公共决策与服务

公共决策与服务（精选九篇）

公共决策与服务 篇1

一、公共图书馆为政府决策提供咨询服务的困惑

(一) 网络信息收集较完善, 导致公共图书馆决策咨询失去了资源优势。

之前很多政府部门遇到问题后都会去图书馆查找信息, 但是在科学技术的影响下, 数据在线咨询服务得到了快速发展, 打破了传统的咨询模式, 用户足不出户就可以获得自己想要的咨询。从近几年图书馆经营状况来看, 越来越多的人开始利用网络获得信息, 图书馆参考咨询读者不断流失, 导致公共图书馆决策信息咨询服务处于无目标、无咨询对象的困境。

(二) 图书馆藏书资源与政府信息获取内容脱离。

经过分析发现, 政府决策主要通过以下几种方式获取:第一, 社会公民或企业提供的信息, 去企业登记、公民户籍登记等信息, 政府可以无偿使用;第二, 财务信息, 在各个部门活动中产生的信息;第三, 政府专职机构信息, 如统计局、卫生局等信息。政府获得的信息并不单单从图书馆获得, 所以公共图书馆决策咨询在长时间发展中会逐渐丧失。

(三) 咨询公司商业的发展占据了公共图书馆咨询决策空间。

随着社会环境的变化, 很多咨询公司得到了快速发展, 可以给客户提供知识型和高智能的经济活动。同时还可以根据用户提供的个性化问题或需求, 利用各种资源丰富的信息载体, 给用户提供多样化的信息源, 实现了智力型信息服务。而且这些咨询公司大多数都是以盈利为目的的商业模式, 吸取了大量的有能力的咨询专家, 提高了信息咨询服务质量。在此种趋势下, 公共图书馆为政府决策提供的咨询服务越来越渺茫。

(四) 政府部门独立设有信息机构, 图书馆决策咨询服务速度较慢。

很多市委及政府部门都已经建立了自己的决策部门, 可以由专人完成信息收集, 而且这些专人可以参与到政府部门重要例会中;及时掌握政府部门的信息动态和思路;可以自由上网并获取较多的网络资源, 而且其自身就是信息咨询员。公共图书馆设有的信息咨询部门即使给政府决策提供主动上门服务, 都需要利用各种途径了解政府员工所想, 然后再进行信息整理, 提供专门决策咨询服务。此过程的完成已经落后于政府决策咨询部门, 导致咨询速度无法适应政府设立的专职信息机构。

二、提供公共图书馆为政府决策提供服务的措施

(一) 构建与政府决策咨询相吻合的资源库, 体现图书馆决策整合特点。

经过分析发现, 政府进行重大决策时, 都会借鉴其他各省的做法, 所以此部分信息是政府决策中必不可少的内容之一, 同时还需要借鉴历史、国外等相关理论和实践经验, 保证科学决策的质量。公共图书馆在购书经费与文献资料收集等方向都具有显著优势, 可以利用图书、报纸和网络等形式积极搜集资源, 形成政治、经济、文化等具有特色的资源库, 专门给政府决策提供服务, 此种做法已经成为云南包括其他公共图书馆未来发展的方向。

(二) 制定精品咨询, 营造给政府决策提供特色的品牌效应。

很多公共图书馆给政府决策提供咨询服务时都会制定特色的信息产品, 然后将这些产品直接传送到政府部分上级领导。此种方法也是图书馆与政府近距离接触的主要方式, 体现了图书馆给政府决策提供服务的能力。如果图书馆可以编制出具有特色的决策刊物, 就可以产生较强的社会效应, 提高公共图书馆在市场竞争中的地位。

(三) 加强图书馆宣传, 给政府创造可依赖的发展空间。

如果政府进行决策时, 不能将公共图书馆作为第一选择, 那么公共图书馆在政府决策咨询服务方面就是失败的, 同时也说明了图书馆的宣传力度不足, 不能给政府决策提供便捷的服务。为了改变此种局面, 图书馆相关人员必须认真做好宣传活动, 提高宣传力度。首先, 利用问卷调查方式给政府决策人员留下影响, 然后积极主动承担政府相关部门的信息咨询任务, 让众多政府决策部门可以养成到图书馆查找搜索文献的习惯, 进而给政府部门提供快捷、通畅、精确的文献。

(四) 与咨询公司联合, 给政府提供高层次的服务。

咨询公司和公共图书馆在咨询方面在功能方面较相似, 如前提工作都是进行信息收集, 而且很多咨询公司进展该项作业时, 必须依靠图书馆完成。所以可以实现图书馆和咨询公司联合作业, 公同完成专题制作, 并从中学习咨询公司的优点。此外, 还可以进行一些深层次的情报研究, 制定出预测报告等产品, 给政府提供决策参考。

三、结语

公共图书馆决策咨询工作进展的难度较大, 影响了图书馆功能的发挥, 所以决策咨询馆员必须发现并利用图书馆的优势, 加强与政府部门联系的同时, 在实践中提高信息咨询员工的决策意识, 认真分析捕获有价值的信息, 让公共图书馆成为政府决策咨询的主要选择。

参考文献

[1]刘宁珏.浅谈公共图书馆如何为政府决策提供信息服务[J].科技情报开发与经济, 2013 (01) .

[2]崔登赢.公共图书馆政府舆情信息服务研究[J].安徽大学, 2014 (05) .

公共决策与服务 篇2

英国行政制度的突出特点是议会主权、部长责任制。内阁与各部向议会承担的责任，既包括政策的制定，也包括政策的执行。长期以来，英国中央政府在决策上处于垄断地位，但缺少技术专家，过分依赖外部组织与专家。传统行政僵化、缺乏灵活性和创新精神，社会服务效率偏低。中央行政执行能力较弱，部门的工作绩效没有给予足够的重视，缺乏测定和控制绩效的有效机制，被称为是没有执行者的行政。一方面，内阁和各部部长感到责任负担过重，力不从心，影响政府决策的质量，高级文官的特长是政策分析和政策咨询。他们缺乏提供管理的经验和技能，由于部门工作的多样性和复杂性，部长的工作负荷超过了个人能力，主要精力不是放在政策和决策上，而是放在管理的细节上；另一方面，负责政策执行的公务员觉得政治任命官员的干预过多，没有足够的自主权，要求政府管理的很多领域远离直接的政治控制。绝大多数文官所从事的工作性质是服务的提供，而部门内部的管理体制不是按照向公众提供服务的需要设计的。英国 80 年代以来行政执行自主化改革，就是在这一背景下展开的。

1983 年，伊布斯（原帝国化学公司执行总裁）出任撒切尔夫人的效率顾问，负责效率小组的工作，在他的率领下制定了《改进政府管理：下一步行政计划》。伊布斯建议在部门内按照政策制定与政策执行分开的原则设立执行局（executive agency）。1988 年，撒切尔夫人宣布批准这个方案，标志着创设执行局的开始。同年 8 月，创设第一个执行局 —— 车辆管理局。1991 年增至 48 个，机构内公务员 17.7 万，占公务员总人数的 37 ％； 1997 年达到 124 个，雇用了原公务员总数的 76 ％。英国政府宣布，将把 90 ％的政府公务员转到执行局。执行局所涉及的公共服务的范围非常广泛，包括社会福利的管理、监狱管理、证照的审核发放、就业管理、会议服务、军需供应、工商注册、专利保护、破产服务、标准计量、地产登记、药品管制、天气预报、农牧渔业服务等。这些执行局规模差别很大，最大的是社会福利执行局，雇员 6.5 万人，最小的是外交部所属的会议中心，雇员仅 30 人。

英国设立执行局的过程是自外而内的，一开始选择比较容易实施的单位进行，先设立执行局，而不是设立核心部。同时，执行局改革是逐渐推进的，严格按照条件标准进行，而不是一轰而上盲目建立。为了推进 “ 下一步行政计划 ”，保守党政府专门成立了项目小组，财政部。部属机构转化为执行局，主要由执行局候选人的上级主管部门、下一步行动方案项目小组、财政部三方参与，一般要按照一系列的标准并通过一定的审查程序： ① 主管部长首先要确认该单位是否可以实行私有化或可以撤销。② 如果政府介入确有必要，那么这一职能是否可以通过合同出租方式转给私营组织去完成。③ 这一单位所提供的服务是否具有独立性，是否可以独立承担责任。④ 主管部长是否需要介入该单位的日常管理，有关政策制定和政策执行能否分开，只有这些问题明确后才决定是否设立执行局。

执行局是设在部门内部的准行政机构，其主要构成要素是框架文件和首席执行官。执行局均在中央各部制定的政策和框架文件下履行职责，框架文件是主管部长和执行局负责人之间签订的一种协议或工作合同，文件规定机构存在的目的和目标，提供服务的具体内容，首席执行官的职责和权限，履行职责的资源配置，雇员工资和人事安排的约束条件等，一般有效期为三到五年。框架文件确定双方的权利和义务，但它没有法律强制力。框架文件以长期规划和年度报告为基础，主管部长承担制定框架文件并根据年度审查修改框架文件的责任，执行局负责人则对既定框架下达到最佳结果承担个人责任。

首席执行官是执行局的负责人，执行局实行经理（负责人）负责制，经理职位向全社会开放，竞争录用，级别通常为副次官，三级公务员。在选拔时主管部门都提出负责人应具备的基本素质。由于机构的类型和业务不同，对负责人的要求也不一样，但有一点是相同的，都强调必须有领导变革的能力。特别重视吸引私营部门的管理者担当此任，借此引进繁荣部门的管理技术和工作作风，改变政府传统的管理方式，目前执行局的负责人有一半来自非公务员队伍。有一些由公务员担任，也有些由私营公司高级主管担任，首席执行官与主管部长签订任期合同，合同到期时可以续聘或解聘。对年度工作情况向主管部长汇报，执行局负责人在机构编制、人员录用、工资待遇、内部组织结构、财务管理等方面拥有充分的自主权，部长和主管官员对执行局的具体运作不实施直接干预。执行局具有独立的法人资格，可以自己的名义从事职业范围内的各种活动，并由此承担相应的义务，它们是承担行政执行职能的公法人。

执行局改革，使英国中央政府组织结构发生了新的变化。部的下属单位的文官成为执行局的工作人员，少数级别高、擅长政策分析和政策评估的文官与部长们共同组成精干的核心部，核心部的主要任务是制定政策并对执行局的运作进行监督、协调和适距控制。对执行局适距控制的原则，主要通过框架文件来实现。除框架文件外，还有一年一度的业务计划，年度计划也由主管部长与执行局负责人协商确定，主要规定执行工作的具体指标，评估工作的标准等。机构内部实行企业化管理。1996 年，英国政府在执行局的管理中引进基准比较技术，该技术是围绕业务工作对本单位与先进单位的情况进行分析。为此，政府培训评估人员。邀请有关专家进行协助和指导。从 1990 年开始，内阁办公厅几乎每年都对执行局的发展、运行及绩效情况进行总结评估，以经济、效率、效益为标准监督政府执行局，并以《执行局评论》的形式将结果公布于众，从而形成绩效改进的外在压力。其他公共组织如审计办公室、议会有关专门办公室、社会中介组织等都对相关领域的执行局的绩效进行审视和评估。

主管部门对执行局提供指导和帮助。政府给予执行局的管理者充分的自主权，但对它们的工作和管理不是撇手不管，各主管部门和内阁办公厅对执行局的有效运作提供各方面的帮助。如 1988 年议会财政和文官委员会的报告； 1996 年的执行局工作指南等都是业务指导文件；在推行基准比较技术过程中，内阁办公厅不仅承担推动和协调的责任，而且邀请国际专家进行培训和技术指导。

