政府环境审计

政府环境审计（精选十篇）

政府环境审计 篇1

一、审计环境对政府审计资源整合的需求

所谓审计环境,是指各种直接或间接地制约着审计产生、发展和变革的因素的总和,它们的作用相互交织,共同影响着审计的目标定位、职能划分、审计体制的设置、行为过程及审计效果等。具体而言,审计环境对政府资源审计整合的需求主要表现为以下三个方面。

(一)大型国企改制上市和海外投资的需要

十六大报告明确了政府审计在国有资产管理体系中的重要地位,需要一方面继续原来的财务收支审计,另一方面加强经济责任审计和绩效审计。目前,大量国有企业随国际竞争的需要加速了改制上市和海外投资的步伐,大多组织结构复杂,规模庞大,经济业务多样,非常规交易频繁,需要花费大量的人力物力调查取证才能完成对其经营决策和业绩的审计评价。其次,在其参与海外基础设施招标投标、工程建设和运营过程中也容易爆发商业犯罪和国有资产流失,需要政府审计有效防范,并妥善处理政府审计与海内外投资者的关系,这大大提高了审计的复杂程度,需要有效整合各种审计资源以应对。

(二)环境审计的需要

在我国,环境保护、减排节能是一项基本国策,适时开展环境审计的探索和研究也是政府审计义不容辞的新目标和职能。而环境审计是集环境管理、环境医学、环境法学、社会学、统计学和工程学等诸多学科理论为一身的一门边缘学科,在审计中既需要运用常规审计的基本理论,也是对常规审计的进一步发展。政府审计机构面临严重的人才短缺问题,尤其是当技术化程度不断增强时,有时审计人员从所得到的信息中不能得出任何结论。克服这一困难的做法必须是有效整合资源,包括系统外的资源,聘请外部专家,以得到相关权威部门如环境部、资源部等的支持才能有效完成审计新目标。

(三)深入开展政府绩效审计的需要

政府绩效审计主要是对政府行政活动的花费、运作及其社会效果等方面进行审核,加强财务控制,完善信息反馈,使政府在管理公共事务、传递公共服务和改善生活质量等方面更具有效率和体现公平性。目前,政府绩效审计已经是西方政府改革所普遍采取的一项重大措施,推动着政府公共行政向民主化管理模式发展。在我国,公民对教育、医疗、住房等与公共需求有关的公益性基础设施和项目的关注度越来越高,体现这些领域公共管理的公平性和效益性,需要政府审计开展绩效审计适应这一变革。由于目前我国一些行政管理部门职能重叠、事权分散、办事效率低等现象仍然局部存在,因此,政府审计需要整合配备资源,才能有效完成审计任务并在审计中妥善处理好各种审计关系。

二、审计环境对政府审计资源整合的制约

(一)缺乏法规明确支持

目前,《审计法》及其实施条例规定,国家审计对社会审计和内部审计负有指导、监督和管理的职责,但对整合利用其审计资源等问题并未做出明确规定,整合的相关条款仅仅散见于一些系统内文件和谈话之中,很不完善。同时,由于我国政府审计体制的统一性和对应性,地方审计体制参照中央审计体制的“模块”进行复制,这样,在《宪法》和《审计法》的总体框架下,地方各级政府也均未适应本地经济发展的需要,及时提出政府审计资源整合的相关法律规定。因此,目前中央和地方政府审计资源整合均难以获得经费和其它配套政策的保障,保持持续的机制创新。

(二)政府审计体制的独立性困扰

所谓政府审计体制是政府审计机关的设置、法律地位、隶属关系、职责权限等方面的体系结构和制度的总称。我国属于行政型审计模式,即审计工作对政府负责并向政府和人大报告工作,这样设置的优点在于审计工作与政府各项经济工作紧密结合,有利于加强党和政府对经济的控制与监督,强化政府在国家政治经济生活中高度统一的经济决策、执行与监督权力,体现“强势政府”的高度权威和执政党对政府的领导,也有利于审计工作获得政府部门的强力支持,充分显示了政府审计体制鲜明的政治性。但缺点在于审计机关对同级政府活动难以进行有效的监督和制约。一方面,审计目标和任务取决于领导者的觉悟和重视程度,而行政领导根本没有足够的动力促使审计机构对自身行政绩效进行有效的审计监督;另一方面,特别是地方审计机关,实行同级政府领导和上级审计部门业务指导的“双重领导”模式,但在组织、经济和人员的配置方面都严重依附于同级政府,审计没有足够的独立性,往往流于形式,因此,审计署掀起的“审计风暴”在地方审计中往往得不到回应,社会对地方审计机构的理解和认同程度也随之下降,地方审计机关整合资源既得不到其它行政机构的强力支持,又难以获得社会的广泛认可,严重制约了整合的力度和深度。

(三)经费拮据

经费独立是确保审计监督独立的重要前提之一,也是政府审计资源整合与利用的前提条件,因为社会审计机构是营利性的,要讲求经济效益,利用其人力资源必须付费。内部审计人员参与国家审计项目的实施,根据现行审计纪律的要求也应据实支付报酬。但是目前整合政府审计资源面临的一个极为现实的难题就是经费拮据。按照当前管理办法,国家审计经费核拨以审计机关人员数量和审计项目数量为计算基础,列入财政预算,由本级政府予以保证。但在实际操作中,地方各级政府普遍将审计机关视同一般的行政单位,按从紧的原则安排,再加上一些地方财力紧张,有些审计机关的审计经费除去人头费等行政经费后,少之又少,不得不依附或迁就于财政部门甚至被审计单位,严重违背审计的独立性原则。有统计资料显示:多年来,国家审计署驻地方特派员办事处所查出的单位违纪金额都高于地方审计机关所查出的单位违纪金额,最低也是27倍以上,最高则达113倍。这个数据,足以说明地方审计的监督力度远远不够,而经费的缺乏和独立性不够就是很重要的原因。

(四)计算机审计环境下的质量控制不成熟

随着信息技术的发展,审计方式从桌面审计系统到绕过计算机审计发展到穿过计算机审计再到计算机网络审计方式,几乎已经将所有的审计技术和审计内容都包容到了网络审计之中,可以毫不夸张地说,审计人员的观念、素质以及工作方式和技术手段均发生了重大变革,审计人员无时无刻不需要利用信息技术手段处理各种审计业务,一方面极大地提高了审计工作的效率;但是,另一方面,由于大多数政府审计工作人员对被审计单位会计信息系统和计算机网络审计缺乏全面认识和理解、特别是在利用社会审计和内部审计协助审计时,尚缺乏成熟的规范去指导他们执行审计抽样和审计取证,大大增加了审计检查风险。

三、协调矛盾,政府审计资源整合的现实选择

综上所述,由于审计法规、审计体制、审计经费等诸多环境因素的限制,政府审计资源整合与利用的力度和深度还远远不能满足新的政治经济环境下审计目标的需要,而纵观以上的制约因素,又主要根源于我国的政治制度和行政体制,由于这些制约要素鲜明的政治性和路径依赖特性,即使证明这些制度均衡是低效的甚至是无效的,但是由于放弃它的成本是非常高昂的,因此变革它的成本会高昂到足以阻止变革本身,这样,在短期内改善审计体制以迅速提高政府审计经费、扩展审计职能、优化资源配置的想法和期盼是不现实的。因此政府审计特别是地方审计机构在现阶段环境下,需要针对审计对象的变化,选择现实性的资源整合途径。

(一)围绕审计目标和审计重点合理调配审计人力资源

首先打破业务处室界限,实行审计项目负责制度和相应的激励制度;其次,在条件成熟的一些地方,可以通过修订地方性审计法规和条例,对本行政区审计机关的职责权限、领导关系、隶属关系和报告关系等进行改善以适应本地区政治经济环境发展的需要,努力谋求在本省市范围内,对下属各级政府审计资源进行重组,上下联动,协调配合,把符合具体审计项目需求的人员集中起来优化配置以有效实现审计目标。由于地方政府审计人员数量相对庞大,机械模仿建行等大型企业内部审计的管理模式,将审计人员集中在省局和省会办公的模式不一定适合政府审计,但其设法改善基层审计人员的隶属关系,提高审计独立性的改革思路值得学习。

(二)坚持以内涵发展为主的资源整合原则

虽然在美国、德国、瑞典、澳大利亚等国家,政府审计机关将绩效审计项目外包给社会审计机构,同时通过行业组织对参与国家审计的社会审计机构实行资格管理,并规定费用由政府预算和审计对象共同承担是国际通行做法。但在中国,由于审计经费的限制,大量地将政府审计项目外包仍然是不现实的,也缺乏成熟的质量规范制度。因此,我国政府审计的资源整合仍然需要坚持以内涵发展为主的原则,加强对政府审计人员的专业培训,提高他们的业务素质和协同工作能力,加大引进复合型审计人才的比率,必要时从外部聘请行业专家提供技术支持。

(三)注重成果转化,促进资源共享

政府审计项目的管理者应注重信息和技术资源的整合,将审计结果和审计经验及时进行总结和提炼,实现信息化和系统化,以便审计人员充分地予以借鉴、分析和利用,同时促进政府审计与其它经济监督管理机构的资源共享。这需要分三个步骤实现:首先,健全政府审计内部各地区、各业务部门之间的协调与沟通,加强信息反馈,互相促进;其次,主动与税务、物价、工商、监察、银行等部门加强沟通,实现监督工作的有机结合,利用电子政务平台或其它授权网站实现资源共享;第三,正确划分信息沟通的权利和义务,资源共享有利于避免对被监督单位的多头审查,节约检查成本,提高监督效率,但受网络信息的时效性和风险性的限制,容易产生检查风险并难以界定责任,因此,科学界定提供、使用和维护信息的权利和责任才能更好地提高工作质量。

(四)提高外联项目的预算管理并促进规范指导

政府审计机关在负责审计计划制定和外联审计项目的预算管理时,应积累经验、提供充分的证据显示需要外联审计项目中需要聘请的专家、社会审计机构人员和被审计单位内部审计人员的数量、费用定额等详细的预算数据,以获取政府的经费支持。同时,在指导和监督社会审计机构等按照既定目的和方案实施审计项目时,应加强规范指导,如在独立性约束、审计抽样、审计取证、审计工作底稿管理、审计信息保密、职业判断等方面的质量控制和规范指导等,避免整合资源的风险,提高整合资源的效益。

总之,政府审计资源整合是转型期我国政治经济环境发展的产物,体现了新的政治经济环境的需求。但是,另一方面,在转型期,我国政治体制环境与经济环境发展的不平衡制约了政府审计资源整合与利用的广度与深度。因此,需要认识政府审计环境发展的规律,在实践中,准确界定政府审计的目标、职能,协调矛盾,有效整合资源、提高审计效率以健全民主政治体制。同时充分发挥政府审计主体的主观能动作用,改善审计环境。

参考文献

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[4]尹平.现行国家审计体制的利弊权衡与改革抉择[J].审计研究,2001(4).

政府环境绩效审计理论与实务研究 篇2

境管理的有机组成部分，而环境绩效审计则是环境审计的重要方面和发展趋势。

一、开展环境绩效审计的重要意义与必要性

随着环保意识的增强，人们在环境保护方面的投入越来越大。在发达国家，每年都要拿出超过国民生产总值1.5%以上的资金作为环境保护的投入。在我国，用于环境保护方面的资金也逐年增加，2001-2006年环境污染治理投资总额分别为1106.6亿元、1367.2亿元、1627.7亿元、1909.8亿元、2388.0亿元、2566.0亿元，占当年gdp的比重分别为1.01%、1.14%、1.20%、1.19%、1.30%、1.22%。然而，环境问题并没有随着人们的重视及越来越大的投入而得到显著改善，一系列的环境问题仍然令人触目惊心。这说明，环境问题是一个复杂的问题，必须展开全面系统的环境管理，其中，环境绩效审计是一个重要环节。

我国的环境审计大多局限于财务审计和合规性审计，绩效审计相对很少，这与国际环境审计的发展是相脱节的。刘家义审计长曾在计算机国际审计研讨会上指出：“今后我国的绩效审计将沿着公共资源使用效能和环境资源效益两条线有重点地进行。”因此，开展环境绩效审计的理论与实务研究更具现实意义。

1、开展环境绩效审计顺应了社会公众的需求。环境问题已经成为人类生存和发展的重大问题，注重环境保护和改善生态环境的呼声日益高涨。环境问题的外部经济性危害了社会公众的利益，政府作为社会公众代理人必然要履行相应的职责，环境管理构成了政府公共受托责任的一个重要组成部分，保护和改善环境成为政府义不容辞的责任，并且广泛开展环境审计（包括环境绩效审计），能够拓宽审计领域，促进现代审计向更广阔领域和更高层次发展。

2、开展环境绩效审计是完善环境管理的需要。环境问题的解决，需要采取科技的、社会的、经济的、行政的综合方法和措施，从其与社会发展的联系中全面着力，这就要开展全面系统的环境管理，而环境审计是环境管理的重要组成部分。环境管理的进一步完善，必然要求开展环境绩效审计研究，以便充分发挥环境绩效审计的作用。

3、开展环境绩效审计是提高环保工作效率的需要。面对仍然严峻的环境形势，增大环保投入只是一方面，提高投入的使用效率和环境政策的适当性更是政府必须考虑的重要问题，而开展环境绩效审计则是解决这一问题的重要途径。然而，由于环境审计发展时间不长，人们对这一领域的认识还很模糊，对于作为环境审计重要内容和发展方向的环境绩效审计更是缺乏了解，因此，开展对环境绩效审计的研究工作很有必要。

