行政监察

行政监察（精选十篇）

行政监察 篇1

汉初在中央设御史大夫一职, 其办公机构为御史台, 并在此之下建立刺史制度, 对地方行政进行监察。在御史制度之外又建立了司隶校尉和丞相司直等监察机制, 形成了多层次、全方位的监察体系。

1. 御史制度。

两汉初期, 中央设御史大夫, 下设两丞, 御史丞和中丞。御史大夫“内承本朝之风化, 外佐丞相统理天下”[1]卷83, 其“位次丞相, 典正法度, 以职相参, 总领百官, 上下相监临”[1]卷83。御史大夫每朝会则“举不如仪者”[2], 并与侍御史、监察御史察举非法, 分别监察中央和地方官吏, 对官吏的所有违法案件均有权直接进行案问。御史中丞, “在殿中兰台, 图籍秘书, 外督部刺史, 内领侍御史员十五人, 受公卿奏事, 举劾按章”[3]卷19上。

汉初, 御史大夫位居三公之一, 职掌中央监察权, 有权案举丞相, 发挥了监察机关牵制丞相权力的制衡机制的作用。西汉末, 宰相由三公制改为三司制, 具体的职权范围发生变化。为适应这种变化, 汉成帝绥和元年改御史大夫为大司空, 使之脱离御史府, 建立了专门行使监察权的“御史台”, 以御史中丞为长官。东汉时, 御史中丞地位较高, 直通天子, 是中央最高监察官。

2. 司隶校尉。

汉武帝征和四年建立了由皇帝直接掌握的司隶校尉, 以监察京师与三辅、三河、弘农等近都七郡官吏。司隶校尉负责“督大奸猾”[3]卷19上, “察皇太子以下, 行马内事皆主之”[4], “掌察举百官以下及京师近郡犯法者”[5]。西汉时, 司隶校尉受御史大夫节制, 秩比二千石, 位在司直下, 但职权很重, 与御史中丞大致相仿, 可纠举包括丞相在内的百官, 甚至直接弹劾三公。司隶校尉握有直接逮捕罪犯的权力, 并有众多属官。

3. 刺史和督邮。

汉武帝时, 分全国为十三“州部”, 除京师所在州长官称司隶校尉外, 其余十二州各设刺史一人, 直属御史大夫, 派驻地方。刺史在地方, “掌奉诏条察州”[3]卷19上, 监察地方郡国行政。各部刺史在中央御史中丞领导下根据汉武帝手订“六条”, 对部内所属郡县进行监督。刺史于每年八月巡行所属郡国, 检阅刑狱情况, 考察长吏政绩年终奏于皇帝。汉代还在郡一级地方行政机关之内设立了督邮, 又称“无害吏”。在隶属关系上, 督邮接受太守的领导。督邮监察郡内太守以下官员, 也可监督刺史。每年秋冬, 郡太守都派督邮行县, “案讯诸囚, 平其罪罚, 论课殿罪。”县有专职监官延掾, “监乡五部”[6]。这样, 在郡、县、乡分别有刺史、督邮、廷掾三级监察官, 地方所有官员都在监察体系之下了。

汉代还实行地域回避制度, 规定刺史均不应为本籍人, 后又实行“三互法”, 规定自身本籍, 婚姻之家的对方之籍以及两州人士的对方之籍, 不得相互异地从监[7]。

刺史的监察内容, 按规定只以六条问事, 不得干预其他, 但至汉末, 这一规定已不起作用, 随着刺史作用的日益发挥, 其权限范围也越来越大, 刺史“任重职大”, 拥有“选第大吏, 所荐位高至九卿, 所恶立退”[1]卷83的大权。

4. 丞相司直。

汉代在丞相府中设有以丞相司为主的监察官员, 汉武帝于元狩五年设置这一官职, 责任是“掌佐丞相举不法”[3]卷19上, 其职责不仅在于监察京师百官, 还包括“助督录诸州”[8], 还有协助完善地方行政监察的责任。因此, 丞相司直权责重, 范围广, 上至御史大夫, 下至地方行政长官, 都在监察范围之内。

二、汉代行政监察制度的特点

汉代的行政监察制度建立了中央和地方和交叉行政监察体系, 其特点主要有以下几点。

1. 多种监察机制并存, 各监察主体之间相互牵制, 形成严密的监察网络。

汉代在中央和地方分别建立了相应的监察机制。御史大夫, 职掌中央监察权, 可监察中央和地方官吏, 并有权案举丞相, 还可监督刺史。司隶校尉虽是主管监察京师及近郡的监察官, 但也可纠举包括丞相在内的百官, 甚至直接弹劾三公。丞相府内的丞相司直监察的范围上至御史大夫, 下至地方官吏。在地方上, 刺史监察郡县的官吏, 但太守下又有督邮来监察包括刺史在内的地方官员, 在县一级还有廷掾。这样, 在全国上至朝廷, 下至地方, 公卿百官全都在相互交错的监察网络之下。

2. 汉代开创了古代行政监察立法的先河, 明确规定了监察官的职责和范围。

汉朝颁布了我国历史上第一部专门规定监察官职权范围的法规, 即“监御史九条”。汉惠帝时专门为御史行使检察权规定了九条之法。监察御史分赴京师各地实施监察, 对不法官吏进行纠弹。即所谓“惠帝三年相国奏御史监三辅不乏事:词讼、盗贼、铸伪钱、狱不直、徭赋不平、吏不廉、敬劾蝓侈及弩力十石以上, 作非当服, 凡九条。”[9]汉武帝时颁布六条, 各部刺史根据六条察巡郡县。《汉官典职仪》云:刺史班宣, 周行郡国, 省察治状, 断治冤狱, 以六条问事, 非条所问, 即不省。“刺史六条”明显比“监御史九条”更为详细和完备, 其反映了汉朝统治者权力监督经验的积累和对监察立法的不断重视, 相对成熟的立法也为行政监察提供了法律保障。

3. 各监察机构独立设置, 监察官员的地位相对独立, 不受行政上的干扰。

汉代中央监察权统归御使监察官, 其他官署一概不得过问, 不受其他行政长官的干预, 这使得监察机关享有着独立的监察权。西汉后期, 建立了专门行使监察权的“御史台”, 御史中丞为长官。这一改制, 标明了监察机构与行政机构的分离。东汉末, 御史中丞可直通天子, 更显示了其独立性。刺史为中央派遣地方的监察官, 专司监察, 既无行政权, 也无立法权, 只有检举弹劾权, 与行政长官没有任何隶属关系, 因而不受地方行政长官的制约。御史台系统, 司隶校尉系统, 丞相司直系统互不隶属, 分工明确。这样, 就从组织上保证了监察工作的独立性。此外, 汉代刺史监察郡县, 并非在所察郡县内常驻, 而是流动性的, 刺史每年八月起巡行所部郡国, 巡察时, “乘传周流”, 年底回京奏报。这种做法可以防止刺史与地方官吏串通一气, 保证监察工作收到实效, 尽量使监察工作不受干扰。

4. 汉代监察官一般品秩低微, 但地位很高, 权力重大, 可以以卑督尊, 以小制大。

东汉光武帝时, 御史中丞与司隶校尉、尚书令在朝会时专席独立而坐, 当时京师称之为“三独坐”。由此可见, 御史中丞和司隶校尉的地位之高。郡级地方所设的督邮, 监察各县级官吏, 其权力仅次于郡长官, 地位之尊可见一斑。汉代御史中丞, 秩千石, 但可察秩万石的丞相。西汉时, 司隶校尉秩二千石, 可纠举丞相在内的百官, 甚至直接弹劾三公。刺史俸禄仅六百石, 但他们监察对象却是享有两千石的郡一级高官。这种方法被后世学者所称道, 说:“夫秩卑而命之尊, 官小而权之重, 此小大相制, 内外相维之意也”[10]。