设立执行局，实行政策制定与政策执行公开，符合部分政府职能的社会化趋势和政府管理专业化分开的发展方向。随着现代的进步和社会自治力的增强，越来越多政府职能转移给社会承担，政府自己决策，自己执行，两种行为缺乏制约，常导致决策和执行的随意性。在决策和执行两大职能中，后者更易于社会化，政策制定与政策执行适度分开，不仅是可行的，而且是必要的。

执行局的设立大大提高了政府行政执行效率。执行局获得充分的自主权，有利于管理者发挥主动性和创造性，实现政策执行和服务提供方面效益最大化；有利于把有效的企业管理方法引入政府领域。执行局大力推进公共服务的市场化，引进市场机制，以合同出租的形式选择公共服务的最佳提供者；可以避免正式行政机关的官僚主义与僵化的行政程序的影响，减少行政机构和人员，降低行政经费；利用政府以外的人才，完成技术性、专业性很强的工作，促进了政府公共服务的质量的提高；也有利于部长和高级文官从超负荷运行的状态中解放出来，集中精力抓好政策发展和战略管理。

执行局的设立标志着政府管理方式的创新。传统的政府管理以规则为本，强调对运行过程的控制，而政府对执行局的管理以结果为本，以结果而不是以程序来评估管理水平，评价工作人员的主要标准是工作业绩。政府部门上下级关系发生了重大变化，由传统的隶属关系转变为契约关系，这为政府权力分化和提高政府工作人员的责任感提供了制度基础。执行机构与正式政府机构相比更容易从社会各界获得资源，发展公共事业。

全面设立执行局优化了政府内部责任机制。在传统的议会主权和部长负责制下，各部部长就政策和部门管理承担个人责任，现在是执行局负责人通过部长就政策执行和服务管理向议会承担责任，执行局与核心部之间权利责任关系明确，通过打破垄断、公开目标和结果，增强了政府的透明度和责任感，政府官员更加注意成本效益问题，保证了公共服务的顾客取向。

执行局的设立带来了公务员制度的巨大变革。公务员的内在结构得到整顿，职业永久性原则被动摇，原来统一等级的工资制度被打破，任命私营组织的管理者抛弃了原来的排外原则。政府工作人员被分为两部分，即核心部的工作人员和执行局的工作人员，前者只占 3 ％左右，后者有的保留公务员身份，有的不再是公务员，这样大大减少了公务员的数量，避免了强制性的裁员可能带来的政治风险，也有助于节省政府开支。

当然，设立执行局并非一帆风顺，实施中也存在着一些问题。曾把监狱管理、武器存放也交给执行局，出现了一些问题。在改革方式和实际效果方面也一直存在着争议，主管部长与执行局的关系比较模糊。部长们常把政策失败的责任推到执行局的领导身上，部长责任的淡化引起了公众的不满。有的主管部长对执行局的管理干预太多，特别是在财务和人事方面。有的主管部长则抱怨执行局的权力太大。政府主要通过评估的办法来监督政策执行，但由于评估工作的复杂性，实际上难以实施有效控制，存在着政策执行走样的情况。另外，执行局林立，使得协调问题比较突出。[ 案例评析 ]

在我国海南经济特区的洋浦开发区、深圳特区，也出现了类似的执行局。执行局的出现改变了传统公共行政的模式。决策与执行的分离，既提高了决策的质量，也提高了执行的效率，也精简了政府机构。

决策和执行，是公权中两个环节。决策主要是指决定政策和重大政府工程，执行则主要是指根据政策处理具体事务及实施政府工程等。如果将决策和执行分别赋予不同部门，则意味着将公权分解为决策权和执行权。决策执行相分离的优点是割断政策或者项目实施过程中可能发生的利益关系对决策本身的影响。根据西方“蒙眼女神”的传说，正义女神忒弥斯在仲裁天庭上的众神失和的案件时，拿出一条手巾，绑在自己眼睛上，使自己看不见纷争者的面貌身份，也就不会受他的利诱，不必怕他的权势。蒙眼不是失明，是自我约束，是刻意选择的一种姿态。这里引申出的一个原理是说，作出决定的人要尽量排除决定结果对本人诱惑而影响决定的公证性。这也是罗尔斯《正义论》中所说的“无知之幕”。将决策与执行分别交由不同的部门行使，至少可以降低政府部门利用决定或者执行公共政策而谋取部门私利及个人私利的可能性。我认为这在理论和实践上都是可行的。据我本人的考察，香港等地实行的决策局和执行局分离并行的实践也是有效的。

十六大报告把“决策、执行、监督相协调”作为深化行政管理体制改革的思路提了出来。深圳“行政三分制”改革的探索，是进一步深化行政体制改革的必然要求，也是贯彻落实十六大精神的一个重要体现。“行政三分制”是一种将政府部门的决策、执行、监督三种职能相分离并使其形成相互制约、相互协调的运行机制。它实际上是对政府职能的一种重组。实行“行政三分制”改革，目的是要解决“拍脑袋决策”、“想当然决策”、“政府权力部门化”以及腐败等问题。

实行决策与执行相分离，是上世纪 80 年代国际上开始的新公共管理运动的重要成果。因为行政部门既制定政策，又执行政策，同时还有解释政策的权力，这无论对行政的效率还是 行政的成本，都存在着很大的问题。从现在的实践看，将决策与执行分离，是解决这一问题的有效途径。在我国，机构改革最大的困难是部门利益，而其间又包涵了大量的个人利益。各部门争利益而导致了权力异化，即政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化。部门权力的异化，最终的结果甚至是政府对部门的权力控制已经变得很困难。在这种情况下，引入或借鉴近几十年国际出现的新公共管理经验，也即决策与执行相分离，不失为一种办法。

因此，我国推行新一轮政府机构改革需要借鉴国际通行做法，探索建立专门的行政执行 性机构。执行机构专司执法监督，照章办事，独立运作，不承担政策制定和政策调整职能。政策制定要与监督管理相对分开，监督管理要与技术检验职能相对分开。深圳实行“行政三 分制”改革后，将出现若干决策局、执行局和一个监察局。决策局只有决策权而没有执行权；而执行局只有执行权没有决策权。

[ 思考题 ]

公共决策与服务 篇3

关键词 新型智库 公共图书馆 政府决策 信息服务

分类号 G252

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2016.12.006

Thinking of the Public Library Providing the Decision Information Service for the Construction of the New Think Tank of the Government

Ding Zufeng

Abstract Facing the need of the government think tank construction， public libraries should define the role of themselves in the construction of government think tanks clearly； strengthen the long-term service relationship with the government relevant departments； build digital resources with local characteristics to conform with the trend of digital； change the mode of service and expand the service function； give full play to the role of the team and improve the service level of the professional team； form the service mechanism of cooperation and sharing between the libraries.

Keywords New think tank. Public library. Government decision. Information service.

新型智库是一个全新概念，它是一个地区软实力的重要标志和集中体现。党的十八大以来，党中央多次发文提出加强中国特色新型智库建设的意见，习近平总书记也多次对新型智库建设提出要求。当前，我国新型智库建设已进入全新时代，呈现良好发展态势，各地政府都高度重视新型智库建设工作。公共图书馆作为一个区域的文献保障中心和为政治、经济、科研服务的重要机构，适应用户需求，积极参与新型智库的建设与服务，为政府科学决策、为当地经济建设、为科技发展提供更好的服务，已然成为各级公共图书馆面临的新课题，也是历史赋予公共图书馆义不容辞的重要任务。

1 政府智库理念为公共图书馆的发展提供了历史机遇

“政府智库”是指党政部门内部为各级领导层提供决策服务的官方智库机构[1]，是当前党和国家治理与决策体系里最为重要的有机组成部分，对我国的政治经济发展有着无可替代的作用。公共图书馆是公共文化服务体系的重要组成部分，担负着为本地政治、经济、科技发展提供信息服务的重任，为本地政府智库的建设提供决策信息服务更是责无旁贷，现实而紧迫。

1.1 为政府智库建设服务促使公共图书馆服务转型

当前，我国正处于社会转型之中，政府在决策过程中常常会遇到许多复杂的新情况、新问题、新矛盾，政府决策需要智库机构进行理论研究，政府智库有别于其它智库，其主要工作是通过政府内部渠道直接向决策领导层提供决策参考，领导是决策信息工作的主要服务对象，智库就是为领导在决策时发挥决策“内脑”的职能。在目前全社会加强为智库建设服务的背景下，公共图书馆要抓住这个转型的机会，在错综复杂的决策环境中向政府提供具有前瞻性、科学性、时效性的信息服务。公共图书馆必须改变观念，创新思维与方法，将服务智库建设作为新的工作任务，创新服务模式，充分利用丰富的馆藏资源、咨询馆员对信息资源采集整合推送能力等自身优势，更为积极主动地为政府决策提供信息支撑，发挥好参谋助手作用，这也是公共图书馆服务转型升级的重要契机。

1.2 用户需求对公共图书馆提出更高的要求

智库理念的发展，极大地改变了智库用户的信息需求与行为[2]。政府决策的过程就是从问题提出到定案所经历的过程，其中包含有图书馆为其提供决策信息服务的过程。决策信息的质量直接影响着政府决策的有效性，政府机构不仅需要公共图书馆提供一、二次文献等必要的信息资源，更需要其能够对海量信息资源进行分析、研究、整合、提炼、加工，重点研发具有权威性的、高质量的三次文献产品，为政府机构提供更有针对性、及时性的决策信息，以更好地满足政府智库的需求[3]。此外，随着政府职能与执政方式的变化，政府由管理型向服务型转变，也让公共图书馆的服务功能发生了新的变化。这就要求公共馆对政府智库用户的行为习惯进行分析研究，了解智库的背景和用户内在需求，构建适合智库用户需求的信息服务模式，充分体现和提升公共图书馆的服务价值。

1.3 新技术的发展为提升公共图书馆信息服务提供了可能

在科学技术迅猛发展的今天，以互联网为基础的大数据技术环境已经为公共图书馆的信息服务升级提供了可能。公共图书馆在此基础上，可以将原有的参考咨询服务、数据分析服务、情报计量服务等延伸到以前从未涉及到的智库建设等领域。由此形成的决策信息服务，不但可以使公共图书馆以往的服务方式多元化，使决策信息服务更具有科学性、全面性，在政府决策中能够全面综合图书馆提供的所有信息，使政府做出正确的决策，不断满足政府机构的决策信息需求，而且还可以提高图书馆的服务效能，使馆内文献资源得到很好的利用。此外，图书馆的决策信息服务体系反过来还能够推动馆内一些业务结构调整，如：网络服务、课题服务等的发展和进步，使图书馆的服务体系更进一步优化，图书馆的社会服务更具有竞争力。

nlc202309090139

总之，公共图书馆服务政治智库建设既具备了必要性，同时又具备了实现的可能性，因而已成为图书馆发展的历史必然。

2 公共图书馆为政府决策服务存在的问题

多年来，作为公共文化服务体系的重要组成部分、地区文献保障中心和服务中心的公共图书馆为各级政府决策提供相关参考咨询服务，取得了一定的成绩和经验。但面对新型智库建设的需要，公共图书馆服务还面临着一些问题。

