正为公共服务的决策。在这一环境下, 人民群众群众能够低成本甚至无成本享用公共文化设施, 此举对于提升公共文化设施利用率和人民整体的科学文化水平具有不可估量的意义。而公共文化设施免费, 是基于时代发展和让利人民共同作用的结果, 是公共文化事业发展的必然方向。

1.2 免费开放政策下用户数量与构成变化带来的服务挑战

首先, 公共图书馆的开放, 使得区域环境内, 读者数量激增。图书馆收费制度作为价格杠杆的调节作用失灵, 一方面造成用户数量在一段时期内迅速增长。从办卡数量, 到借阅数量, 可能会有几何级的增长。在这种情况下, 图书馆工作人员在保持现有编制和技术手段不变的情况下, 其工作量翻了几倍。这不但增加工作人员的工作量, 也会因人员不足和当前文化资源难以满足读者借阅的需要, 这在客观上便造成整体服务水平的低下。

第二, 随着读者数量的激增, 作为公共设施来说, 其使用率将大大提高。而使用过频则容易导致公共设施和书本的损坏, 这将加大图书馆的运营成本。在免费开放的环境下, 图书馆的经费来源主要依靠国家财政拨款, 而资金来源匮乏和开支增多造成的矛盾, 加剧服务与读者群的冲突。

第三, 读者群体结构的变化也将导致图书馆服务人员与读者产生摩擦的机会。图书馆免费政策之前, 读者群体都相对比较固定。其年龄结构、知识结构和交流方式基本类似。在长久的工作习惯当中, 图书馆管理人员形成了工作的惯性, 亦即采用相似的方式与读者进行沟通。但是, 随着免费开放政策的推出, 客户群体的数量及人员构成将发生极大的改变。而工作人员在与其进行有效沟通时, 亦很容易产生沟通交流的障碍发生龃龉, 在客观上导致服务质量的下降。

第四, 旧有的管理体制和管理模式难以适应免费政策下图书馆当前的现状。旧有的管理体制和管理模式是基于图书馆收费的模式下进行制定, 其对固有的读者群体和客户群体可以进行有效的规范和管理。但当收费模式打破, 而用户数量激增之后, 该模式的失灵也是必然的。而新的能够适应当前现实的管理模式和管理方式尚未确立, 而旧有模式与当前现实难以相容, 两者之间的扭曲也是必然的。这加大了公共图书馆的管理难度和服务难度。

2. 观念转变与思维创新主导下的图书馆服务路径创新

在公共文化设施免费政策的大环境下, 实现服务观念转变与思维创新, 才能够实现服务质量的提升和服务效果的改善。而在行政体制改革的大背景下, 强化服务意识, 实现公共机构职能转变为图书馆公共服务路径创新带来新机遇。而其具体路径如下:

第一, 确立服务意识, 强化服务意识, 增强业务能力。作为公共文化机构的图书馆, 其工作人员不仅仅是图书馆的管理者, 更是为读者服务、为市民服务的服务人员。公共文化事业其本身具有公益性、广泛性的特征。服务大众、服务读者是图书馆工作人员的份内工作。服务意识的树立和转变, 是实现提升自身服务能力的前提;业务能力是提升服务水平的关键。加强管内工作人员的业务能力是实现图书馆服务质量提升的重要路径。

第二, 推进管内设施更新, 以现代化的机器设备取代人工办理。随着计算机技术的发展, 远程借阅、网上图书馆等已经成为现实。以往借阅、续借、还书等业务, 往往需要在图书馆内进行。而借用科技手段, 不仅仅可以大量节省办公耗材的使用, 还可以实现时间成本的节约, 并且能大大提高效率。而当前我们正处于大数据时代, 大数据时代下, 图书数字化也是其发展方向, 实现图书馆资源的网络共享, 有利于图书馆更好服务大众职能的实现。

第三, 根据当前的现实状况, 建立科学的人数统计和读者人群调查数据库。根据数据库的结果, 进行图书馆管理制度和规范的调整。图书馆管理制度要与现实状况相适应, 建立合理规范的服务制度, 要根据读者的人群构成和相关性格特征进行具有针对性的服务。个性化服务能有效拉近读者与工作人员之间的距离, 这将有利于图书馆工作的开展。

结语

免费开放的新环境使得公共图书馆的各项服务都面临着新的挑战, 为此, 应实施合理利用资源以节省成本, 增加服务方式以满足读者需求, 完善规章制度以进行高效管理, 通过强化服务意识, 提升管理水平, 推进图书馆管理事业的发展。

参考文献

[1]王新利.免费开放政策环境下公共图书馆的读者规章制度建设[J].河北科技图苑, 2012年01期.