三、汉代行政监察制度对当前行政监察制度的借鉴意义

汉代行政监察制度分权制衡、以卑察尊的机制对整顿汉朝吏治起到了积极作用, 其制度的一些方面对我国现行的行政监察制度有着重要的借鉴意义。

1. 我国现行行政监察制度的现状。

目前, 我国行政监察是行政机关系统内部的自我监督形式, 现行的行政监察制度实行垂直分级管理和双重领导体制, 各监察机关同时受制于上级监察部门和同级人民政府, 极易导致行政监察活动受到行政机关的制约。从主体看, 我国行政监察机关是各级人民政府行使专门监察权的职能部门, 是政府机构的下属部门。我国国家监察部受国务院领导, 各级监察机关列入同级人民政府的行政机构和行政人员的编制之列, 监察机构的领导人由同级人民政府和党委组织部门任命, 人员编制、经费拨款、劳动工资等问题, 由本级人民政府统一解决, 客观上形成了监督主体受制于监督客体的局面。从权能看, 监察机关作出重要的监察决定时, 要报本级人民政府和上级监察部门同意。行政监察监督关系还是一种单向监督, 监督对象只能接受监督而不能对监督主体进行反监督, 这样行政监察权自身就可能在监督范围之外。从任职方式上看, 现行行政监察机关的人员任职同一般的业务类公务员一样, 长期在同一地区任职, 不具有流动性。这样虽然会使监察人员对地方行政更为了解, 但其弊端也很明显。监察官常驻一地, 很容易和地方行政官员形成关系网, 影响监察效力的发挥。正如古有云“人情久则熟, 熟则慢, 慢则事不立矣”。

2. 汉代行政监察制度对现行制度的启示。

强化行政监察推进依法行政 篇2

来源：中国监察2011.06

第十七届中央纪委第六次全会指出，要严格执行新修改的《行政监察法》，充分发挥行政监察职能作用。前不久召开的全国行政监察理论研讨会就进一步加强和改进行政监察工作作出了具体部署。各级检察机关要认真学习贯彻第十七届中央纪委第六次全会以及全国行政检察理论研讨会的精神，认真履行法律赋予的职责，切实加强和改进行政监察工作，为推进依法行政、建设法治政府提供有力保证、发挥重要作用。

强化行政监察推进依法行政，首先要提高思想认识。依法行政是现代政治文明的重要标志，也是建设法治政府的核心。党中央、国务院对推进依法行政、建设法治政府高度重视，坚持把依法行政放在政府自身建设的重要位置，强调政府各项工作都要依法办事。胡锦涛总书记在第十七届中纪委第六次全体会议上强调，要着力按照法律法规和政策开展工作，大力增强法制观念和依法办事意识，大力推行依法行使权力，大力提高依法办事能力，大力实施各项公开制度，保证权力在阳光下运行。2010年8月，温家宝总理在全国依法行政工作会议上强调，要解决经济社会发展中出现的新问题，必须加快推进依法行政、建设法治政府；2011年11月，1国务院发布了《关于加强法治政府建设的意见》，这是贯彻落实依法治国方略的又一重大举措，充分彰显了我们党和政府积极推进依法行政、建设法治政府的坚强决心。各级检察机关要站在政治和大局的高度，充分认识新形势下推进依法行政、加快建设法治政府的重要性和紧迫性，认真学习领会中央的各项重大决策部署和要求，强化行政监察，切实增强推进依法行政工作的使命感和自觉性坚定性。

强化行政建设推进依法行政，关键要突出工作重点。推进依法行政、建设法治政府是一项长期任务，也是一项系统工程。各级监察机关作为政府专门监督机关，在推进依法行政、建设法治政府方面肩负着重要责任。做好这项工作必须坚持突出重点、抓住关键，以重点领域和关键环节的突破带动整体工作的发展。要进一步做好执法监察工作，坚持围绕中心、服务大局，把对中央重大决策部署执行情况的监督检查作为首要任务，进一步加大对转变经济发展方式、中央关于保障和改善民生各项政策等决策部署贯彻落实情况的监督检查力度，并抓紧建立监督检查工作常态化机制，确保对监察对象廉洁从政的监督检查，认真纠正损害群众利益的不正之风，坚决查办违纪违法案件，进一步加大预防腐败工作力度，切实加强对行政权力的监督制约，深入推进政府系统惩治和预防腐败体系建设，不断以廉政建设的新成效督促行政机关及其公务员严格依法行使权力、履行职责。要进一步

做好行政效能监察工作，不断提高政府行政效能；要进一步加大行政问责力度，促使行政机关及其公务员增强责任意识、法制意识，切实提高依法办事能力。

浅谈行政契约、行政协议和行政合同 篇3

关键词：行政契约；行政协议；行政合同

中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）06-0074-01

一、问题的引出—我国混用现状

从某种角度来说，行政契约、行政合同、行政协议都属于民事合同中的行政合同行为，在法律方面有着双重属性，也就是“行政+合同”。由于我国行政契约立法工作具有滞后性，在实际操作过程中民事化处理形式特别多，这和基本概念具有的牵连性密切相关。由于立法、学说在概念使用方面具有相同性，更加倾向于“强势政府”所引导的“合同”一词。比如，在民事生活中，“买卖协议”又被叫做叫做“买卖合同”，“运输合同”被称作为“运输协议”。同时，在民事立法方面，也会利用“协议”，诠释、定义对应的合同内容，这主要是因为“合同”、“协议”在合同法、民法方面存在共通性，而协议就是协议的同义词。此外，某些学者觉得行政协议的定义基本上相同，出现混用现象，即行政协议、行政合同混用，行政合同和行政契约之间也存在混用。面对这种情况，必须以社会市场为导向，正确区分行政契约、行政协议、行政合同三者关系。

二、行政契约、行政协议、行政合同辨析的必要性

（一）立法层面。在新形势下，我国学者纷纷对理论进行深入研究，满足社会实践的客观需求。随之，行政契约的立法工作成为研究的重大课题。就行政合同而言，属于一种法律制度，处于行政法、民是合同法之间，具有鲜明的边缘性、交叉性，也就是“行政+契约”。在起草《合同法》的时候，我国行政学者希望可以在《合同法》中单独设置一章探讨行政契约，很多民法学者并不赞同。换句话说，在行政法领域中，围绕统一性质的法律、法典体系，站在行政契约的角度来说，需要区别和民法相交的部分，明确自身的管辖范围，也就是说，需要明确行政契约、行政协议、行政合同三者的涵盖范围，防止行政学内部矛盾进一步激化，失去协调性。

（二）行政实践层面。界定这三大概念可以进一步推动行政合作精神。就行政活动过程而言，属于双方性质的行为，需要双方都参与其中，才能提高行政效率。在现代化的行政中，特别重视行政所占据的位置，主张行政合作，而行政契约正好可以满足人在这方面的需求，是他们参与行政全过程的重要渠道，也是实现行政民主参与、合作的首要前提。在此基础上，辨析这三大元素是提高行政效率的关键所在。在行政实践活动中，如果这三者没有清晰的定义，将会影响行政效率的提高，需要客观地看待这三个基本性概念，有效解决实际中遇到的相关问题，促使我国的行政行为更加“契约化”，为构建服务型政府提供有利的保障。

（三）司法实践层面。在区分行政契约、民事合同的时候，存在着鉴别问题。在司法实践过程中，当事人经常会提出一些行政案件、民事案件的抗辩性质理由，要求法院能够表明对行政契约的态度，做出抉择。但司法对行政契约的认定并没有形成一种稳定性的态度，在不具备完善法律形态的前提下，进行一系列实践操作，在实际争议被迫下，法院必须站在寻求学说理论方面。而这必须行政法学界能够达成共识，更好地指导司法实践工作、立法工作。在行政诉讼方面，行政契约、行政协议乃至行政合同概念都要明确的区分，诉讼文书的编写格式也有所区分，行政契约也会更加规范化。