2.1 公共图书馆对政府决策需求把握不准确

长期以来，许多省市公共图书馆在为各级政府提供决策信息服务方面做了大量工作，发挥了一定的作用。但由于与政府有关机构（如政府机关所属的信息处、政策研究室等）沟通渠道不够畅通，在编制信息前，从事信息服务的馆员提供信息服务时往往处于被动的状态，对政府信息需求动向不甚了解。这种服务主观性比较强，馆员对信息收集的主题选定倾向主观，即以自己的理解来选定主题，缺少对决策信息需求的深入研究，无法把握领导决策机构的信息需求，这样就会导致公共图书馆信息服务工作的盲目、被动、浪费，不能向政府决策部门提供有特色的、针对性强的信息服务，影响了他们对信息的利用率。

2.2 公共图书馆对政府决策服务模式过于传统单一

国内大多数公共图书馆为政府决策提供信息服务模式过于单一，提供的形式主要有：汇编、专辑、剪报、期刊等二次文献，如：山东省图书馆的剪报《决策信息参考》、江西省图书馆编的专辑《领导决策信息集萃》月刊。只有少数的图书馆开展了网上咨询，建立了信息数据库和监测系统。公共图书馆信息收集大多来自于新闻媒体，通常围绕一定的主题选取有关的信息或文章汇编在一起，加工形成二次文献，对于信息资源的研究、解析层度较低，能够兼备全面性、预测性的信息较少，信息很难满足政府相关部门的决策需要。另外，从周期看，信息的选取收集到编辑，再到出版，往往少则一周、半个月，有的更长，这就不能及时获取信息动态和走向。服务时效性差，信息利用价值不高，常常导致图书馆信息服务不能真正达到为政府决策提供科学有效服务目的。

2.3 从事信息服务人员的研究分析水平不高

决策信息服务的质量如何，主要取决于从事咨询馆员服务水平的高低。多年来，公共图书馆在信息服务的工作实践中，虽然也锻炼培养了一些参考咨询馆员，但大多数馆的咨询馆员没有进行过专业培训和系统化的教育，有的还是兼职做这项工作。咨询馆员所提供的一、二次文献信息通常都只能作为知识性和一般性的参考，大多还停留在较为表浅的分析层面，如对媒体信息的汇集，原始性陈述居多，提供三次文献等深层次的信息服务廖廖无几。目前，越来越突显出图书馆参考咨询的服务水平与政府信息资源的可利用之间存在的差距。许多问题反映出咨询馆员的专业结构不够合理、知识面窄、分析研究能力不强、提供的信息参考价值不高等现状。

2.4 公共图书馆缺少与其它信息服务机构的合作

多年来，公共图书馆为政府参考信息服务总是处于单枪匹马的工作状态。省市公共图书馆之间，公共馆与高校馆、科研院所之间缺少必要的合作，资源相对独立分散，公共图书馆咨询馆员对文献资源的甄别、分析、研究能力相对比较薄弱，仅靠公共图书馆自身力量，已无法适应政府智库建设的需要。随着网络化和信息产业的发展，以及政府机构对智库建设的需求增强，更突显出与多机构合作对于提升和创新信息服务工作的必要。

3 公共图书馆参与政府智库建设与服务的思考

政府智库的建设与发展为公共图书馆的创新发展提供了更为清晰的思路和更为明确的方向，同时也促进公共图书馆为政府决策信息服务的可持续发展，公共图书馆应抓住新机遇，着力强化决策服务功能，进一步在智库服务中体现自身的价值。

3.1 明确公共图书馆的角色和服务定位

公共图书馆承担着信息资源的搜集、整理、保存和传递功能，是服务智库的重要机构。公共图书馆的性质决定它是文献信息集聚与传递的社会机构，信息咨询服务必将成为公共图书馆的主要职能和主要任务。当前，在新技术不断拓展的形势下，公共图书馆在智库研究活动中具有举足轻重的地位，是智库知识来源的重要途径，这就要求公共图书馆必须明确自己在智库建设中的角色定位，主动担负起为政府决策提供文献信息资源的职能，为政府“内脑”提供信息和智力支持。

3.2 加强与政府相关部门建立长期服务关系

公共图书馆应积极主动地打通与政府相关信息部门沟通渠道，建立长期的服务联系，如江苏省委研究室就担当着官方智库的职能，公共图书馆如能加强与该机构的密切联系，通过采用信息反馈调查、定期召开座谈会、或以顾问形式参与政府决策咨询等方式，及时准确地了解政府工作的重点和规划，充分了解他们对信息需求和研究内容，包括政策理论研究、重大社会事件发生与发展的关键时期舆论导向、围绕本地区经济和社会发展的重大课题研究等。这样，图书馆员在信息检索与采集时可以更加贴切信息需求，提高信息采集质量，降低误检率，做到有的放矢，精准服务，保证信息服务的针对性，并及时有效，这样信息服务才更有价值。

3.3 顺应数字化趋势打造具有地方特色资源库

国内外的智库几乎都建有符合本地区本领域需要的特色数据库，这为今后智库的决策服务提供了重要的物质基础。特色资源库特别是符合本地区需要的地方特色资源库，它是公共图书馆为地方政治、经济、文化发展提供信息服务工作的重要保障。为此，公共图书馆应做好以下几个方面的工作：一是制定数字化资源建设方案，在采编工作中加大公共馆数字化资源采购比例。二是加强本馆自建数据库的建设，结合智库建设需求，对馆藏文献资源进行深入研究，不断提高馆内文献资源的数字化管理水平。三是加强对数字化产品的开发，构建具有地方特色资源库。四是重点加强对地方经济社会发展问题研究资源的收集、整理。当前因为信息爆炸，单个的公共图书馆所拥有的文献资源常常不足以支撑政府决策所需，为此，公共图书馆应充分借助网络大规模地收集信息，着重研究本地区宏观、微观方面的具综合性和战略性的课题，及时掌握本地区时事动态、社会焦点信息，对重大政府决策信息进行征集，决策咨询服务人员可从海量的信息中筛选出有较高价值的信息，加以整理，提供给政府相关部门，使政府决策更加科学化，确保政府决策的实效性、全面性、科学性。如：南京图书馆设有为江苏省各级党政机构提供综合性立法决策参考信息的数字化的“江苏立法决策信息服务平台”，并配备资深参考咨询馆员进行网络互动，免费为各级领导提供文献资源的查询、检索、浏览、下载等服务。这些做法在实践中已初见成效，并发挥出了明显的作用。

nlc202309090139

3.4 创新服务模式，拓展服务功能

为适应政府智库服务发展的需要，公共图书馆要改变传统的信息咨询服务模式，与时俱进、不断创新。政府智库服务与传统的政府信息咨询服务异曲同工，其目的都是为政府部门决策提供参考咨询服务，不同的是智库服务对服务的要求更高，服务流程更为复杂。在信息的采集整理加工方面，除了常规的信息检索、参考咨询等基本服务以外，咨询馆员还要对文献信息进行一系列深加工、精加工，加强对文献信息的搜集甄选、分析研究、重组创新等，开展信息增值服务；在数字化资源聚合并提供检索服务方面，构建以互联网为依托的数字化参考服务模式，以用户需求为中心形成数字化服务机制。公共图书馆还可开展网上在线咨询服务，智库用户可以即时在线提出问题，由专业人员在线解答或者短时间进行反馈，将图书馆服务向智库咨询的个性化服务转型。在服务内容上，要由重数量向重质量转变，实现由滞后服务向超前服务转变。

3.5 充分发挥团队作用，提高专业队伍的服务能力

服务政府智库建设对公共图书馆的人员素质、能力提出了更高的要求。国内只有少数公共图书馆设有专门提供信息服务部门，如上海图书馆设有“文献提供中心剪报服务部”，该馆网上参考咨询业务放在读者服务中心研究部；南京图书馆在读者服务部设有“参考咨询组”和“《信息荟萃》编辑组”。国内大多公共图书馆从事信息服务人员兼职较多，这种现状制约了信息服务工作的升级与发展。为此，应做到以下几点：一是设立专门的咨询服务机构，优化人员配置。抽调具有某种学科背景，又有从事技术、信息咨询和情报获取等服务经验，同时受过文献情报培训的复合型专业人才，作为公共图书馆政府智库服务的基础团队力量，再聘请有关兼职专家学者作为特约顾问，共同组成一个为智库服务的团队。二是常设专人专岗负责这项工作。这样咨询馆员可以历经长期信息检索和分析实践，系统地跟进信息收集及检测情况，从而全面了解和掌握智库机构所需信息特征、内容，还便于与政府相关部门建立长久的服务联系。

3.6 强强联合，构建多馆合作的服务机制

合作的本质通俗地说就是合作主体之间为了一个共同的目标，通过相互之间不同资源要素优化整合与各自短缺弥补，达到最大效益，从而实现共同的目标与彼此的需求[6]。省市公共图书馆在本地区起着龙头馆的作用，资源和技术比较全面，在开展政府智库服务方面，应加强与兄弟图书馆、高校图书馆、科研情报机构的合作，建设图书馆联盟，充分利用互联网技术，拓展服务空间，提高相互间的信息资源共享能力，如：省级公共图书馆拥有丰富的文献资源和技术设备资源，而高校和科研情报机构的人才资源雄厚，由这样强强结合、聚集资源、优势互补、形成合力的团队，为政府智库建设提供的信息服务应该是最优质的。对涉及本地经济社会发展的政府性的重大课题研究，可集中联盟的文献、人才、技术等优势，攻克难关，构建出集成化的信息资源服务体系，提升决策信息服务的整体实力，保证决策信息的高效运作与可持性发展，达到互利双赢的结果。

4 结语

公共图书馆为政府智库建设服务是一个长期和艰苦的历程，在中国与世界已深度融合的大环境下，在多元化的智库竞争中，公共图书馆应抓住自身转型与发展契机，积极参与政府智库建设，转变观念，深度挖掘自身优势，充分发挥文献信息资源的最大效益，为政府机构决策提供强有力的支撑和保障。

参考文献：

[ 1 ] 郭玲玲.新形势下省级政府智库开展横向科研的思考[J].决策观察，2016（5）：35-36.

[ 2 ] 张恒.基于智库理念的公共图书馆转型与建设策略[J].图书馆学刊，2016（2）：16-18.

[ 3 ] 王聪聪.转型期地市级公共图书馆做好领导决策信息服务的新思考[J].图书馆，2013（5）：103-104.

[ 4 ] 崔登羸.公共图书馆政府舆情信息服务研究[D].合肥：安徽大学，2014.

[ 5 ] 曹为忠.江苏新型智库建设研究[D].南京：南京大学，2014.

[ 6 ] 张象林，杨锐锋.地方高校与政府合作共建新型智库的动力机制及策略[J].学术交流，2015（12）：68-72.

