BOT、生态补偿基金（精选七篇）
BOT、生态补偿基金 篇1
一、BOT融资方式概述
1. BOT融资方式的定义
BOT (Build-Operate-Transfer) 即建造———运营———移交方式, 所谓BOT项目融资, 是项目所在地政府与投资企业签订协议, 授予该私营机构特许期, 由该私营机构在特许期内组织成立项目公司, 负责承担大型基础设施项目的设计、建设、运营和维护的任务;在规定的特许期内, 拥有该项目的所有权并通过经营所得偿还项目债务和回收投资, 在协议期满后将项目无偿转交给政府。其最大的特点就是将基础设施的经营权有期限地抵押以获得项目融资, 或者说是基础设施国有项目民营化。
2. BOT融资方式的其它形式
除了BOT这一基本模式外, 由于基础设施种类、投融资回报方式、项目财产权利等具体环境与实际操作的不同, BOT融资方式在实际运作中出现了不少变异, 如:
BOOT (Build-Own-Operate-Transfer) , 即建设———拥有———经营———转让。私营投资者建设基础设施项目, 在建成后规定的期限内同时拥有项目的所有权与经营权, 期满后将项目移交给政府。
BOO (Build-Own-Operate) 即建设———拥有———经营。这种方式是承包商根据政府赋予的特许权, 拥有该项目的所有权与经营权, 但并不将此设施移交给政府。
BLT (Build-Lease-Transfer) 即建设———租赁———移交。政府只让项目公司融资和建设, 在项目建成后, 由政府租赁并负责运行, 项目公司用政府付给的租金还贷, 租赁期结束后, 项目资产移交政府。
虽然具体成分会有所差异, 但它们在原则与思路上和BOT并没有实质性的区别, 因此都统称为BOT投资方式。
二、我国森林生态效益补偿制度采用BOT融资方式的可行性
我国森林生态效益补偿制度采用BOT融资方式在以下几个方面具有可行性:
1. BOT融资方式的历史发展证明其可行
自1984年由土耳其总理厄扎尔首先提出BOT这一术语以来, 涌现出一批运用BOT方式进行融资的成功范例。世界著名的连接英法两国的英吉利海峡隧道就是采用BOT融资方式建成的。该项目融资额高达60亿英镑, 特许权期限达55年, 是迄今为止全世界由私营机构投资兴建的规模最大的基础设施工程。许多发展中国家引进BOT方式进行基础建设, 如泰国的曼谷二期高速公路, 巴基斯坦的Hah River电厂等。20世纪80年代以来, BOT模式被引入我国, 先后有深圳沙头角发电厂、北京京通高速公路、上海黄浦延安东路隧道复线、长沙电厂、唐山赛德热电厂、广西来宾发电厂、成都自来水厂等许多项目得以运用。总之BOT方式的可行性已被发达国家和东南亚发展中国家的许多实例所证明, 且在我国也有成功的试点。
2. 我国发展BOT融资方式的有利条件证明其可
行
BOT方式在很短的时间内在我国得到快速发展是和我国许多有利条件分不开的:
第一, 我国政治社会稳定, 经济持续增长。社会的安定是开展BOT投资的前提和基础, 在很大程度上影响着BOT融资项目的成功与否以及项目的投资回报率。高速增长的经济带来对基础设施的需求, 这种需求与供给的巨大缺口为投资者提供了众多的投资机会及丰厚的回报。
第二, 中国政府对BOT融资给予高度重视和大力支持, 为BOT融资方式创造了较为完善的投资环境。社会主义市场经济体制日臻完善, 有关外商投资的法律法规体系进一步健全, 能够适应国际惯例的合作投资方式要求, 保证投资者与政府间的合作, 约束合同各方的权利和义务。国家为了引导外资投向我国急需发展的基础设施领域, 采取了一系列优惠政策。如福建省鼓励外商兴办水电项目, 在投资回报率、原材料选购税收等方面提供优惠;基础设施不断兴建, 金融、保险等服务领域进一步开放等等。
第三, 国际组织大力支持。世界银行、亚洲开发银行和联合国有关部门为了鼓励发展中国家的BOT项目, 在许多领域都对项目所在国作了大量推动工作, 并将继续提供各种形式的援助。如2003年世界银行共向中国提供40亿美元, 其中几乎一半为国内基建贷款。由此可见, 我国具有一系列发展BOT融资方式的有利条件。
3. 森林生态效益补偿项目的特点证明其可行
首先, 对森林生态效益进行补偿符合国家发展生态建设的政策导向。中共中央、国务院于2003年下发了《关于加快林业发展的决定》, 决定指出, 加强生态建设, 维护生态安全是我国经济社会可持续发展的重要基础, 生态需求已成为社会对林业的第一需求。因此国家鼓励林业生态建设, 但是资金困难又制约了林业生态的建设。引入BOT投资方式, 可以获得更为充裕的资金和先进的技术, 这必定会推动林业生态建设的发展。
其次, 森林生态效益补偿具有广阔的市场。补偿的内容主要有森林资源的环境价值, 包括森林涵养水源价值、森林保育土壤价值、森林净化空气价值、森林固碳释氧价值、森林生物多样性价值;森林资源的社会价值, 包括森林提供就业价值、森林景观游憩价值。已有的研究成果对森林生态效益补偿的补偿主体、补偿对象、补偿方法等都做了详细的解释说明。
最后, 森林生态效益补偿项目符合BOT融资方式的要求。BOT项目融资以为建设周期长、经济产出效益相对较低、要求一次性投资数额较大的基础产业提供国际融资渠道为特点。森林资源所具有的自然属性符合BOT项目融资的对象要求。在国内资金紧张的情况下, 可以利用项目融资获取外部资金的支持。
实践证明把BOT引用到我国森林生态效益补偿制度中来, 不仅是可行的, 而且也是可能的。
三、森林生态效益补偿采用BOT融资方式的运作设计
1. 森林生态效益补偿采用BOT融资方式的有关主体设计
在BOT项目融资方式框架中, 最重要的就是确定项目发起人、项目公司、贷款方三者之间承担的责任与义务及资金流转的关系, 森林生态效益补偿也不例外。
(1) 项目发起人。项目发起人是项目所在国政府指定的, 通过给予项目某些特许经营权和一定数额从属性贷款或贷款担保作为项目建设、开发和融资支持的法人主体。在融资结束后, 无偿地获得项目的所有权和经营权。在我国森林生态效益补偿采用BOT融资时由各级林业主管部门承担项目发起人最为合适。
(2) 项目公司。项目公司是BOT模式的主体, 它从项目所在国政府获得建设和经营项目的特许权, 负责组织项目的建设和生产经营, 提供项目开发所必需的股本资金和技术, 安排融资, 承担项目风险, 并从项目投资和经营中获得利润。项目公司一般是专门组织起来的, 它的组成以在这一领域具有技术能力的经营公司和工程承包公司作为主体, 有时也吸收项目产品或服务的购买者和一些金融性投资者参加。可由现有林业企业承担。一是国有林场, 承担森林的育苗、整地、造林、抚育及病虫害防治等具体工作。二是集体或私营的林业企业, 其优点在于关系明确, 运转过程中的额外负担较少。
(3) 项目的贷款方。BOT模式中的贷款银行组成较为复杂。除了商业银行组成的贷款银团之外, 政府的出口信贷机构和世界银行或地区性开发银行在BOT模式中也不容忽视。贷款的条件取决于项目本身的经济强度、项目公司的经营管理能力和资金状况, 但在很大程度上依赖于项目发起人和所在国政府为项目提供的支持和特许权协议的具体内容。对经济强度较高的林业工程可以在国际金融市场公开招标, 寻求有利的投资方与国际大银行的信贷支持;对于经济强度不高的林业工程可以采用内外信贷结合的方式, 即在吸引国外信贷资金的同时, 利用部分国内政策性信贷和商业信贷。