4、开展环境绩效审计研究是更好地进行审计实践的需要。长期以来，对环境绩效审计的研究工作尽管取得了一定的成果，但无论是研究的广度还是深度，都还远远落后于指导审计实践的需要。审计工作者在进行有关环境的绩效审计实践时，很多时候是摸着石头过河，缺少应有的理论指导。所以，充分利用已有的审计实践经验，在现有理论研究成果的基础上，大力开展环境绩效审计研究，可以更好地满足审计实践的需要。

5、开展环境绩效审计研究是发展审计理论的需要。随着环境问题的出现，特别是环境管理的需要，受托经济责任迅速扩展到环境领域，形成受托环境责任，而其中一个重要方面就是受托环境绩效责任。为了确保受托环境绩效责任的有效运行，开展环境绩效审计是必不可少的措施。可见，环境绩效审计是随着受托经济责任的扩展而形成的审计新领域，并且积极加强该领域的系统化和深入化研究工作，是完善现有审计理论，发展新审计理论的一个重要思路。

二、环境绩效审计的基本理论研究

㈠、环境绩效审计的定义和要点

按照受托责任观对审计的理解思路，我们将环境绩效审计定义为：环境绩效审计是指由国家审计机关、内部审计机构或民间审计组织执行的，对受托环境绩效责任承担者履行其职责的情况进行综合系统地审查、分析，并对照一定的标准评定受托环境绩效责任的履行现状和潜力，提出提高环境管理绩效的建议，促进其更全面有效地履行受托环境绩效责任、提高环境管理绩效的一种特殊的审计控制。

根据这一环境绩效审计的定义，主要包括以下几个要点：

1、环境绩效审计的本质是一种控制，是保证受托环境绩效责任全面有效履行的一种特殊的控制机制。

2、环

境绩效审计的主体包括：国家审计机关、内部审计机构和民间审计组织三类。非审计机构或非审计人员所进行的审查或经济分析活动，即使其审查的目的、内容、方法、等和环境绩效审计相似，也不能认为是环境绩效审计。

3、环境绩效审计的对象：从本质上讲是受托环境绩效责任。审计的本质对象是受托经济责任，受托经济责任在环境领域的扩展推动

环境绩效审计等新型审计的形成，因此，环境绩效审计的本质对象就是受托环境绩效责任。

4、环境绩效审计的本质目的是保证受托环境绩效责任的全面有效履行，提高环境管理绩效。环境审计是环境管理的重要手段，环境绩效审计的主要作用就是完善环境管理，提高环境管理的绩效。

5、环境绩效审计是一种建设性审计。环境绩效审计使环境审计从公证性、防护性发展到建设性，它综合系统地审查分析受托环境绩效责任的履行现状和潜力，提出建议性的审计意见，使审计人员成为了被审计者的良师益友。这是环境绩效审计得以快速发展的一个原因，这对审计人员提出了的更高的要求。

㈡、政府环境绩效审计的主要内容

总的说来，由国家审计机关进行的环境绩效审计属宏观层次，主要对政府制订的环境政策执行效果进行评价，看环境政策是否促进了环境和生态的改善，审查环境项目的实施是否真正有助于防治环境污染，调查环保专项资金的投入使用情况，是否达到了预期的效果和目标等。政府环境绩效审计的内容主要包括以下三方面：

1、政府环境政策的绩效审计。该审计主要是对政府制订的环境政策，包括对环境经济政策和行政控制的效果进行评价，评价时只需考虑政策的执行情况及效果，而非过多针对政策本身。对政府环境政策的绩效进行评价，应遵循两条原则：一是环境政策的实施能否达到预期目标；二是在达到目标的前提下，政策的实施费用能否最小。

2、政府环境保护资金的绩效审计。该审计主要是对其拨付使用情况和效果的监督，具体应审查：各级财政及主管部门是否及时将环保资金拨付给使用单位，有无少拨、不拨，或延迟拨付的现象；拨付后，使用单位是否按规定用途使用资金并对此后的环境效益进行评价，分析环保资金的使用效率，看是否发挥了应有作用。

3、政府环境项目的效益审计。实施该项审计首先要了解项目本身，如果项目被分解在不同地区、阶段实施，还要了解项目分解情况。在了解项目之后，还应清楚其目标，在审计能力有限时，应以是否实现目标为重点：如未实现目标，则审查其原因；如达到目标，则审查成本是否超过预算，从而实现使用最少成本取得最大的项目效益。

三、环境绩效审计的应用理论研究

㈠、环境绩效审计的准则

1、环境绩效审计准则的含义

审计标准对任何审计活动都很重要，没有审计标准，审计活动就无法进行，环境绩效审计也不例外，环境绩效审计的标准就是环境绩效审计准则，它既是环境绩效审计原则的具体化，又是相关实践经验的理论化；它既是指导和保证开展环境绩效审计实务的具体标准和规范，也是对环境绩效审计主体自身素质和工作质量的要求和保障。因此，环境绩效审计准则可以简单定义为：环境绩效审计准则是由权威机构制定或认可的，用以明确环境绩效审计主体资格、指导环境绩效审计人员工作和评价其工作质量的专业规范。

2、环境绩效审计准则在审计准则体系中的定位

现有的审计准则体系已发展到较为完备的程度，《审计法》、《独立审计准则》等有关法律法规为常规审计提供了较为完善的规范。尤其是独立审计，形成了由基本准则、具体准则和实务公告及执业规范指南在内的一整套准则体系，为审计实践提供了有力保证。从环境绩效审计与环境审计、环境审计与常规审计的关系来看，环境绩效审计是环境审计的一部分，而环境审计作为传统审计的新领域，仍然是审计的一个分支。所以，环境审计准则应放置于常规审计准则之下，作为一个实务公告来处理，而环境绩效审计准则是环境审计准则的重要组成部分。

3、环境绩效审计准则的内容

环境绩效审计准则作为环境审计实务公告的一部分，应具体规定环境绩效审计特有的一些内容，而环境绩效审计的特点主要体现在审计实施过程和审计报告过程中，所以环境绩效审计准则主要应对环境绩效审计的实施过程和报告过程进行规范。

环境绩效审计准则的主要内容应包括以下五个因素：

⑴、审计计划。与常规审计工作相比，环境绩效审计工作更具复杂性，因而在环境绩效审计准则中规范审计计划，能为计划的制定提供标准和指南。在环境绩效审计计划中，要重点考虑审计标准的选用问题，特别是对环境绩效的计量方法，尽可能选用被审单位能接受的审计标准，以便降低审计风险。

⑵、内部控制评价。环境绩效审计的内控制度，是指被审单位对环境管理绩效有影响的各种理念、制度和程序。环境管理的绩效受多种可控或不可控因素影响，在研评被审单位的内控时，要仔细分析各项关键内控制度对哪些环境绩效影响因素产生了作用，其作用的大小如何等情况，进而确定环境绩效审计的重点和程序。

⑶、审计证据及其获取。环境绩效审计的一个重要特点是它着眼于对环境绩效改善的建设性，因此在环境绩效审计中，审计证据不仅应具有充分性和适当性，以适用于常规审计的取证程序，而且需要对原有程序的内涵加以丰富，并相应增加其他程序。所以，如何充分规范合理地利用分析性程序获取证据将构成环境绩效审计准则不可缺少的内容。

⑷、重要性与审计风险。在环境绩效审计中，环境问题的复杂性无疑又加大了审计风险。同时，审计风险评估和重要性水平是密切联系的，为使审计人员合理运用重要性和审计风险概念，应在环境绩效审计准则中加以规范，尤其要使审计人员特别关注由环境问题所带来的风险。

⑸、审计意见及其表达。环境绩效审计报告是环境绩效审计意见的载体，环境绩效审计意见的表达应具公允性，包括环境绩效审计意见本身的公允，也包括公允地表达了环境绩效审计意见。在环境绩效审计准则中对审计报告进行规范时，还应注意不应规定的过细过死，要鼓励多给审计一些灵活处理的空间，充分发挥环境绩效审计的作用，以适应因环境绩效的表现形式及相应的评价标准和审计程序的多种多样。

㈡、环境绩效审计方法的特殊性

环境绩效审计虽具有绩效审计的共性，可运用绩效审计的一般方法，但环境绩效审计毕竟是一个特殊的领域，在应用绩效审计的一般方法是也有自己的一些特殊性。这些特殊性包括：

1、环境绩效的范围广。“环境绩效”是一个较宽泛的概念，一般是指进行资源开发与利用、环境保护与治理所取得的有形与无形收益，既包括经济效益、环境效益，也包括社会效益。所以，在评价环境绩效时，范围的界定就应该尽量的宽广一些，以便将所有的环境绩效都包括进来。例如，对一个防护林工程说，环境绩效既包括木材提供、农田增产等经济效益，也包括空气优化、水上保持等环境效益，还应该包括人们因环境的改善对生活满意程度的提高。这些效益的显现都将是一个长期的过程。

2、环境绩效的评价困难。尽管许多与环境有关的问题可采用绩效审计的方式方法收集证据，但毕竟相当一些的环境问题不仅涉及范围广，而且因为其表现形式多种多样，从而造成评价困难。例如空气质量等级的提高，人们身体健康状况的改善等，不能以货币衡量而只能采用某种技术的或实物的计量手段去衡量，甚至于有些情况下连任何量化都不易做到。加之对环境绩效而言，内在的因果关系特别复杂，很难分析，例如人们健康状况的改善，既可能源于空气质量的改善，也可能由于体育活动的开展。因此，运用非货币和定性方法，仔细地分析环境绩效的内在因果关系，恰当地进行评价，是环境绩效审计的关键环节。

3、审计方法的选择风险大。环境绩效审计是一个新领域，审计方法的选用，还没有统一的标准。然而，审计方法的选用对审计结果却有重要的影响，不同的审计方法可能会导致审计结果的重大差异，所以，在选择审计方法时，存在巨大的风险。为了降低审计风险，减少在审计方法选用上可能存在的争议，在选用审计方法时，要多与被审计单位进行协调与沟通，尽量达成一致，以体现环境绩效审计建设性的特点。

㈢、环境绩效审计报告的特点

1、报告的内容是综合性的。环境绩效审计是一种以考核被审计单位的环境管理活动为对象的综合性审计。一方面，包括环境资金流转的管理活动，保证环境资金得以高效使用；另一方面，由于影响环境管理绩效审计因素是多种多样的，所以还包括非环境资金的环境管理活动，如环境规划、政策的制定执行情况等。

2、尚未形成一套规范的写法，反映的内容也各不相同。环境绩效审计是一个新领域，审计报告的格式和内容缺乏统一的规范，需要进一步研究和规范，以形成审计部门和审计报告使用者均接受的报告格式。

3、审计报告更侧重于建设性。审计报告通常包括成绩、问题、评价和建议等内容。审计人员在对环境绩效进行评价的同时，更注重对提高环境绩效提出必要的建议，以帮助被审计单位改善工作，是环境绩效审计报告更具有建设性。

4、审计结论的强制程度较低。由于环境绩效审计着眼于经济、效率和效果等方面，评价标准也较为灵活，加之影响环境绩效的因素很多，因此环境绩效审计一般不作出决定，审计人员通常以讨论、说服的语言来发表意见、提出审计建议和各种可供选择的方案，供被审计单位和主管部门采纳。

四、与环境绩效审计相关的其他问题研究

㈠、环境绩效审计在环境审计中的地位

1、环境绩效审计是环境审计的重要组成部分

环境审计包括财务审计、合规性审计和绩效审计三部分。环境财务审计侧重于审查财务报表或环境报告中披露的环境信息的公允性和可靠性，环境合规性审计侧重于检查国内外各种环境法规制度的遵守情况，而环境绩效审计则侧重于考察和分析各种环境管理活动的绩效状况，提出改进环境管理绩效的建设性意见。可见，环境财务审计、环境合规性审计和环境绩效审计从不同的侧面执行着环境审计的监督、鉴证和评价职能，组成了完整的环境审计。

2、环境绩效审计是环境审计的难点

一方面，环境绩效审计是以环境财务审计和环境合规性审计为基础的，只有在保证了环境管理信息的可靠性和环境管理活动的合法性的基础上才有必要、有可能探讨环境管理的绩效问题；另一方面，环境绩效审计是一种建设性的审计，它旨在分析评价影响环境管理绩效的各种因素，帮助环境管理的直接责任人提高环境管理的绩效，因此，审计人员只有拥有了丰富的环境管理专业知识，才能胜任环境绩效审计工作。或许正是因为环境绩效审计的这种困难性，环境绩效审计的发展才相对于财务审计和合规性审计显得较为缓慢。

3、环境绩效审计是环境审计的发展方向

面对这样严峻的环境形势，除了继续增加对环保的投入外，提高投入的使用效率、增加环境政策的适当性就成为政府必须考虑的重要问题，而开展环境绩效审计则是解决这一问题的重要方法之一。由此可见，环境绩效审计正逐步成为政府环境审计的发展重点和发展方向。

㈡、当前开展环境绩效审计的障碍及对策

1、对开展环境绩效审计的必要性认识不足。目前，加强环境管理的重要性己经得到共识，但对于如何加强环境管理以及环境审计在环境管理中的作用等问题，认识的普遍不够深入。一般认为，要搞好环境管理，只要增加环境投入和严格执行现有法规就行了。对于环境审计在环境管理中的作用，认为主要是保证环境资金的真实性和合规性。对于开展环境绩效审计，认为没有必要或必要性不大。在这种认识的指导下，环境绩效审计处于一片空白的状态就不足为奇了。因此，要推进环境绩效审计，首要的任务是提高人们的认识水平，让环境绩效审计的重要性和必要性得到普遍认同。