丁祖峰 南京图书馆馆员。江苏南京，210018。

（收稿日期：2016-07-20 编校：刘 明）

公共决策与服务 篇4

一、为政府决策提供信息服务的特点

政府决策一般具有三个基本特点:决策目标的长远性, 决策方案的政策性和决策范围的广阔性。从这些特点出发, 它要求提供的情报信息应该是全局性的、高层次的、宏观方面的。不仅需要文摘、提要, 而且更需要调研报告、国内外对某个方面的综述, 以及有关决策目标的预测等信息。因此, 公共图书馆为政府决策提供信息, 必须要做到信息的完整性、针对性与时效性。

1. 信息的完整性。

用系统的观点, 多侧面、多角度、全方位地收集提供信息, 广泛阅览外地主要报刊, 掌握全局动态, 放宽视野, 从宏观经济角度审视, 将局部的经验放在全局中, 多层次多角度思维, 全面、完整地从大量的信息中进行横向比较, 筛选出对本地政府最有用的信息。这样就可以使有决策权的领导获大量资料, 进行综合分析, 横向对比, 从而为进行决策管理、形成指令奠定科学、可靠的基础。

2. 信息的针对性。

信息是为上级领导和部门决策服务的, 那么它就要围绕上级的中心工作来展开, 要关注社会的热点、难点问题, 更好地体现“执政为民”的理念。不是“有什么, 报什么”, 有意识、有针对性地采集信息。领导日理万机, 工作十分繁杂, 本身对文献处理的能力、耐性与时间都有限。因此, 他们对所需信息要求具体、新颖和通俗。由于政府领导负责的工作性质和范围不同, 关注的问题也因人而异, 因此图书馆的信息服务部门要在为领导提供服务需要上下工夫, 突出重点、有针对性, 按专题或领导分工标出显著栏目;或根据不同的内容送到相关的部门或领导手中, 使领导能迅速及时地针对各自的需要获得有助于自己工作的信息, 对当前着重要解决的中心问题有着参考作用。

3. 信息的时效性。

以最快的速度将信息传输到领导手中, 使信息服务力求超前提供。信息的价值就在于它的准确性和及时性。要尽量缩短信息采集周期, 突出信息的“新”和“快”。信息的效益是用时间来体现的, 信息反映越及时, 效益就越高。如果提供的信息总如是“慢半拍”、“马后炮”就失去信息的价值。因此, 信息的收集、处理、传递等环节都要到快速及时, 不能失时误事。如在我区全国达标某项工作任务中, 我馆要提前为区政府领导查找一些这方面的资料, 紧紧抓住达标这一中心工作内容, 从有关刊物、报纸、交流资料等方面做好题录, 及时送到领导手上;同时提前给有关人员和部门提供有关达标的标准、论述以及这方面的成功经验及典型报道等极有价值的参考信息。通过给政府部门提供信息服务, 使区领导对我馆工作有了一个全面、完整的认识。

二、为政府决策提供信息服务的重要性

领导的信息咨询主要是通过秘书班子、政策研究室等参谋机构来完善。而这些部门由于本身拥有的文献资源有限, 对纵跨历史、横穿各领域的综合性信息的提供就显得心有余而力不足。在信息的采用上重直接工作信息, 轻间接分析研究信息;重内部信息, 轻外部信息;重非文献信息, 轻文献信息。在信息的处理上, 由于对纷繁复杂、良莠不齐的文献处理知识有限, 使其非文献信息的整理加工能力强, 而文献的检索及深加工能力弱, 由此而造成了决策的片面性、短期性。因此, 加强文献信息工作是解决党政机关信息系统缺陷的有力措施, 也是完善领导决策工作的重要手段。

要为领导决策做好服务, 就要深化参考咨询服务, 开发高层次信息, 提高为领导决策服务的水平。首先要增强公共馆为领导服务的意识, 把为市党政领导提供决策信息服务纳入重要服务内容, 在人员配备上安排经验丰富、业务能力强、政治素质好、反应迅速的同志从事这项工作, 从而保证决策服务的高水平和高质量。其次是加强与政府机关交流, 定期和政府机关办公室信息科的负责同志联系, 了解政府工作的重点和计划, 保证信息服务的针对性和及时性。第三是要增加参考咨询的研究含量, 能提交有分量的研究报告, 以此引起领导的重视和一定的社会反响。

三、提升为政府决策提供信息服务的技术能力

提供决策信息服务不仅仅是把信息资源聚集在一起, 而是涉及对信息的描述、组织、处理、整序、检索、服务等, 这些都需要有一定的技术来支撑。

1. 建立网络信息服务平台。

信息收集分析手段的现代化, 是改善信息服务的前提条件, 建立一套先进的计算机网络系统, 将使图书馆与决策部门之的关系更为密切, 也将进一步提高图书馆的决策息服务水平和能力。还要充分利用局域网的辐射功能, 建好图书馆主页。使用户通过点击查询就可以知馆藏、流通以及新书入藏等情况, 并直接预约所需图书、下载文献信息等。同时, 要提供网络信息资源链接, 做好导航服务。

2. 建设图书馆特色、专题数据库。

图书馆信息服务要想取得突破, 必须利用自身优势, 走专题库服务道路。专题数据库是指根据政府领导的需要和馆藏文献的特色, 进行馆藏资源开发选题, 编制专题索引、文摘等二次文献。大力加强专项资料数据库建设, 服务于领导决策的需要, 其专题数据库内容重点是围绕党的重大方针政策, 根据全国各地市场需求的变化情况、经济体制和政治体制改革的新经验及区域性发展战略规划, 及社会难点、热点问题进行的分析研究。建立领导决策案例数据库等专题数据库, 紧跟时势步伐。建立具有馆藏特色的专题数据库, 如地方党史、科学发展观、海峡西岸经济区、和谐社会及社会主义新农村专题库等, 使各级领导干部可以更方便、快捷地获取决策所需的各种信息。

3. 建立信息资源共享体系。

要充分利用网络化技术, 实现资源共享。网络环境下, 一个馆无法也难以做到文献资源的全部收藏, 只有通过建立图书馆联盟, 把单一的图书馆联结起来, 在各馆现有馆藏特色的基础上, 分工收集有关文献信息资源, 建成数据库, 再采用联机编目的手段, 实现资源的共享, 才能最大限度地发挥图书馆信息资源的作用。我们与当地高校图书馆及省、市图书馆等本着互惠互利的原则, 开展馆际互借业务, 组织协调采购、联合编目等, 互通有无, 达到以较少的投入获得更多的资源服务。特别是富有个性的特色数据库功能得到最大的发挥, 通过系统平台与社会资源整合, 将政府相关部门的第一手资料也进行了电子化处理。

四、支撑政府决策的信息服务的创新方法

1. 尽力从馆藏资料中开发信息。

图书馆拥有的文献类型众多, 信息量大。其中信息量最大的是报纸、期刊等连续出版物。这些连续出版物出版周期短, 报道及时, 内容丰富, 覆盖面广, 能较全面地反映最新科学成就、学术成果。图书馆信息研究人员的任务就是挖掘这些图书的潜在价值, 分门别类, 把当前社会上的热点话题、关心焦点问题、发展趋势等各个主题整理出来, 为决策提供理论性、系统性信息服务。

2. 对各种资源进行深层次开发。

图书馆的信息服务大致可分为三个层次:一是以提供一次文献为主的信息流通服务。二是以提供二次文献为主的信息检索服务。三是以对原有文献进行深加工为主的信息咨询服务。图书馆的传统文献服务以馆藏为依托, 用户信息需求多为经过各种途径直接从各种信息源查阅未经加工或经过粗略加工的原始文献;而决策信息服务强调根据特定需求, 提供去粗取精而形成的深层次和具有针对性的研究成果。因此, 图书馆在信息发掘中, 应适当运用各种加工整理手段, 对馆藏资源和网络信息资源进行二、三次加工等, 为决策服务提供有针对性的, 有借鉴和参考价值的高层次信息产品。

3. 积极倡导个性化的信息服务。

为增强信息服务的针对性和时效性, 图书馆应重点在服务内容和服务方式上开展个性化信息服务。目前, 个性化服务最典型的方式就是定题服务, 围绕领导的重点决策课题, 对信息进行分析综合, 撰写研究报告和信息综述, 为领导决策提供建议或方案论证。开展决策信息个性化服务, 要求信息服务人员必须尽量站在决策者的角度思考问题, 善于把握决策需求, 开发个性鲜明的特色信息。

摘要：本文就图书馆为政府决策提供信息服务的特点、它的重要性以及提升图书馆为政府决策提供信息服务的技术能力与创新方法, 发表自己见解。

关键词：图书馆,政府决策,信息服务

参考文献

[1]黄力.图书馆与公共决策[J].图书馆论坛, 2006 (4)

[2]高亚莉.党校图书馆为领导决策服务功能探析[J].当代图书馆, 2009 (2) .

[3]张晓光.图书馆为政府决策提供咨询服务探索[J].图书馆学研究, 2007 (10) .

成本效益分析法与公共项目决策 篇5

成本效益分析法的基本理论最早可以追溯到19世纪的福利经济学。美国经济学家富兰克林在对一个工程项目进行决策时, 首先列出其效益和费用诸因素, 分别给以度量, 用数字标出各自的重要程度, 最后综合平衡得出结论。1844年, Dupuit发表了论文《论公共工程效益的衡量》, 首次明确了公共工程社会效益的衡量标准, 即公共工程项目的社会总效益是项目产生的净效益与增加的消费者剩余之和。

成本效益分析法在公共支出领域的广泛应用始于20世纪80年代的美国, 当时在任的里根总统要求联邦政府各部门在制定政策及实施项目之前必须进行成本效益分析。实施成本效益分析的目的, 一方面是为了减少公共部门决策的随意性 (在成本效益分析法下, 公共部门必须分析每一项支出的效果验证其支出的合理性) ;另一方面是为了减少特殊利益集团对公共部门决策的影响。随后, 成本效益分析法在美国各地的政府工作中得以迅速推广。

在成本效益分析法的第一阶段争论中, 公共项目效益难以量化的问题一直是争论的焦点。随后经济学家开发了各种量化的方法, 学术界设计了“条件价值理论”来推测表面上不能转售商品的货币价值。随后, 一些学者开始关注个体支付意愿的表达与专家工作成果的结合, 此后, 在成本效益分析法中引入民主协商成为研究的主流。民主协商不仅是对社会资源分配制度达成一致意见的过程, 而且是信息交流、理性思考和社会学习的过程。在这个过程中, 每个参与者根据所掌握信息的变化, 不断调整和更新自己的价值判断, 最后达成各方都能接受的行动方针。

国外对公共项目决策中成本效益分析法应用的研究经历了从方法选择到方法研究, 再到方法与制度结合的过程。目前的研究热点是成本效益分析法与民主协商制度的结合。

二、我国公共项目决策中存在的问题

我国在20世纪70年代末引入了发达国家关于可行性研究和成本效益分析的科学方法, 主要用于工程项目的决策, 目前《建设项目经济评价方法与参数》 (第三版) 是我国指导投资项目评价的主要工具, 但是其在应用上仍出现了一些问题。

1. 公共项目效益范围界定不清。

在传统的价值观中, 人们更多地关注经济效益。公共项目具有经济效益不显著的特点, 如果严格按照成本效益分析法进行分析, 大多数公共项目都不可行, 这使得公共项目的可行性研究流于形式。随着可持续发展观念进一步推广, 很多专家建议公共项目效益应以社会效益为主, 同时还要考虑生态效益、宏观经济效益等。但由于这些效益的量化存在一定的困难, 公共项目决策效率低的问题仍然没有从根本上得到解决。如在北方某大城市的河流改造项目中, 政府主管部门认为应采用普通硅酸盐水泥砌河底, 但一些专家经论证后却发现, 这种改造不仅不利于水的自然净化, 而且还影响地下水位的调节, 会严重侵害自然生态环境。显然, 一些劣质公共工程不但未使公众享受其带来的福利, 还损害了公众的利益。据统计, 某省仅在2004年前九个月中, 被官方评价为政绩工程的公共项目发生火灾的就达4 400多起, 严重危及了公众生命安全。尽管这些项目在立项时也进行了深入的成本效益分析, 然而由于没有明确界定效益范围, 决策者想让项目上马时, 就可以低估成本, 夸大效益;不想让项目上马时, 就可以夸大成本, 低估效益, 导致决策过程过于依赖决策者的主观偏好, 很难保证决策的科学性。