除以上三方外, BOT模式在许多情况下通常由项目所在国政府机构、担保受托人、保险公司、有关国际机构、律师、专家及评估咨询机构等参与, 他们分别担当不同的配角, 以共同促进BOT模式的实现。
2. 我国森林生态效益补偿采用BOT融资方式的实施过程设计
采用BOT融资方式进行森林生态效益补偿建设, 绝不是将一般基础设施项目BOT融资方式简单地与森林生态效益补偿对接, 而是该方式的再度创新。根据BOT融资方式的一般原理和操作流程, 结合我国森林生态效益补偿的特点, 森林生态效益补偿采用BOT的基本运作模式可设计如下:
(l) 项目立项。由项目发起人即所在地林业管理部门根据当地森林资源开发能力、生态效益市场供需状况和资源利用现状规划建设生态效益补偿项目, 并参照项目库投资大小, 分别由各地发展计划委员会或国家发展计划委员会审批立项, 并从技术、经济和法律等方面开展项目的可行性研究和报批。在确定对某一项目采用BOT投资方式后, 政府要为公开招标做准备, 如制作投标申请表、发出投标通知等, 邀请投标者提交具体的设计、建设和融资方案。
(2) 招标。包括竞争性招标、单一来源采购或某种有限的招标方法。由发起人以投资的质量、成本和及时性以及吸引有诚意的投资者作为设计招标程序的出发点, 根据实际情况选择向省内、国内或国外进行。公开招标的有关条件, 接受有兴趣参加投资建设的国内外私人企业、民营企业或大型企业集团的项目建设经营方案及建议。
(3) 选标。在收到投标方案后, 由投资银行发起人组织有关单位和专家包括政府官员、技术、财务和法律顾问, 对得到的方案进行综合分析和评价, 根据事先确定的方案, 选择资金雄厚、具有承担此项目工程经验和能力的国内外企业或由他们组成的企业集团 (以下称项目公司) 来负责工程的融资、建设、运营和管理。
(4) 项目开发。中标企业可以组成项目公司或确定项目公司结构。政府与选定的投资方就项目各方面 (如工程建设质量、投资方式、经营期限、违约责任等事项) 的条款进行谈判和协商, 经过特许权协议谈判并签订BOT合同后, 项目开始进行财务交割。然后在发起人参与下, 由项目公司选择国内外有实力的单位进行工程设计与承包。
(5) 项目的建设和经营。项目经有关部门批准开工后, 在监理公司的全程监督下, 由施工单位进行建设。工程竣工后, 项目通过规定的竣工试验, 项目公司最后接受而且政府也原则上接受竣工的项目, 建设阶段结束。项目公司作为业主, 全权负责项目的建设及项目建成后的生产经营, 同时负责对其融资部分的债务偿还。整个项目运营一直持续到特许权协议期满。
(6) 项目的转让。根据特许权协议, 在特许权期满后, 项目转让给发起人, 之后一切生产经营与项目公司无关, 而由发起人重新组建的企业负责项目的生产经营活动。政府在移交时应注意项目是否处于良好状态, 以使政府能够继续运营该项目。
3. 我国森林生态效益补偿采用BOT融资方式预计会遇到的问题
任何事物都有其两面性, BOT这种项目融资方式有不少优点, 但其在我国具体操作时会有如下一些问题。
(1) 国内项目发起人遇到的问题。这其中包括招标问题, 融资成本问题, 风险分担问题和BOT项目的融资途径的创新等经济方面的问题。
(2) 项目投资者遇到的问题。如投资回报率等方面限制的法规问题, 外商投资与我国外汇管理政策的不一致问题, 价格问题及收益问题, 项目公司的资金结构问题。
(3) 政府面临的问题。如对政府担保, BOT项目范围的限制等政策法规方面的问题, 缺乏系统的项目实施管理体制问题, 缺乏实施BOT投资方式的人才问题。
总的来说, 采用BOT这种融资模式确能做到扩大资金来源、打破垄断提高效率和工程质量, 另外实施BOT项目还能在很大程度上减少政府在参与这些基础设施建设项目中所承担的风险。虽然现阶段我国在实施BOT项目时还存在一系列问题, 但BOT项目融资区别于获取外国政府或国际金融组织的贷款资金, 更具灵活性和针对性, 带有权益资金的性质。对于我国大规模林业生态建设而言, BOT项目融资无疑是一种崭新的外部资金组织模式。
参考文献
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中央森林生态效益补偿基金管理办法 篇2
第一条 为保护重点公益林资源，促进生态安全，根据《中华人民共和国森林法》和《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》，财政部建立中央森林生态效益补偿基金（以下简称“中央补偿基金”）。为规范和加强中央补偿基金管理，根据《中华人民共和国预算法》，特制定本办法。
第二条 中央补偿基金是对重点公益林管护者发生的营造、抚育、保护和管理支出给予一定补助的专项资金，由中央财政预算安排。使用管理中央补偿基金必须执行本办法。中央补偿基金原则上待地方森林生态效益补偿基金安排后再予以安排。
第三条 中央补偿基金的补偿范围为国家林业局公布的重点公益林林地中的有林地，以及荒漠化和水土流失严重地区的疏林地、灌木林地、灌丛地。
第四条 中央补偿基金平均补助标准为每年每亩5元，其中4.5元用于补偿性支出，0.5元用于森林防火等公共管护支出。
补偿性支出用于重点公益林专职管护人员的劳务费或林农的补偿费，以及管护区内的补植苗木费、整地费和林木抚育费。
公共管护支出用于按江河源头、自然保护区、湿地、水库等区域区划的重点公益林的森林火灾预防与扑救、林业病虫害预防与救治、森林资源的定期定点监测支出。其中森林火灾预防与扑救支出用于统一开设防火隔离带（包括生物防火林带）和购置扑火器具等，林业病虫害预防与救治支出用于集中购置药剂、药械和除害处理等，森林资源消长定期定点监测支出用于采集、分析、处理资源数据，以及建立资源档案购置的简易器材等。
省级林业主管部门应根据区划范围确定不同类型的重点公益林资源动态监测点，定期向国家林业局和财政部提供资源变化数据。
第五条 对不同权属的重点公益林，补偿性支出分别采取以下补助方式：
（一）国有林场经营管理的重点公益林，补偿性支出由上级财政部门和林业主管部门统筹安排，国有林场组织的专职护林员、技术人员和管理人员作为专职管护人员，根据承担的任务量划分专职管护人员劳务费的不同补助标准。补植和抚育补助由国有林场提出具体使用计划，报上级财政部门和林业主管部门审核批准后安排。集体林场经营管理的重点公益林，补偿性支出执行国有林场有关规定。
（二）自然保护区内的重点公益林，补偿性支出由上级财政部门和林业主管部门统筹安排，其中属于林农个人所有或经营的重点公益林，由自然保护区管理单位将每亩4-5元的补偿性支出全部拨给林农，并监督指导林农承担管护责任。
（三）村集体所有的重点公益林，补偿性支出由村集体根据林农承包面积统筹安排，并报上级财政部门和林业主管部门备案。指定专职护林员统一管护的，专职护林员获得的劳务费用不低于每亩3元，其他补植和抚育补助由乡（镇）林业工作站提出具体使用计划，报县级财政部门和林业主管部门审核批准后安排。
（四）林农个人所有或经营的重点公益林，补偿性支出全部拨给林农个人，并由林农个人承担重点公益林营造、抚育、保护和管理的全部责任。
（五）其他行业和个人所有或经营的重点公益林，补偿性支出分别参照上述情况办理。
第六条 林业主管部门为营造、抚育、保护和管理重点公益林所必需的区划、界定、宣传、培训、检查、验收等经费由各级财政预算另行安排，不得在中央补偿基金中列支。