2、环境财务审计和合规性审计发展不充分。环境绩效审计是一种高层次的综合性审计，它需要以环境财务审计和环境合规性审计为基础。目前，在我国的环境管理中，环境信息弄虚作假，甚至违法乱纪的现象层出不穷，这说明我国的环境财务审计和合规性审计做得还很不够，需要大力加强。在环境财务信息不真实和环境管理时常违规的条件下，开展环境绩效审计几乎是不可能的。因此，大力开展环境财务审计和环境合规性审计，保证环境信息的真实性和环境工作的规范性，是开展环境绩效审计的必要前提。

3、现有审计人员的知识能力结构对于开展环境绩效审计准备不足。环境绩效审计不但需要财务知识，更需要环境工程方面的知识，而现有的审计人员大部分为专业的财务人员，缺乏应有的环境工程方面的知识，这是阻碍环境绩效审计开展的另一原因。可见，改善审计人员的知识和能力结构是推进环境绩效审计的重要方面。

新形势下政府环境审计的改善路径 篇3

一、新形势下政府环境审计存在问题及原因分析

（一）环境审计法律法规不健全，指标体系不完善

一是现行的法律法规没有明确赋予政府审计机关环境审计的职责。我国宪法、审计法和环境保护法中都没有明确审计机关在环境监督管理中的权责。由于没有明确的法律依据作支撑， 审计人员在审计活动中往往处于相对被动的位置，政府环境审计工作力度受到了影响。二是未制定环境审计准则，环境评价指标体系不完善。环境审计对审计对象的鉴证和评价需要依据相关的环境标准，我国环境保护标准虽在不断完善，但与国际环境保护标准相比较还存在适用性不强、衔接配合不够充分、制定不够科学等问题，且适合我国国情和环境状况，具有权威性、适用性的环境审计评价指标体系尚未建立，导致环境审计工作缺少规范和指导，增加了环境审计的操作难度。

（二）环境审计范围不全面，审计内容单一

我国近些年开展的环境审计项目一般都是以环境专项资金为审计主线，主要集中在资金的筹集、使用及管理方面，而对环境保护专项资金使用效益的评价、对政府资源环境政策制订与执行等方面的审计监督则相对滞后。目前我国的政府环境审计方式也比较单一，较多地停留在环境财务审计和环境合规性审计的层面上，不能有效地实施环境绩效审计，限制了环境审计的发展，导致我国政府环境审计层次不高、审计评价不够全面具体、分析查证问题不够深入透彻、审计结论不够科学权威，不能充分发挥其评价环境管理系统绩效、控制环境风险的作用，致使相同问题屡查屡犯。

（三）审计能力不足，审计技术方法落后

一是审计人员缺少专业胜任能力。当前，我国实施的环境审计项目有限，致使审计人员对环境审计的认识不够、理论知识和实务经验相对欠缺。环境审计是个专业性和技术性很强的审计类型，综合了环境学、经济学、工程学、统计学等多面的知识，对审计人员知识结构和综合素质要求非常高。而大多数审计人员是经济管理类学科出身，审计工作也多集中于财政、金融、会计方面，对环境审计的目标、程序、内容和方法等不熟悉，无法胜任环境审计工作。二是审计技术方法比较落后。我国环境审计理论研究涉及实务技术方法的很少，尚未形成统一、规范的审计技术方法体系，在从事环境审计工作时，只能沿用审阅资料、实地核查、审计抽样、分析性复核等传统财务审计的思路和方法。随着我国环境审计范围的拓展、内容的深化，现有的审计方法难以满足环境审计的复杂性和综合性要求。

（四）审计结果不够公开透明，环保意识需加强

当前，很多地方政府和职能部门依然是重经济增长轻环境保护，制定经济发展规划时没有进行环境影响评价，甚至不惜以牺牲环境为代价来换取经济的片面增长。在这种理念的驱使下，不重视环境审计结果，不积极整改环境审计问题。而且，我国环境审计结果公告制度不完善，环境审计结果公告数量有限，已发布的结果公告中对审计处理处罚、问题整改情况的阐述不明确甚至缺乏，这样既不利于审计结果的执行，也不能引起社会公众对我国环境污染形势的严峻性、环境破坏的危害性以及开展环境审计紧迫性的应有重视，不能激发他们的保护意识和维权意识。

（五）审计结果执行不到位，审计整改不力

目前，在处理处罚环境违法行为时很少追究领导干部或相关责任人在贯彻执行环境保护政策措施、进行科学决策、实施有效管理等履职过程中的环境保护责任，对没有履行环境保护责任的行为缺乏问责、追责，且对被审计单位违反环境保护相关法律法规的行为没有进行处罚或者处罚的较轻，致使有些被审计单位不愿意执行环境审计结果，不愿意釆取相应的措施纠正自己的错误行为，最终影响到审计结果的执行，导致整改不彻底、不到位。

二、新形势下改善政府环境审计的对策建议

（一）完善政府环境审计制度体系

要尽快统一和完善环境审计相关法律制度和准则体系，通过修订现有的法律法规和制定可操作的环境审计工作实施细则，明确政府环境审计的地位、職责、对象、程序、范围、内容、与其他部门的协调合作关系、法律责任，以及审计人员在专业素质、环境审计风险、环境审计质量控制等方面的规范要求，作为政府环境审计的工作指南，让政府环境审计有法可依，不断促进环境审计工作的制度化、规范化。另外，还要建立和统一环境绩效考评指标体系和评价办法，作为环境审计的技术支撑，提高审计结果的科学性和准确性。

（二）拓展政府环境审计范围

将政府环境审计融入到政治、经济、社会、文化建设的各方面和全过程，突破传统环境审计只关注环境保护资金运用情况、环境政策法规执行情况、环境保护建设项目开展情况的局限，还要关注环境管理系统运行情况、环境责任和环境效益的履行情况，在环境合规性审计和环境财务审计的基础上， 拓展环境审计的范围和内容， 把资源环境审计同财政审计、金融审计、经济责任审计、企业审计、投资审计、专项审计调查等审计类型有机结合起来。将项目环境影响评价等环保措施落实情况纳入重大投资建设项目审计范围； 将与资源环境有关的产业政策落实情况审计纳入金融审计项目审计范围； 将企业履行环境保护责任情况纳入企业审计项目审计范围； 将地方行政领导执行国家环境保护政策情况纳入经济责任审计项目范围；将审计范围逐步扩大到固体废弃物处理、生物多样性保护、湿地保护、能源审计等新兴项目中。同时，实行多部门联合审计，整合审计资源，提高环境审计效率，减少资源环境的损失，促进生态文明建设。

（三）改进政府环境审计方式

要借鉴、引进国际上开展环境审计实务的先进经验，突破传统财务审计的思路，改进环境审计方法。一是不断创新审计技术手段。将传统审计方法与绩效评价方法结合起来，采取联合审计和交叉审计等形式，充分发挥技术鉴定法、实验分析法、专家咨询法、问卷调查法、工艺流程法、委托第三方取证法等方法在搜集审计证据方面的作用；针对具体的项目因地制宜地选择环评分析法、成本效益法、人力资本法、风险评估法和在线检测法等新的审计技术，不断提高审计效率。二是将信息技术手段运用到环境审计中，运用计算机辅助审计方法，对被审计单位的环境统计信息系统、污水处理信息系统、排污费征收管理系统等数据进行筛选和查询，获取真实、有效的环境数据，据以检查有关部门和单位环境信息系统的安全性、合理性和效率性，提高环境审计的效果。

（四）提升政府环境审计能力

要提高政府环境审计的质量和效率，真正发挥政府环境审计在国家治理和生态文明建设中的作用，就必须提升环境审计能力和水平。一是完善审计工作机构设置。各级审计机关要积极探索设立或完善专门从事环境审计的工作机构，明确环境审计工作的职责和任务。二是建立专业的环境审计队伍。通过引进专业人才、组织专门培训、聘请专家等方式提升环境审计工作人员素质。引进专业人才，即引进与环境审计相关的环境学、工程学、公共管理学等专业人才扩充审计队伍；组织专门培训，就是通过向审计人员传授环境审计相关知识、讲解环境审计工作方案、分析环境审计案例，引导其把握环境审计的重点和难点，提升环境审计能力；聘请专家，就是聘请项目评估师、工程师、环境专家等组成专家小组，参与审计项目或者为审计组提供业务指导和咨询。三是强化环境审计理论研究。积极引进国外环境审计先进经验， 形成环境审计实例汇编，推行审计项目课题化，以课题化研究成果指导我国环境审计实践。

（五）强化政府环境审计结果执行

一是增强生态文明建设理念和环境保护意识，引导政府在制定经济社会发展规划时注重环境效益，向公众宣传政府环境审计的意义和作用，强化他们对环境审计的认知，提高他们对审计结果的关注度，引导他们加强对环境责任人的社会监督。二是加大环境审计结果的责任追究和处理处罚力度。对未履行环境保护责任的行为问责、追责 ，并将环境责任履行情况作为考评、任用、奖惩领导干部的標准之一，以此来提高责任人的环境保护意识，增强其履行保护环境、节约资源职责的主动性和积极性。三是建立环境审计整改长效机制，保障审计问题整改。建立和完善环境审计整改结果报告和公告制度，将被审计单位的整改情况和审计建议的落实情况向社会公众公告，充分利用社会公众的监督力量；建立环境审计整改跟踪检查制度，要求被审计单位按时向审计机关报送问题整改情况，并对整改情况进行跟踪检查和复核，确保环境审计问题得到全面彻底的整改、环境审计意见和建议得到落实、环境审计结果得到有效执行。

政府环境绩效审计问题探讨 篇4

一、政府环境绩效审计

政府环境绩效审计是在环保资金投入无法收到应有效果的情况下产生的一个新的审计领域。其具体定义为:审计人员对被审计单位的环境管理活动进行审查、分析和评价的同时提出改善措施,实现被审计单位可持续发展的一种审计行为。

政府环境绩效审计的主要内容可分为三个方面:一是政府环境政策的绩效审计。主要是评价政府制定的环境经济政策和行政政策的执行效果。二是政府环境保护资金的绩效审计。主要是对国家拨付给各级政府部门的环境保护资金的使用情况和使用效果进行监督。三是政府环境项目的绩效审计。该审计要求先了解环境项目,清楚该项目的目标。如果审计能力有限,则重点审查是否实现项目目标。

二、政府环境绩效审计问题分析

(一)独立性问题

我国《审计法》赋予了审计机关对环境管理工作进行监督审查的权利,但没有赋予立法权、机构设置权,这在很大程度上限制了政府环境绩效审计工作的开展。在我国,国家环境保护部门主要负责环境保护监督管理工作,而审计部门则负责财务收支情况的监督和审计。审计部门对财务收支情况的审计包括了与环境保护有关的经济业务、国家环境保护部门的业务活动和工作业绩的审计,所以在实践工作中,国家环境保护部门和审计部门的工作常常出现交叉,使审计部门在实施环境管理监管时,表现出独立性不够。

(二)法律法规缺陷

当前我国的法律法规,不管是《宪法》,还是《审计法》,都没有对政府环境绩效审计作出明确规定。我国的政府环境绩效审计仍然处于没有法律可以依据的局面。政府环境绩效审计缺少法律法规的支持,在执行过程中就缺少了规范化要求,难以对其合法性进行评价。目前,对政府环境绩效审计最具指导意义的《审计署关于加强资源环境审计工作的意见》对政府环境绩效审计具有指导作用,但它不属于法律法规。

(三)政府环境绩效审计范围问题

我国政府环境绩效审计的范围比较单一,对于一些环境项目的审计还处于空白。当前我国政府环境绩效审计开展的范围无法满足环境可持续发展的要求。政府环境绩效审计工作涉及范围较大,比如说:环境政策和项目审计、环境保护资金绩效审计等,我国仅仅围绕财务进行政府环境绩效审计,有很大的局限性,导致许多重要的问题不能被发现。

(四)政府环境绩效审计人员问题

由于我国开展政府环境绩效审计的时间不长,因此从事政府环境绩效审计的人员都是审计部门原班人马,大都是财务管理、审计或经济学相关专业出身,知识结构比较单一。近几年,随着政府环境绩效审计逐渐受到重视,审计机关招录了一定数量的环境专业的优秀人才,并且加强了审计人员在环境审计方面的培训,使得局面有所好转,但仍然存在许多问题。主要体现为:(1)审计人员现有的综合素质和能力不能满足政府环境绩效审计的要求,而且现有的人员分配的比例不够合理,不利于工作的完成;(2)现有审计人员在审计实施过程中遇到环境方面的问题时,不能很好地解决,只能请教有关专家,请教专家时还要确认环境专家的独立性,这样就加大了审计的风险,影响审计结果。

三、国外政府绩效审计经验借鉴分析

(一)美国的政府环境绩效审计经验

美国是世界上开展政府环境绩效审计比较早的国家之一,几十年的发展经验使其具有了比较完善的审计体系。美国的政府环境绩效审计范围十分广泛,主要集中在:污染治理方面的投入以及效果;能源的环保与市场需求的关系;土地开发的效益与合法性等。

美国在2007年修订的政府审计准则中对审计人员提出了相关要求,要求审计人员必须每两年参加后续教育不少于24个小时,从而提高审计人员的综合素质。美国政府环境绩效审计还重视审计部门与相关部门之间的合作,如果某项审计任务需要专家和审计人员临时组合,也会采取相应措施避免工作偏差。另外,美国十分重视公众对政府环境绩效审计工作的监督。公众不仅可以参加专题报告听众会,而且可以通过互联网或书籍等随时查阅审计报告。