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社会转型公共政策创新 篇10

新旧交替的世纪, 人们或多或少已经感受到生活方式、生活习惯的稍然改变。农业型为主导的社会转向工业化为主体, 科学技术发展的同时, 其对人文素质的依赖程度可谓前所未有。然而, 在高校的教学过程中, 体育类教学常为人们所忽视的重要内容, 但与其他学科相比而言, 显得更为突出。其中, 身体的健康程度更加贴近于日常生活实际, 与人们生活息息相关。科学技术的快速发展, 公共体育教学运动技术的不断提升, 使得知识的更新率周期大幅度的缩短。而高校体育教学显得有些捉襟见肘, 其对人才的培养则可想而知。对高校体育教学存在问题进行深入的分析, 是极为有必要的。

二、高校公共体育教学的定位

公共体育教学类学科隶属于交叉类学科, 其教学模式、教学方式、教学内容均渗透着特有的形式。示范与讲解相结合成为授课的主体内容。示范所占课程比重的三分之二之多, 可见其示范动作的重要性, 而理论课程也不能小觑。在当前高校公共课教学中, 公共体育教学类可以说占据半壁江山, 有着系统的教学经验, 并且已获得了一系列的教学成果。毫不夸张的说, 我国到目前为止, 已基本上形成了一个完整的公共体育教学类教学体系, 以京、津、沪地区高校为主导, 武、广地区为前导, 西北、东北地区为中端的联动性发展结构, 不同高校有不同的研究侧重点。同时, 在公共体育教学类教学方面也存在着较大差异。诸如:武、广地区高校主要采取导师一对一帮带制, 导师可以是老师, 也可以是学长。而东北地区则注重于示范性动作的强化性获得, 西北地区则注重学生教学能力的提高等等。

三、现行高校体育教学存在的问题

1、示范动作缺乏后续巩固

公共体育教学类教学大纲规定:对于大多数公共体育教学类本科学生, 学会基本动作技能, 能够进行一系列动作的演示和教授, 是必须要获得的专业技能。其剖析以上纲要精髓, 可以分为以下三个具体的目标。第一, 学会基本动作技能。第二, 能够进行独立的教学实践。第三, 进行总结, 而后自己进行类似的动作编排, 以利于能力的形成。从大多数院校的体育教学完成情况来看, 三个目标, 大多数学生能够实现前两个目标, 并且能够较好的达成预期目标。而对于课程与技能的总结和应用, 对于大多数学生来说, 总体上来说, 是严重缺乏的。而公共体育教学类学科的学习是应用型的, 动作学习的转化和转移恰恰需要的是最后一个环节的实现, 才能实现公共体育教学类知识的应用。尤其是动作学习结束后, 基本上身体素质的提高。但不是知识学习的结束, 更重要的是后续的示范学习, 才进入知识和能力的学习阶段。而前两个目标只是为第三个目标奠定一定的基础, 并不是终极目标。

2、公共体育教学教学缺乏人文气息

在公共体育教学类教学过程中, 对教学内容的准确性, 对问题分析的严谨性, 对逻辑分析的严密性都使得从事公共体育教学类教学也好, 学生在知识的学习也罢, 都进入一个紧张的氛围之中。在示范和单调的教学生活中实现对知识的获得。但是, 一旦进入社会后, 公共体育教学类人才才发现面对复杂的社会竞争显得有些无所适从, 甚至极其不适应。其问题的核心, 可以归结为公共体育教学类教学缺乏人文关怀。在新时期, 信息化、市场化、国际化、数字化等一系列的标志性的词汇, 能够无时无刻的让我们感受到当前社会发展集合性特征。不缺少专门性人才, 或者说缺少的是全面性的人才。对于高等学府的学生来说, 面对社会的需求, 要有增强身体健康能力的专业技能, 以利于对学校有强有力的社会适应性。那么, 社会适应能力的培养, 则需要在公共体育教学类学生培养的过程中, 给予兴趣、爱好、审美等方面的培养和对社会概念的提出和灌输, 至少使学生了解些许内容, 而不至少学生步入社会后, 对社会性知识一无所知。诸如, 如何处理社会关系, 如何与同事相处、如何面对外界的压力、如何定位自我等等。这些应当在体育课上出现, 使学生适当的有所接触。

3、公共体育教学教学课程对个性能力培养相对不足

众所周知, 当前社会的发展需要的是个性十足的人, 不需要批量复制的无创意的人才。

个性可以说是品牌, 也可以说竞争力, 对于公共体育教学类学习的学生来说, 有着同样重要的意义。在面对同样社会情形, 是否有不一样的知识实践应用, 是否能够能实践结果进行优化, 是否能够对所学成果进行推广, 则成为公共体育教学类人才之间的差异所在, 也是在竞争中是否能够脱颖而出的根本原因。然而, 当前公共体育教学类人才培养模式同其他学科类似, 对人才的培养模式化严重, 可以说忽略学生个性的运使和发挥, 并不能为学生个性的发挥提供良好的空间和机会。在现实生活中, 我们经常见到公共体育教学类是死板的, 纵使有欲望或动机进行示范性动作的学习, 也是无从下手, 没有可操作的空间的。

四、结语

高校公共体育教学类教学改革近年来呼声一直较高, 学者们关注改革的进展。然而, 与其改革相比, 其前期问题的发现显得更为重要。同时, 对现存的思考和讨论则是解决问题的出发点。对于高校公共体育教学类教学来说, 其改革的重点在于调整教学思路和部分模式。适应当前社会的发展, 以“和谐观、生态观、人文观”来调适公共体育教学类学科的教学过程。社会在转型, 学科教育教学的改革与调整是历史发展的必然。

参考文献