2. 公共项目合理建设规模缺乏标准。

作为2008年北京奥运会主会场的国家体育场, 在一年多时间里, 先后的工程造价估算一变再变, 从40亿元降到31亿元, 前后造价相差达25%。很多人不禁要问, 公共项目的合理建设规模到底应该如何确定呢?现实中的很多形象工程、重复建设项目也大多与公共项目直接相关, 如过多的大广场、过多的支线机场、脱离实际需求的花园式开发区等, 这些大型公共项目号称50年不过时, 其实是10多年不实用, 实用时不适用。某些政府官员为实现部门利益或追求个人政绩, 盲目攀比发达国家的相关标准, 不顾地方财力、物力、市场等方面的限制, 竞相建设大机场、宽马路、豪华文体设施等高档次的公共项目, 远远超出了当地经济发展的需求。还有一些公共工程不符合技术标准和质量指标, 未能充分满足公众偏好。如由于缺乏有效的监督评价机制出现了“豆腐渣工程”, 其建成之初即出现质量问题, 甚至无法投入使用, 造成资金、资源的极大浪费, 且社会影响极为恶劣。

3. 没有充分考虑公众需求。

公共项目的建设资金一般来源于广大纳税人缴纳的税款, 因此, 公众是公共项目的真正投资者。公共项目建设的目的是为了满足公众的公共需求。但是, 目前我国相关部门评价公共项目是否可行时, 往往考虑的是其对地方经济发展的促进作用, 或考虑其是否有助于提高地方领导的政绩。相关部门很少考虑公共项目是否对公众福利水平的提高产生有利影响, 此外, 社会公众参与项目决策, 表达利益诉求的途径也很少, 公众的投资者主权很难得到体现。

三、国内研究公共项目决策的几种视角

针对公共项目决策中存在的问题, 国内理论界从不同视角研究了如何提高公共项目决策效率, 主要的研究视角有以下三种:

1. 经济学视角。

基于经济学视角的公共项目评价理论是公共项目评价的基本理论渊源, 其主导思想是对公共项目投入产出的经济效益进行评价。经济学视角公共项目评价理论主要研究公共项目的效果应该包括哪些内容, 如何设置评价指标等。在《建设项目经济评价方法与参数》 (第三版) 中, 大型项目的区域经济影响被增加到评价内容中。也有一些学者根据和谐社会、可持续发展、循环经济等国家发展战略研究了评价指标的设置。

2. 管理学视角。

基于管理学视角的公共项目评价理论是通过科学的管理工具提高公共项目评价的有效性。如运筹学主张通过量化分析、线性规划及模糊综合评价法对公共项目成本效益进行社会综合评估, 强调评价内容量化处理的科学性。公共项目的效益是多方面的, 在权衡成本与效益时, 需要综合考虑各个方面。因此, 基于管理学视角的公共项目评价实际上是在经济学视角确定指标的基础上, 将综合指标进行量化。

3. 政治视角。

基于政治视角的公共项目评价理论, 其思想内核为宪政思想、公民社会与社群主义等理论。建立社会正义、提高公众参与度、保障公共利益的理念是基于政治视角进行公共项目评价的指南, 即公共项目的实施应促进公共利益、公共福利的最大化。因此, 基于政治视角的公共项目评价理论的主要研究内容是公共项目评价主体的多元性、评价程序的民主公正性、公共项目监督管理的有效性等。同时, 政治视角下的公共项目评价理论认为, 公共项目决策是利益相关者之间的博弈, 而利益相关者之间的博弈均衡点往往不是发生在公共福利最大化那一点, 所以要构建正式与非正式的治理制度对此加以改善。政治视角下的公共项目评价关注的是制度层面的内容, 应该与工具方法层面的内容相互补充, 从而提高公共项目决策效率。

目前, 我国关于公共项目评价的三个视角相互融合不足, 尤其是工具与制度的融合还有待改善。笔者认为, 要提高公共项目决策效率, 解决公共项目实施过程中的各种问题, 就应该促进制度与方法的相互融合, 即继续完善在公共项目决策中应用的成本效益分析法, 同时引入民主决策制度。

四、提高公共项目决策效率的对策

1. 明确公共项目决策目标。

公共项目决策目标是界定项目效益范围的依据。促进目标实现的是效益, 不利于目标实现的是费用。公共项目虽然具有多目标性, 但明确目标还是公共项目决策中非常重要的一个环节。从总体上来说, 公共项目的决策目标是使公众满意。但是, 对于不同的公共项目, 公众的利益要求是不一样的, 因此, 在每一个公共项目的决策过程中都应该保有公众表达利益诉求、进行利益博弈的环节, 这样才能保证公共项目目标的科学性与合理性。

2. 建立民主决策机制。

民主决策制度要求公共部门在做出公共项目决策时广开言路、公开透明, 要进行必要的调查, 听取群众的意见和专家的建议。但是, 为了提高决策效率, 在广开言路之前需要先由专家对公共项目可能产生的有利及不利影响进行充分分析, 然后再交由公众讨论其建设结果能否满足公众对公共产品及服务的需求。只有使公共项目建设的相关信息公开透明, 决策时充分考虑民意, 才能保障公众利益不受侵害。因此, 十分有必要建立有社会公众参与的决策机制, 如重大公共项目决策过程中的听证会制、公示制, 公共项目的后评价信息公开制等制度, 以便公众有更多的渠道了解公共项目建设和资金使用的情况。

3. 建立公共项目决策的制约机制。

公共项目决策的制约机制包括对决策权力的制约、决策过程的制约、决策方案的审查及其实施结果的监督评价。公共项目决策的制约机制坚持“谁决策谁负责”原则, 对于重大决策失误要建立责任追究制度。同时, 应完善公共项目后评价制度, 由第三方评价公共项目实施过程及结果的合理性, 并将相关评价信息通过合理途径对外公布, 形成全社会共同监督公共项目实施的氛围, 以提高公共项目的社会效益。

五、结语

近年来, 随着全国各地公共设施的大规模建设, 公共项目决策也引起了越来越多的舆论关注。目前, 成本效益分析法仍然是我国公共项目决策采用的主要方法, 专家们也意识到了这种方法在应用上存在缺陷。本文在研究国外成本效益分析法发展的基础上, 分析了我国公共项目决策中存在的问题及解决思路, 并认为只有制度建设与方法完善同步进行才能够提高公共项目决策效率。

参考文献

[1].周惠珍.投资项目经济评价.北京:中国审计出版社, 1997

[2].Eric Posner.Controlling Agencies with Cost-Benefit Analysis.Chicago:University of Chicago Law Review, 2001

[3].高喜珍, 陈通.基于可持续发展的公共投资项目评价指标体系构建.统计与决策, 2008;1

大数据与政府公共管理决策探析 篇6

新闻报道中词语出现的频度是衡量某个词语或者社会现象热度的重要指标, 使用ROST新闻分析工具, 使用“大数据”作为关键词, 对2009年至今每年搜索引擎的新闻词出现频度进行统计, 如图1, 可以发现, 2009年到2013年包含“大数据”关键词的新闻数量每年都以100万篇的速度增长, 2013到2014年从688万篇增长到881万篇, 增幅达到将近200万篇, 通过新闻报道数量的急速增长, 可以看出“大数据”在目前的火热程度。

一、大数据技术的优势

大数据顾名思义就是大量的数据。研究机构Gartner的定义是:“大数据是指需要新处理模式才能具有更强的决策力、洞察发现力和流程优化能力的海量、高增长率和多样化的信息资产。”咨询机构麦肯锡认为:“大数据是指无法在一定时间内用传统数据库软件工具对其内容进行采集、存储、管理和分析的数据集合。”而互联网数据中心 (Internet Data Center) 则指出:“大数据技术描述了一种新的设计的技术和架构, 通过高流速捕获、发现和分析手段从大量数据中经济地提取有价值的信息。”虽然目前学术界对于大数据的概念没有统一的说法, 但是, 通过对各个定义的分析, 可以得出以下结论:

(一) 大数据是重要的信息资源

大数据的前景巨大, 目前已经广泛运用在医疗服务、金融保险、智慧城市、零售物流、电子商务、互联网等各行各业。大数据人才的稀缺程度可以很好地说明这一点, 根据大数据的广泛应用和各个行业发展的趋势来看, Gartner预测到, 2015年左右全世界将增加440万个与大数据有关的工作职位, 全球会有四分之一的企业设立首席数据官这一职位。不少发达国家已经将大数据提升到国家战略层面的高度。大数据被认为是人类文明第三次浪潮的主角, 会改变人们的生活习惯、思考习惯和商业模式, 被认为会带来社会发展的深刻变革, 被美国定位为未来最重要的国家战略之一, 是未来大国博弈的决胜关键[1]。

(二) 大数据是信息化的推动力

大数据是产业信息化升级的重要推动力量, 感知、测量、收集、分析大数据, 可以进一步优化产业发展模式, 调整产业链中不合理之处, 突破产业信息化、数字化的障碍和瓶颈。我国大数据的应用和发展处于初级阶段, 但是随着大数据技术的扩散, 整个环境和政策的调整优化, 用户对它的接受度提升, 后发优势将充分发挥。今后基于大数据的创新会更加完善, 政府会把大数据作为重要的决策依据, 大数据将成为国家和社会信息化的巨大推动力。

二、大数据时代为政府公共管理提供新的思路

人类进入信息科技时代已经60余年, 经过这些年的发展, 信息科技已经渗透到国家政治、经济发展和人民生活的方方面面。国家日常活动中的很大一部分都与数据的分析、采集、传输和使用有关。随着互联网的高速发展, 大数据应用也越来越广泛。有一些机构预测, 全世界总的信息数量每两年成倍递增, 并且增长速度越来越快。也就是说, 最近两年生产的数据量, 相当于人类有史以来所有数据的总和。在大数据背景下, 大到国家治理, 小到人们的日常生活习惯, 都会随之发生深刻的变化。大数据不仅在信息领域带来巨大影响, 其影响也波及到各个行业和领域。人们可以通过一系列数据处理技术而创建新的信息处理模式, 将其生成为可以利用的有价值的结构化数据, 进而利用这些数据, 为政府的管理和决策提供帮助。

(一) 基于大数据的全面分析可以为政府决策提供咨询, 降低决策风险, 提高决策水平

大数据首先具有规模性特征。大数据顾名思义“大”是其最主特征, Volume指的是数据巨大的数据量以及其规模的完整性。数据的产生量和储存量的不断增长得益于数据处理、加工技术的不断进步, 网络宽带速度的不断加快和社交互动网络技术的不断发展。从某种程度上说, 数据的大小并不重要, 重要的是数据的完整性。在以往的社会舆情调查时, 经常采用的是社会学的抽样调查的方法。虽然各种各样的抽样调查法, 具有一定的合理性和科学性, 也能为政府公共管理及决策, 提供有益的帮助。但是不能不承认, 无论多大的抽样调查范围, 都不可能实现对所有人的各方面情况的全面掌握, 只有全样本的调查, 才具有完全意义的科学性。以往由于技术的限制, 时间成本和人力成本决定了全样本调查在实践上几乎没有实施可能。例如美国2010年进行的人口普查耗资达147亿美元。这就说明, 在政府的日常管理决策中, 经常使用全样本调查是不现实的。而在大数据时代, 随着互联网应用的迅速普及和数据挖掘、分析技术的不断进步, 大规模的海量数据为我们提供了接近完全的信息, 政府可以通过对这些全面信息的采集、分析, 形成结构化数据, 实现对全样本信息的掌握, 从而对政府职能部门的决策提供咨询信息, 降低决策风险, 提高管理水平。