(二)英国的政府环境绩效审计经验

英国的政府环境绩效审计程序和方法选择是自由的,根据实际情况选择合适的即可,这是英国审计的一个特点。审计署会在一定时间内对被审计单位落实审计意见的情况进行检查,并且发挥媒体的监督职能,使审计意见更好地实施。同美国一样,英国也注重对审计人员的培训,并且英国还有专门的审计小组,指导审计人员的工作,并从审计中汲取经验教训。

四、我国政府环境绩效审计的完善

(一)提高政府部门对环境绩效审计问题的认识

国外发达国家政府环境绩效审计的顺利开展,与公民拥有较强的环境保护意识息息相关。民众的积极参与为政府环境绩效审计创造了良好的审计环境。让公众参与到政府环境绩效的评价过程中来,让公众成为政府环境保护工作的监督主体,不仅可以加强公众对政府的信任,还可以突显责任政府、服务政府的理念,也符合民主化、法治化的基本要求。

在我国的地方政府绩效考核指标体系中,将环境改善和能源利用效率等列入考核指标中,可以进一步提升政府信息公开度。应考虑将地方政府对中央环境保护法规的落实情况、环境保护投资率、公众环境质量评价、森林覆盖率、空气环境质量变化等指标纳入政绩考核体系,让公众更加了解政府环境管理活动的实施情况,增加政府环境管理行为的主动性。

(二)提高政府环境绩效审计独立性,增加其范围,完善其程序

政府环境绩效审计的独立性直接关系到审计的质量,因此必须切实提高审计的独立性。审计机关要在关注环保资金使用的同时,也要发挥政府在宏观管理中的控制作用。具体来说,一方面要在关注环保资金使用的同时,也要关注是否能达到预期目标;另一方面,发挥政府在宏观领域的控制作用。政府应该制定更多的相关政策,更多地关注环境保护工作,让政府环境绩效审计工作在我国得以全面开展。

借鉴美、英等国经验,完善政府环境绩效审计程序。首先,调查被审计单位环境管理的事项,根据调查的情况制定合适的审计计划;其次,对被审计单位进行现场调查,掌握被审计单位环境管理的实际情况,结合调查结果,确定审计方法;再次,分析被审计单位的资料,清楚被审计单位是否完成预期目标;最后,整理出审计报告,对被审计单位的环境管理工作进行报告,分析原因,得出结论,并提出有效的建议。

(三)建立健全政府环境绩效审计的法律法规

政府环境绩效审计的立法工作可从以下方面进行:第一,制定相应的法律法规,使其对政府环境绩效审计作出明确规定和具体细则。第二,制定具体的规范。以我国修订后的《国家审计准则》为例,虽然涵盖了基本审计准则和通用审计规范,但是其通用性决定了其对具体的审计工作指导作用不大。因此,对政府环境绩效审计法规要制定具体的规范。第三,要不断结合实际进行环保立法。我国的环境保护法律还存在许多不足之处,比如我国的环境保护法律除了规定了污染防治与处罚办法,对于民众知情权和监督责任并没有涉及,要结合我国实际情况在环保立法时予以明确。

(四)加强政府环境绩效审计人员培训培养

首先,审计部门要有针对性地在各部门和高校招收有相关专业知识的人才,并对他们进行审计方面的培训,使他们不仅要掌握专业知识,而且能够胜任审计工作。其次,对审计人员进行培训,在教育和培训中不断提高其综合素质。最后,在实施政府环境绩效审计过程中,要聘请环境专家、法律专家等,利用他们的专业知识和技能完成审计工作。要不断增加相关专业知识人才在政府环境绩效审计中所占的比重,扩招审计人员,增加人员数量来壮大审计人员队伍,为高素质高效率审计队伍的建立创造条件。

摘要：本文以政府环境绩效审计为研究对象,分析了我国政府环境绩效审计存在的问题,并借鉴国外政府环境绩效审计的经验,提出完善我国政府环境绩效审计的建议。

关键词：政府,环境绩效,审计

参考文献

[1].王如燕.政府环境绩效审计标准研究[J].财会月刊,2006(2):42-44.

[2] .沈可言.美国绩效审计[J].工业审计与会计,2006(6):47-49.

[3] .徐长辉,吴允.荷兰的环境审计[J].工业审计与会计,2007(2):48-49.

“政府审计项目计划”政府工作计划 篇5

20**审计项目计划已经市政府批准，现通知如下：

一、财政收支审计项目（21个）

（一）本级预算执行情况审计（17个）

被审计单位：财政局、地税局

延伸审计单位：建设局、发改委、人口计生委、科技局、行政服务中心、煤炭局、中小企业局、城镇化促进局、陆管局、档案局、移民局、农机局、体育局、供销社、市委党校

完成时间：20**年5月

（二）乡（镇）财政决算审计（4个）

被审计单位：城关镇、庞村镇、**镇、**镇

完成时间：20**年**月

二、财务收支审计项目（14个）

被审计单位：人事劳动和社会保障局、教育局、国土资源局、规划局、公用事业局、总工会、卫生局、畜牧局、公安交警大队、第二实验小学、自来水公司、妇幼保健院、第一面粉厂、**实业公司

完成时间：20**年**月

三、重点建设项目及固定资产投资审计项目（16个）

（一）重点跟踪审计项目（5个）

1.北环路改扩建项目

2.**高速公路**连接线改扩建项目

3.**市区段综合治理项目

4.**故里扩建项目

5.中医院病房楼建设项目

完成时间：20**年**月

（二）决算审计和专项审计项目（11个）

1.20**年农村安全饮水工程专项资金审计

2.**路、**路、**路竣工决算审计

3.20**市财政支持现代农业生产发展基金项目决算审计

4.市廉租住房惠民小区一期工程竣工决算审计

5.**五库、**台水库除险加固工程竣工决算审计

6.**、**、**等乡（镇）卫生院改造项目竣工决算审计

7.**、**等乡（镇）垃圾中转站建设项目竣工决算审计

8.城关、**等乡（镇）计生服务站建设项目竣工决算审计

9.**、**、**等乡（镇）综合文化站建设项目竣工决算审计

**.**、**、**、**、**等乡（镇）敬老院建设项目竣工决算审计

11.新区**南路、**南路竣工决算审计

完成时间：20**年**月

四、经济责任审计项目（41个单位、46人）

被审计单位及人员：

（一）原**乡党委书记、乡长

（二）原**乡党委书记、乡长

（三）原**乡党委书记、乡长

（四）原**镇党委书记、镇长

（五）原工业区管委会党委书记、主任

（六）原**镇镇长

（七）原**镇党委书记

（八）原**镇镇长

（九）原**镇镇长

（十）原**镇镇长

（十一）原盐业局局长

（十二）原党史办主任

（十三）原中小企业局局长

（十四）原团市委书记

（十五）原科协主席

（十六）原行政服务中心主任

（十七）原残联主席

（十八）原妇联主席

（十九）原市委党校党委书记、常务副校长

（二十）原水利局局长

（二十一）原发改委主任

（二十二）原农机局局长

（二十三）原人口计生委主任

（二十四）原民政局局长

（二十五）原建设局局长

（二十六）原市场中心主

（二十七）原科技局局长王振民

（二十八）原煤炭局局长

（二十九）原安全生产监督管理局局长

（三十）原二轻局局长

（三十一）原**高中校长

（三十二）原驻京办主任

（三十三）原供销社主任

（三十四）原粮食局副局长

（三十五）原统计局副局长

（三十六）原广播电视局副局长

（三十七）原政法委副书记

（三十八）原房管局副局长

（三十九）原市委宣传部副部长、文明办主任

（四十）原水泵厂厂长新晨范文网

（四十一）原**公司经理

完成时间：20**年6月

五、专项资金审计及调查项目（**个）

（一）地方政府债务情况审计调查（系国家审计署统一组织项目，20**年4—6月完成）

（二）全省中小学校舍安全工程资金跟踪审计（系省审计厅统一组织项目，20**年3—12月完成）

（三）农村劳动力“阳光雨露”培训资金审计（系省审计厅统一组织项目，20**年3—5月完成）

（四）全省城镇职工和居民医疗保险基金审计（系省审计厅统一组织项目，20**年3—5月完成）

（五）质量技术监督系统20**财政预算执行审计（系省审计厅统一组织项目，20**年9—11月完成）

（六）农村广播电视村村通工程建设资金专项审计调查（系省审计厅统一组织项目，20**年3—5月完成）

（七）乡（镇）综合文化站建设资金审计调查（系省审计厅统一组织项目，20**年3—5月完成）

（八）进一步加大教育投入政策执行情况审计调查（系省审计厅统一组织项目，20**年3—**月完成）

（九）家电、摩托车下乡实施情况和效果审计调查（系省审计厅统一组织项目，20**年3—5月完成）

（十）新农保资金使用情况审计（系市定项目，20**年3—5月完成）

政府补助审计中政府审计的定位研究 篇6

【关键词】政府补助  政府审计  定位研究

一、引言

政府补助已成为国家宏观调控经济的手段之一。政府拨付补助资金，一方面促进企业或行业的持续进步，另一方面带动整个经济更好更快的全面发展。政府补助审计是国家授权或接受委托的专设机构对政府补助施行的一项独立经济监督活动。然而现阶段，政府补助相关文献研究分为两个层面：其一，通过实证数据探讨政府补助的效果;其二，对政府补助的会计处理相关问题展开谈论。由此，我们无法通过现有政府补助的研究发现政府补助如何才能更高效。

本文通过从政府审计的视角出发，探讨政府补助审计中政府审计的定位，从而决定其实现机制和实现路径的选择。文章确立了政府补助审计服务于国家经济发展的定位，通过建立政府补助审计鉴证和评价机制，开展财务审计和绩效审计，协助国家经济治理，发挥政府补助的经济效益，以期为政府补助审计提供一些理论支持。

二、文献综述

本文以上部分已提出有关政府补助的研究分为两个方面：其一，通过实证数据探讨政府补助的效果;其二，对政府补助的会计处理相关问题展开谈论。

关于政府补助的效果研究指出，政府补助的效果呈现不同的形态。Beason & Weinste（1996）研究发现政府补助没有任何正面的效果。Lee（1996）研究发现，这些产业政策（包括税收减免、政府补助和贷款）对处于增长的行业的全要素生产率没有任何影响，政府对贸易保护政策干预越频繁，则生产率越低。申香华（2010）对财政补助的绩效的实证研究表明，接受补助的公司在促进就业、缴纳税款、提供社会捐助、增加环保投人或支出等方面没有显著的贡献。但是针对研发和专用型人力资本的政府补助有显著效果。Almus & Czarnitzki（2003）发现在有补助的情况下，企业的研发活动平均增加了四个百分点左右。安同良等（2009）研究发现只有当研发补助用来提高专用性人力资本时才能发挥产出激励效果。

关于政府补助的会计处理的研究相对较少。张倩（2013）指出审计工作中常遇到的有关政府补助的一些难点问题（认定难、分类难）进行分析和探讨。赵小萍（2014）进行政府补助审计时，应关注被审计单位对政府补助的分类是否正确，是否在正确的时点或期间确认政府补助，以及国有企业收到投资补助和搬迁补偿款的特殊处理。

上述文献表明，现有的研究已经关注了政府补助的效果以及政府补助会计实务处理。但是，对于政府补助的经济作用，以及政府补助审计中政府审计的定位仍然缺乏理论解释。

三、政府补助审计的定位

审计的定位有两种：鉴证和揭示机会主义行为的批判性审计和抑制机会主义行为的建设性审计。政府补助审计定位于抑制机会主义的建设性审计，即发挥审计服务于中国特色社会主义经济发展作用。基本依据如下：

（一）政府补助审计定位是政府补助必要性决定的

我国将政府补助定义为企业从政府无偿取得货币资产和非货币资产，但不包括政府作为企业所有者投入的资本，具体包括财政拨款、财政贴息、税收返还等。国家政府补助行为影响国家资源、收入分配和支出效率以及经济结构。审计机关开展政府补助审计有其必要性：

1.审计机关开展政府补助审计有助于补充当前审计工作的不足，确立政府补助的方向和策略。现阶段，针对政府补助开展审计的主体主要有政府审计、注册会计师审计和内部审计。注册会计师审计和内部审计关注点在于政府补助的会计处理是否有误，分类是否合理和确认的时点、期间是否正确。政府审计机关开展政府补助审计主要通过对国有企业财务报表的审计，进行合规性财务收支审计以发现审计问题。二者都未对政府补助的相关经济性、效果性和效益性进行评价，不能为政府补助确立方向和策略，而审计机关开展政府补助专项审计能有效分析政府补助的经济效益，为进一步的补助策略提供依据。

2.审计机关开展政府补助审计是审计全覆盖的必然要求。审计全覆盖的精要是审计范围的扩大，从政府债务审计到安居工程审计，再到彩票资金审计，具体表现为公共资金涉及面的扩展。政府补助资金属于公共资金，属于审计法规定的审计机关审计范围，并且政府补助资金金额较大，对企业、行业和经济影响颇大，审计机关应开展政府补助审计。

3.审计机关开展政府补助审计是促进经济健康发展的保证。政府补助事关两个重要方面：资源的有效配置和行业的健康发展。国家针对不同的公司、行业发放政府补助，是政府调控经济的重要手段。自经济危机后，政府提供的政府补助大幅上涨，因而很多国有上市公司从中受益颇深。但是，针对政府补助的效益性有待检验，以确立发放补助项目、企业和行业，从而更好地促进经济健康发展。

