政府审计制度规则（精选九篇）
政府审计制度规则 篇1
腐败已经成为人类社会的公害, 严重危害着我国改革开放的进程和政治、经济、文化的正常秩序, 对于加强政治文明建设、全面建设小康社会具有巨大的危害性与破坏性。自90年代以来, 中国的反腐败问题已不再是政治禁忌。在国内, 近几年, “反腐倡廉”几乎都是“两会”的热点话题, 同时也是人民群众议论热度最高的话题之一;在国外, 对中国的腐败问题的研究已成为国际公开议题, 越来越多的国际组织也先后倡议和推动反腐败的国际合作。可以说, “反腐败”已经成为当今社会的主流。从目前实际情况来看, 虽然政府在治理腐败问题上采取了各种各样的措施和手段, 取得了一定的成绩, 但就目前腐败形式的隐蔽及多样性, 腐败案件时有发生, 中国整治腐败的道路依然艰辛。
二、政府采购与腐败
(一) 政府采购与腐败的关系
1996年, 政府采购制度作为一项改革措施, 开始在我国部分地区试行, 当时其职能定位就是防范腐败。2003年1月1日, 《中华人民共和国政府采购法》开始施行, 政府采购法立法的目的之一就是促进廉政建设, 这几年, 政府采购在预防和治理腐败上形成了约束和监督机制, 但是诸如“商业贿赂”等腐败现象在政府采购中依然存在, 早在国务院部署2006年政府系统廉政建设和反腐败工作时, 就将“商业贿赂”作为重点调查问题, 而调查结果则显示:政府采购成为我国商业贿赂六大重灾区之一。可以说, 政府采购的实施既是反腐败的一把利剑, 但也是容易产生腐败的领域。
(二) 政府采购反腐败的法制建设
政府采购不仅仅是政府买东西的行为, 它是政府管理的一种有效制度安排, 他的内涵包含了从预算管理, 供应商管理、专家管理、合同管理等一系列制度, 而这一系列制度的集合体最终àYà]的目标是实现政府管理职能, 避免诸如“腐败”等现象而影响来源于纳税人缴纳税款所形成的公共资金的使用效益。
从《政府采购法》颁布至今, 我国初步完善政府采购法律制度 (参见下表) , 健全了政府采购的管理和监督机制, 不仅从法律层面上确定了预防腐败在政府采购中的地位和作用, 也为其他领域防止腐败起到促进作用。
三、政府采购中的腐败“潜规则”
所谓的“潜规则”是相对于“显规则”而言的, “潜规则”是指在法律法规等规范文件中没有明确规定执行, 甚至是明确规定禁止执行的, 却在实际社会活动中确实起到规则作用的思想意识和行为规范的总和, 我们也可以称之为“非正式制度”。“潜规则”的这种潜在性使其在社会生活中广泛存在并发生作用, 很多领域内都有“潜规则”现象的存在, 最直接的危害就是侵蚀了我们的党风政纪, 导致腐败现象的滋生和繁衍。政府采购作为一项改革措施发展至今, 也不可避免的遭到“潜规则”的威胁和破坏。
(一) 阳光评标不阳光
政府采购法从2003年实施至今, 我国的政府采购规模每年增长率达到百分之八十之多, 由于政府采购这块蛋糕是越做越大, 而集中采购的主要采购方式“公开招标”也受到了前所未有的挑战。从投标方来看, 有些“招投标关”只是走个程序, 实则隐藏着“串围标”的盛行, 一些地方甚至出现几家企业长期垄断政府采购的局面, 合伙商量“围标”、“陪标”等早已不是秘密;从招标方来看, 一些地方政府采购人提前透露标底给“自己人”, 有的Y_Y招标和定标、使用不分离, 有的专家评审也时常出现黑幕, 更有甚者是通过招标选定价格较高的供应商, 实则是想在后续采购中与供应商“共谋”差价。
(二) 阳光采购不阳光
“阳光采购”最易受到威胁的就是采购环节。“明低暗高”──招标与结算相差甚远的现象使得政府“阳光采购”受到大众媒体的频频争议, 例如:长沙市工商局办公大楼空调系统安装工程, 其中标价109元, 可结算价却高达875万元, 高出8倍还多, 长沙市还有一个废弃物污水处理项目, 政府采购时的中标公示价为5346万元, 但实际结算价至少比中标价高出上千万元;而政府职能部门“高价采购”现象更是司空见惯, 如:昆明市财政局采购4台服务器、68台台式机、8台笔记本电脑, 成交价57万余元, 比市场价约高一倍;长春市购进一台电脑接近3万元。这种所谓的“明低暗高”、“高价采购”实则是多方共享“差价”。
(三) 阳光公告不阳光