三、行政契约、行政协议、行政合同辨析探讨

在行政契约、行政合同方面，杨临宏赞成大学者的观点，觉得行政契约、行政合同属于相同范畴，并没有本质上的区别。在相关论述中，杨临宏引用了台湾学者关于公法契约的相关理论，来证明自己所提倡的，借助所谓的“形式标准”，来区分行政合同、行政协议，其中行政合同就是一种合意，是行政主体和行政相对于人而言，而行政协定也是一种合意，但它是指行政主体之间。简单来说，行政契约并不等同于行政合同，而行政合同也不等同于行政協定，三者是不同的概念范畴。但站在客观的角度来说，杨临宏对三者的理解存在一定的误解，在分析行政合同、行政协议的时候，他是认同大陆学者的观点，并不同意台湾学者的观点，而在分析行政契约、行政协议的时候，又在引用台湾学者的相关观点，这样极易混淆相关的概念。

从某种角度来说，需要将行政契约引入其中，要区别于行政合同，并建立在行政合同、行政协议之上，也就是说行政契约是行政合同、行政协议的结合体。就余凌云在行政契约方面的定义来说，属于统领性质的观点，建立在行政合同、行政协议之上，需要合理划分“形式标准”，明确民事合同、行政契约之间的关系，行政契约、行政合同、行政协议三者的关系，要综合考虑各要素，正确区分行政契约、行政合同，构建不同的位价关系。围绕双方当事人地位，可以将契约分为两种类型，即对等契约、不对等契约。也就是说，在大陆通说中，行政契约和行政合同相同，而行政合同不同于行政协议。在叶必丰相关理论中，也觉得行政合同等同于行政契约，行政法学界对此也有相同的看法。

四、结语

总而言之，行政契约、行政协议、行政合同这三个基本名词概念的辨析是非常必要的，而这只是行政契约理论中的冰山一角，基础性的理论也没有在行政契约中形成共识，全面而客观地分析各种影响因素，以社会市场为导向，构全新的内部体系。通过辨析行政契约、行政协议乃至行政合同，根据它们各自的特点，多角度、多层次深入研究一系列基本理论，形成基本性的共识，促使行政契约理论更加规范化、科学化，加快行政契约的立法速度。

参考文献：

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[3]曲衍东.试论区域行政协议的普遍法律效力[J].法制与社会，2015，36：152-154.

行政监察制度相关问题探讨 篇4

1.1 行政监察制度的特征

在发展中国家破除旧体制、建立新体制的现代化进程中,如果监察乏力,对腐败问题的监管效力必将大打折扣。现代法治国家要求依法行政,保障行政活动的权威性,防止行政权力的滥用。行政监察是国家行政机构内专门行使监督职权、依法对国家行政机关、国家公务员行使行政权力的行为所进行的督察和监视。世界各国尽管在政治体制上存在着差异,行政监察机关的体制也不一样,但是行政监察还是有以下一些共同点:

(1)对象上,行政监察的对象主要为国家行政机关及其工作人员,但不同的国家在行政监察的具体对象上存在着一定的差异。比如,北欧瑞典的议会设有监察专员,其监察的对象包括行政机关及其工作人员,同时还包括对司法机关及其工作人员的监督;日本行政监察对象的范围则更为宽泛,不仅包括行政机关,还包括会社法人、事业团体等。

(2)实施主体方面,行政监察的实施是通过国家权力机关、议会或政府的专门机构来实现的,专门机构指的就是行政监察机关。我国行政监察机关隶属于政府,是政府的一个内设职能部门,专司行政监察职能。行政监察机关对国家行政机关及其工作人员的行政行为实施监督检查具有经常性。

(3)行政监察的主要目的在于对行政机关及其工作人员的行政行为加以监督和检查。一方面,行政监察仅监督和检查行政机关及其工作人员在行政管理过程中产生的具有法律效力的行政行为;另一方面,行政监察具有综合性,如工商、审计、税务等都是在某一专业范围内开展其监督业务,只能对某一方面的行为进行监督,监督的主体也与行政监察对象不一样。

1.2 行政监察的职责及目的

根据现行《中华人民共和国行政监察法》第18条之规定,行政监察机关在行使行政监察权能时,履行职责如下:(1)检查国家行政机关在遵守和执行法律,法规和人民政府的决定,命令中所出现的问题;(2)受理对国家行政机关,国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举;(3)调查处理国家行政机关,国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为;(4)受理国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分的申诉,以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉;(5)法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。综合上述规定,可以把行政监察的目的简单概括为:改善行政管理、严肃行政纪律、保证政令畅通、提高行政效率以及推进廉洁政府建设。

2 当前我国行政监察制度的现状及存在的问题

2.1 当前我国行政监察制度的现状

2.1.1 权限方面

根据《行政监察法》的相关规定,当前我国行政监察机关主要有四项基本权力:建议权、调查权、检查权和决定权。行政监察机关在调查行政机关及其工作人员过程中,可以充分利用诸如查阅、复制材料,对于与案件相关的材料予以暂时封存、扣留,要求行政机关及其工作人员解释和说明相关问题等权力,并享有作出相应监察决定的决定权和建议权。

2.1.2 机构设置上

当前我国行政监察机构共分四级:监察部主管全国范围的监察工作,代表国务院具体行使监察职能,监察对象包括国务院各部委及其工作人员,由国务院及其各部委所任命的其他人员以及省,自治区,直辖市人民政府及其工作人员;地方上(省,自治区和直辖市)设监察厅,主管本行政区域内的监察工作,接受监察部的领导,对监察部和地方人民政府负责并报告工作;此外,在各自治州,设区的市,县,自治县,不设区的市分设监察局(分二级),受上级监察机关的领导,对上级监察机关和本级政府负责并报告工作。

2.2 当前我国行政监察制度存在的问题

2.2.1 行政监察机关的权限不够大

行政监察所面向的对象大多是政府官员,他们手中握有一定的公权力,兼具一定的社会地位。行政监察机关要想实现对政府官员的有效监督,就必须获得充分的授权;现实中,我国行政监察机关职能权限范围较为狭窄。从《行政监察法》的规定来看,行政监察机关的权限可以概括为一般权限、调查权限和建议、决定权。但是现实中绝大多数时间,我国行政监察机关仅有建议权,而无决定权;具体实践中,行政监察机关对于政府官员执行法律法规、政策的监督检查也大多流于形式,鲜见我国行政监察机关提出具体的监察建议,其大部分时间仅仅履行了受理举报、申诉的权能。

2.2.2 行政监察法制的健全力度不够

当前我国与行政监察相配套的一系列法规多为规章、意见、通知和办法,临时且随意。例如由中共中央颁布施行的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》,党中央、国务院制定的《制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》等相关规范性文件的出台都有着特定的时代背景,法律效力薄弱,随意性、应急性特点突出;我国现行有关行政监督、纪律监督和党风廉政建设监督等法律法规在很多规定上都交叉重复。上至党中央,下至地方政府,都颁行了很多关于严禁公款吃喝、公务消费等相关规定,但是这些规定并没有起到预期的效果,隐性的腐败风气依旧存在。

2.2.3 行政监察队伍建设存在着诸多不足

我国目前的行政监察机关队伍人员整体专业素养偏低,年龄结构分布不尽合理。部分监察干部为军转人员,受益于国家政策的照顾而进入行政监察系统,相较之下,年轻且具备较高专业素养的监察人员较少;除此之外,在行政监察系统内部人员的选用标准上拿捏的不够精准;由于目前我国行政监察尚处于初步探索阶段,缺乏对行政监察人员专业技能进行规范化训练的体系;在对行政监察机关人员考核上,制度规范不健全,缺乏有效的竞争机制和激励机制,管理机制上的缺陷直接导致行政监察部门人才匮乏、队伍人员流动性大、行政效率低下。