大数据还具有不同途径来源的关系型和非关系型数据的多样性特征。这就说明对海量的图片和信息做数据分析和处理时要找到其中的关联性。不仅需要对图片、数据、饰品、音频等做信息的分析和处理, 还要对大量的文本数据、点击量和其他相关信息做分类处理。还要利用SPSS等软件分析数据的相关性和显著性, 才能将大量无用的非结构性数据转化成具有更加值得可利用的数据。

(二) 为政府相关部门实时获取信息, 及时处理突发、群体性问题提供可能

大数据的高速性在现实生活中体现为数据的实时性, 主要表现为数据信息的实时流动。随着网络技术的发展, 职能部门对数据的实时应用需求更加普遍。高速性需要具备时间敏感性和决策性的分析。比如, 数据瞬息万变、快速增长, 收集和分析数据的能力尤其重要, 从海量的数据中提取有效信息, 辨别虚假信息, 为正确的决策提供参考成为政府的重要技能之一。数据使政府可以在第一时间抓住重要事件的信息, 有助于在海量数据中快速发现异常, 准确定位, 寻找线索。并且能在第一时间处置问题。可以提高数据处理的能力, 协助有关部门, 对紧急事件快速处置, 甚至可以建立第一时间解决问题机制, 因为高效的大数据挖掘能够快速发现海量数据中的内在关联和规律, 帮助人们高效分析解决疑难问题。

(三) 大数据为提高政府日常管理水平具有重要意义

大数据技术不仅可以在政府处理重大突发事件中扮演重要角色, 并在日常管理中, 也能起到重要作用。近年来, 我国许多城市政府正在积极建设和推进数字化城市工程。例如, 北京提出了“智能城市”的新的城市概念, 并围绕城市智能化工作、企业智能化运行、生活智能化的便捷、政府智能化管理等方面展开;而上海以“基础设施能级跃升、示范带动效应突出、重点应用效能明显、关键技术取得突破、相关产业国际可比、信息安全总体可控”为目标, 积极进行国际化数字城市工程。广州着力建设包括交通、信息服务、电子政务、城市综合管理、医疗、社区、市民卡等各方面的“智慧树”。到2012年底, 我国已有41个地级以上城市在“十二五”规划或政府工作报告中正式提出建设数字城市, 80%以上的二级城市明确提出建设数字城市的发展目标。可以说, 数字城市已在我国全面推开。而随着大数据技术的发展与应用, 为政府建立以全新的管理模式应用于政府公共管理提供了可能, 必将使各级政府的决策更加科学、高效、合理, 管理更加公平、公正、公开。为建设文明、创新的社会主义和谐起到积极的作用。[2]

三、大数据运用中应注意的问题

(一) 数据的隐蔽性和虚假性

数据本身是不能说话的, 不经过加工和分析的原始数据是没有任何意义的。对采集的原始数据进行归类、整理、挖掘分析, 揭开大数据的面纱, 阐释数据背后的规律, 才是大数据运用的关键。因此在实际操作中, 你会发现大数据所具有的复杂性是导致数据分析工作难以进展的主要因素。大数据的复杂性体现在数据类型、数据结构、数据内在模式的复杂性。社交媒体的兴起使得短文本不断发展, 这与传统数据挖掘研究的长文本不同, 语义理解、上下文信息等等都发生了改变。另外, 不是所有的数据都是真实的, 微博中的粉丝买卖、APP商店中的各种刷榜、淘宝中的刷钻等等, 都是商业利益驱动下的虚假信息, 因此在大数据中有效识别虚假信息, 也是进行数据挖掘和分析的重要一环。

(二) 对个人隐私的侵犯

当我们的各种个人信息、各种网络行为都被记录下来的时候, 大数据给我们带来便利的同时, 潜在的对个人隐私的侵犯也不可避免, 从早期的垃圾短信、推销电话、垃圾邮件, 到基于论坛、贴吧、博客的人肉搜索, 再到各种旅馆、购物信息的泄露等等, 大数据一直对隐私问题产生着潜在威胁。随着今后智能手机、可穿戴设备使用的更加广泛, 用户的一举一动都处于无线监控之中, 隐私侵犯问题会一直成为困扰用户的首要问题。因此加强相关法律法规的健全, 规范大数据的管理也是政府、企业和社会必须解决的头等大事。

(三) 对国家数据安全的保护

近年来, 世界各国越来越重视国家信息安全问题, 纷纷加大了对本国国家信息的保护。某些国家一方面倾尽一切手段保护本国信息安全, 甚至无理指着别的国家, 不惜违背国际准则, 组织其他国家的信息企业进入他们国家。例如我国信息产业的一些著名企业, 在开拓国际特别是美国市场时多次受到其政府的阻挠, 就充分说明了美国政府对本国国家数据安全的重视达到了相当高的程度, 绝不允许让任何外国信息基础设施产品供应企业涉足美国。另一方面却又利用其国家在信息技术领域的优势, 有计划、有步骤地采集各国的“数字DNA”。例如备受世人瞩目的“棱镜门”事件。这些充分表明, 大数据时代, 国家竞争力将体现在国家拥有数据的规模以及解释、应用数据的能力上;国家网络空间主权体现对数据的占有和控制。数据主权将是继边防、海防、空防之后, 另一个大国博弈的空间。没有数据安全, 也就没有国家安全。

注释

1[1]比特网:未来大国间博弈的决胜关键[EB/OL].http://storage.chinabyte.com/150/12726650.shtml.2013-09-24

公共政策与公民决策的宪法保障 篇7

关键词：公共政策,公民决策,宪法,保障

1 问题提出

依法治国的基本国策在我国已贯彻多年,并取得了令人欣喜的硕果,在我国的法治历史上画上了浓浓一笔。同样,依法治国首先是依宪治国。依宪治国就会出现宪法保障的问题。然而,在法治过程中,常常会遇到问题性质相似但却有着重大区别的不同法律行为,公共政策与公民决策这两种不同的行为便是属于这样的范畴。

众所周知,公法哲学深度阐释了关于权力与权利的哲学关系,表达了作为宪法学和法理学之基础的公民基本权利与国家权力运作的最重要的宪法保障。因而,公共政策与公民决策的保障也成为了宪法学不可不研究的重要问题。可以说,很多宪法问题都牵涉于该问题而存在。这一问题不仅涉及公民个人基本权利的实现及其保障,而且关系到国家对社会、市场的保障。实际上,公共政策与公民决策的保障先后涉及“国家应该何时作为”、“国家应该做什么”、“国家应该如何作为”等三个问题。

2公共政策与公民决策的界限

在我国,自由的思想在神州的沃土生根发芽,近年来,更是庄严写入社会主义核心价值观中。在“社会”的这个维度上,“自由”先声夺人,“自由、平等、公正、法制”,深深烙印在人们的心中,读起来更是朗朗上口。无独有偶,《共产党宣言》早先便有关于“每个人的发展是一切人自由发展的条件”的经典论述。其实,自由主义作为一种学说,相关学者在其著作中都曾有过系统而明确的阐述与界定。比如,19世纪被称为“自由主义之圣”的约翰·密尔,就曾从心理学、认识论、伦理学、历史学等多角度完整而全面赋予了“自由”的理论基础。指出:“个人的自由必须约制在这样一个界限上,就是必须不使自己成为别人的妨碍”。在美国,有“言论自由理论家之称”的亚历山大·米克尔约翰也曾在其书《表达自由的法律限度》如是表达:“不认为言论自由是什么任何人个都可以想说就说,想在什么时候说就在什么时候说,想说什么就说什么,想说谁就说谁,想对谁说就对谁说。任何一个理性的社会都会基于常识否认这种绝对权力的存在。”

然而,从宪法保障的角度看,公共政策与公民决策又有什么关系?其界限如何?也是我们要弄清楚的问题。

首先,对于已经独立成为一门学科的公共政策而言,我们在此不必深究其简单的定义或者特征。从我国的宪法这一角度来看,“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”也就是说,人民是共和国的主人公,在共和国里当家作主。由此,我们可以给“宪法保障”角度的公共政策与公民决策作一个区分了。所谓公共政策,实际上是指人民在行使当家作主的权利时所涉及的政策行为。而公民决策则可以定义为人民在遵守宪法和法律的前提下,保障和维护自身合法的生命、财产、利益的决策行为。

但是,基于“决策功能的社会化”的对我国宪法对应的公共政策与公民决策的保障的影响的考量,社会性结构的变化容易导致社会性功能的变化。并由此出现两种不同形态的社会决策形态———公共政策社会与公民决策社会。两者在决策的权限、功能、动力和层次等方面带有明显的区别。

由单一决策功能的公共政策社会转向多元决策功能的公民决策社会已经成为不可逆转的历史潮流。这也正是社会成熟的一种重要标志。

弄清了公共政策与公民决策的区别,接下来就得考虑两者的界限了。公共政策与公民决策的宪法界限,诚然要解决的问题就是“利益问题”,即公共利益与个人利益的调整。面对公共利益,古来便有“治坡治窝”、“大家小家”、“大河有水小河满”的逻辑。然而,站在理性的角度分析,就算坚持“民粹”或者是坚持“精英”,都要寻求一个与“均衡教派”所追求的“万物均衡”相似的平衡点,而这,也恰好是我们所一直寻求的临界点———公共政策与公民决策的界限。对此,米克尔约翰这样指出:“任何一项公共政策都必须由共同行为来决定;这些决定应该同等地约束所有公民,不论他们是否同意;如果有必要的话,这些决定可以经由适当的法律程序强行施加在那些拒绝服从的任何人身上”。

但毕竟,公共利益仍然有别于公民利益,为了公共政策目标的实现,达成共同福祉,公民决策在特殊情况下都有可能作出牺牲,承担自由、财产等方面的利益退让。同样,在宪法中,我们也可以找到依据:“任何公民享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务。”为此,在权利与义务这一目的与手段的关系中,应该有这也的宪法解释:代表不同利益的或者见解的群体可能会对具体宪法条款作出不同的解释,但基本权利作为宪法的核心价值必须受到充分尊重,并将基本权利作为指导性原则。权利不是在义务中得到解释,而是义务从权利中得到解释,从而达到宪法追求的价值目标,使宪法真正发挥宪法应有的“母法”约束力。此外,要寻求公共政策与公民决策两者的平衡点,我们又需要不可忽略地引入政府这个调整社会利益关系的角色。这个公共政策与公民决策的天平,正需要政府这只有形之手进行必要的调节。即如若政府试图限制公民决策,公民有权利有义务不予服从;但是,如若政府根据一定的法律程序,为了实现公共政策需要公民决策作出利益牺牲,奉献财产等,公民必须服从。

3 国家应该何时作为

谈论国家应该何时作为,其实解决的就是当社会上产生利益冲突时国家的干预角色问题。从本文的研究角度来分析,即当公共政策与公民决策发生冲突时,国家的如何到位发挥国家干预这个角色。尽管有学者认为,国家———一个作为本无关的第三方介入可能会导致轻局昂变得更加复杂,因为国家作为最强大的权利是最难控制和监督的。他们继续指出,即使国家能够遵循无数条理论界发展出来的“科学的”标准来平衡相互冲突的利益,而标准仍然是人为规定的,人为因素无法避免,主观意识不可能排除,更何况不主体的标准依照不一样也会引起平衡的结果不一的现象,并认为不存在绝对“科学”的平衡结果。比如,立法过程可能受到某个利益势力的左右,受到强权政治的影响,表现出来的结果总是人为因素远多于社会自治,对弱势群体的保护强度总是有限的。公共政策与公民决策的冲突也不外乎这个环境。因此,他们得出这样的结论:只有市场和社会平衡才会更公正。