（二）政府补助审计定位是审计本质的体现

受托经济责任乃现代会计、审计之魂（蔡春，2000）。审计功能存在的首要目标在于促进和保证被审计单位对象受托经济责任得意全面有效履行的需要（蔡春，2007）。受托经济责任下鉴证、揭示和抑制机会主义是审计本质的体现。政府补助批判性审计，鉴证和揭示了机会主义行为，对被审计单位财务收支的真实性、合法合规性等进行审查。而政府补助建设性审计目标定位于抑制机会主义行为，评价政府补助的经济绩效，服务于国家经济的发展，更好的体现了审计的本质。

（三）政府补助审计定位是国家治理主体地位的内在要求

政府补助资金来源于国家的财政收入。政府机构是国家财政收入支配的主体。政府机构发放政府补助，不仅应关注补助的真实性、合法性和合规性，更应注重补助资金的经济性、效益性和效果性，尤其政府调控国家经济的宏观性。经济发展是政府主体的重要职责，政府补助是政府合理调控经济的手段之一。政府补助审计体现着经济监督的职能要求，更应服务于经济发展的最终目标。

四、政府补助审计的实现机制

政府补助审计的定位决定实现机制和实现路径。政府补助审计要抑制机会主义的存在，发挥服务于经济发展的作用，应确立其实现机制。服务于政府补助的审计定位，实现机制应包含鉴证、评价和协助三种机制。

鉴证机制包含鉴定和证明两个方面。审计主体开展政府补助鉴定审计即揭示机会主义行为，并对审计结果发表意见，力证鉴证对象是否机会主义行为。鉴定机制要求能够查出代理人的机会主义。证明机制则是获取充分且适当的审计证据发表审计意见。现阶段，开展政府补助的审计主体有政府审计、内部审计和注册会计师审计，三者在都一定程度上发挥鉴证机制作用，这也是政府补助审计批判性审计工作机制。

评价机制是在鉴证机制的基础上，寻找已存在机会主义的原因并针对现有体制机制提出建设性建议。政府补助审计评价机制不仅要审计政府补助的财务真实性、合法性和合规性，更要在财务审计的基础上，开展政府补助绩效审计，发挥审计的经济性、效益性和效果性作用。绩效评价机制是抑制机会主义行为有效手段，有助于政府补助审计的发挥建设性作用。

协助机制是政府补助审计定位于发挥服务经济发展的关键。鉴证机制是财务收支真实性、合法性和合规性审计，审计内容针对政府补助的使用时期，属于“事中审计”。评价机制是针对绩效审计的经济性、效果性和效益性开展的，评价政府补助的历史信息，属于“事后审计”。协助机制是协助政府补助决策，即如何制定政府补助政策服务于经济发展，本质上属于“事前审计”。

政府补助的实现机制中，鉴证机制是基础，评价机制是保证，协助机制是目的。不同的审计主体，政府补助的审计重点不同，实现机制中承担的作用也有所不同。现阶段的实践工作表明，注册会计师审计主要发挥鉴证作用，内部审计在鉴证机制的基础上发挥一定的评价机制，而我国政府补助审计仍停留在鉴证机制和评价机制，并未真正的发挥审计的经济建设性作用。

五、政府补助审计的实现路径

（一）项目审计

项目审计是针对特定的单个对象所实施的审计，我们对审计政府补助审计分为三类：财务审计、绩效审计与决策审计。

首先，财务审计。财务审计界定为对被审计单位财务收支的真实性和合法合规性进行审计，旨在纠错与发现舞弊。社会审计、内部审计与政府审计都涉及财务审计。但是三者方向和主体不同，社会审计所开展的审计业务中财务审计所占比例最大，其面向的主体主要为企业。内部审计是对公司内部制度等开展审计，旨在为审计主体提供管理意见，其面向主体包括有内部审计机构的社会主体。政府审计也开展财务审计。而随着绩效审计、经济责任审计以及政策审计的开展，政府审计中财务审计比例有所下降，但仍是政府审计内容的主要组成部分，其面向主体有涉及公共资金使用的主体或者项目（包括人、财、物）。针对政府补助开展审计，三者在财务审计这一部分具有交叉。从政府审计的角度出发，对于已经开展政府补助财务审计的主体（上市公司以及国有企业），政府补助的定位聚焦在政府补助服务于经济发展的绩效审计;而对于尚未开展政府补助财务审计的主体，政府补助审计的定位应在财务审计的基础上进一步发挥审计的建议性职能，政府补助的财务审计与绩效审计并重。

其次，绩效审计。绩效审计就是由国家审计机关对政府及其各隶属部门的经济活动的经济性、效率性、效果性及资金使用效益进行的审计。现阶段开展绩效审计的主体只有国家审计机关。政府补助审计中政府审计机关绩效审计的成果，决定国家政府补助的方向，为下一步经济发展提供可靠的证据支持。

再次，决策审计。是指审计机关在对接受政府资助的某一重大项目的经济决策付诸实施之前依法进行的审核。为有关管理当局最终确认或否决该项决策提供依据的活动。政府补助决策审计具有特殊性，国家对于某个项目开始进行政府补助之前，开展决策审计调查，对于符合政府补规定的，发放政府补助;对于不符合规定的，停止或者取消发放政府补助的资格。政府补助的决策审计本质是事前审计，这种审计带来的直接影响着政府补助资金的发放，是一种更高效的审计模式。

（二）专项审计调查

专项审计调查是针对具有某项共同特征的多个单位所实施的审计。专项调查是一种直接报告业务，专项审计调查时审计机关主要通过审计方法，对与国家财政收支或者本级人民政府交办的特定事项，向有关地方、部门、单位进行的专项调查活动。政府补助审计是一种特殊业务。政府审计可以对政府补助项目开展专项审计调查。

六、结束语

政府补助是国家宏观经济调整的重要手段，而政府补助的审计则可以有效的鉴证政府补助是否发挥应有的作用。政府补助审计中政府审计应定位于更好发挥政府补助的经济效益，促使经济健康发展。现有的政府审计中，对于政府补助审计集中于财务审计，并不能必然的发挥审计的建设性作用，特别对于政策性与经济性较强的政府补助项目。因而，本文在政府补助审计中政府的定位基础上，研究其实现机制与实现路径，以期丰富政府补助审计的理论研究。

参考文献

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[7]Lee，J.W.，Government interventions and productivity growth[J].Journal of Economic Growth，1996.

云计算环境下政府审计的机遇与挑战 篇7

关键词：云计算,政府审计,机遇,挑战

一、引言

2013 年7 月1 日, 基于云计算电子政务公共平台国家标准编制工作正式启动, 这也拉开了我国电子政务云走向规范统一标准化模式的序幕。随着电子政务云的发展, 审计人员如何进行审计也成了一个值得关注的话题, 审计署也在尝试解决这个问题, 在审计署金审工程第三期需求研讨会上对云计算在审计中的运用进行了探讨。

云计算是一个新兴的IT产物, 它不仅是一种技术, 更是一种服务模式, 云系统不仅能够向用户提供硬件即服务 (Haa S) 、软件即服务 (Saa S) 、数据资源即服务 (Daa S) , 而且还能够向用户提供能够配置的平台即服务 (Paa S) 。因此, 用户可以按需向计算平台提交自己的硬件配置、软件安装、数据访问需求 (Wang L, Tao J, Kunze M, 2008) , 而不需要知道后台是如何运行的。云计算将成百上千台普通商用计算机汇聚成一个计算机集群, 用户根据自己的需求, 要求增加或减少节点来扩展或缩小存储容量和计算资源。云计算资源池能兼容不同硬件厂商的产品, 其通用性使资源的利用率较之传统系统大幅提升, 大多数用户都可以使用。云计算的这些特点都改变了原有的商业模式, 对会计业务产生了重大影响, 使得会计信息系统向基于云计算的会计信息系统发展, 这给作为鉴证业务的审计提出了挑战。与此同时, 基于云计算的云审计概念的提出能够减少工作中的简单劳动, 提高审计效率, 解决审计中的一些难题, 给审计技术与方法的发展和创新提供了机遇。

二、云计算环境对审计的影响

1、对审计内容的影响

在云计算环境下, 被审计单位采用的是基于云计算的会计信息系统, 数据存储在供应商的服务器上。要想完全信任服务器上的数据就需要保证供应商提供的存储和计算的环境是安全可信赖的。但事实上由于存在内部人员失职、黑客攻击及系统故障导致安全机制失效等多种风险, 云供应商没有充分的证据让审计人员相信其环境是可信赖的。因此审计人员还需要对云服务进行审计, 评价云系统是否合法合规, 是否准确完整, 是否安全可靠等。虽然被审计单位的数据存储在供应商的服务器上, 但也要符合其内部控制政策, 审计人员还需识别、评价这些内部控制。

2、对审计证据的影响

在云计算环境下, 分布在多个服务器上的文件如同位于网络上的一个位置一样, 对外提供同一种服务。在云存储下, 审计人员无法确切地知道被审计单位存储的数据以及计算过程发生在哪台服务器中, 也无法区分被审计单位与其他用户的数据, 审计人员获取充分适当的审计证据就会更加复杂。

3、对审计技术与方法的影响

随着信息技术的高速发展, 被审计单位的数据量有不断增加的趋势, 从海量数据中发现问题的难度也随之增加。数据挖掘的数据规模越来越大, 数据挖掘的对象也越来越复杂, 审计部门发展基于云的数据挖掘技术也是大势所趋。基于云计算的数据挖掘可以进行分布式并行数据挖掘, 实现高效实时的挖掘。基于云计算的持续监控将促进持续审计的发展。审计人员将审计程序、技术与方法存储在云端, 对被审计单位云中的数据进行持续的监控和审计, 在发现异常时第一时间发出安全警报, 告知审计人员。

4、对审计风险的影响

首先云计算本身的安全风险会带来审计风险。审计人员在传输被审计单位信息和审计信息的过程中有没有遗失、被截取, 存储的电子信息有没有被攻击、删除、盗用、破坏。虽然存储于云端的用户信息应当归属于用户, 但是“云服务”供应商具有控制权, 供应商可能在没有得到用户允许的情况下有意或无意的删除或转让其信息, 在服务结束时或者在用户删除数据时仍保留备份。其次是法律责任带来的审计风险, 即存储于服务器中的电子记录是否可以作为有效的证据, 在法庭上证明审计人员已遵守相关执业准则、规则确定的工作程序并保持了应有的职业谨慎, 不存在过失。

5、对审计依据的影响

云计算环境下审计内容、审计证据、审计技术与方法、审计风险等都发生了变化, 应建立与之相适应的审计准则, 包括审计人员执业标准, 云审计报告标准, 审计人员相关责任认定标准等。同时法律法规也应该赋予审计人员进行云审计和对供应商进行审计的权利, 合理划分审计人员、被审计单位和供应商关于信息安全的法律责任。

6、对审计人员的影响

为了做好云审计的工作, 审计人员除了掌握必要的审计知识、熟悉相关法律法规、执业准则外, 还应学会操作使用计算机, 掌握一定的网络、云计算知识, 了解支撑审计系统的软硬件系统, 并能操作处理云环境下审计程序所必需的电子数据。

三、云计算环境下给政府审计带来的机遇

云审计是中国注册会计师率先提出的概念, 到目前为止还没有系统的阐述。可以说, 云审计就是在云计算的基础上搭建一个平台, 将所有的审计信息上传到云中, 审计人员共享云中的所有数据和资源, 使审计资源得到充分利用。这是信息技术发展中的一种必然变化, 也是新时期下审计的一种需求。

1、推广联网审计

联网审计是一个复杂的系统工程, 据测算, 开展以地税、社会保障等部门和会计结算中心为重点的联网审计, 仅建设成本每项都在百万元以上, 这对于很多地方审计部门是难以承受的, 这也是联网审计无法推广的重要原因之一。云审计不需要任何基建投资, 不需要硬件购置成本、支付维护成本, 不需要支付管理软件升级费用, 也不需要进行专门的人才培训, 只需要租用供应商的服务器和软件服务, 根据使用的服务量付费。既可以满足各种可能的计算数据量的需求, 也不会产生购置成本。因此, 云计算技术的运用在一定程度上可以降低联网审计的成本, 在市、县级审计部门推广。被审计单位不愿配合审计工作也是联网审计难以展开的重要原因。在实务中, 许多被审计单位会以保护信息安全、联网影响日常工作等理由拒绝与审计部门联网, 这给联网审计的展开带来了很大的阻碍。电子政务云环境下, 政府部门的数据都存储在“云”上, 审计人员可以不受限制的直接从云上获取需要的信息, 不受被审计单位的约束。

2、提高审计效率

由于云供应商拥有庞大的服务器系统, 在云上面的海量数据可以分解成无数个子程序, 然后交给服务器处理, 高效的实现对海量数据的分析处理, 获得超级计算机才拥有的强大处理能力、巨量数据存储及复杂数据分析能力, 这将大大提高审计的效率。同时, 在有多个办公地点的情况下, 一个办公地点的审计人员在云审计平台输入的审计证据、审计结论, 另一办公地点的审计人员可同步看到, 节省了传递的时间, 加强了审计的衔接性。同时, 随着移动设备的不断普及, 审计人员可以将文件传送到云服务器, 然后下载到移动设备上, 需要时直接打开进行修改, 然后上传至云端, 工作的便利性得到大大地提高。