3 改革和完善我国行政监察体制的几点思考

3.1 扩大行政监察机关的职权范围

“权力是管理的保证”。伴随着我国社会经济的软着陆,行政权日益呈现出扩张的趋势,为了应对行政权扩张的趋势,笔者认为,有必要扩大我国行政监察机关的监察权。可行的做法是,一是赋予其监督监察建议的权力。例如,对于拒不执行监察建议的被监察对象,监察机关可以传唤并责成有关行政机关及工作人员予以改正;倘若该行政机关仍拒不执行,监察机关可以直接做出相应的监察决定。二是赋予其全权处分的权力。即行政监察机关可以直接对违法违纪的公职人员施以降级、开除公职之处分,而无须经过相关部门的同意。三是赋予其经济处罚的权力。例如,对滥用职权,给国家和集体造成较大损失的公职人员处以较高数额的罚款。

3.2 健全我国行政监察法律体系

当前我国规范行政监察工作最为核心的法律是《行政监察法》,伴随着我国社会经济的不断向前发展,《行政监察法》当中的一些规定显然已经滞后于社会发展的需求。如监察机关的外派机构应如何设置、监察干部应如何任免等问题,该法需要进一步予以明确规定;除此之外,还应完善与行政监察工作相配套的一系列法律法规。笔者认为,我国有必要对已有的同行政监察相关的法规和文件加以梳理,对于其中经实践证明确有实效的规章尽快予以立法,增强其约束力;相反,应尽快废除那些脱离实际的规章。尽快制定出台《国家监督法》,赋予监察机关立法建议权,推进《行政程序法》、《反贪污贿赂法》等法律法规的立法进程,从而保障行政监察人员能够最大限度自主地行使监察权。

3.3 加强行政监察机关自身建设

一是严格选拔和录用行政监察机关工作人员,并使之制度化、规范化,遵照“宁缺毋滥,优中选优”的原则,确保每一名进入行政监察队伍的人员素质过硬。“首要的是清正刚直、嫉恶如仇的品质”;早在我国西汉时期,就规定监察官须对法律非常熟稔,唐代以降,历代封建王朝的监察官多为进士出身,这对当今我国行政监察机关选拔和录用工作人员的启示是要将那些曾受过良好法学教育的人员选拔和录用进行政监察机关队伍中来。

二是加大对行政监察队伍的培训力度。一方面对于新录用人员进行系统化的岗前培训,以使其尽快掌握行政监察工作的程序和步骤;另一方面,每年应保证在职的行政监察人员参加一定量的进修活动,重点学习审计、税务、计算机、法律等专业基础知识,以使行政监察人员的依法履职能力得到切实增强。

三是探索建立具有中国特色的行政监察专员制度。我国现行宪法规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候,可以组织关于特定问题的调查委员会,并且根据调查委员会的报告,做出相应的决议。调查委员会进行调查的时候,一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的资料。”该条规定为在我国建立行政监察专员制度提供了法律依据;再者,我国的行政监察体制已经运行了十数载,可谓是经验丰富,可供借鉴的地方有很多。基于此,引用、借鉴议会行政监察专员制度的必要性、合法性和现实可能性可谓一应俱全了。接下来要做的,就是立足于我国现行的人大制度,对其加以适当的设计改良:例如,可以在全国和地方各级人大委员会建立专门的行政监察委员会;行政监察专员享有较大的自主权、实质性的建议权和广泛的调查权;行政监察委员会和行政监察专员受人大常委会监督,只对人大负责。

摘要：行政监察是行政监督诸多类型当中的一种,属行政内部监督。它有助于政令畅通、保证政府廉洁公正、提高政府办事效率和改进行政管理。我国行政监察制度历经多年发展,在促进反腐倡廉、提高行政效能等方面收到了实效;但是随着我国改革进程的不断深入,我国现行行政监察制度在人员储备、领导机制等方面日益呈现出滞后性。为此,立足于我国行政监察制度的现状,通过考察域外一些国家和地区的成功做法,对如何完善我国行政监察制度作一定程度的探究。

关键词：行政监察,权力制约,完善

参考文献

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[5]张晋藩.中国监察法制史稿[M].北京:商务印书馆,2007:21.

行政监察 篇5

关键词：行政文化；行政文化建设；功能及影响

中图分类号：D668 文献标识码：A文章编号：1006-4117（2011）08-0204-01

行政文化——在不同的社会生活领域中文化作为一种复杂的社会现象具有不同内容，在行政活动领域当中表现为行政文化。行政文化它是与行政文化息息相关的文化，它包含着人们对行政行为的态度和信仰，对行政态度的感情和价值观，也包含着人们所遵循的行政方式和行政习惯。行政文化进一步来说，它包括了人们的行政原则，思想，道德，观念，以及行政价值、行政心理和行政传统等等。行政文化建设是社会主义政治文明和精神文明建设的重要组成部分，政治文明建设来说，改革和完善党的领导方式和执政方式、改革和完善决策机制、神话行政管理体制改革、加强社会主义法制建设是政治文明建设的重要内容，在一定意义上，政治文明建设就是先进的行政体制文化、行政决策文化、行政法制文化建设。就精神文明建设来说，行政文化建设的目的是在党政机关营造良好的文化氛围，改造和丰富国家公务员的主观世界，从这种意义上来理解，行政文化建设应属精神文明建设的范畴。因此，行政文化建设是政治文明和精神文明建设的有机组成部分。

一、行政文化一般功能

（一）引导功能。行政文化使行政系统中的群体有明确的正义目标，大家同心同德为这一目标努力奋斗。行政行为具有公共性。

（二）具有规范。功能。行政文化能够引导行政系统的运行，也能够约束行政管理者的行政行为，以至于使行政过线走规范化和程序化的道路。

（三）维系功能。在行政主体与行政对象之间，行政文化形成了他们之间的沟通的桥梁，促使上下形成了凝聚力。行政文化使行政系统中的个人与个人之间有一种广泛的信任关系。

（四）选择功能。在行政过程中能在价值和善恶冲突之间做出自觉和自愿的抉择，并确定采取何种方式 实现行政目标，而进一步依据行政文化的判断价值对行政行为动机进一步检验。

二、对机关内部事务的管理活动的作用

（一）对行政观念的影响。人的心理活动、精神状况和道德要求对人们在实践基础上对客观事物和客观规律的感知、分析、判断和推理等等一系列行为和活动起至关重要的作用。

（二）对行政组织形式的影响。行政组织中存在着管理需要，存在着行政条件和资源状况等因素制约着人们的选择，行政方式、组织制度和管理模式的认同与否，行政主体决定着这些因素。

（三）对行政风气的影响。行政文化能被符合并能反映社会发展规律的状况下，能够在观念层次上引导良好的行政风气，以及良好的行政风气的养成和发展起主导作用，而进一步以简便的方式改变人的气质和习惯。

三、对国家事务及社会公共管理的作用

（一）保障廉洁的行政行为氛围的前提。社会利益的集中体现廉洁的行政是基础，廉洁行政行为也是行政组织以有效运作和行政组织长期存在的根本所在。廉洁行政的保障是法治，廉洁行政是行政文化的心治。

（二）高效行政的必要条件。行政效率的有无与高低在于人的思想、作风和精神等主观因素。行政人员的搞行政思想为争取高效行政因而具有高效行政思想、为高效的行政的奋斗精神，一切从实际出发，事实求是的作风是行政文化高效行政的有力保障。

（三）民主行政的前提。民主行政会直接受到行政文化的影响，行政执行人员为达到行政目标，必须依靠一定的民族手段和民主方式，需依赖文化传播的方式宣传和灌输民主行政的观念，以便实现民主的有效性。

四、对行政行为、观念、体制的影响

行政文化通过人们行政意识、行政心理、行政思想、行政习惯对行政决策是否科学果断和可行性的影响很大。在行政过程中行政者要有自觉地行政意识和自觉进取行政思想的人，进而能够成为独立思想的，独立思考当机立断和坚定及灵活的执行者。民主型、明朗型的行政文化氛围会使决策者胸襟开阔，公平正直，坚持原则，具有创造性、灵活性和综合性，从而形成廉正健康的行政风气。行政文化以及行政文化的建设从多方面影响行政体制，文化心理、文化传统、社会制度、政治状况、历史条件、地理环境、民族特性、经济水平等对行政体制发生很大的作用。