第七条 各级财政部门应按照本办法规定的支出要求，对上年度中央补偿基金拨付使用情况逐级进行全面检查并上报。省级财政部门商林业主管部门于每年3月31日之前向财政部上报当年中央补偿基金申请报告，并抄报国家林业局。申请报告包括上年度中央补偿基金检查总结情况、当年补偿性支出和公共管护支出数额以及安排计划（见附1和附3）。
第八条 各级林业主管部门应按照国家林业局关于重点公益林资源的管理规定，对上年度重点公益林管护、森林资源消长、林地征用占用、乱砍滥伐、森林火灾和林业病虫害发生及控制等情况逐级进行全面检查并上报。省级林业主管部门于每年3月31日之前将检查情况上报国家林业局（见附2），并抄报财政部。
第九条 各级财政部门和林业主管部门应严格核定获得补偿性支出的人员数，补偿性支出实行定额管理，对国有林场和自然保护区的人员安排不得搞平均分配。
省级财政部门会同林业主管部门每三年编制公共管护支出规划，上报财政部和国家林业局备案，规划按照年度支出计划格式编报。公共管护支出由财政部总额控制，按照集中使用，突出重点的原则，每年商国家林业局根据各省（区、市）重点公益林建设实际需要安排资金，公共管护支出实行项目管理。
第十条 中央补偿基金按照预算级次拨付，对不符合上述第七、八、九条规定的，财政部暂不拨付或不予拨付中央补偿基金。省级财政部门必须在对本省上年度中央补偿基金使用管理检查合格后再逐级拨付。
第十一条 财政部门应设置专账，确保中央补偿基金及时足额拨付，专款专用。县级财政部门或林业主管部门可采取报账制等方式拨付补偿性支出，也可在金融部门建卡，将补偿性支出直接发放到个人手中，确保兑现。财政部门应对同级林业主管部门审核汇总后的重点公益林管护支出凭证严格审核，无误后及时拨付。
第十二条 各级财政部门和林业主管部门应严格按照上级部门下达的补偿性支出数额和批准的公共管护支出计划拨付和使用中央补偿基金，不得随意调整。经国家批准征用和占用重点公益林林地的，由国家林业局将征用占用林地地点和面积报财政部，财政部从下年度起停拨中央补偿基金，调整用于其他已经区划界定的重点公益林。
第十三条 林业主管部门应与国有林场、自然保护区、村集体和集体林场等签订重点公益林管护合同。自然保护区内的林农，管护合同与自然保护区签订；村集体与林农个人签订管护合同；其他行业和个人与所在行政区域的县级林业主管部门签订。管护人员必须按照合同规定履行管护义务，承担管护责任，管护责任落实后再安排中央补偿基金。
林业主管部门与国有林场等管护单位签订的合同使用本办法规定的统一格式（见附4）。管护单位与个人签订的管护合同内容与格式，由省级林业主管部门商财政部门统一制定。
第十四条 管护合同执行一年期满时，国有林场、自然保护区、村集体和集体林场等要将获得劳务费或补偿费的人员名单、金额，以及管护任务完成情况张榜公布，由所在单位或集体考核，群众评议，对符合合同要求，完成管护任务的人员，兑现劳务费或补偿费并续签合同。对因故意或重大过失而未按照合同规定履行管护义务的，不予支付其劳务费或补偿费并终止合同。
第十五条 各级财政部门和林业主管部门应建立健全中央补偿基金拨付、使用和管理档案；国有林场、自然保护区、村集体和集体林场等应建立健全财务管理和会计核算制度，设置专账独立核算。
第十六条 各级财政部门和林业主管部门应加强中央补偿基金的使用和管理，接受财政部驻各省财政专员办和审计部门的审查，违反财经纪律的按照国家有关规定处理。
第十七条 凡截留挪用中央补偿基金的，省级财政部门应督促有关责任者以自有资金补拨，拒不补拨的，省级财政部门从下年度起暂不予安排中央补偿基金，直到补拨为止。对违反重点公益林管理规定的，由国家林业局提出建议商财政部适度扣减中央补偿基金。
第十八条 本办法由财政部会同国家林业局负责解释。
第十九条 本办法自发布之日起执行。《森林生态效益补助资金管理办法（暂行）》（财农〔2001〕190号）同时废止。
附：1.中央补偿基金支出情况总结表
2.重点公益林保护管理情况表
3.中央补偿基金公共管护支出计划申请总表及表3-
1、表3-
2、表3-3明细表
BOT、生态补偿基金 篇3
关键词：公益林；生态效益补偿基金；直补到户
中图分类号：S72文献标识码：A文章编号：1674-0432（2012）-02-0158-2
自2001年辽宁省作为国家首批试点开始实行公益林管护补偿制度，森林的生态效益、社会效益稳步提升，森林的综合效益价值逐年增高。2010年起中央财政和辽宁省财政加大了补偿力度，已将非国有权属的国家级生态公益林和省级生态公益林补偿标准分别从每亩每年5元、3.5元提高到每亩每年10元、5元，同年我省全面开展生态公益林补偿基金直补到户工作。
为了保证补偿资金能切实惠农、切实促进森林生态效益稳步增强，加快完善各地补偿到户制度体系建设，我们对全省补偿到户情况进行了全面调查。2011年5月至10月期间，对全省三种典型林区（东部山区、辽中南平原沿海区、辽西北低山丘陵区）各自的重点代表区域的到户补偿专项工作开展情况进行大量细致深入的调查，通过各地情况总结分析，详实的展现了我省公益林和天然林补偿到户情况的现状，总结出一系列实现补偿资金合理快捷发放以及发挥补偿资金的最大效能有效方式方法供各地借鉴学习，在全省范围内取得了良好的效果。现将相关情况汇报如下：
1 开展补偿到户工作的理论初衷和现实意义
为了有效保护国家级公益林、省级公益林和天然林资源，保障生态安全，缓解公益林区群众生产生活与资源保护之间的矛盾，切实的推进国家惠林政策，根据《财政部 国家林业局关于印发〈中央财政森林生态效益补偿基金管理办法〉的通知》（财农〔2009〕381号）和《财政厅 林业厅关于印发〈辽宁省森林生态效益补偿基金管理实施细则〉的通知》（辽财农〔2010〕422号）精神，我省自2010年起在全省范围内全面开展森林生态效益补偿基金直补到户工作。森林生态效益补偿基金直补到户工作作为农村林业改革开展以来的重大惠农举措，既是对中央林业工作会议兴林富农精神的贯彻与传承，也是对我省林业改革取得的丰硕成果的肯定和支撑，更是促进我省林业又好又快发展的有力保障。
2 补偿到户的具体实施情况
2.1 我省补偿到户工作指导方案
2.1.1 到户补偿对象、标准和范围 国有林场、苗圃、自然保护区等国有单位所有的公益林、天然林，到户补偿资金每年每亩1.00元。由于国有单位的管护和补偿是一体的，因此宜将此两项资金一并纳入县对国有单位签订的《辽宁省国家级公益林、省级公益林、天然林管护补偿合同》内容，不需要再建立到户补偿相关程序。村集体、集体林场等权属所有或经营的公益林、天然林中央补偿基金每年每亩6.00元、省级补偿基金每年每亩1.00元作为到户补偿资金直补到乡村集体组织，应分配到集体户，用于林业建设管理，每年年终一次性发放。个人所有或经营的公益林、天然林，中央补偿基金每年每亩6.00元、省级补偿基金每年每亩1.00元作为到户补偿资金按面积补偿到户。
2.1.2 落实非国有权属到户补偿资金的工作步骤 （1）预算。县级林业主管部门根据各乡镇等单位的非国有各类公益林、天然林补偿面积和补偿标准，编制各乡级单位到户补偿面积资金预算表。
（2）登记。乡或县级以森林资源数据库、林权证、林改合同等为依据，根据预算表将纳入补偿范围的林地，按乡镇、林班、小班号将到户补偿面积和资金数量登记制表，落实到林权所有者。林权所有者包括：集体户和个人户。登记表中，集体户以集体户名义纳入；个人户中个人拥多个完整小班的，以个人名义按小班纳入，个人拥有一个完整小班的，以个人名义纳入，多人拥有完整小班的，以其代表名义纳入。
（3）公示。登记表与预算表对照审核无误后，由县生态公益林管理部门汇总后，组织乡镇或村级公示确认。