3、实现审计信息共享

由于审计部门设置的问题, 重复审计的现象时有发生。审计部门拟审计项目可能已经由内部审计机构、社会中介组织审计过, 或者在本年度已经有其他级别审计部门审计过, 或者审计部门在同一年度内对同一单位拟安排多个审计项目, 项目内容出现重叠, 或者其他监管单位也实施了相似的监管活动, 这都造成了审计资源的浪费。云审计平台下, 各级审计部门收集的资料, 采集、生成的数据, 不再分块存储在各个审计部门自己的服务器上, 而是分类存储在同一资源池里, 各级审计部门共享信息, 及时获取其他部门审计信息。同时, 由内部审计机构、社会中介组织、其他监管机构进行的审计或监管活动的信息也存储在资源池中, 审计部门可以在认真审核的基础上充分利用其结果, 避免重复审计。

4、提高审计客观性

客观性除了同审计人员的专业判断以及与被审计单位是否保持独立有关外, 还同选择的审计程序有关。由于存储在云上的审计软件是在综合考虑各方因素, 听取专家意见和建议的基础上设计完成的, 只允许审计人员从中筛选出合适的审计程序执行, 有些必要的审计程序如风险评估不会因为审计人员的主观判断而被规避, 从而提高了审计的客观性。当然, 如果某个审计人员认为增加新的审计程序或改进云中原有的审计程序能更加有效地达到审计目的, 可以在经过讨论后报相关部门批准在云中进行增加或修改。

四、云计算环境下给政府审计带来的挑战

无论在理论研究上还是产业界的实际运用上, 云计算都展现了其特有的优势, 被越来越多的单位所接受, 但是在其发展还不够完善, 相应标准还不健全的情况下, 仍存在一定的风险, 对审计人员提出了挑战。

1、审计部门云计算的安全性

云计算在复杂的网络环境中形成了庞大的数据中心, 在为用户带来方便的同时也面临着巨大的安全挑战。审计部门将被审计单位的数据、审计程序等信息存储在云上, 其安全性受到很大的挑战:

(1) 受到第三方的恶意攻击。只要在供应商处进行注册, 任何人或单位都可以享受云计算提供的服务, 低门槛的准入制度, 增加了除审计人员和供应商以外第三方对信息进行篡改、删除等恶意攻击的可能性, 这都给审计部门信息安全带来了很大的威胁。

(2) 供应商内部人员的恶意攻击。除了外部第三方的恶意攻击外, 供应商内部人员也有恶意攻击的可能性, 并且因员工授权或者熟悉相关程序等原因比外部人员更容易接触到机密数据, 进行篡改、删除, 且不容易被发现。内部人员恶意攻击造成的安全性威胁比外部人员的更大。

(3) 数据丢失或泄露。云计算给用户和云供应商带来了数据保护的风险。在某些情况下, 审计部门很难清楚的了解云供应商对审计数据处理的过程, 以确保审计数据是真实完整, 没有丢失或泄露的。特别是当数据在多个不同的云之间传送时, 这个问题更加严重, 数据很可能丢失, 或者泄露给其他方。这将不利于审计人员对信息的保密, 也会给被审计单位造成损失。

(4) 网络的可靠性和稳定性。云服务是通过互联网来提供的, 因此网络的可靠性和稳定性是必要的。数据在网络传输的过程中很可能受到攻击, 进而影响审计人员获取数据的真实完整。虽然在云计算中, 当一个节点无法工作的时候可以将数据传输到另一个节点进行工作, 但是也不能完全避免所有节点都不能工作的情况, 如果网络传输中断, 审计工作就无法继续展开。

2、被审计单位责任划分

相关审计单位应避免重复发布政策法规、通知文件, 应实现信息共享。如果政策法规存在错误, 给国家造成浪费损失时, 对追责对象的认定就会很困难, 在我国政府部门职责设置不清晰的情况下, 资源整合后各部门间更可能会互相推诿, 审计处理处罚权的落实就更加难上加难了。

3、被审计单位内部控制测试

电子政务云下由于许多资源实现了整合, 很多政府部门都可以从云上获取资源, 如何划分访问、下载、分析资源的权限是一个难题。在我国现有政治体制下, 存在严重的部门混乱, 管理重叠的问题, 要划分权限, 首先要明确相应的管理职责, 所以审计人员很难评价内部控制权限设置是否合理。

电子政务云的“云”需要由第三方供应商提供, 政府单位的资源存储在供应商处, 要测试内部控制就需要得到供应商的允许, 但目前还没有相关的法律法规授予审计人员测试“云”上内部控制的权限。要对被审计单位内部控制进行测试就必须准确划分相应单位的内部控制, 但云中的内部控制系统是一个综合系统, 审计人员很难对单个用户内部控制测试, 也不可能对云计算中的所有用户内部控制进行评审后得出被审计企业内部控制是否有效的结论。

4、信息转移风险

电子政务云的实施需要被审计单位现有的业务尽可能迁移到云平台上, 在这个过程中存在以下风险:一是安全性风险。业务迁移过程中可能受到黑客攻击, 删除、篡改数据或者程序。二是内容连贯性和完整性风险。业务迁移过程中被审计单位有意或无意的遗漏或删除部分信息, 破坏原有的连贯性和完整性。三是功能风险。新文件格式对原文件格式可能不兼容, 需要对检索界面进行修改, 原文件格式的一些信息增值在迁移过程中丢失等。另外还可能存在有些信息暂时不能迁移, 需要做好云平台与现有平台衔接工作, 或者迁移的信息在云平台上无法稳定运行需要回退等风险。在信息转移过程中审计人员需要获取信息是否被准确完整转移, 未被转移的信息是否适当等证据, 由于之前没有该类审计经验, 这对审计人员的工作提出了挑战。

5、对供应商的审计

由于供应商提供的服务安全性对审计证据的真实完整有很大的影响, 而云计算本身又存在一些安全问题, 审计人员还需要对供应商提供的云计算服务进行审计。然而在目前实际工作中, 云计算供应商都不允许审计人员对其提供的服务进行审计, 因此审计人员只能相信供应商提供的信息, 增加了审计的风险。

云计算是信息技术领域的新生事物, 它的发展时间并不长, 其理念及技术还一直在不断地完善, 在运用过程中也存在一些安全问题, 但是随着新技术的不断出现和原有技术的不断改进, 其在包括审计部门在内的政府部门中推广已经成为不可避免的趋势。相信在不久的将来, 政府审计将依托于云审计平台获得更广阔的发展和创新。

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政府绩效审计环境治理评价体系研究 篇8

根据审计署2008年至2012年审计工作发展年规划,审计署将着力构建绩效审计评价及方法体系,2010年建立起财政绩效审计评价体系,到2012年基本建立起符合我国发展实际的绩效审计方法体系。新修订的《中华人民共和国国家审计准则》已正式发布,己于2011年1月1日开始实施。这是继审计法和审计法实施条例修订后,我国审计制度建设上的一次飞跃。新审计准则的一大特色就是开始注重绩效审计,同时,对绩效的关注点不仅是经济效益,同时还要关注社会效益和环境效益,即对环境保护、能源节约等。在这种情况下,对各级领导干部的绩效审计中引入量化评价指标,无疑对提高各级政府和企业保护环境的意识,推动环境治理评价体系的建立和完善,自觉加大对环境治理的投入有良好的引导作用。本文从学术角度对我国政府绩效审计中引入环境治理评价指标及其可量化性进行探讨,希望能够引起国家和社会对环境治理问题的重视及早建立完善的环境治理评价体系,最终保护人民赖以生存的自然资源,创造更加宜居的生活环境。

二、环境绩效审计理论基础

(一)环境绩效审计的起源

环境绩效审计是环境审计与绩效审计的有机融合。环境绩效审计借鉴了绩效审计的应用理论和技术方法,将之应用于环境审计的实践中,形成了环境绩效审计,并发展出一套自己所独有的理论和实务。环境审计始于20世纪60年代末70年代初,首先在美国和加拿大的一些企业中兴起,于80年代扩展到欧洲,近年来亚洲太平洋地区和南美洲地区的国家也开始重视环境审计,这极大地推动了环境审计理论与实践的发展。到20世纪90年代,西方先进国家已经完成传统审计向绩效审计为中心的转变。环境问题作为可持续发展范畴的一部分也成为绩效审计关注的内容之一,绩效审计开始注重评价被审计单位的环境质量和环境责任,从而确保与环境相关的效益指标能够公允地反映被审计单位环境管理责任的履行情况,确保环境项目能够经济、效益和有效地进行。我国从20世纪80年代中期开始对政府环境治理方面进行审计试点。1998年审计署成立了农业与资源环保审计司,并在这一期间开展了一系列针对政府环境整治项目进行的审计(如“三河三湖”、“两控区”、重点防护林建设工程的审计等)。但到目前为止,我国对政府环境治理的审计研究仍然处于起步阶段,缺乏完善的环境治理的审计评价标准,国内环境审计落后于国际环境审计已是不争的事实,这对我国开展环境治理工作十分不利。为此,审计署指出,“积极开展资源与环境审计,加强与资源开发和环境保护有关的资金、重点生态保护工程、重点流域(或区域)污染治理项目的审计和审计调查,探索符合我国国情的资源与环境审计模式”。

(二)环境绩效审计的定义

绩效审计最早见于美国20世纪40年代提出的“经营审计”概念。各国对于绩效审计的称谓不尽相同,但本质一样。英国、加拿大称为“现金价值审计”或“价值为本审计”,澳大利亚为“效率审计”,瑞典为“效果审计”、“全面审计’、或“综合审计”,我国在《审计法》中称为“效益审计”,我国香港地区称为“衡工量值审计”。绩效审计是以传统的财务审计为基础,但并不局限于对被审计单位财务资料的真实性和合法合规性发表审计意见,更多的是对资源耗用的效率和效果进行评价,从而更有效、更全面地满足各方审计委托人的多层次需求。1986年,在悉尼召开的最高审计机关国际组织第12届会议发表了《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》,该声明将公营部门的绩效审计定义为:“除合规性审计,还有一种类型的审计,它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价,这就是绩效审计。”国际商会(ICC)于1991年定义环境绩效审计为对与环境有关的组织、管理和设备运行等进行系统地、有说服力地、周期性且客观地评价,并通过环境管理和控制,监督和鉴证公司有关环境规范和管理方面的执行情况来达到保护环境的目标。1995年最高审计机关国际组织(简称INTOSAI)在《开罗宣言》中明确提出环境绩效审计是审计组织依据一定的评价标准,对被审计单位在环境资源利用方面的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)、效果性(Effectiveness)(简称“3E”)所进行的审计。国内也有学者对环境绩效审计做出定义。陈正兴认为,环境绩效审计是通过检查被审计单位和项目的环境经济活动,依照一定标准,评价资源开发利用、环境保护、生态循环状况和发展潜力的合理性、有效性,并对其效果与效率表示意见的行为。吴立群和王恩山认为,环境绩效审计是由独立的审计机构或审计人员,对被审计单位或项目的环境管理活动进行综合的、系统的审查、分析,并对照一定的标准评定环境管理的现状和潜力,提出提高环境管理绩效的建议,促进其改善环境管理、提高环境管理绩效的一种审计活动。关于本文政府环境绩效审计的涵义,即是指针对政府部门环境治理绩效的专门性审计。而环境治理是使受到污染或破坏的生活环境或生态环境,在人为的强制、辅助以及环境的自净能力作用下,恢复到与污染前相近的环境状况过程。

(三)环境绩效审计的目标、主体、客体与内容

最高审计机关国际组织第12届会议提出了公营部门绩效审计的目标:为公营部门改善一切资源的管理打好基础;使决策者、立法者和公众所利用的公营部门管理成果方面的信息质量得到提高;促使公营部门管理人员采用一定的程序对绩效做出报告;确定更适当的经济责任。学者认为,环境绩效审计的目标可分为总目标和具体目标,总目标与国家环境立法体系、政府绩效审计、企业绩效审计以及社会的环保意识相联系,而具体目标则因达到总目标的具体要求而定。吴立群、王恩山将环境绩效审计的目标分为根本目标、具体目标和分项目标三个层次,分项目标是对环境管理各步骤的绩效情况进行审计评价,找出影响环境管理绩效的消极因素,提出建设性的审计意见,从而促使环境管理工作的高效进行。审计学者们普遍认为,环境绩效审计的主体分为政府审计部门、内部审计机构和社会审计组织三类,相互分工、相互协作,共同开展环境绩效审计业务。目前国外环境绩效审计的主体是以政府审计部门和内部审计机构为主,一些机构对注册会计师(社会审计组织)在环境绩效审计中发挥的作用进行了研究。西方发达国家的审计都很重视环境绩效审计,开展了大量的环境绩效审计项目。政府环境治理将侧重于通过发挥环境经济政策资金配置的功能以实现环境保护各项目标。目前我国环境审计主要以客观存在于政府、企业组织中已发生或将要发生的环境保护资金收支及相关的经济活动为审计对象,侧重资金使用的真实、合法性(毛金妹,2006)。按照职责范围和权限大小划分的,环境绩效审计的客体主要包括:内部制定环保政策和措施的企业及具有环境影响的生产过程和经营过程;承担具体管理和监督职能的各级环保部门;负责环保专项资金投入的财政部门以及其他涉及环境保护的部门(李笑天、顾建新、陶荣庆,2007)。绩效审计一般分为事前绩效审计、事中绩效审计和事后绩效审计三种。环境绩效审计与传统审计不同,审计工作任务不集中安排在年终,而是根据审计资源情况,通过年度审计计划灵活地安排审计项目,不同的项目使用不同的审计方法,基本程序是审计人员根据初步调查结果和提出的实施方案,对被审计单位或项目进行全面深入的调查。ICOSAI于2001年发布的《从环境视角执行审计活动的指南》(Guidance on Conducting Audits Activities with An Environmental Perspective)中指出环境问题的绩效审计包括:确保与环境相关的效益指数能够公允地反映被审计单位的经营状况;确保环境项目能够经济、效益和有效地执行。国外对环境绩效审计的认识采取了更加广阔的视角,促使他们在环境绩效审计实践上不断突破。2004年INCOSAI发布的《环境审计与常规性审计》(Environmental Audit and Regularity Auditing)中,列示出环境绩效审计的内容:对政府执行环境法规情况的审计;对政府环境项目的经济效益进行的审计;对政府其他项目的环境影响进行审计;对环境管理系统的审计;对计划的环境政策和环境项目进行评估。目前学术界对环境绩效审计的内容也有不同理解。刘力云认为,环境绩效审计包括:评价环境管理系统的充分性和有效性;确认企业在建设和生产经营活动中是否在保护环境、防止和治理污染方面做出了努力、环保政策和措施是否有效;环保部门工作的经济性、效率性、效果性审查。陈正兴认为,环境绩效审计的内容包括环境决策行为审计、经营目标和计划审计、被审计单位的管理效能审计、内部控制系统审计、资源要素利用效益审计、资金利用效益审计等。李学柔和秦荣生认为,环境绩效审计包括政府环境政策绩效审计、政府环境项目效益审计和企业环境绩效审计三部分。刘家兰和王恩山认为,环境绩效审计包括:评价环境法律、政策和制度的科学性和合理性;环境管理机构的设置及工作效率审计;环境规划决策的科学性和合理性评价;对环境投资项目的绩效审计。