五、行政文化建设的意义

（一）现实需要加强行政文化建设，是适应职能转变、改进管理方式、提高行政效率的现实需要。培育服务型、有限责任型、法治型和廉价效能型行政理念，是形成运转协调、公正透明、廉洁高效、行为规范的行政管理体制的需要及建设高素质公务员队伍的内在要求。

（二）行政理念的核心是加强行政文化建设，在指导思想上必需坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平行政理论和三个代表重要思想为指导，坚持求真务实，推进行政道德文化建设，贵在经常和坚持；坚持与时俱进，提高公务员行政本领，提高行政成效；坚持以人为本，加强与各方面协调，多方筹措资金，搞好党政机关文化设施建设。

总之，对行政管理的影响和意义是广泛的、深远的，现代化行政管理是行政文化建设的依托，形成自觉的行政意识和科学的行政思想，正确的行政价值和行政理想，健康的行政心理及高尚的行政道德，继承我国优秀行政文化和大力弘扬优秀行政文化为前提，同时合理借鉴外来的行政文化积极吸收中外现代文化中的合理的行政文化因素，为创立中国特色社会主义现代化行政文化及行政文化的建设创造更好的条件，这对提高行政管理的质量具有重要意义。

作者单位：新疆大学

参考文献：

解放初期上海行政监察机构发展探析 篇6

建国初期, 我国百废待兴, 关于各个方面的制度和政策都已经开始着手制定和建立, 而此时, 行政监察机构作为我国政府内部体系的自我监督形式也进入了最初的创建阶段。

(一) 我国行政监察机构创建的历史依据

对于行政监察机构, 我国古来有之, 它有着二千多年的历史, 尤其是近代的行政监察机构体系给我们之后的行政监察机构的创建和完善提供了宝贵的借鉴。孙中山提出了法律监督思想及“五权分立”的政府构想。按照他的构想, 政府组织实行五权分立, 设立五院组成中央政府。这五院分别为行政院、立法院、司法院、考试院和监察院。监察院有权弹劾其他各院组成人员的失职行为, 监察院人员的失职由国民大会弹劾、罢免。

(二) 我国对苏联行政监察机构的学习和借鉴

为了巩固新生的苏维埃政权, 列宁探索建立一种权利约束机构, 从而净化党内风气, 纯洁党员干部。在1920年9月, 在第九次代表会议上, 列宁决定建立一个监察委员会, 从而加强党的监察工作。监察委员会中的委员由党的全国大会选举产生, 它不受任何机构的制约, 独立行使职权。1921年3月, 召开了俄 (布) 十大, 在次会议上正式决定了成立中央监察委员会。在1922年3月, 俄 (布) 召开了党的第十一次代表大会, 具体的完善了监察委员会的机构编制。

二、建国初期上海行政监察机构的创建

行政监察简单来讲, 是在行政系统中设置的专司监察职能的机关对行政机关及其工作人员以及国家行政机关任命的其他人员的行政活动及行政行为所进行的监督检查活动。行政监察机构的创建和完善不仅能够有效地防止和惩治贪污腐败, 而且也代表了我国法制体系的进步和发展。

(一) 行政监察机构的设立

1951年6月20日, 在上海举行了上海市人民政府人民监察委员会成立大会, 在会议上, 盛副市长、潘副市长、华东军政委员会人民监察委员会刘晓主任分别作了讲话, 他们对上海的特殊情况进行了分析, 同时又指出了行政监察工作的重要意义。在上海市人民政府人民监察委员会中, 盛丕华任主任, 刘坦与李研吾任副主任, 还选举出了委员若干名。并在人民监察委员会内部设置了两处一室, 即财政经济处、政法文教处、秘书室。1953年为了进一步贯彻党中央关于在省 (市) 以上各级人民政府财经机关和国营财经企业部门建立监察室的决定, 分别在市税务局、市财政局、人民银行上海分行建立了监察机构, 而后逐步扩展开来。根据中央“关于能够人民监察通讯员和人民检举接待室的指示”, 人民监察委员会发展人民通讯员, 截止到1952年10月底, 已经发展了434名人民监察通讯员。这样就形成了由人民监察委员会、监察室、人民监察通讯员组成的完备的行政监察体系。

(二) 行政监察机构的基本职能

第一, 监督监察工作。当时的行政监察机构的工作开展是紧紧围绕着国家的工作中心进行的, 新中国成立之初, 百废待兴, 首要的任务就是进行经济的复苏与建设。因此行政监察机构对于安全生产、经济建设两方面也进行了大量的检查监督工作。就1953年来看, 在全市共组织了大小专案及事故检查38次, 其中关于财经、企业部门的最多, 达到了33件, 占全年专案检查的87%。在这些案件检查中, 一般均能做到及时处理, 并提出改进建议, 对违法、失职的工作人员, 分别给予应得的处分, 从而更好地促进政府各项工作的顺利开展。

第二, 干部惩戒工作。对国家机关及其企事业单位干部的惩戒和监督室行政监察机关的主要职能之一。当时震惊国内的欧震案就是一个很好地例子。1949年8月15日, 《解放日报》出现了一栏醒目的标题:“知法犯法, 罪在不赦, 玷辱军誉, 破坏纪律, 欧震被处死刑”。在干部惩戒工作当中, 要坚持教育启发与纪律制裁相结合的原则。通过教育启发可以使一些干部深刻认识到自身的错误和不足, 从而能够提高思想觉悟, 避免重蹈覆辙, 而同时也要辅以严格的纪律制裁。

三、解放初期上海行政监察机构发展的历史价值

这一阶段, 上海地区的行政监察机构从建立到完善, 对上海地区的发展意义重大。一方面, 当地的行政监察机构积极配合了本地的“增产节约运动”、“三反五反”运动、“新三反”运动等。为贯彻党中央的决策、实现上海地区的全面接管与社会化改造打下了一个良好的基础。其中需要特别指出的是行政监察机构在上海对纠察和监督贪污腐败的重大作用, 它查出和惩治了一大批的堕落腐化公务人员, 并对他们进行了教育与改造, 从而纯铲除了毒瘤, 净化了社会风气, 拉近了干群关系。

总之, 在解放初期, 上海地区的行政监察机构的创建和发展对本地的经济复苏、干部惩戒等工作都有着积极的意义。不仅如此, 我们仍能从中找出很多有益的借鉴, 从而促进当代反腐倡廉工作的开展。

摘要：随着反腐与经济建设日益成为社会生活的热点话题, 行政监察在这两方面的作用也就不断地凸现出来。本文试图通过对解放初期上海这一地方的行政监察机构发展研究入手, 来深层次地挖掘它的历史意义与时代价值。

关键词：行政监察机构,上海“三反”运动,上海市人民监察委员会

参考文献

[1]薄一波.若干重大决策与事件的回顾 (上卷) [M].中共党史出版社, 1991年版.

国外行政监察制度对我国的启示 篇7

但由于体制和立法方面的原因, 我国行政监察的巨大功效尚未充分发挥出来, 难以形成对行政机关有效的内部制约。所以, 加强和改进行政监察势在必行。

一、国外行政监察制度的基本特点

1、设有专门的监察机构保证监察权自主行使

西方许多国家建立的监察机构在地位上都具有较强的独立性, 如作为世界上最早设立专职行政监察机构的瑞典, 其行政监察机构就彻底摆脱了对监察对象的依附关系。

2、实行有效的政务公开活动, 保证监察效果

透明和公开是芬兰政府工作的一个重要原则。公共部门的一切都要公开, 接受市民和媒体的监督。政府档案馆及公共部门的所有档案材料不仅对专家和研究人员开放, 也对新闻界和公众开放, 公民在需要时可通过这一途径了解政府部门的有关情况。