（4）建账。根据登记表建立补偿台账。
（5）发放领取。按照台账要求，实行县对乡级或乡对村级，组织补偿资金发放。须由领取人、代领人、经手人等多方签字后方可组织领取。领取过程中一定要附带本人身份证件信息，避免领取错误。
（6）存档。县或乡镇预算表、登记表、台账要三者相符，相关材料要及时归档，完整保存。
2.2 全省补偿到户工作现状
全省国家级公益林面积3434.3万亩，省级公益林870万亩，天然林1180万亩。由于国有权属公益林和天然林依据补偿方案直补到单位，全省到户补偿工作的开展主要以非国有权属为主。全省非国有权属国家级公益林2676.2万亩，应发补偿资金26096万元；省级公益林760万亩，应发补偿资金760万元；天然林1100万亩，应发补偿资金1100万元。全省涉及补偿工作共有43个县（县级市）、39个区。
截至2011年底，非国有权属国家级公益林补偿资金直接发放到户（集体户、个人户）面积1962.5万亩、资金19137万元，完成总数的73.3%；非国有权属地方公益林补偿资金直接发放到户（集体户、个人户）面积555.3万亩，资金555.3万元，完成总数的73.1%；非国有权属天然林补偿资金直接发放到户（集体户、个人户）面积1026万亩，资金1026万元，完成总数的93.3%。其中9个县和14个区未完成补偿工作，分别占各自总数的20.9%和35.9。
3 目前到户补偿工作存在的问题和建议
3.1 补偿到户工作中存在的问题
补偿到户工作开展一年来， 取得了一些成效，惠及了多数林农，但是仍存在一些的问题限制了补偿工作成果的扩大：
3.1.1 领导队伍重视不够，认识不足 九个林业重点县与其他地区的补偿到户工作完成情况对比明显，九县的天然林补偿工作已完成了93.3%，国家级公益林和省级公益林补偿到户资金的发放率均接近100%，而全省其他地区的国家级公益林和省级公益林补偿到户资金的发放率平均都在60%左右，究其原因其他地区在重视程度上存在不足，宣传不够，未充分发挥主观能动作用，引领推动好这一利民利林的工程。
3.1.2 部分地区林业基础力量薄弱 县、区间补偿资金的完成进度对比明显，县级总体完成进度在80%，区级只有65%。县级林业人员队伍力量强大，工作熟练，显著推动了直补到户工作的进程；区级林业人员数量少，力量弱，分管工作复杂多变，影响直补到户工作的深入开展。
3.1.3 实际存在一些客观困难 行政区划调整，管理部门变更；林改存纠纷、权属有争议；林农不认可，拒不确认签字；部分林权所有人身处异地，无法联系等，这些客观原因都制约了补偿到户工作的进展。
3.2 下步补偿到户工作的建议
2010年是补偿到户工作的开局之年，打下基础至关重要，通过对全省补偿到户工作的调查我们有如下的建议：
（1）提高认识、加强宣传。充分认识中央和省森林生态效益补偿基金直补到户的重要意义，把握兴林惠农的林业精髓。采取多种形式来宣传生态效益补偿，普及林业政策法规，促进公益林保护建设。
（2）加强林业队伍建设。部分县区区级林业队伍力量普遍薄弱，直接影响工作进度。呼吁各界重视公益林，加强林业队伍建设，提高队伍人员的数量和质量。
（3）改进创新工作方式方法，积极推动化解难题。针对国有林场与集体、集体与集体、集体与个人、个人与个人之间的各种林权事务纠纷，甚至林农的抵触等难题和实际中出现的各种困难，各级林业部门要本着负责任的态度，创新方式方法，化解矛盾难题，使补偿资金及早惠及于民。
作者简介：张大治（1978-），男，汉族，辽宁沈阳人，辽宁省林业技术推广站工程师，从事林业技术推广工作；张冬炜（1977-），男，汉族，辽宁抚顺人，辽宁省抚顺市望花区塔峪镇林业站工程师，从事森林资源保护、管理和林业技术推广工作。
BOT、生态补偿基金 篇4
一、目前森林生态效益补偿存在的问题
1. 公益林划分不太合理
按照森林的主导功能不同, 我国将森林划分为公益林和商品林, 其中公益林包括防护林和特种用材林, 我国的森林生态效益补偿基金仅对提供生态效益的防护林和特种用途林规定了补偿。有些地方存在着对公益林和商品林未进行深入研究, 缺乏对林地的实地考察, 任意划分公益林的现象, 这样往往使森林不能很好地发挥其应有的生态效益。
2. 补偿方式比较单一
截至目前, 我国还未真正建立依靠政府、社会、市场等多元化筹资机制所应形成的生态效益补偿基金, 中央和地方财政负担沉重, 很难满足生态公益林营造和管护的实际需要。
3. 补偿标准不够科学
目前对森林生态效益的计量还没有立法上的技术性, 在行政主导的体制下, 森林生态效益补偿标准的确定主要依据的是行政主体的财政支付能力, 具有很大的不确定性。另外, 不注重不同级别的公益林之间的价值差别, 而是根据被补偿者本身的性质对国家、集体和个人适用不同的补偿标准, 这不仅导致不同级别公益林补偿标准的单一化, 还造成了同一级别的公益林因被补偿者性质的不同而使用不同标准的不公平现象。
4. 保护范围存在局限性
目前的森林生态效益补偿是把森林看做是营造、抚育、保护和管理的对象, 把森林资源仅当作客体加以保护。将森林资源的生态补偿仅局限于树木和其他木本植物的观点缺乏生态保护的整体性, 忽视了对林木周围整体生态环境的保护。
5. 补偿标准低且相对简单
中央财政森林生态效益补偿基金的补偿范围是国家级公益林林地, 平均补偿标准为每年每亩5元, 集体和个人所有的国家级公益林补偿标准后调高为每年每亩10元。国有的国家级公益林平均补助标准为每年每亩5元, 其中管护补助支出4. 75元, 用于国有林场、苗圃、自然保护区等国有单位管护国家级公益林的劳务补助等支出, 公共管护支出0. 25元, 用于省级林业主管部门组织开展的重点公益林管护情况检查验收、跨重点公益林区域开设防火隔离带等森林火灾预防以及维护林区道路的开支。集体和个人所有的国家级公益林补偿标准为每亩每年10元, 其中管护补助支出9. 75元, 公共管护支出0. 25元。自2001年开展森林生态效益补助试点以来, 已过去了13个年头, 这期间物价消费水平、生活水准发生了巨大的变化, 而森林生态效益补偿金的标准除集体和个人所有的国家级公益林补偿标准由原来的每亩每年5元调增为10元外, 国有的国家级公益林补偿标准没有改变。但调增的5元标准和社会发展的现实物价水准相比还是偏低。
此外, 在我国黑龙江北部国有林区, 地处偏远, 多为20世纪60年代所建的国有林场, 施业区内多为重点公益林, 生态效益补偿基金成为管护人员的主要生活来源, 管护工资偏低与逐步增长的物价消费水平之间的矛盾日益突出, 势必影响管护工人工作的积极性, 产生不稳定因素。这些国有林区根据国家生态功能区转型的需要, 早在十年前就全面停止了采伐, 职工的“五险一金”没有来源 , 由于地方经济底子薄, 财政困难, 上级要求的地方配套资金都不能足额到位。总之, 生态效益补偿的数额不能达到划定生态公益林以前经营者从森林经营中所获得经济收入, 公益林经营者得不到与其他项目经营者基本相同的盈利, 就会影响公益林经营者的积极性。
再者, 由于补助标准大致相同, 没有体现出奖罚原则, 许多在生态保护上取得显著效益的管护者却没有得到足够的补偿, 从而影响林业的发展和生态效益的提高。
6. 监督、管理不够到位
目前在全国还没有形成统一、规范的管理体系, 缺乏有效的监督。一些地方配套资金不能及时足额到位, 无法保证项目按期完成, 部分资金超出使用范围或者改变用途, 有些基层单位会计核算资料不完整, 核算制度不健全, 从而影响到生效益态补偿基金的正常使用。
二、完善森林生态效益补偿制度的建议