但是,以马克思主义观点来看,国家是统治阶级意志的表达,政治是经济基础的上层建筑,政治行为是实现经济利益的手段,国家的干预行为是权威性的政治行为,是实现经济利益最有效的手段。至少,可以论断,国家起码不是利益“无关的第三方”。从法制的角度讲,国家的权力无处不在,公共政策与公民决策的宪法保障也离不开国家的干预角色。其次,既然存在强权与弱势的区别,国家的干预手段便更加不可避免。不能因为不存在所谓的“绝对”平衡而放弃可以实现的相对平衡———公共政策的保障是绝对的,公民决策的保障是相对的。最后,社会和市场并没有国家执行法律的强制性,不会强制任何人按照法律所规定的做任何事情,它们仅仅给公民提供以不同的选择,公民可以自由协商交换条件。国家的权力限制不代表国家权力的谢绝,因此公共政策的与公民决策的宪法保障必须由国家的干预手段来实现,公共政策与公民决策的保障平衡点也必须由由国家的角色了进行有效的调节。

4 国家应该做什么

讨论国家在公共政策与公民决策的宪法保障中应该做什么,其实要解决的问题便是国家需要实现的结果的问题。由于世界上多数宪法文本均规定了许多自由权,表达的基本权利至上的思想,反过来看,宪法中的基本权利首要限制的便是国家权力,这首先就要保障公共政策与公民决策自由不受国家权力的侵犯,形成防御权的结构功能。相对于国家来说,公共政策与公民决策基本权利的行使不需要任何正当化的理由,而国家限制公民的公共政策与公民决策权利则必须具有正当性,否则国家无权干涉,个人可以请求国家的停止作为。国家此时必须保持克制的状态。但是,纯粹额自由国在现实中不可能存在,因此公共政策与公民决策权利的实现仍然需要国家拓展几个方面的功能。一方面,在实际生活中,为了保障公民的公共政策与公民决策的权利能够实现,要积极创造客观条件,包括物质与精神方面的条件。另一方面,创设了旨在促进公共政策与公民决策权利实现的制度之后,还要保障公民享有平等分享这一制度的权利,也就是公共政策与公民决策权利的分享功能。最后,保障公共政策与公民决策的权利作为国家存在的目的之一,国家不仅不得侵犯公民的公共政策与公民决策的权利,还必须在公共政策与公民决策发生冲突时而无法平衡利益时有效介入,妥善解决纠纷,发挥防御权结构功能。

在改革开放以后,我国逐步将发展国民经济这一重大的公共事务归还于在市场的调节作用,市场中的竞争趋向多元化,生机活力焕发,带来了我国三十多年的经济腾飞。从宪法学的角度来分析,社会的多元化、法制化以及自由竞争可以使公民的基本权利得到更多的保障,其中当然也就包含了公民的公共政策与公民决策的权利,国家内部和社会趋于平衡状态,使得社会文明得到进一步发展。

5 国家应该如何作为

“国家应该如何作为”这一问题其实涉及了国家为了实现某种结果而应该采用何种手段的问题以及对结果实现程度的标准评价。在这里,要解决的便是国家应该通过才起何种手段实现对公共政策与公民决策的保障,又采用何种标准以准确评判宪法对公共政策与公民决策基本权利的保障程度。

就国家应该采取的手段来讲,学术界诸家已有高论。尽管有不同的视角探析,但主要还是认为要通过保障公民权利、制约国家权力继而实现公民权利与国家权力的平衡。然而,较之于手段而言,我国宪法界针对“采用何种标准”这一重要问题的研究似乎更为匮乏。因此,在这里有必要着重谈论。

第一,从公共政策与公民决策平衡的公正性角度来分析,随着公共政策与公民决策的利益类型、层次等方面的不断多元化,一个国家中仅存在一个或者有限的几个立法机关必然无法顾及各种不同的社会利益,满足每一个社会个体的愿望。显而易见,“一刀切”式的立法已经无法再每一个个案中充分实现公正。恶性循环,司法机关也会在这样的局面显得捉襟见肘,弥补作用也十分有限,更何况法制国家的司法机关负担较重,无法实现即时的保护以及对权利的即时回应。因此,国家在平衡公共政策与公民决策权利时需要能够引入市场与契约的平衡,让权力与权利的平衡显得更为灵活和公正。

第二,从公正政策与公民决策平衡的效率原则来分析,我国《宪法》第27条有如此规定:“一切国家机关实行精简的原则,实行工作责任制,实行工作人员的培训和考核制度,不断提高工作质量和工作效率,反对官僚主义。”这就是要求一切国家机关在进行公共政策与公民决策的保障时必须不断提高工作效率。国家履行对公共政策与公民决策的宪法保障时,在可能的情况下通过市场机制和社会自治来实现目标在很大程度上可以减少国家的财政支出,提高财政利用效率。国家权力运作的效率高,就不会对社会资源造成浪费,有利于对公共财政进行有效监督,简洁高效。

参考文献

[1][英]约翰·密尔.论自由[M].北京:商务印书版,1999:66.

[2][美]亚历山大·米克尔约翰.表达自由的法律限度[M].侯健译.贵州:贵州人民出版社,2003:18,7.

[3]中华人民共和国宪法:第2条[Z].

[4]王沪宁.王沪宁集——比较·超越[M].哈尔滨:黑龙江教育出版社,1989:74.

公共决策与服务 篇8

随着“占领运动”的迅速发展, 大批组织和民众都参与进来。2010年10月5日下午全美75所高校加入游行, 发起“占领高校”运动;5日晚再次发生大规模的抗议行动, 人数逾万, 主要参与者是教师工会和运输工会的成员, 这是第一次在非周末时间举行的游行。10月8日运动全面升级, 千余名示威者在美国首都华盛顿游行, “占领华尔街”运动发展成为“占领华盛顿”运动。与此同时示威运动得到全球其他国家人民的响应, 到10月17日占领运动扩至全球82个国家951座城市, 如日本东京、法国法兰克福、加拿大多伦多、澳大利亚墨尔本等等。至此, 一场简单的民众示威游行运动逐渐成为席卷全美的群众性社会运动, 再发展到其后的全球大串联示威运动。

随着运动的发展, 美国乃至全球都进入了一场公共危机, 而危机对政府建设提出了新的挑战。因而发达国家政府应处理好金融危机带来的经济下滑问题与从“摇篮到坟墓”的全面高福利的刚性要求的矛盾;发展中国家政府更应该思考在经济上升期, 增加民众福利是必然的结果, 但对于经济所能支撑的福利范围和保障程度需要仔细斟酌;全球共同体的各国政府都必须面对一个共同的问题, 即如何面对公共危机, 谨慎决策。在新媒体时代增强政府公关能力, 提升国家“软实力”亦将成为建设政府新的课题。

一、相关理论研究

1、公共危机理论。

美国著名学者罗森塔尔认为, 危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁, 并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。近几年, 随着国内外公共危机事件的频繁发生, 公共危机管理成为我国学界的研究热点。尤其是SARS事件、汶川大地震、我国南方雪灾、日本大地震到最近的占领华尔街事件, 政府的危机公关能力成为考验政府的又一大要素, 公共危机管理也成为政府能力构建体系的重中之重, 并深受全球关注。

一般而言, 公共危机是指那些突发的危害公共利益的、对组织的存在和发展具有重大影响, 急需管理者快速应对的事件。公共危机具有公共性、突发性、紧迫性、破坏性和易变性, 对危机的处理不当会使其演变成为大灾难。公共危机管理是公共管理机构通过建立危机应对机制, 采取一系列必要措施, 防范、化解危机, 恢复社会秩序, 保障人们正常工作和生活, 维护社会稳定, 促进社会和谐健康发展。

公共危机管理是公共管理的一种特殊状态和特殊形式。加强公共危机管理能有效提高政府管理水平, 防止政府组织的老化, 是确保政府组织之树常青的关键。公共危机管理是以强制力为管理基础, 目标是提供公共产品。但由于公共危机管理具有决策风险大, 管理难度大, 对从事危机管理的人员素质要求高等特点, 因而危机管理中要坚持“预防性、时间性、协同性、效率性、合法性、科学性”六大原则。不可否认, 危机既是危机同时也是转机, 这也是我们必须进行危机管理的原因之一。

2、政府决策失败理论。

关于政府失效, 萨缪尔森将其定义为:“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时, 政府失效便产生了。政府失效也称政府失灵, 指政府为弥补市场失灵而在对经济、社会进行干预的过程中因自身局限性和其他客观因素的制约, 而使得对社会资源配置无法实现最佳的状态。

政府失效主要表现为政府决策失效、政府机构和公共预算的扩张、公共物品供给的低效率和政府的寻租活动。造成政府失效的原因包括政府部门之间缺乏竞争, 政府干预缺乏准确信息, 干预活动具有时滞性及对政府行为缺乏约束和有效监督。治理政府失效首先需要确立政府干预原则, 确定政府干预或调控经济的宗旨。其次, 大力推行电子政府, 促进政府决策系统的信息化, 推进政府决策过程公开化、民主化。再次, 在公共部门中引入竞争机制, 提高政府提供物品和服务的效率和质量。最后, 加强政府法治、规则及监督制度建设, 使政府行为法治化。通过制定各种科学严密的行政规则、市场规则、社会规则来保证政府行为的合法化和高效率。

中国行政管理领域的著名专家薄贵利指出, 导致政府决策失误的主要原因包括权力过分集中的管理体制, 不科学不合理的人事干部管理机制, 部分领导干部素质不高, 决策民主科学化程度低及对权力缺乏有效监督和约束等。政府决策失误与社会无谓成本是成正比的。政府决策失误多、大, 社会无谓成本就会大幅度上升, 迫使社会支付无谓的社会成本, 从而会削弱国家的实力, 甚至导致国家的衰亡。

二、委托代理理论下政府在公共危机管理中的定位

拥有公权力这一特征赋予了政府在公共危机管理中的主体地位, 政府成为公共危机管理成败的关键, 关系到危机管理的成效。鉴于此, 我们不得不重视公共危机管理中政府的角色定位和职责构建, 清晰地定位和科学的分工将大大提高政府在危机管理中的效能。

在经济学中委托代理关系泛指在任何一种涉及非对称信息的交易中有信息优势的一方称为“代理人”, 另一方称为“委托人”。简言之, 知情者是代理人, 不知情者是委托人。这个定义隐含的假定是不知情者不得不为知情者的行为承担风险, 即“隐藏行动的道德风险模型”。在委托代理关系中, 由于委托人与代理人的效用函数不一样, 委托人追求的是自己的财富更大化, 而代理人追求自己的利益如工资津贴收入、闲暇时间最大化等, 这必然导致两者利益上的冲突。在对称信息情况下, 代理人的行为是可以被观察到的, 委托人可以根据观察到的代理人行为对其实行奖惩。但在非对称信息情况下, 委托人不能观察到代理人的行为, 只能观察到相关变量, 而这些变量由代理人的行动和其他外生的随机因素共同决定。在危机管理中, 地方政府由于掌握着更多更准确的信息从而成为代理人, 而中央政府和民众则成为委托人。

在危机管理过程中, 由于信息严重不对称, 作为代理人的地方政府可能会权衡自己的利益而做出两种决策:有效治理和敷衍处理。当处理得当所带来的利益如升职、功绩或名声等大于处理失利下的离职、调职甚至失去官职风险时, 地方政府会选择积极治理, 反之则消极应对。为了提高地方政府危机管理的效能, 作为委托人的中央政府和民众只能从其他外生因素下手, 加强对地方政府的有效监督约束。通过委托代理理论我们可以很容易分析地方政府的行为, 并根据其行为事先做好防范措施, 如建立完善的预警机制, 层层上报制度等等, 便于中央政府和民众对危机相关信息的及时掌握, 减少地方政府因权衡个人利弊而贻误最佳时机, 同时尽量避免地方政府的错误决策而加大危机的负面影响。