3、制定严密的法制体系, 规范行政人员行为

韩国制定了《监查院法》, 对监查院的运行机制、各部门的职责等各方面都做了详尽的规定, 为行政监察工作的法制化提供了可靠的保障。

4、执行强有力的惩罚措施, 严厉惩治腐败人员

西方一些国家对于公职人员违反法律以权谋私、贪污腐败的行为, 在各国的法律中都明确规定了惩戒措施, 实行严厉制裁。

二、我国行政监察制度存在的问题

1、行政监察职能弱化, 行政监察机关缺乏独立性

我国一直都实行行政监察机关与党的纪检机关合署办公, 实行一个领导班子、一套工作机构、两个机关名称的办公方式, 监察机关一方面受本级政府的领导, 一方面对其部门进行监察, 必然受到很多牵制, 造成我国的监察成为一种行政机关的内部监察。

2、行政监察法制不完善

《行政监察法》是规范我国行政监察工作的一部基本法律, 为我国行政监察机关开展工作提供了法律依据, 也为建立和完善我国的行政监察法律法规体系, 奠定了基础。但《行政监察法》存在一些不明确、不具体之处, 使一些规定形同虚设, 实践中因无法把握而难以实施到位, 对监察工作产生了一定的负面影响。

3、行政监察队伍建设亟待推进

行政监察队伍来源渠道偏窄, 基本局限在政工、司法部门, 人员流动迟缓, 导致队伍活力不足。在人才培养上缺乏系统培训, 造成能力水平低;在工作机制上缺乏健全的考核、激励等配套制度, 影响整体工作效能的提高。

4、行政监察对象范围小

我国行政监察工作的内容目前主要限于国家行政机关及其工作人员违法乱纪的行为, 监察的范围相对狭窄, 不能全面地监督行政机关的行为, 也难以全面保障行政相对人的权益。

5、行政监察程序不完善

我国行政监察程序目前存在的问题主要表现为:

(1) 受理申诉的渠道单一。

(2) 我国的行政监察在公开化方面存在很多不足, 许多问题往往内部消化。

(3) 缺乏统一的行政立法程序, 易发生权限重复、交叉、冲突, 以及程序繁琐、影响行政效率等现象。

三、国外行政监察制度对我国的启示

1、加强监察机关的独立性, 完善监察主体

反腐改革中不可逆转的措施之一, 是推动建立独立的反腐监督机构。参考国外经验, 可对国内反腐机构进行新的设置和职能安排:

(1) 成立人民监察委员会, 直接对人大负责

通过立法, 赋予其调查、强制作证、询问、传讯、扣押、冻结、罢免、建议等权力。将现有的各级信访部门, 行政系统内部监察部门归于其中, 独立行使职权并对其负责。实行审计部门单列, 直接对人大负责。以保证在权力机关的领导下实现其监督权威。

(2) 在党内, 确立党代会常任制

确立党代会常任制及其在党内最高权威, 负责重要的政策决议、重要人事推荐、党内职务任免。采取票决制, 各级纪检委均应调整为直线隶属, 直接对党代会负责。解决长期未能解决的纪委无法监督党委, 特别是主要责任人的状况。

(3) 突出反腐职能

突出具有法定反腐职能的各级检察院反贪局的反腐职能, 使其成为监督处罚一般公务员贪污腐败的主要机关。

2、拓展行政监察的对象

一方面, 我国应加强对政府行为和政府政策合理性的监督;另一方面, 加强对行政机关的行为是否符合法定程序的监督, 尤其是对信息公开的监督。行政监察对行政公开化的监督, 可以促进政府的行政公开, 同时, 政府的行政公开又有利于行政监察内容的拓展。

3、完善行政监察程序

(1) 我们现在处于信息化时代, 行政监察应当充分利用现代通讯手段提高效率, 监察机关应当允许相对人采取电话或电子邮件等方式投诉。

(2) 允许相对人可以委托代理人进行投诉, 并且投诉者、申诉者或者检举者不应当限于与有关政府行为利益相关者。

(3) 把政务公开作为行政监察的重要程序之一, 加大信息公开化的力度, 充分利用社会舆论的力量, 促进清廉、合法与合理的行政。

(4) 从宪法的高度统一规约行政立法程序, 使我国行政立法程序规范化、科学化。

四、结语

我国正处于一个转型阶段, 在行政监察的重要性日益凸显的同时, 我国的行政监察还存在着诸多缺陷与不足。国外发达国家和地区在经济监察、政府效能监察和执法监察等方面成绩斐然, 在政府和广大公民中赢得了较高的地位和威信。我国应该结合具体国情批判地借鉴和吸收外国先进经验。

针对我国行政监察机制现状, 亟需在改革现行行政监察体制、健全行政监察法制、强化行政效能监察机制、建立行政监察官的保障机制、建立行政监察机构与其他监督机构的协调机制、完善行政监察用人机制等方面进行创新, 以完善行政监察制度。

摘要：十一届三中全会以来, 我国行政监察制度建设逐步走入正轨。但仍存在一些不合理之处, 本文从中国行政监察工作面临的新形势、新情况、新问题方面进行认识和分析, 通过比较、借鉴、吸收国外发达国家行政监察制度的长处, 从而弥补中国行政监察制度的不足, 促进中国行政监察制度的科学化、规范化。

关键词：行政监察,比较,启示

参考文献

[1]沈荣华.行政权力制约机制[M].北京:国家行政学院出版社, 2006.

行政监察 篇8

我国对于行政诉讼司法审查的客体, 体现在在我国现存的《行政诉讼法》中。理论界将我国现行的司法审查概括为合法性标准与合理性标准, 这是根据我国《行政诉讼法》第54条的规定。在这两个标准中是以合法性审查为原则, 合理性审查作为例外。判断合法性的标准主要包括以下几个方面:证据的确凿与充分、是否适用法律法规正确、符不符合法定程序、超越职权与否、是否是不履行或者是拖延履行法定职责;合理性标准可以概括为以下几个方面:滥用职权与否、处罚是否显失公正。可以这样评价, 根据我国现行《行政诉讼法》所确定的行政诉讼司法审查的标准, 不仅有效地制约了行政机关行政权的行使, 而且保障了自然人、法人以及其他组织的合法权益。但是, 我国现行行政诉讼审查的客体还是存在问题的, 下面就我国的司法实践中存在的问题进行一下几方面的探讨:

﹙一﹚由于在进行行政诉讼审查时, 一概而论的采用了全面、严格的审查客体, 这就会导致灵活性的缺乏。

(二) 仅仅把“法定”程序作为行政诉讼审查的标准。这是根据我国《行政诉讼法》第54条的规定, “具体行政行为违反法定程序的, 人民法院应判决撤销或部分撤销, 并可判决被告重新做出具体行政行为”得出的。从而无法保证行政行为实质意义上的公正合理性。

(三) 虽行政行为的合法性审查标准得到了重视, 但是行政审查的合理性标准却遭到了忽视。合理性标准。但是, 我国《行政诉讼法》中明明有关于合理性标准的规定但在现实中却没有体现。

二、由国外行政诉讼审查引发的对我国行政诉讼审查的启示

美国法院的司法审查不仅高度重视对公民权益的保护, 同时也关注法院对行政机关的行政效率的影响, 这就要求司法审查要平衡各方面的利益, 从而使法官的态度、被审查问题的性质、法官对行政机关的信任的程度、等各种不同因素都影响行政诉讼的审查标准。因此, 美国的行政诉讼审查客体是灵活适用的。虽然国外与我国的政治制度不同, 但仍有很多借鉴之处, 因为行政诉讼追求的价值都是为行政相对人合法权益受到侵害时提供救济, 都是可行性为了好的对行政权的监督和解决行政争议。

三、行政诉讼具有解决纠纷的功能

行政诉讼制度作为一种诉讼制度, 主要就关注争议的解决, 解决行政争议也是行政诉讼的基本功能, 行政诉讼制度区别于其它诉讼制度, 主要解决的是一般的公众 (包括公民、法人或其他组织) 与政府之间的行政纠纷。正因为行政诉讼具有解决行政争议的功能, 那么自然行政诉讼审查的客体也就是行政争议。