1. 合理划分和有效利用公益林
科学划分公益林是获取森林最大生态效益的关键。建议相关部门要深入研究我国公益林的界定标准, 结合各地县、乡、林场不同的自然条件和地理环境, 针对各地原有的属性, 在实地考察仔细分析后合理划分公益林。但有的公益林在生态效益富足的情况下可以适当转化为商品林, 在保持生态效益的情况下增加经济效益。随着时间、气候的改变水土也会发生变化, 以前适合种植经济林的地方也可能变成生态脆弱区, 使经济林转化为生态公益林。所以, 公益林的划分不是永远不变的。公益林的采伐按其保护等级不同有不一样的限制规定, 我们要兼顾生态保护和经济价值的双重利益, 在规定的合理限度内最有效地利用公益林。为充分发挥公益林的经济效用, 也可以将其同生态旅游结合起来。
2. 拓宽补偿资金来源
国家财政拨款是森林生态效益补偿基金的主要来源, 国家可通过财政专项补助、事业拨款及免税的形式, 为森林生态效益补偿制度提供资金扶持。此外还可以增设生态安全保险金, 向受益人收取森林生态资源补偿费, 林业部门可从育林基金中提取部分公益林补偿基金, 主要用于公益林的病虫害防治、护林防火等, 以及生态法人向社会公开募集资金等方式来拓宽森林生态效益补偿基金的来源渠道。
3. 补偿方式应多元化
我国应建立多元化的补偿方式, 将资金补偿作为森林生态效益补偿中的一种, 采取多种补偿方式并存的制度。对公益林的经营者和管护者给予政策上的优惠, 使其在管护的同时, 完成好抚育、补植等任务, 发展林下经济, 搞好林下种植、养殖业, 在林业种养殖技术和管理上给予指导和帮助, 以增加管护者的经济收入, 实现生态补偿的目的。在生态存续期间, 每年以一定的货币和食物给予补偿, 还要取缔一些管理费, 以减轻经营者的负担。
4. 提高补偿资金标准, 安排相应的配套资金
针对自2001年试点以来, 森林生态效益补偿基金补偿标准没有变动这种情况, 建议根据国家财力状况, 考虑到十多年来社会发展和物价消费水平的提高, 适当提高森林生态效益基金补偿标准, 并结合黑龙江北部国有林场根据国家生态功能区转型的要求, 以及企业停止采伐多年的实际状况, 解决与管护工资相匹配的“五险一金”等资金, 以解除管护人员的后顾之忧, 调动他们的工作积极性, 消除不稳定因素, 从而促进林业的可持续发展和生态效益的提高。
5. 制定按效补偿动态标准
建议在接受中央森林生态效益基金补助之余, 各地应制定动态的补助标准, 按照各乡镇林场对生态做出的贡献大小来发放资金, 对公益林经营者做出公平合理的补偿。对因自身原因对公益林经管不力的经营者和管护者根据情况少补或不予补偿, 以增强对公益林的重视和对生态保护的责任感。
6. 加强补偿基金的监督、使用和管理
BOT、生态补偿基金 篇5
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第一章 总 则
第一条 为规范和加强森林生态效益补偿基金管理，提高资金使用效益，按照《财政部 国家林业局关于印发〈中央财政森林生态效益补偿基金管理办法〉》（财农〔2009〕381号）及《重庆市人民政府办公厅关于继续组织实施天然林资源保护工程的通知》（渝办发〔2011〕213号），结合我市实际，制定本细则。
第二条 森林生态效益补偿基金(以下简称补偿基金)，是指各级政府按照事权划分依法筹集设立用于公益林营造、抚育、保护和管理的资金。包括中央财政补助的森林生态效益补偿基金和市政府预算安排以及通过社会捐赠等其他渠道筹集的市级森林生态效益补偿基金。
第三条 中央财政补助的补偿基金重点用于国家公益林的保护和管理。市级补偿基金主要用于地方公益林的保护和管理，经市政府同意后，也可重点用于公益林的营造和抚育。
国家公益林是指依据国家林业局、财政部联合印发的《国家级公益林区划界定办法》（林资发〔2009〕214号）区划界定的公益林林地。地方公益林是指除国家公益林和商品林之外的公益林林地。
对属于商品性经营的经济林、竹林和暂未形成森林的无林地、疏林地不进行生态效益补偿。
第二章 补偿标准和资金使用
第四条 补偿基金依据公益林权属实行不同的补偿标准。
国有的国家公益林平均补偿标准为每亩每年5元，其中管护补助支出4.75元，公共管护支出0.25元；集体和个人所有的国家公益林补偿标准为每亩每年10元，其中：管护补助支出9.75元，公共管护支出0.25元。
地方公益林补偿基金由中央财政公益林管护补助和地方财政配套统筹安排，补偿标准为每亩每年10元，即中央财政每亩每年补助管护费3元，市和区县（自治县）财政每亩每年补助7元。市和区县分担比例为：“一圈”地区，市财政30%、区县级财政70%；“两翼”地区，市财政70%、区县级财政30%。补偿标准中管护补助支出9.75元，公共管护支出0.25元。
第五条 国有的国家公益林管护补助支出，用于国有林场、苗圃、自然保护区、森工企业等国有单位组织专职管护人员(包括专职护林员、技术人员和管理人员)管护国家公益林的劳务补助等支出。对受委托的管护人员的劳务补助标准，由国有单位同级财政部门会同林业主管部门根据其承担的任务量、管护易难程度以及当地经济发展水平等合理确定。
第六条 集体和个人所有的国家公益林和地方公益林管护补助支出用于自主管护和集中管护。
自主管护支出直接补助给林主或管护责任受托人。林主按照合同承担管护责任的，将补偿资金支付给林主；林主不能履行管护责任的，经林主签字同意，由其管护责任受托人按照合同承担管护责任的，将补偿资金支付给管护责任受托人；林主不能履行管护责任又不愿意委托他人管护的，不予支付补偿资金。自主管护补偿标准为每亩每年7.75元。
集中管护支出按每亩每年2元安排。村（社）集体林区的公益林，由村（社）落实管护人员进行集中管护。对支付管护人员劳务费后的其余资金用于管护区森林防火、林业有害生物防治、补植补造、抚育及其他相关支出，其资金计划管理实行自下而上的项目申报制，由区县级财政部门和林业部门审核批准后实施。
第七条 公共管护支出用于各级林业主管部门开展公益林监测、管护情况检查验收、森林火灾预防与扑救、林业有害生物防治和监测等工作。市级公共管护支出可用于管护设施设备购置和森林防火阻隔带建设。
第八条 各级财政部门和林业主管部门发生的相关管理经费由同级财政预算另行安排，不得在补偿基金中列支。
第三章 资金拨付与管理
第九条 各区县（自治县）财政局和林业局于每年3月31日之前，联合向市财政局和市林业局报送财政补偿基金申请文件。并附: 上森林生态效益补偿基金支出情况总结表（见附表1）、公益林保护管理情况表（见附表2）、市级以上森林生态效益补偿基金申请汇总表（见附表3）。
第十条 中央财政补偿基金拨付到市后，市财政局会同市林业局根据已批复同意补偿的面积和补偿标准，以及各区县（自治县）资金申请等，确定各区县（自治县）财政补偿基金数额和公共管护项目，并及时下达资金和项目批复。
第十一条 各区县（自治县）财政局根据区县（自治县）林业部门填列的公益林核查验收汇总表（见附表4）和乡（镇、街道）填列到户的森林生态效益补偿资金发放清册（见附表5）核拨资金，并通过兑付代理机构于五个工作日内将林主自主管护补偿基金直接发放给林主或管护责任受托人。
对国有单位的管护补助支出和集中管护支出、公共管护支出，按照国库集中支付有关规定办理。
第十二条 集体和个人所有的公益林公共管护支出实行项目管理。根据中央补助和市级安排的补偿基金，按照集中使用、突出重点、统筹安排的原则，由市财政局会同市林业局审核后拨付资金。