三、政府环境绩效审计评价指标述评及建议

(一)政府环境绩效审计评价指标述评

鉴于环境审计问题是庞大而深邃的学术领域,本文不可能对此问题的内涵、外延等各方面均作论述。对政府绩效的审计中引入环境治理评价,关键的问题在于衡量政府在恢复和保护环境的过程中所达到的绩效程度。一方面要衡量政府对环境的恢复和保护程度,另一方面还要衡量其所投入的社会资源的多少,这样才是一个完整的绩效衡量。本文指探讨具体环境治理评价指标建立的相关问题。(1)环境治理评价指标。关于环境治理评价指标,理论界和实务界都有相关文献论述。1993年,国际标准化组织成立了“环境管理技术委员会”,制定了针对世界上所有组织改进环境管理行为的统一标准—15014000标准。该标准的核心是建立职工和相关方参与的环境管理体系及其审计。该标准为环境保护和环境管理体系制定了原则和指南,做出了具体规范,在世界范围内得到了广泛的认可。在1995年的最高审计机关国际组织第十五届大会上,与会各国就通过了一个有关环境审计问题的主题文件《开罗宣言》,不仅提出了环境审计的定义和重要性等,鼓励为政府部门和社会公众确定环境成本和环境责任,也提出要开发相关的技术标准。2001年初,INTOSAI所属的环境审计工作小组(WGEA)向各成员印发了其工作成果《从环境视角进行审计活动的指南》,鼓励各国最高审计机关建立完善合规合法性审计和绩效审计的技术标准,并推荐参考ISO14000环境系列标准,但《指南》只是一般性指出最高审计机关可以采用实地调查、标准化问卷、统计抽样等工具确立评价方法,具体的审计标准仍需各审计机关按照环境特点去制定。(2)环境绩效评价指标。关于环境绩效评价的指标,加拿大、日本、联合国以及国际标准化组织都有相关法律和文献作出一些具体的规定,建立了系统化的指标体系。加拿大列出了不同行业的环境绩效指标,包括资源、公用事业、大小型制造业、零售业、交通业和其他服务业共七种行业十五个方面的环境绩效指标,包括对野生动植物的保护,对土地的破坏和恢复,采掘、使用和再生的资源,污染预防,固体废物的管理,危险废物的管理,能源的保护,空气方案,水方案等。国际标准化组织发布的ISO14000系列标准,提出了ISO14031环境绩效评价指标体系,该指标体系分为环境状况指标、经营绩效指标和管理绩效指标。该体系考虑了环境管理体系的目标要求,提供了环境绩效评价的综合框架,并为指标的获取和加工计算提供了指南。环境状况指标,即反映对当地和区域性的环境状况的影响,如污水排放对附近水域的影响,废气排放对当地空气质量的影响等。经营绩效指标,即反映有关组织的经营管理活动的环境绩效。管理绩效指标,即反映管理当局为改善组织的环境绩效所做的努力,其中包括方案和政策的实施、符合性、财务绩效与社区的联系等。这些都可以作为我们建立环境治理评价指标的参考。(3)环境审计评价体系。国内关于环境审计方面的学术成果也层出不穷。陈思维的《环境审计》(陈思维,1998)是较早的关于环境审计的专著,从环境审计的理论结构到环境因子影响评价均有论述,并对不同的环境影响因子提出了NPV、替代工程等方法,而且以水体污染、大气污染、物种生态资源为例建立经济损失测评模型,对其进行定量评价。刘长翠在《企业环境审计研究》(刘长翠,2005)一书中,对国内外有关环境审计方面的文献进行了较为系统的归纳,并对环境审计的依据与标准提出了自己理解与思考,指明了未来的研究方向。《环境审计研究:历史、《环境审计研究:回顾与评价》(李雪、杨智慧、王健姝,2002),现状与未来——基于国内研究的实证分析与理论述评》(刘长翠、周芳,2005),《中国环境审计研究述评——基于国内1997-2008年研究的分析》(潘煜双、李云,2010)等都对环境审计问题的文献进行了回顾与评价。刘达朱、王本强、陈基湘在《政府环境审计的现状、发展趋势和技术方法》(刘达朱、王本强、陈基湘,2002)中提出了我国需对环境政策、环境部门部门活动的审计进行立法保护,政府环境审计的发展趋势是增加绩效审计,并且也从量化角度增强审计结果的可靠性。郝玉贵在《审计与政府绩效评估机制研究》(郝玉贵,2010)中阐述了政府绩效评估的动机引导与价值问题,并探讨了在和谐理念下审计参与型政府绩效评估指标体系的构建。国外诸多学者如Cahill(1996)、Ammenberg(2001)等也对环境审计的定义及外部审计工作等提出了观点。这些研究成果对建立健全相关环境评价体系有重要参考意义。

(二)政府环境治理评价指标的相关建议

通过阅读相关文献,认识到建立政府绩效的环境治理评价指标从理论上是可行的,而且也是我国经济社会持续快速健康发展的必然要求,环境治理是利国利民的大事。环境审计的难点在于评价标准的建立,这是一项十分浩大繁琐的系统工程,笔者谨从学术角度提出关于建立相关指标建议:(1)保持环境治理审计评价指标体系的完整性。所谓评价指标体系的完整性,是指在建立政府环境治理绩效评价指标时,指标体系应当包括各级政府辖区内主要环境治理目标的相应指标。如常见的环境问题包括大气污染,水污染,噪声污染,森林资源破坏,土地流失,土地荒漠化,物种生物资源破坏等。评价指标要保证其完整性,凡是关系国家和人民切身利益的指标必须体现评价指标体系中,并对每个环境因子的具体指标订立国家标准,并通过人大进行立法保护,以确保法规的强制性和有效性。建立评价指标体系分为国家级评价指标体系和地方级评价指标体系,国家级评价指标体系在全国通用,地方级评价指标体系由省人大或政府机关在国家评价指标体系下进行完善,制定更加具体和严格的指标体系。(2)进行指标评价时应采用的方法——基准评价法。在环境评价指标体系建立完善后,需每年对各级政府辖区内的环境治理情进行绩效审计,并根据指标进行打分,每个环境影响因子配以一定的权重,最后用综合分数来衡量绩效水平。我们提出并建议使用基准评价法。所谓基准评价法,是基于统计学上帕氏指数的一种方法,即把每个环境影响因子的权重作为同度量因素,把各级政府辖区内的年终测评得分作为报告期水平,以第一年的年终测评得分作为基期水平,这样最后得出的帕氏指数便是最终测评结果。若指数大于1说明绩效为正,若小于1则绩效为负。每个辖区内主要环境问题不尽相同,所以采用这种方法可以更好的衡量不同辖区领导者的绩效水平,也利于横向比较和纵向比较。但权重等还需用专家德尔菲法等来确定。其他学者(郭阳生,2009)也有提出采用基于模糊数学的模糊综合评价法等,都有值得借鉴考虑的方面。(3)建立完善的信息化审计系统。随着计算机以及网络技术的发展和普及,计算机已经广泛应用于我们企业经营管理、劳资财会、生产供应、产品销售等各个方面,使得企业信息化程度不断提高,企业的生产经营运作、工程建设流程、会计账务处理等均具有了信息化的特点,所有这些都对我们审计部门的工作提出了新的要求。随着会计电算化的日益普及,审计手段已经由传统的手工查账审计逐渐向计算机审计过渡。计算机审计在促进审计执法行为规范化的同时,也对自身的规范化建设提出了新的要求。指标从建立到实施再到最终的测评,需要输入大量的数据存储与分析,所以以前主要依靠人工计算的观念必须予以转变,应加大对计算机及相关软件等信息系统的投入,以准确并简便的对指标进行核算。如比较常用的办公软件Excel等,统计分析软件SAS等,或者专业的信息科技公司的专门化产品。这些产品不仅需要购置,还需对相关审计人员进行培训,加大信息化投入也是完善我国绩效审计的必然要求。

参考文献

[1]刘长翠:《企业环境审计研究》,中国人民大学出版社2005年版。

[2]陈思维:《环境审计》,经济管理出版社1998年版。

[3]陈正兴:《环境审计》,中国审计出版社2001年版。

[4]郝玉贵:《审计与政府绩效评估机制研究》,经济科学出版社2010年版。

[5]刘达朱、王本强、陈基湘:《政府环境审计的现状、发展趋势和技术方法》,《审计研究》2002年第6期。

[6]李雪、杨智慧、王健姝:《环境审计研究:回顾与评价》,《审计研究》2002年第4期。

[7]郭阳生:《基于模糊数学角度的环境绩效审计评价》,《当代经济》2009年第12期。

[8]吴立群、王恩山:《环境绩效审计有关问题初探》,《济南职业学院学报》2005年第5期。

政府环境审计 篇9

一、循环经济与政府环境审计的内在关系

(一) 发展循环经济离不开政府环境审计的保驾护航。

从经济学的原理来分析, 环境保护就是要解决如何在发展经济的同时保持必要的生态环境水平的问题。开展环境审计可以监控经济发展中投入的环境成本、得到的环境效益等变动情况, 为决策者提供可信赖的信息, 也是发展循环经济的必然要求 (周婕峥, 2011) 。由于环境审计的特殊性, 对审计人员要求较高, 相对于内部审计机构和社会审计组织来说, 国家审计机关具有相对完善的人力资源, 具有很强的权威性;国家审计机关广泛开展国际技术交流, 推动审计技术的发展, 环境绩效审计水平和审计质量也较高些。这些因素决定了在环境审计中, 政府审计应该起主导作用, 发展循环经济更离不开政府审计的保驾护航 (李胜, 2009) 。

(二) 循环经济与政府环境审计有统一的目标和方向。

两者都致力于高效利用现有资源和维护自然生态环境。政府环境审计是国家审计机关对被审计单位的项目资源利用的经济性和效果性进行监督和评价;而循环经济则以追求全社会范围内更大的经济效益和社会效益、更少的资源消耗、更低的环境污染为目标。循环经济是政府环境审计之所以被大力推广的政策背景和外部环境需要, 也是通过政府环境审计期望能够达到的最佳生态经济模式;而政府环境审计则是促进循环经济发展的有力举措。

二、循环经济条件下政府环境审计的作用

(一) 政府环境审计可促进国家环保政策的落实。

一方面, 要确保制定的政策法规得到严格执行, 审计机关应对执行情况进行检查, 及时发现存在的问题, 给出改进的建议。另一方面, 由于环境管理制度已经不能适应现阶段新的要求, 必须要完善或改革这些管理制度。政府环境审计提供的分析资料可以帮助这项工作的完成。

(二) 政府环境审计可促进提高环境保护资金的使用效益。

由于我国环境保护工作涉及面广, 环境保护资金有限, 环境保护投资大都用于开发国家生态环境安全项目和解决比较紧迫的重大环境问题上, 对这些资金的审计应该主要由政府审计部门承担。在对环保资金的真实性、合规性审计的基础上, 还应对其拨付、使用是否合理有效进行审计。

(三) 政府环境审计可以引导企业树立清洁生产的理念。

政府审计机构通过对重污染行业国有大中型企业进行环保绩效审计, 审查企业是否以经济节约和高效率的方式运用受托环境资源, 评价其资源的综合利用程度及其生产对环境的影响。鼓励国有企业发挥带头示范作用, 引导整个行业乃至全社会清洁生产, 形成生态环境良性循环。

三、循环经济条件下政府环境审计发挥作用的机制

2009年, 刘家义审计长在《求是》杂志发表《树立科学审计理念, 发挥审计监督“免疫系统”功能》一文, 明确指出:审计监督制度是国家政治制度中不可缺少的组成部分, 是民主法治的产物和推动民主法治的手段, 是维护国家经济安全的重要工具, 是保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”。可见, 国家审计“免疫系统”功能的内涵思想是:安全防护、问题揭露、机制修复和科学预警。