四、行政争议作为行政诉讼审查客体的意义

(一) 把行政争议作为我国行政审查的客体可以改变目前我国行政审查过于严格所造成的成本浪费。目前我国的全面审查制度很多是不必要的审查, 这样即造成了不必要的成本浪费也不利于解决实际问题。所以, 行政诉讼审查的适当性客观上要求我们把行政争议作为行政审查的客体。

(二) 审查行政争议内容可以使行政实施行为更具合理性和注重效率从而使程序价值更能实现实体价值。

1.审查行政争议更符合行政法的基本原则“合法行政”是行政法的首要原则, 在合法行政的基础上合理行政要求行政行为要相对合理, 所以仅仅进行合法性审查并不能实现实体公正, 应该强调合理性审查, 合理性审查即要求行政主体“合理行政”。程序正当原则要求我们重新审视现有的诉讼审查的正当性。高效便民原则同样要求我们提高诉讼效率, 在满足实体公正的情况下可以提高诉讼效率的审查方式无疑应是更好的选择。

2.瑕疵行政行为的效力在很多特殊情况下行政主体所做出的行政行为可能并不完全满足程序要求, 这就产生了所谓的瑕疵行政行为。

(三) 具体行政行为与抽象行政行为对行政审查的不同要求决定了我们不能简单笼统的讲行政行为作为审查客体。抽象行政行为有学者将其定义为行政机关针对非特定主体制定的, 对后发生法律效力并具有反复适用力的规范性文件的行为。笔者认为对抽象形状行为的审查主要是审查其内容与上位法是否冲突等, 对其程序的审查微乎其微。因此, 对所适用的规范性文件产生异议并提出行政审查要求, 也可以将之归为行政争议, 而不能笼统的定义为对行政行为的审查。

摘要：本文通过分析我国行政诉讼审查客体的缺陷, 借鉴外国行政诉讼审查的经验, 并且通过分析行政诉讼的解决纠纷的功能, 提出了行政诉讼审查的客体是行政争议。

关键词：行政诉讼审查,客体,行政争议

参考文献

[1]王名扬.美国行政法[M].北京:中国法制出版社, 1995.

[2]朱苏力.论法院的审判职能与行政管理[J].中外法学, 1999 (5) .

[3]罗豪才.行政法学[M].北京:中国政法大学出版社, 1996.

抽象行政行为行政诉讼制度的思考 篇9

关键词：抽象行政行为,可诉性,受案范围

我国的《行政诉讼法》在保护行政相对人的合法权益方面起到了重要的作用, 但在它第12条第2款中明确指出, 对于由于行政法规、行政规章或者行政机关制定、发布的有着普遍约束力的决定、命令而提起的诉讼, 人民法院不进行处理。行政诉讼法制进一步得到了发展, 人们逐渐不能接受行政诉讼法的这一规定。

1抽象行政行为概述

抽象行政行为是相对于具体行政行为的一个学术概念, 它指的是行政主体作出的一种规定, 只对行政相对人具有普遍约束力, 也就是制定行政规则的行为。在我国范围内, 依据效力等级不同抽象行政行为可以分为下面三种:行政法规、行政规章和行政机关制定发布的有着一定约束力的决定和命令。

2抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围的可行性

(一) 具有宪法依据

我国宪法第5条明确规定:所有国家机关、武装力量、各个民主党派、社会团体、企业单位、事业单位都一定要遵守国家法律规定。不管哪一层面出现了违法行为, 都要进行追究。不管什么组织或个人都不能凌驾于法律之上。在此基础上, 行政机关对抽象行政行为、具体行政行为所做出的规定则一定要求在法律许可范围内, 假如出现违法行为则一定要进行处理。宪法第41条也明确指出:凡是中华人民共和国的公民, 只要发现国家机关、国家工作人员存在违法行为, 可以向国家机关进行检举、申诉、控告。

(二) 司法权不会过多干预行政权

当前我国法院可以依法审查行政机关的一切行政行为, 这是国家和权力履行监督和分工的职责。在行政诉讼范围内引入抽象行政行为, 司法权则会在较大程度上制约行政权, 就有可能形成西方国家的三权分立现象, 这种现象不符合我国的人民代表大会制度。所以如果将抽象行政行为引入行政诉讼范围内还需要进行深入研究。但是, 将抽象行政行为引入行政诉讼的受案范围不会形成三权分立的局面。西方发达国家的三权分立其主要特点是三个机关之间互相制约和实现权力分离。而我国基于人民代表大会制度的三种权力之间的关系是分工和监督, 行政权受制于司法权, 而在国家机关中起到关键性作用的则是全国人民代表大会, 对府两院进行监督, 但一府两院不对全国人民代表大会有监督权。因此, 在这种情况下, 司法权虽然过多限制行政权, 但不会出现干预行政权的情形。

3抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围的建议

(一) 修改行政诉讼法

如果把抽象行政行为引入行政诉讼的受案范围则一定要修改行政诉讼法。进行修改时要坚持两个观点:一不能改变行政法的目的。行政法的主要目的就是依法严格控制行政权力, 也就是杜绝出现滥用权力的现象, 以保证人民的权益不受侵害。二法治领域的司法最终原则。进行司法审查主要就是为了保证公民、法人、其他组织的合法权益不受侵害, 以维护统一宪法秩序和宪法尊严为主要原则。建议把《行政诉讼法》第5条、第11条、第17条、第27条、第32条、第41条、第54条等条款中的具体行政行为改为行政行为, 同时把第12条第2款中的行政法规、规章或者行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定、命令的条款予以删除。

(二) 规范提起诉讼的条件

把抽象行政行为引入行政诉讼受案范围后, 只有当行政相对人的合法权益受到侵害时才能提起诉讼。一提起诉讼的原告只能是抽象行政行为相对人或检察院。在提起诉讼的基础上, 抽象行政行为相对人的范围不能任意扩大, 诉讼原告应该是抽象行政行为直接影响到的对象和检察院。检察机关履行法律监督的职责, 因此人民检察院应当具有行政诉讼中提到的国家和公共利益的权利。二相对人或检察院提起诉讼, 则只有当其合法权益受到侵害时才能提出。只有当相对人的合法权益受到侵害时就可以以自己的名义提起行政诉讼, 而只有当国家利益或公共利益受到损害时, 检察院才能提出公益诉讼, 这是在行政诉讼制度中把抽象行政行为引入受案范围的基础条件。

总之, 构建抽象行政行为行政诉讼新制度, 首先应确定抽象行政行为的确切含义, 不能只在理论争辩层面采用所谓的通说, 而应该在法律上明确规定抽象行政行为和具体行政行为的种类划分;其次应将抽象行政行为种类明确划分为行政法规、行政规章和行政规定;最后根据我国的现实情况将抽象行政行为分三个步骤全部纳入行政诉讼的受案范围, 第一步先将行政规定纳入行政诉讼的受案范围, 第二步随着司法实践经验的积累, 再进一步扩大到行政规章, 第三步将行政法规在内的所有抽象行政行为全部纳入行政诉讼的受案范围。因此, 只有将所有的抽象行政行为全部纳入行政诉讼的受案范围, 法院拥有既可以依申请也可以依职权对抽象行政行为进行专门审查或者附带审查的权力, 对违法的抽象行政行为作出撤销、要求改变或者确认违法的判决, 才能对行政机关的行为予以有效的监督和控制。我们并不否定对抽象行政行为进行规范和控制的现行体制, 我们强调的是将抽象行政行为全部纳入行政诉讼的受案范围, 以便发挥更好的作用, 从根本上扭转抽象行政行为违法不受制约, 肆意损害行政相对人合法权益的局面。伴随着民主与法制的发展进步, 公民权利意识和法律意识的增强, 将行政行为置于司法监督之下已经成为了一种必然的趋势。

参考文献

[1]刘昕.抽象行政行为可诉性[J].法制与社会.2011 (07) .