三、提高政府危机公关能力

危机的发生往往是对整个社会系统的冲击和破坏, 政府在危机中的任何一个决策都可能影响到整个危机处理的成败和效果, 因而政府危机决策的重要性不言而喻。但由于我国政府决策体系存在诸多问题, 因此为了提高政府在危机管理中的及时性、有效性、科学性, 必须在危机发生前就改革和完善政府危机决策机制。

1、注重政府危机意识的培养, 建立和完善公关危机预警机制。

公共危机预警机制是指根据有关危机现象过去和现在的数据、情报、资料, 运用逻辑推理和科学预测的方法和技术对某些危机出现的约束性条件, 未来发展趋势和演变规律等做出估计与推断, 并发出确切的信号和信息, 使政府和民众提前了解危机发展状态, 以便及时采取应对策略, 防止或消除不利后果的一系列活动。危机的发生是不确定的, 要减少危机发生带来的负面影响, 政府必须做好危机随时发生的心理准备, 以及熟知危机发生时的工作计划, 以免因危机发生的意外性而措手不及, 贻误处理时机。完善的危机预警系统要求预警信息的收集较全面、准确, 预警指标明晰、易辨认且能及时发布为民众所知。同时危机的预警指标和数据要根据实际情况不断更新, 才能更精准的预测危机的到来。

2、制定和完善危机处理的紧急预案。

危机处理预案能有效地应对危机, 降低危机带来的损失。我国自SARS事件之后建立了全球最完善的卫生防御体系, 为后来禽流感疫情的爆发和控制做出了重要贡献。危机环境是动态的、多变的、不确定的。危机可能在任何时间、任何地点、任何情况下发生, 建立的危机决策体系必须是适用所有危机环境。紧急预案的制定要尽量全面, 囊括目前发生的各类危机和预测的可能性危机。此外, 所有相关部门要熟知紧急预案, 并定期开展实习演练。

3、提升领导干部素质, 尤其是危机管理中的领导魅力和能力。

在危机发生的前期, 领导者的快速决策将影响危机的发展状态。在中国石首市瓮安事件中, 因领导人错误的估计形势而导致事态演变成打砸抢烧, 成为轰动全球的事件;占领华尔街运动的起因是金融危机的发生。美国第一信托首席经济学家布莱恩·韦斯伯利认为, 美国政府的决策失败带来金融危机, 使得民众做出错误的选择, 从而使经济形势愈来愈差并陷于恶性循环。美国的高失业率, “1%的人占有99%的财富”是金融危机的恶果, “占领华尔街运动”是金融危机在后危机时代的延续, 是经济危机向社会危机传导的表现。本文认为, 危机可分为潜伏期—预备期—初发期—高潮期—低落期—偃息期, 领导个人魅力和能力在危机的任何时期都具有重大影响力, 尤其是在危机初发期之前能有效地遏制危机的发生, 减轻危机的负面危害和消极影响。

四、结语

随着社会的转型, 自然环境被破坏, 各种危机事件频发, 全球进入一个高风险社会。如何应对危机, 减少危机的破坏成为我们时刻关心的问题。危机的处理不是仅靠某个组织或是某个人可以解决的, 需要我们在政府的科学决策和正确的领导下, 众志成城, 同舟共济、攻坚克难。

摘要：当前, 国内外各种公共危机事件频发, 全球进入一个高风险社会。公共危机对政府建设提出了新的挑战, 公共危机管理也成为政府能力构建体系的重中之重。在危机处理中, 政府应尽量减少“经济人”行为, 增强危机意识, 提升领导素质, 提高科学决策力, 完善危机防御体系, 做好政府公共危机管理。

关键词：危机,公共管理,政府决策

参考文献

[1]吴江:公共危机管理能力[M].国家行政学院出版社, 2005.

[2]刘京焕等:财政学原理[M].中国财政经济出版社, 2005.

[3]薄贵利:政府决策失误:代价、原因与对策[J].中国行政管理, 2007 (10) .

公共决策与服务 篇9

随着各种流感疫情的流行蔓延,人感染的病例也在不断增加。如何加强这类公共卫生事件的预防控制工作,有效抑制疫情蔓延,成为各国政府共同面对的挑战。自从SARS事件之后,经过这几年多方面的努力,我国突发公共卫生事件应急工作在各部门协调配合的机制已初步形成[1,2],应对突发公共卫生事件机制与能力明显改善,但对突发公共卫生事件的信息管理能力仍有不足(如信息不灵、不准、不及时现象仍然存在,信息化系统建设相对滞后)。因此,提高突发公共卫生事件报告的准确性和时效性,完善加快省级突发公共卫生应急指挥中心与决策系统的建设,增强应对突发公共卫生事件的决策指挥和快速反应能力是当前我国卫生应急工作的重点[3]。现就省级突发公共卫生事件应急指挥中心与决策系统的信息化建设进行探讨。

1 系统建设定位

省应急与决策指挥中心是区域公共卫生应急指挥体系的首脑部门,也是省级突发事件应急处理指挥场所。其应急指挥决策系统建设应结合本地实际情况,利用现代网络技术、计算机技术和多媒体技术,以资源数据库、方法库和知识库为基础,以地理信息系统、数据分析系统、信息表示系统为手段,实现对突发公共卫生突发事件的分析、计划、组织、协调和管理控制等指挥功能[4]。

2 业务分析

省级突发公共卫生事件应急指挥中心与决策系统的用户可以归纳为三级:各地CDC及各地医疗卫生机构、各地卫生主管部门、省卫生厅。其中,各地CDC及各类医疗卫生机构、各地卫生主管部门又可按省、市、县(区)分为三级机构。

各地医疗卫生机构主要包括:卫生监督、急救中心、妇幼卫生、医疗服务等机构。各地卫生主管部门包括:各级政府、社会保障、卫生行政部门、中医局、计生委等。

各地CDC及各类医疗卫生机构作为第一线基础业务数据的采集和上报的源头,涉及的信息主要包括:应急资源、部门专业应急预案、个案信息、事件信息、地方法律法规知识等。各地CDC完成各种传染病个案的报送,由当地卫生行政主管部门审核,确定是否属于突发公共卫生事件[5]。经确认后,由CDC系统建立事件并进行个案合并,并由CDC直接将事件信息通过突发公共卫生事件报告管理信息系统和突发公共卫生事件应急指挥中心与决策系统的接口报送到省卫生厅。

各地卫生主管部门在卫生应急工作中担任业务管理和指挥调度的工作,作为信息的承上启下的关键环节,即需要接收省卫生厅等上级部门下达的卫生应急指令,又要向当地CDC及各类医疗卫生机构下达卫生应急指令,并负责审核CDC上报的个案是否属于突发公共卫生事件。

省卫生厅作为该系统中卫生应急相关信息的最终汇集点,重点关注资源整合、辅助决策相关应用,并作为省级重大突发公共卫生事件的应急指挥决策中心,进行事件分析和指令的下达。业务数据流分析示意如图1所示。

3 总体设计

根据前面对业务流程的分析,我们设计省级突发公共卫生事件应急指挥与决策系统主要包括:1个中心、1个门户、3个支撑平台、3个核心应用。其中1个中心指卫生应急指挥数据中心;1个门户指综合信息应用门户;3个支撑平台指系统监控和管理平台、数据交换平台与地理信息服务平台;3个核心应用包括业务支持系统(OSS)、决策支持系统(DSS)和卫生应急协同办公平台。总体架构图见图2。

3.1 卫生应急指挥数据中心

卫生应急指挥数据中心是公共卫生基础数据、卫生应急指挥专题数据的存储、加工、处理、备份中心。数据中心主要包括六类信息库,分别为应急联动业务信息库、卫生应急方预案及知识库、卫生应急地理信息库、卫生应急资源库、系统监控与管理库、决策支持专家库。

3.2 综合信息应用门户

门户系统面向普通用户,主要包括面向公众的外网信息网站、栏目管理、内容管理,面向领导的综合决策桌面和面向专家的专业服务平台。通过综合信息门户为领导、业务专家与工作人员提供相应的信息服务。

3.3 支撑平台

(1)系统监控和管理平台是为了保障整个应急指挥与决策平台的业务运行稳定,其主要功能包括人员机构管理、权限管理、表单管理、流程管理、监控管理、系统控制、日志管理、指挥平台管理、指挥平台监控、功能模块管理等功能。

(2)数据交换与共享平台是将不同业务部门的基础与专题数据进行交换,以实现整个决策系统的数据及时性和准确性。它主要实现数据传输、数据转换和数据整合,同时提供与其他交换平台的对接工作。

(3)地理信息服务平台为突发公共卫生应急指挥中心中的业务支持系统与决策支持系统中的GIS应用提供通用的地理信息服务支持,各单位也可以利用该地理信息服务平台提供的接口,使用专题图分析、空间数据挖掘等服务。

3.4 核心应用

核心应用面向不同用户,在应急指挥过程中为领导决策提供支持,为业务人员及一般用户提供相应的信息服务功能。

(1)业务支持系统(OSS)在操作型数据库支持下,主要完成在线操作的各种支持服务,流程管理等事务性操作。其主要功能包括日常工作、疫情汇总、事件管理、预案管理、知识库管理、情报管理、培训管理、外事管理等服务。

(2)决策支持系统(DSS)可在数据仓库支持下进行数据分析、在线分析与模型分析等,为决策提供不同维度与不同形式的支持。其主要功能模块包括专家管理、方案管理、知识库管理、指挥调度、评估总结、评估分析、GIS展示、报表分析等服务。

(3)卫生应急协同办公平台为应急指挥中心协同办公提供相应功能。其主要功能包括值班管理、文电公文管理、信息简报制作、电话管理以及通讯录管理等。

4 讨论

本文对省级突发公共卫生事件应急指挥中心与决策系统的总体框架进行了设计。依据“统一规划、分步实施;突出重点、纵横联网;规范标准、资源共享;平战结合、预警预报;多方投资、分级负责;明确职能、分层装备”的应急方针,本着“纵向到底、横向到边”的建设思路,在国家、省、地(市)三级公共卫生信息网络平台上进行功能扩充。通过构建本系统,实现了省级突发公共卫生应急系统的“平台化、分层化、组件化、一体化”的总体架构体系,实现了指挥网络化、应急信息化、执行程序化和决策智能化。在常态下,发挥应急管理工作的咨询、宣传、教育、数据分析处理;在非常态下,支撑应急指挥、调度、协调等各项工作,实现应急信息资源整合、传输与共享,与各市级应急平台互联互通等功能[6]。由于篇幅限制,本文对业务支持系统(OSS)、决策支持系统(DSS)等内容没有详细展开,将在后续文章进一步讨论。

参考文献

[1]邸泽青.我国卫生应急现状和发展策略探讨[J].中国公共卫生,2008,24(5):639-640.

[2]邸泽青.我国突发公共卫生事件应急预案体系建设中存在的问题及其对策[J].中国预防医学杂志,2008,9(6):449-451.

[3]王颖玲,王子军.突发公共卫生事件预警系统建立与对策探讨[J].中国公共卫生,2008,24(6):733-734.

[4]舒彬,廖巧红,聂绍发.我国突发公共卫生事件预警机制建设现状[J].疾病控制杂志,2005,9(6):623-626.

[5]胡建平,庄大方,姚锐.突发公共卫生事件应急指挥与决策系统GIS应用设计[J].中国卫生信息管理,2007,4(1):1-5.