环境审计通过跟进环保资金运用的整个过程, 不断发现问题、提出问题, 促进解决问题和完善相应的制度机制, 从而推动环境保护的全面健康发展。根据“免疫系统”论, 首先, 发挥预防功能:政府环境审计由于自身的权威性, 能够直击问题产生根源, 及早发出警报, 起到预警作用。第二, 发挥披露功能:在审计过程中查出的违法违规现象必须依法处置;审计机关对于隐藏在出现的问题下的制度缺陷和管理漏洞应该加以披露。第三, 发挥抵御功能:审计机关要对产生问题的原因进行深层次分析, 提出改革制度、健全法制等建议, 从根本上改善环保事业的外部支撑, 促进循环经济的发展 (陆晓晖, 2009) 。

四、循环经济条件下政府环境审计发挥作用的路径

(一) 对环境保护政策的制定和执行情况进行审计, 增强环保政策的有效性。

首先, 对可持续发展战略和经济发展与环境保护协调发展这两条基本方针在国家各项事业中的实际体现情况展开审计调查并进行评价。其次, 对国家的环境保护三大政策进行审计 (李永臣, 2007) 。对于“预防为主”, 应当审核政府在整体规划中对国家或地方可能发生的环境风险的估计是否客观、全面, 对重点环境控制领域所采取的评估和控制措施是否合理、可行, 并将评价结果向政策的制定者和具体执行者进行报告并提出改进建议;对于“污染者付费”, 应当主要审核:一是对污染企业承担环境治理和恢复的责任或价值补偿的合理性、公平性进行审核, 兼顾企业利益和社会利益;二是对执行“污染者付费”政策的实际情况进行审核和调查, 保证环境保护“有法必依、执法必严、违法必究”。

(二) 对环境保护资金的筹集和使用情况进行审计, 提高环保资金的使用效益。

环境审计通过审查环保资金的征收、管理和使用情况, 可以发现环保资金在筹集、拨付、使用、核算上有可能违反财经纪律的问题, 促进环保部门管好用好环保资金, 确保环保资金征收完整, 使用得真实、合法。同时, 环境审计还应该对环保资金使用的有效性进行审计。如果一个决策错误, 那么围绕这个决策开展的一系列工作即使合法合规, 也不能达到实际有用的效果, 也就必然导致环保资金使用上的极大浪费。因此开展环保资金的环境审计, 要以财务审计为基础, 通过效益审计, 以资金为主线, 检查资金预算的科学性、项目进展的机会符合性、项目的效益性等, 从而促进环保效益最大程度发挥。

(三) 对企业社会责任的确认和披露情况进行审计, 促进企业如实履行社会责任。

我国现行审计法将审计的范围基本限定在了财政财务收支及其效益方面, 环境审计也有必要扩大到环境效益和经济效益的领域中, 达到企业经济效益与控制企业污染双赢的成效。由于环境管理的特殊性, 如果没有强制规定, 企业不会主动将环境保护纳入自身的发展战略, 可以考虑将环境保护审计纳入企业领导人任期经济责任、企业社会责任审计的范围之中 (周曦, 2011) 。

五、促进政府环境审计发展的政策建议

(一) 加强环境审计的理论研究和宣传工作, 提高社会公众对环境审计的认识。

开展环境审计的最终目标就是保护环境, 实现循环经济条件下的可持续发展, 公众接受度高, 自觉参与保护环境都会为环境审计营造良好的氛围。政府部门应调动社会各界做好环境保护的宣传与教育, 提高全民保护环境的意识。

(二) 加强立法工作, 完善其他相关的配套法律法规。

目前环境审计大多采用环境成本效益的分析方法, 但反映环境成本和效益应采用的指标和计量方法还没有统一的标准, 因此要完善现有的环境审计标准, 建立评价环境成本和效益的指标体系, 制定一套层次清晰、易于操作的环境审计准则和相应的工作程序、方法, 以便为审计人员开展环境审计提供具体指南。

(三) 优化环境审计人才结构。

培养具备环境审计工作能力的人员, 缓解我国现有环境审计专业人员匮乏的局面, 是一项重要的长期性工作。首先要加紧对现有审计人员环境知识方面的后续教育和培训, 在实施环境审计时考虑聘请环境专家和法律专家进行联合审计, 共同执行环境审计。同时有计划地培养足够的环境审计后备人才。在高校等教育机构增设相关专业和课程, 培养掌握环境审计的专业知识人才, 以适应环境审计工作的需要。

参考文献

[1].陈正兴.环境审计[M].北京:中国审计出版社, 2000.

[2].李永臣.环境审计理论与实务研究[M].北京:化学工业出版社, 2007.

[3].吴季松.科学发展观与中国循环经济战略[M].北京:新华出版社, 2006.

[4].杨洁琼.我国环境审计发展面临的问题及其对策分析[J].财会审计, 2011, (7) .

[5].耿建新, 房巧玲.环境审计研究视角的国际比较[J].审计研究, 2004, (2) .

[6].周婕峥.循环经济条件下开展环境审计的问题和对策[J].会计师, 2011, (7) .

[7].刘勇.循环经济下政府绩效审计评价标准探析[J].审计月刊, 2008, (10) .

[8].李胜.政府审计在环境审计中起主导作用[J].经济研究导刊, 2009, (20) .

[9].周曦.基于经济责任的环境审计路径选择[J].审计研究, 2011, (5) .

政府环境审计 篇10

一、固定资产投资政府审计依据的法律体系

固定资产投资政府审计所依据的法律、法规主要包括两方面：一是规范投资审计行为的法规，主要是政府审计规范，如《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》、《审计机关国家建设项目审计准则》、《建设项目审计处理暂行规定》等；二是规范投资项目的法规，涉及财政预算管理、投资融资管理、工程建设管理等多个领域，如《中华人民共和国招标投标法》、《建设程序管理若干规定》、《基本建设财务管理规定》等。

二、法律环境对固定资产投资政府审计的制约

1、法律适用的冲突阻碍审计工作的开展

《中华人民共和国审计法》确定了国家审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目和与其直接有关的单位的审计监督权，但实践中由于存在与其他法律适用的冲突问题，致使审计机关的固定资产投资审计（以下简称投资审计）监督处于比较尴尬的位置。最为典型和普遍的是工程价款审计核减所引发的纠纷问题。根据现行财政部门的管理规定，大、中型建设项目和重点建设项目的财务决算必须报财政部门审批。现实中，除深圳、浙江青岛、上虞市等少数地方立法规定政府投资项目的工程结算和竣工决算由审计机关审核外，其他地方均是由财政部门负责。为保证建设资金的落实，建设单位与施工单位一般以合同约定以财政部门审定价为工程最终结算价，并支付工程价款。由于两者之间签订的经济合同是受《合同法》保护的，而《合同法》的法律效力又高于《审计法》，也就是说，在此情况下，审计结果对施工单位难以有约束力。事实上，对这种纠纷，法院大多数情况下判决施工单位胜诉，审计核减的工程款往往难以追回。

2、审计准则体系构建未完成制约了审计工作的深入

审计准则是审计人员在实施审计工作时必须恪守的行为准则和开展工作的“扶手棍”。然而我国政府审计准则建设的滞后制约了投资审计工作的深入。我国原有的政府审计准则体系于1996年构建完毕，新的体系于2000年开始构建，包括国家审计基本准则、具体审计准则、审计操作指南三个层次。目前，国家审计基本准则已制定；具体审计准则正在陆续制定，已颁布通用审计准则13个，专业审计准则2个，包括投资审计适用的《审计机关国家建设项目审计准则》；审计操作指南的制定工作显得相对滞后，投资审计操作指南至今尚未制定。由于缺乏科学、详细的规范和指南，审计机关投资审计工作处于“摸着石头过河”的状况，影响了工作质量和效率。又由于缺乏客观标准，审计工作的质量完全依赖审计人员的专业素质和主观判断，一些新的审计技术和方法，如风险审计技术与方法，内部控制测试、重要性水平的确定、审计抽样等，无法推广，审计风险难以得到有效控制。

3、法规的缺失限制审计的定性和处理

近年来，投资审计涉及的财政预算管理、投资融资管理、工程建设管理等多个领域，都出台了不少法律、法规、部门规章，为规范工程建设行为提供了依据。但是，法制建设还是未能赶上社会经济的发展，有些重要的法规仍未能出台，相当一部分已出台的法规尚不完善，或随着形势的发展亟待修订。这给审计监督造成了极大的困难，如在投资管理方面，法规比较陈旧，而且大多是针对某个环节、某个事项的规定，不够系统、完整，这就使审计发现的一些新问题因缺乏适用的法规而难以界定性质；又如，在审计处理依据方面，一方面，部分规范投资项目的法规，特别是建设程序管理方面的法规，法律责任条款不全面，或规定比较笼统，缺乏对违法违规行为的责任追究；另一方面，专门的规范审计处理行为的规定又比较少，主要有1996年审计署、国家计委等六部门颁布的《建设项目审计处理暂行规定》、2004年国务院颁布的《财政违法行为处罚处分条例》，前者已显陈旧，后者仅限于规范违反财政行为的处理、处罚，对于审计执法来说还是相对不足。审计处理依据不足，使得审计执法面临范围宽、处理难的问题。

三、改善固定资产投资政府审计法律环境的对策

1、建设外部法律环境

建设外部法律环境不仅是审计监督的需要，也是相关部门完善自身管理的需要。一方面，国家应加快财政预算管理、投资融资管理、工程建设管理等领域的法制建设，提高出台法规的质量，使其与经济发展相适应。法规要符合客观实际，要有针对性和可操作性，要有明确的责任条款。另一方面，审计机关要对审计发现问题提炼、深化，提出积极的改进意见，以推进法制建设，为改善法律环境发挥应有的作用。

2、健全内部法律环境

(1）以制度保障审计机关投资审计的地位。投资审计应以制度和法律的形式固定下来，作为政府投资项目竣工、决算、验收、交付使用的法定程序，明确、详细地规定审计机关投资审计的范围、内容和权限。目前一些地方政府已走在前列，如深圳立法规定：审计机关出具的审计意见书和做出的审计决定，应当作为投资项目竣工后财务结算和国有资产移交的依据，并对建设、设计和施工单位均具有约束力；杭州市人民政府也出台法规规定：纳入年度审计项目计划的国家建设项目，未经竣工决算审计，不得办理工程价款最终结算和竣工验收手续。制度上的安排和法律上的保障，是审计机关在投资审计领域充分发挥作用的重要保证。

(2）加快构建政府审计准则体系。科学合理的审计准则体系，能够帮助审计人员在业务开展过程中保持应有的职业谨慎并恰当合理地开展审计工作，从而提高审计质量，降低审计风险。所以，审计署应加快政府审计准则体系的构建，在《审计机关国家建设项目审计准则》的基础上，总结各地审计机关开展固定资产投资审计的先进经验和优秀案例，结合通用审计准则的规定，为审计人员制定具有操作性的投资审计指南。各地审计机关应积极探索投资审计的路子，总结经验，在审计署制定的审计准则基础上，根据本单位开展固定资产投资审计的实际情况和需要，制定本单位的投资审计工作规范。

(3）完善投资审计处理规范。在我国投资管理法律、法规不完善的情况下，审计部门更应该重视制订相应的规定，解决审计处理难的问题，以支持审计实践工作。鉴于目前投资审计处理规范陈旧、缺失的状况，完善现有的规定，制订新的规定显得很有必要。过程中应把握如下原则：一是与经济发展相适应，要根据形势的发展，推陈出新；二是应全面，应包括建设项目管理、工程建设管理、财务管理、资金管理等各方面违规行为的定性、处理；三是应注重实效，要达到惩治、制约的效果。

3、积极推进审计结果公告制度

受审计独立性不足、法律环境的不健全的限制，审计机关投资审计监督惩处难、执行难等问题，不是一朝一夕可以消除的。公告审计结果是国际通行的惯例，在发达国家，审计工作的效果很大程度上取决于审计报告的公开性。将审计结果公告，使违规行为暴露于众目睽睽之下，本身就有警示作用。这无形中对相关部门施加了一种压力，促成其对存在问题的整改，是审计监督与社会舆论监督结合的有效途径。自2003年以来，审计署作为中央一级的审计机关，每年对预算执行审计结果和相关部门的整改情况进行公告，取得了很大成效，引起社会各界的强烈反响，但在地方，这项工作的开展却远不如中央那样如火如荼。今后，从中央到地方，政府审计部门应积极推进审计公告制度，充分发挥社会舆论监督作用，走出现行投资审计处理、执行难的尴尬局面。

摘要：固定资产投资政府审计依据的法律体系包括规范投资审计行为和投资项目两类法规。文章针对法律适用的冲突、审计准则体系构建未完成、法规的缺失等法律环境的缺陷对固定资产投资政府审计的制约, 提出了建设外部法律环境、健全内部法律环境、积极推进审计结果公告制度的对策。

关键词：法律环境,固定资产投资,政府审计

参考文献

[1]全国人大常委会:中华人民共和国审计法 (修正版) [EB/OL].http://www.audit.gov.cn, 2006-2-28.

[2]周山:固定资产投资审计中的法律探讨[J].中国审计, 2005 (12) .

[3]浙江省审计厅投资审计课题组:固定资产投资审计若干问题研究[J].浙江审计, 2003 (12) .

[4]李金华:审计理论研究 (第二版) [M].中国时代经济出版社, 2005.