政府采购本身就是一项阳光下的事业, 任何采购活动都应“见光”, 但是在实际的执行中, 有的不公开发布应该发布的信息, 如:有的地区对于地方性的政府采购法规只在本地区发布, 而不按规定在全国范围内发布;有的信息发布只在本地区或本行业媒体上发布, 而不按规定在指定的媒体上发布相关信息;有的地方政府采购只公布公开招标项目的信息, 对于非招标项目信息则是完全封闭或是信息半遮半掩。这种信息的不对称不能完全引进竞争机制, 使得政府采购不能真正实现的信息“公开、公正、透明”的理念。
四、新形势下完善政府采购监督制约机制“显规则”
在IBM管理训练里流行这样一条金科玉律:“设计制度, 应以不相信人为前提, 在企业工作流程中, 事务的决策过程中, 任何人都应受到监督”, 简单地说, 就是让有“做贼”意愿的人, 得不到成为“贼”的机会”。企业的管理工作如此, 政府采购作为政府管理的一种政策手段亦是如此。新形势下, 政府采购中的腐败形式正向更隐秘的方向发展, “潜规则”的盛行使得政府采购行为的存在不具规范和暗箱操作, 因此, 要想政府采购规范阳光, 首先要从制度入手, 形成完善的采购监督制度“显规则”。
(一) 事前──加强预防监督制约机制“显规则”
1. 严格源头管理, 建立预算编制事前需求论证制度
政府采购预算是实施政府采购计划的先前条件, 因此, 加强政府采购预算编制的监督管理机制就显得尤为重要。我国政府采购多次明文规定“无预算不采购, 无计划不执行采购, 不超预算采购”, 这就在预算编制的全面性和计划性给予了制度上的监督, 同时还应加强对于政府采购预算编制的科学性和合理性的审核和监督机制, 建立预算编制事前需求论证制度, 特别是对于一些重大的工程项目建立具有相关资质和经验的项目专家团队深入预算编制单位进行实地的调查, 同时对于一些经常性的办公设备的预算编制, 也应该加强预算数量和金额的双面审核机制, 防止部分单位“高价采购”等现象的发生。
2. 加强监管督廉, 建立廉洁自律“防火墙”
所有腐败问题, 归根到底都归于相关贪污腐败人员的个人综合素质和能力, 因此, 要想防范政府采购中的腐败现象的发生, 尤其要有监督制约制度, 各政府采购实施单位应效仿政府中心制定本单位的《采购中心廉政守则》、《政府采购工作人员守则》等规章制度, 从法律上规范其行为, 增强政府采购相关人员的法制观念和社会主人公的意识, 建立廉洁自律“防火墙”, 从根本上防范风险。
3. 完善专家评审, 建立专家评委库制度
评标专家在招投标活动中担负着非常关键的作用, 决定着每一个投标单位的命运。因此, 建立完善的专家评委库制度来解决现行评标委员会制度中存在的不足就显得尤为重要, 既要建立规模更大的、可操作性强的专家评委库, 开发评审专家管理软件系统, 评标时, 做到评审专家的抽取在采购办的监督下在评标前临时从评委库中随机抽取一定数量的评委, 以此减少供应商事前与评委接触的可能性, 又要解决好评标委员会的人员组成问题, 尽量扩大专家评委人员的组成比例, 保证了采购项目评审的客观、公平和科学。
(二) 事中──加强过程监督制约机制“显规则”
1. 完善法规制度, 规范操作程序
由于市场供求不平衡及“潜规则”等滋生了诸如“利益共同体”等现象, 政府采购工作过程中的每一个环节都有可能发生腐败。加快政府采购法律法体系的建设, 制定与《政府采购法》配套的单行办法和具体规定, 将每一个环节都用规章制度加以规范和约束, 规范政府采购操作流程, 防范和降低腐败风险。
2. 健全内控体系, 规范采购行为
一个健全的政府采购内部控制制度能够有效的防范腐败的发生。一是要划分职权, 管采分离, 如财政部门负责审核政采预算及计划, 就不要参与具体的采购事宜;二是采购环节, 即采购、验收、付款三权分离, 如政府采购具体采购人不参与政府采购验收环节, 避免验收注水等现象。不同职权相互分离、不相容岗位相互分离, 有助于政府采购相关机构及单位建立健全内部控制制度, 使得政府采购能够在健全的控制体系下实施, 让政府采购更“阳光”。
(三) 事后──加强治理监督制约机制“显规则”
1. 加大检查力度, 建立严肃的惩处机制