第十三条 补偿资金严格实行公示、公告制。乡（镇、街道）申报补偿资金前，应对汇总填列的生态效益补偿资金发放清册在乡（村）公务栏进行张榜公示，公示内容为管护补偿对象的姓名、管护合格面积、补偿标准和补偿金额，公示时间不得少于7天。
第十四条 补偿基金实行专项管理，专款专用，分帐核算。任何单位和个人不得挤占、截留、挪用和克扣，不得弄虚作假、虚报冒领补助资金。各级财政、林业主管部门和国有单位应分别建立健全补偿基金拨付、使用和管理档案。
第四章 合同签订与管理
第十五条 国有单位应与国有的公益林管护人员签订管护责任书。村集体经济组织应与承包管护国家公益林和地方公益林的管护人员签订管护合同（参见附件2）。乡镇政府应与国家公益林和地方公益林的林主或管护责任受托人签订公益林补偿合同（参见附件3）。
林权有争议的，待争议调处结束后，再实施补偿。林地林木发生流转或地权林权分离的，按双方协议约定实施补偿。第十六条 国有单位、承包管护人员和林主或管护责任受托人应按照公益林管护合同及公益林补偿合同规定履行义务，承担管护责任，经检查验收合格后方可领取财政补偿基金。
第十七条 公益林管护合同及公益林补偿合同按考核。林业主管部门应于每年9月底前组织对公益林管护情况进行检查验收，检查验收结果（附表4）作为申请资金拨付的依据。
对按照合同要求，完成管护任务的，全额兑现劳务费或补偿费，并续签合同；对因故或重大过失而未按照合同规定履行管护义务的，扣减或不予支付其劳务费或补偿费，直至终止管护合同或调出补偿范围。
第五章 检查与监督
第十八条 区县（自治县）财政和林业主管部门要严格按合同确定的管护面积、补偿标准和管护检查验收结果兑现支付补偿基金。管护责任与支付补偿基金挂钩，涉及林主的补偿基金实行“一折（卡）通”管理，不论何种原因，不论金额大小，一律不得发放现金，也不得集体代领或委托代领。
第十九条 市财政局会同市林业局依据各区县（自治县）征占用公益林林地等资源变化情况，相应调整补偿基金。市林业局组织对各地区公益林征占用情况进行检查核实。
第二十条 各级财政部门和林业主管部门应加强对补偿基金的监督管理，对违反本细则规定，截留、挪用、虚假冒领或造成资金损失的单位和个人，按照《财政违法行为处罚处分条例》(国务院令第427号)有关规定处理。市财政局会同市林业局按照有关规定和程序，对相关违法违规情况进行通报。
第二十一条 各区县（自治县）存在下列问题的，市财政局会同市林业局将在下一次性调减或不安排公共管护支出项目资金：
（一）违反补偿基金使用和公益林管护有关规定，问题严重的；
（二）上报征占用国家公益林和地方公益林等资源变化情况弄虚作假的；
（三）连续两年逾期1个月以上不报送资金申请，或报送的资金申请内容不符合规定的；
（四）违反公益林管理规定导致森林火灾、乱砍滥伐、乱捕乱猎、违规征占用林地及发生林业有害生物灾害未及时防治导致疫情扩散等，造成公益林林地破坏及生态功能持续下降的；
（五）经认定需调减资金的其他违法违规行为。
第二十二条 各区县（自治县）对补偿基金的使用管理规范、成效显著的，市财政局、市林业局可对其进行奖励。
第二十三条 本细则由市财政局会同市林业局解释。
第二十四条 各区县（自治县）财政部门会同林业主管部门根据本细则制定具体操作规程。
BOT、生态补偿基金 篇6
一、森林生态效益补偿基金管理的实践
仙游县地处福建省东南沿海中部, 是全省重点林区县之一, 森林覆盖率达69.15%。全县林业用地面积200.21万亩, 有林地面积178.2万亩, 生态公益林面积53.96万亩。2007年以来, 全县累计发放森林生态效益补偿基金3535.32万元。近年来, 在财政、林业部门的共同配合下, 通过规范管理和运作, 森林生态效益补偿基金制度在该县得到了有效实施, 取得了很好的效果, 森林生态效益明显提高, 破坏生态公益林和森林火灾案件明显减少, 林分质量明显改善, 保护意识明显增强。2012年, 总面积27万亩的仙游县木兰溪源头自然保护区被省政府列入了省级自然保护区, 位列保护区内的16万亩生态公益林的示范管理起到了重要的引擎作用。
1. 高度重视, 严格资金监管。
县里把森林生态效益补偿基金列入强农惠农富农资金在线监管项目, 认真制定了森林生态效益补偿基金管理方案, 由纪委、财政、审计、林业等部门组成监管小组, 负责对补偿基金管理使用情况的日常监管工作。发现问题, 及时整改, 涉及违法违纪行为的, 严格处理到位, 从而确保了补偿基金规范使用、落到实处。
2. 明确责任, 落实管护机制。
要求生态公益林各所在村成立生态林监管小组, 严格选聘生态公益林护林员, 实行护林员合同制管理并建立起护林员考核制度。监管小组根据管护标准和管护职责要求, 每月定期上山考核护林员管护情况, 考核结果予以张榜公布、接受监督, 年底经全面考核管护合格后, 予以兑现护林员全部报酬, 不合格者予以扣减报酬直至辞退。与此同时, 县、乡两级林业部门每年年底也组织人员对辖区的生态林管护情况进行随机抽查, 进一步完善监督机制。
3. 规范管理, 做好发放工作。
严格按照福建省森林生态效益补偿基金管理暂行办法的要求, 扎实做好生态公益林面积、人口变动核实、资金分配、分解发放、张榜公示、监督检查等各个环节工作, 及时将补偿基金下达各乡镇, 由乡镇财政所通过“一卡通”直接发放给林权所有者。为防止借林权纠纷发放不到位为由截留挪用补偿基金现象的发生, 县林业局专门成立生态公益林山林权纠纷调处小组, 对个别因山林权纠纷未解决一时无法分配的, 涉及纠纷的林权所有者补偿费、村集体组织监管费由县林业局统一代管, 调处小组及时调解处理、明晰权属后, 县林业局按时将该部分所有者补偿费、村集体组织监管费拨回相关乡镇发放到位, 从而确保了补偿基金按时足额发放到位。
4. 加大投入, 做好保护和建设工作。
在严格规范管理的同时, 2011年来, 仙游县结合中央财政森林抚育试点和福建省“四绿”工程建设, 投入了352万元财政配套资金, 对重点生态公益林进行森林抚育、林分修复补植和生物防火林带建设;同时, 合理规划营造油茶、无患子2.3万亩, 鼓励引导林农进行林下非物质利用开发, 力求做到生态公益林的经济效益和生态效益平衡发展。
二、森林生态效益补偿基金管理存在的问题
1. 地方财力和民资的生态公益林建设参与度低。
随着生态文明建设的倡导, 生态公益林建设和保护得到了重视, 但由于财力有限, 地方政府仍侧重于追求GDP增长, 却忽视对生态公益林建设和保护的投入, 对生态公益林建设没有远景规划, 这对生态公益林可持续发展是极为不利的。同时, 现行低标准的补偿金与林农的林木直接受益预期相差甚远, 难于调动林农参与建设的积极性。由于受生态林立地条件、投资收益风险等因素的限制, 靠招商引资发展林下规模经济、反哺生态公益林建设的路子仅停留在探索层面。目前的生态公益林建设和保护仅依赖于中央、省级补助, 导致建设标准不高, 保护效果不佳。
2. 补偿标准低不利于生态公益林的长期保护。
林权制度改革后, 林木、林地价格上涨, 随着我国土地流转政策的推广, 林地价格正呈攀升趋势, 而现行的生态公益林补偿基金主要来源于中央和省级财政拨款, 地方政府没有配套补助, 林农得到补偿低, 加上林农的生态公益意识淡薄, 造成林农对生态公益林营造和管护积极性不高。近年来, 由于营造巨尾桉速生丰产林带来的可观效益, 仙游县林地流转更为活跃, 林地租金每亩达26-30元/年, 且租金一次性支付。而目前的补偿标准每亩每年只有12元, 远低于林木生长和林地流转带来的经济效益。