行政监察 篇10

关键词：不停止执行；停止执行；展望

不停止执行原则，是行政救济制度中的一项特有原则，属于一种暂时权利保护措施，包括行政诉讼不停止执行和行政复议不停止执行。具体是指行政相对人不服行政机关作出的具体行政行为而提出复议申请或者向人民法院提起行政诉讼期间，具体行政行为不停止执行。它反映了一个国家行政救济制度的天平究竟是倾斜于对行政权的保障还是对公民合法权益的保护。我国从维护行政效率、公共利益出发，在《行政诉讼法》和《行政复议法》中均采取了不停止执行原则，但同时也规定了不停止执行的例外情况。虽然从国家行政的效率和公共利益的维护来看，不停止执行原则有其存在的合理性，但随着社会转型的逐步完成，行政法的不断发展，公民权利意识的不断增强，尤其是行政权的不断扩张，关于是否不停止执行的争论也日益激烈。笔者将从以下几个方面展开对行政复议或行政诉讼期间不停止执行具体行政行为原则的思考。

一、不停止执行原则在我国的立法与实践

1.不停止执行原则及例外情况的规定

我国在《行政诉讼法》和《行政复议法》中确立了不停止执行为原则，停止执行为例外。《中华人民共和国行政复议法》第21条规定：“行政复议期间具体行政行为不停止执行。但是，有下列情形之一的，可以执行：①被申请人认为需要停止执行的；②行政复议机关认为需要停止执行的；③申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；④法律规定停止执行的。”《中华人民共和国行政诉讼法》第44条规定：“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的，停止具体行政行为的执行：①被告认为需要停止执行的；②原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的；③法律、法规规定停止执行的。”

从这两部法律规定的不停止执行的例外情况来，即只有当具体行政行为的执行将会造成难以弥补的损失，或者停止执行不会损害社会公共利益，那怕会损害相对人的合法权益时，才能适用例外，停止执行原具体行政行为。

2.不停止执行原则的实践

《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第87条规定：“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应该依法受理。法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。”该条明确确立了我国行政强制性的基本模式，以法院执行为主、行政机关自己执行为辅，即以法院强制执行为原则、以行政机关自行强制执行为例外。而根据有关统计，能自行行使强制执行权的行政机关仅占所有行政主体的5%左右，主要有审计、工商、公安、物价、税务和海关等。也即是说绝大多数没有强制执行权的行政机关只能依法向人民法院申请强制执行。

然而，《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”根据该条的规定，如果公民、法人或者其他组织在法定期限内起诉，享有行政强制执行权的行政机关可以根据法律、法规的授权，执行原具体行政行为；但对于大部分不享有强制执行权的行政机关而言，由于相对人的起诉，具体行政行为则不能得到法院强制执行，也就“停止执行”。即可以看出，不停止执行原则只适用于行政机关有强制执行权的行政行为。同时也意味着该原则不适用于行政机关无强制执行权的行政行为。同样是行政行为，为何会出现两种截然不同的执行效果？这时，公定力理论也无法自圆其说了。因而，不停止执行原则在行政诉讼中实际已名存实亡。

由于行政行为的公定力使得具体行政行为在执行时是否合法尚处于不可知状态，即复议也执行、不复议也要执行，故而使作为被申请人的行政机关往往会产生其作出的具体行政行为将被维持或者复议机关是倾向于自己的错觉。从而认为争议已经解决，不及时提供相关材料，更甚消极对抗人民法院对被诉具体行为进行合法性审查。而如果一旦在复议或者诉讼期间具体行政行为不停止执行后，依法被变更或撤销，但相对人的合法权益却因具体行政行为的不停止执行而受到侵害，这时就可能引发新一轮的争议——国家赔偿。鉴于我国国家赔偿范围和赔偿标准的局限，相对人能通过国家赔偿挽回的损失是极其有限的，有时甚至是象征性的。我们来看看这个具体的实例：中秋节前几天工商机关在执法过程中滥用职权对某加工厂作出责令停产、停业的处罚决定，该加工厂不服，提起复议，在复议决定作出之前该加工厂一直处于停产状态，撤销该行政行为的复议决定作出之后，加工厂认为自己受到了可观损失，于是又向国家提出行政赔偿。依照《国家赔偿法》，对财产权的损害，以赔偿直接损失为原则，不赔偿受害人的可期待利益。对该案，国家只可能赔偿从责令停产停业的决定作出之日至复议期间该加工厂职工工资、税金、水电费等必要的经常性费用。相比这些经常性开支，中秋节前的加工所得是一笔丰厚客观的期待利益，但对此损失国家是不会给予赔偿的。这种司法实践作法严重损害了相对人的合法权益，非但对解决争议无利，反而还会使矛盾激化。

二、对不停止执行原则的展望

自1989年《行政诉讼法》颁布实施以来，对于保障公民权利、规范行政行为、监督依法行政确实起到了非常重要的作用。但是，随着我国法制建设进程的加快，公民、法人和其他组织法律意识的不断增强，不停止执行原则的存废受到了极大地关注。笔者也将对不停止执行原则的修改进行展望。

如前文所述，在我国现行的行政法实行的是“不停止执行为原则，停止执行为例外”。但从目前我国行政执法和司法裁判的实际需要出发，我们是依旧坚持不停止执行原则，还是修改为实行停止执行原则呢？其实这主要是对公共利益与个人利益、行政效率与公正这两对相互冲突的价值取向的结果。面对这两对冲突，笔者认为：在行政诉讼或者行政复议期间应采取具体行政行为停止执行为原则，不停止执行为例外。即公民、法人和其他组织对行政机关作出的具体行政行为不服，申请行政复议或者行政诉讼后，停止履行原具体行政行为为其设定的义务，直至复议决定生效或者诉讼判决生效。主要基于以下几点理由：第一，能够解决我国立法上法律规范的冲突。例如《行政诉讼法》第44条的不停止执行原则和第66条强制执行规定的冲突。第二，符合立法宗旨。行政法律以保护公民、法人和其他组织的合法权益并维护和监督行政机关依法行使职权为立法宗旨。不停止执行原则在保障具体行政行为有效形式的同时忽略了对相对人合法权益的保护，这使得具体条款规定与立法宗旨之间出现错位。而实行停止执行原则，有利于维系“权力”与“权利”的平衡，保护处于弱势地位的相对人的合法权益。第三，符合我国强制执行模式。我国形成了以法院强制执行为主、行政机关自己执行为补充的强制执行模式。不停止执行原则并不适用于行政机关申请法院执行的那部分行政行为，仅适用于5%的拥有自己强制执行权的行政机关所作出的具体行政行为。而停止执行原则则能解决这种只能在少数情况下才能适用的尴尬。

除此以外，必要时还可采取财产保全措施。即当适用停止执行和不停止执行发生冲突时，就可以采取有担保的停止执行，以保证复议决定或者判决生效后原具体行政行为能得以顺利执行。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第92条规定：“行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。”第94条规定：“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行将给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。后者申请强制执行的，应当提供相应的担保。”上述两条规定的是在申请强制执行前法院采取财产保全措施以及诉讼中先于执行的条件。基于上述的法律规定，便能很好地处理实施停止执行后的所产生的事后执行困难问题。

现代社会是一个利益多元化的社会，民主意识和法律观念不断地深入人心，现代行政也已从“管理行政”向“服务行政”转型，与此相对应，司法制度也必须做出相应调整，寻求一种制度多元化的道理，才能不断适应行政案件性质的需要，才能真正保障公民、法人和其他组织的合法权益，才能真正符合社会主义法治理念的精神。在我国目前的行政案件实践中，由于执法人员素质普遍低下，权力优越感太强，违法执法、粗暴执法比比皆是，陷于弱势境地的公民的权利屡遭蹂躏而投诉无门，因而，我们现阶段的主要任务应着重培养公民的权利意识和公仆的服务意识，在于如何监督和控制行政权力，而不是损害相对人的合法权益；在于保障司法公正，而不是追求行政效率。因此，伴随着对停止执行制度的建立，我国的行政法律在对保护相对人的合法权益和保障司法公正方面发挥更加全面和有效的作用。

参考文献：

[1]姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，2007年版

[2]叶必丰：《行政行为的效力研究》，中国人民大学出版社，2002年版