3. 基础设施建设给生态公益林管护带来一定压力。
在生态公益林区域划定时, 多数地方将人烟稀少、生态脆弱的林地划入生态区位, 近年来不断完善公路基础设施建设, 一些原本偏僻的区域变成交通便利地带, 外出打工村民有返流趋势。如仙游县列入生态公益林的135个村中涉及的7个山区乡镇58个村, 原本交通不便, 村民几乎靠外出谋生, 客观上便于管护。但随着莆永高速、沈海复线高速和环山区公路的开通和当地红木家具产业的发展, 返乡的外出劳工正逐年增多, 林木受破坏和森林火灾潜在风险也增加, 将给生态公益林管护带来压力。
4. 补偿标准单一, 没有分类补偿。
不同地区、区位、地类和质量的生态公益林管护成本和生态价值不一样, 但现行补偿标准却相同, 没有根据生态效益发挥作用、管护难度高低和公益林分布复杂情况进行合理区分和分配补偿, 如交通主干线两侧、饮水源头、环城市一重山、人烟稀少、自然条件好的地带的公益林, 其管护难度、林分质量和生态作用不尽相同, 已经投入或需要投入的资金差别很大, 补偿标准却相同。
5. 补偿基金发放环节多, 管理仍有漏洞。
出于规范管理的需要, 补偿基金按照预算级次从中央到乡镇层层下达, 由乡镇组织发放到村委会或通过“一卡通”发放到林农, 并通过层层检查来督促发放到位。由于尚未开发一套完整的补偿基金发放管理信息系统用于操作, 县级以下林业、财政部门每年都承担着分配发放、公开公示、审核校正、纠纷调处和接受层层检查等大量工作, 为此耗费的人力、精力和财力不少, 监管效率也不高。近年来, 虽然截留挪用补偿基金现象得到了遏制, 但随着林权改革后山林权纠纷的逐年增多, 个别镇村以山林权纠纷为由暂缓发放, 进而截留挪用补偿金的现象时有发生。
三、森林生态效益补偿基金管理的对策
1. 完善森林生态效益补偿基金法规政策环境。
(1) 抓紧修订出台专门法规。各地在实施森林生态补偿基金过程中积累了许多好的经验做法, 但出现的问题也不少, 如普遍反映补偿标准偏低、补偿资金“撒胡椒粉”达不到生态保护效果等。应充分重视林农经济利益诉求与生态利益要求明显冲突这一问题, 修订现行管理办法并出台一部完整的法规, 以法律条文形式, 明确规定生态公益林的保护方式、补偿类型和标准、额度提高办法、补偿资金分配发放、监督检查办法, 以及政府、林农、工矿企业各方责、权、利等, 切实维护林农权益, 提高他们保护生态的积极性。 (2) 加强法规政策宣传。在切实保护林农利益的前提下, 林业部门和有关部门应按规定要求做好生态公益林管护落实工作, 定期公布公示管护责任人、管护面积、范围、补助标准、责任和义务等, 接受群众的监督, 增加执行政策的透明度。同时, 做好生态公益林保护和建设政策的宣传工作, 积极引导林农履行好义务, 鼓励其支持和参与生态公益林建设。
2. 确定科学合理的补偿标准。
科学合理的补偿标准是整个森林生态效益补偿机制的核心, 关系到林农的切身利益, 也关系到生态公益林能否持续发挥生态效益。考虑到各地的经济发展水平、森林生态效益需求、生态公益林林分质量和管护难度的差异, 在确定补偿标准时, 应根据实际区别开来。在财政年度预算补偿金额总量不变的前提下, 针对不同类型的生态公益林, 以森林生态效益需求和管护难易度为主要指标, 调整确定不同类别的补偿标准。 (1) 一类补偿标准:大气重污染地区的生态脆弱公益林、与群众生产生活息息相关的重要江河源头、饮水源头周围等重点公益林按高标准补偿, 提高的补偿部分用于公益林的林分修复补植、调整树种结构。 (2) 二类补偿标准:交通主干线两侧、城市周边一重山生态公益林, 因区位划定前多数是人工造林, 且管护难度相对较大, 应考虑林地成本投入和管护难度, 按中等标准提高林木补偿管护比例。 (3) 三类补偿标准:边远地区、人烟稀少的公益林, 区位划定前多数是天然林, 林地成本投入少, 管护自然条件相对较好, 按一般标准补偿。确定不同类别的补偿标准后, 应根据地方经济发展水平、财政收入和生态效益发挥评估状况, 相应确定合理的补偿提高额度、调整间隔期和地方配套补偿额度, 让林农坚定对保护和建设生态公益林的信心, 让林农分享生态公益林政策红利, 确保生态公益林持续得到保护和生态效益发挥最大化。
3. 拓宽补偿基金筹资渠道。
生态公益林所提供的生态服务是一种公共产品, 森林生态效益的受益者是全社会, 因此, 除政府财政资金拨款外, 全社会都有责任和义务承担补偿费用。需要拓宽其他筹资渠道, 有效保障森林生态效益补偿基金的足额到位, 以缓解财政投入不足、林农利益渴望、生态效益需求三者之间的矛盾。 (1) 建立工业发达地区对森林资源发达地区补偿机制。按照受益者合理承担的原则, 分别根据工业发达地区的GDP增长、PM2.5变化趋势、财政收入状况和森林资源发达地区的森林资源保护、森林蓄积量情况, 由各省级人民政府统一指导要求受益的工业发达县对口补偿森林资源发达县。 (2) 建立江河溪流下游对上游地区森林生态效益补偿机制。江河溪流下游的县级地方政府要根据当地受益情况安排一定的资金用于上游地区森林生态效益的补偿。 (3) 建立受益单位合理的补偿机制。规定可以从森林景观旅游经营收入、水力发电收入、矿山开采经营收入、饮水资源收入中适当提取森林生态效益补偿基金。 (4) 建立征占用生态区林地交纳森林资源补偿费机制。应严格控制公路、水库、电力线路架设、旅游开发等项目建设对生态区位林地的征占用, 确需征用的, 应开征森林资源补偿费。福建省从2013年1月1日起对征占用生态区位和城市规划区林地征收森林资源补偿费, 生态公益林补偿基金每亩每年提高5元, 就是一条很好的举措。 (5) 积极探索林农自我补偿机制, 增加林农收入。鉴于生态公益林直接经济效益受限制, 应积极引导林农充分利用生态公益林林下资源, 开展林下非木质利用, 提高林农自我补偿能力, 政府在政策和资金上给予扶持。
4. 科学有效管理生态公益林补偿基金。
BOT、生态补偿基金 篇7
经过三年的试点工作, 我国于2004年在中央财政预算中正式安排了20亿元森林生态效益补偿基金, 对重点公益林的管护者因抚育、管理和保护所发生的支出予以补偿, 也就是我国森林生态效益补偿制度真正进入了实施阶段, 这一基金的建立有重大的意义。
首先, 建立森林生态效益补偿基金是对森林生态效益的肯定。森林资源不仅具有经济效益更具有生态和社会效益, 特别是其生态效益 (主要有保持水土、涵养水源、防风固沙以及旅游等) 更是远超过其仅提供木材等初级产品带来的经济效益, 但是生态效益具有社会公共产品的属性, 不能通过市场来确定其价值, 难以准确确定, 因而在营林企业, 其核算的森林资源的价值也就因未反应生态效益而导致了森林资源的交易价格低于真实价值, 进而不能完全补偿所投入的资金等资源, 形成了建设成本主要由林农和相关部门承担、全社会无偿使用的局面。森林生态效益补偿基金的建立改变了这一局面, 是对森林生态效益的肯定。
其次, 森林生态效益补偿基金改变了过去国家对公益林临时性的资金政策, 保证了公益林管护的资金来源。森林生态效益补充基金将补助范围从天保工程扩展到非天保工程, 并将对公益林的管护资金作为公共财政支出的一部分, 长期稳定地为公益林的管护工作提供了资源来源。
再者, 森林生态效益补偿基金的建立有助于提高全国人民保护和热爱森林的意识, 体现了“三个代表”以及可持续发展战略思想的要求。将补偿基金以公共财政的形式确定下来就确定了每一公民都为所享受的森林资源付费的事实, 通过财政支出使人们树立有偿使用森林资源的意识, 进而促使人们保护森林爱护森林。在另一个方面, 该基金的建立改变了过去由上游的林农和林业部门负担、下游的群众免费享受的现象, 该基金维护了广大林农、乡村集体等林业部门的利益, 对于保持其管护森林资源的积极性有重要的作用。通过对其经济利益的补助可以提高其劳动动力, 进而提供更多的公益林等森林资源, 发挥森林资源更强大的生态保护作用, 能更好的改善生态环境, 更利于人们的生存, 对维持人类的可持续发展有不可忽视的作用等等。
二、现行森林生态效益补偿基金使用现状
森林生态效益补偿基金的建立和实施是中央对森林生态效益的重视, 营造了有偿使用森林资源的氛围, 也在一定程度上提高了全社会对森林生态效益的重视以及森林经营者的管护积极性。尽管如此, 也存在着一些不可忽视的问题, 当然包括资金的动态使用。
第一、资金用途被更改以及超范围使用。森林生态效益补偿基金应用于重点公益林养护者的抚育、管理和保护等发生的支出, 但是在实际的实施过程中, 资金的使用方向未按规定使用, 如有些基金被用于非补偿范围的森林资源, 有些被改变用途将建设基金用于地方政府的办公费、会议费、接待费、各种补助补贴等等。
第二、对补偿基金的使用上, 会计核算上存在严重问题, 主要表现在基层单位财务制度不规范, 不利于基金的动态管理和使用。在一些地方政府的财务管理工作中存在白条入账、原始凭证不完整、仅仅根据支票存根就入账、会计账簿和会计报表数据严重不一致的现象, 以及记账凭证中记账日期、记账号与相应的业务凭证不符的情况等等, 甚至发生了通过造假来虚报生态林的管护费, 骗取补偿基金。
第三、在一些地方政府, 相关配套补偿资金不能足额到位。有些原因确实是地方经济基础较差, 企业经济效益低导致其财政收入困难, 但是也存在着故意截留森林生态效益补偿资金的现象, 这样资金不能满足使用, 更不要提满足动态使用的要求, 进而导致相应地区的林农工作积极不高, 对保持和提高森林资源的生态效益非常不利等等。
三、加强森林生态效益补偿基金动态使用的建议
加强森林生态效益补偿基金的动态使用不仅仅是一个财务问题, 它涉及到该制度的政策层面、财务制度层次以及日常的管理和监督等等方面。
第一, 要健全完善相关森林生态效益补偿基金管理的各项规章制度, 并将管理责任落实到各级政府以及主管部门。要根据国家林业局颁布实施的《中央财政森林生态效益补助基金管理规定》并结合本地区的实际情况制定可行的实施细则和操作流程, 为基金的使用和监督提供法律规章依据。此外要将对补偿基金的管理责任落实到各级政府, 并由相关领导签订责任书, 保证合理安全的使用基金资金, 并进而将责任落实到各实施单位以及相关具体人员, 责任具体化便于对基金使用过程中的问题进行分析和处理并加强其责任感。
第二, 要进一步加强会计集中核算制。林业局可以设立会计核算中心, 并向下属部门分派会计核算人员, 实行财务集中核算, 由资金核算总部开设资金专户, 对有关工程资金进行统一管理、集中核算等, 要通过单独建账以及建立报账员等措施来确保专户储存、专款专用, 并由报账员管理备用金, 及时对资金的报销和领取进行处理并及时向资金管理中心报账, 保证在资金动态使用过程中按照相关程序进行, 防止基层管理单位发生财务舞弊等现象, 并对相关资金的使用进行监督。此外实行集中核算制可以利用委派人员的独立性及时审核原始凭证, 并发现其中问题并解决问题, 强化了会计的监督职能, 能保证资金动态使用的合理性和合法性。总体来说, 实行会计集中核算可以规范补偿基金的使用, 有效杜绝设立小金库的现象以及挤占、挪用、截留补偿基金等现象, 对保证资金的动态使用是非常有效的措施。
第三, 严格内部审计工作是保证资金使用安全的有效措施。补偿基金被审批拨付后, 相关单位应当进行定期或者不定期的跟踪监督工作, 对资金使用情况进行检查监督, 保证资金及时地被拨付到相关的林农以及林业部门, 将监督工作从事后提前到事中审计上。这就要求各级林业主管部门高度重视对资金的动态使用过程的监督, 设立内部审计部门并切实赋予其监督职能, 由该部门工作人员根据资金的下达和审批情况及时对基金的审批、发放以及使用等一系列的动态流动过程进行监督检查。
第四, 在森林生态效益补偿基金具体使用过程中要加强对重点环节的控制, 对拨付程序实施规范化管理。对于国有经营管理的生态林可以由林业部门直接拨付给管理单位, 对于集体或者个人管理的生态森林可以由林业部门或者派出的林业站根据管护合同定期 (按月度或者季度) 拨付给有关人员, 对于具体护林员的工资和补助可以由上层管理单位, 如村集体, 根据其考核情况及工作效率按月发放, 要保证资金及时地下拨到有关管理单位以及基层林农等管护员, 要坚决避免补偿基金的拖欠、挪用等现象;要建立有效的会计核算体系, 要根据《预算法》以及《事业单位会计制度》等的规定, 按照统一标准设置相关账户进行专账核算, 建立相应的报表制度, 及时向基金的使用者和提供者报送相关报表, 并作为一种监督措施, 由相关的主管部门根据报表数据判断资金的使用效率并及时作出政策调整。。
第五, 加大对资金动态使用过程中的违规违法行为的惩罚力度, 加强对生态效益补偿资金的管理和监督。一对擅自变更财政专项预算资金使用计划的行为, 根据情节轻重从通报批评, 到督促整改, 到暂停审批同类业务资金, 再到调减本年或者下年资金投放计划, 最后到停止拨付相关基金等等来使其达到整改要求, 纠正其错误行为。二是对违规截留、抵扣、滞留资金, 转存、串用资金等等行为都要及时进行类似处理进行有效整改等等。三是对会计核算上存在重大问题的主管部门, 如伪造变造会计凭证、账簿等资料、故意销毁有关应保存的会计凭证以及工程资料等, 以及编制虚假财务报表藏匿真实使用情况的责任人员, 要给以通报批评、撤职、开除等处分, 构成犯罪的行为要移送有关司法部门追究其刑事责任等等。四是对因资金管理以及会计核算等财务管理工作混乱的单位, 要督促其改正, 如在规定期限内未有成效, 可以暂停拨付其专项资金直至达到要求为止, 对因滥用职权、徇私舞弊等造成的资金浪费等行为的责任人员要通报批评并追究其责任, 对于指使、授意、强迫会计人员造假骗取相关资金的主管人员要依法追究其责任, 视情节轻重予以行政处分或者刑事责任等等, 总之, 总体的原则是从严从重处理, 避免类似情况发生。
四、结束语
森林生态效益基金的建立是非常有意义的, 其资金的使用 (当然包括动态使用) 是一个值得深入研究的问题, 除了上述的几个方面外, 充分利用财务分析和评价手段也是非常有必要的, 对资金使用量的变动、收入支出的增减变化及使用情况等进行分析都是发现问题、总结经验的有些措施, 各林业主管单位要结合本单位实际存在的主要问题选择适应的控制措施来加强对资金的动态管理, 提高资金使用效率。【参考文献】
摘要：森林生态效益补偿基金自2004年实施试点以来, 补偿基金金额不断扩大, 越来越多的国家以及地方重点公益林被纳入到补偿范围, 大大提高了林农管护的积极性, 但是在资金的使用过程中也存在着一些不可忽视的问题, 文章对其进行了简要分析并且有针对性的提出了一些建议。
关键词：森林生态效益补偿基金,资金管理,建议
参考文献
[1]、刘克勇.关于完善森林生态效益补偿基金制度的思考.林业经济, 2008年8月
[2]、阙鑫华.浅谈森林生态效益补偿基金的使用管理.安徽农学通报, 2007年9月
[3]、孔凡斌, 陈建成.完善我国重点公益林生态补偿政策研究.北京林业大学学报 (社会科学版) , 2009年12月