目前我国已经形成了纪检、监察、检察、财政、审计等职能机构通力合作的监督检查机制, 虽然审计报告中所揭示的腐败行为都已是既定事实, 但是通过对政府采购腐败行为及相关责任人的曝光、打击、惩处, 并建立供应商及相关违法犯罪人员档案查询系统, 可以对腐败行为产生一定的威慑作用, 这种“个案式”的反腐从长远看也会形成制约腐败的长效机制。
2. 完备预警机制, 实行绩效考核
政府采购活动应该合法、合规这是众所周知的事, 但由于“潜规则”的存在, 部分政府采购还不能达到应有的效益。建立政府采购绩效考核评价系统, 通过对政府采购项目实施的必要性、采购标准、采购方式及成本与效益等进行综合评价与分析, 监督和考核各采购单位的行为, 对于政采绩效较高的单位进行评先表彰, 对于政采绩效较低的单位进行原因调查与分析, 总结形成易于产生腐败风险的预警信息, 促进政府采购经济效益、社会效益、政治效益的综合、全面、协调提高。
3. 扩大信息公开, 建立多方位的公开渠道
作为“阳光采购”的政府采购各个环节都应该在“阳光”下进行采购, 接受大众的监督, 因此, 就要避免产生政府采购活动中的信息不对称的现象。一要除了涉及国家及行业机密外的政府采购评标环节都应该向社会公开, 同时充分发挥新闻媒体及大众的传播作用, 可以形成新闻媒体、大众及供应商、采购人等的外部监督系统, 对政府采购活动实施检查和监督, 对发现的政府采购中的腐败行为要公开曝光;二要扩大项目信息的发布力度, 除在政府采购网及中央级和省级指定媒体上发布的同时, 也在所在地的传媒上发布, 避免了信息的发布与受众群体不匹配的现象。
五、总结
政府审计制度规则 篇2
为加强我机关计算机管理工作，保证计算机信息安全，保障机关正常办公使用，我街道根据公安部、国家保密局的有关规定，针对新形势下计算机应用的特点，特制订《***路街道办事处计算机管理规定》。***路街道办事处计算机管理规定中所指计算机是由街道办事处统一购买，用于街道办事处办公事务的各类电子计算机、服务器及相关的附属设备（如打印机、扫描仪、网络设备等）。
一、计算机的采购
1.***路街道办事处计算机实行统一采购制度，由街道办事处统一联系政府指定采购点单位实施采购。
2.按照计算机系统规划和工作需要需要购买计算机时，各部门或有关部门提出购置电脑系统的申请，***路街道办事处列入固定资产投资计划，经***路街道办事处主任办公会批准方可购买。
3.电脑系统选取型须基于广泛的市场调研，在掌握各类电脑性能、价格之后，根据工作需要，选择合适的品牌和机型。
4.涉及重大电脑设备的选购，必须经过对政府指定采购点进行询价和招标，并确保电脑的功能升级以及维修服务的承诺。
5.电脑采购过程中，做好硬件的验机工作和软件测试工作，确保电脑系统满足工作需要。
6．凡街道办事处出资购买的计算机及部（配）件，应由街道资产管理部门签署技术意见并验收，确保计算机系统安全，未经验收的计算机及配件不得用于办事处办公用途。
7．计算机设备相关的耗材由街道办公室选择政府指定采购点集中购买。
二、计算机的使用
1．为了更有效地管理及应用本单位电脑，街道办公室对公司内的所有电脑及其相关设备进行编号并登记注册，其中包含每台机的型号、使用部门、使用人、用途等。任何人未经电脑部充许，不得私自更改计算机配置。
2．机关办公电脑不能用于登录不健康网站或进行娱乐（如玩游戏、观看电影等）。若经发现有登录不健康网站或进行娱乐，一经发现将给与通报批评、罚
款等处罚。
3．机关工作人员不得随意更改计算机原有已设定的IP地址。不得利用计算机联网从事危害国家安全、泄露国家秘密等犯罪活动；不得制作、查阅、复制和传播有碍社会治安的信息；不得故意输入计算机病毒以及其他有害数据，危害计算机信息系统安全。
4．各部门要有计算机系统专管员，负责本部门的计算机日常维护，应选派责任心强，工作认真负责的人员担任，并定时参加街道培训。
5．各部门要加强办公电脑的电源检查，下班时要关闭电源，防止发生火灾、短路等意外事故。
6．各部门要注意防止计算机盗窃事件的发生，注意关好门窗，人走门锁。
7．严格落实“上网不涉密，涉密不上网”制度。涉密计算机、服务系统管理员的口令其长度必须超过8位字符，每月至少更换一次；非专管员不得随意使用涉密计算机、服务器，如需进入，必须由街道保密部门批准，以防机密信息的泄露。各部门人员要提高警惕，防止和打击窃取、泄露、私自修改计算机重要信息、破坏干忧计算机系统和网络正常运行的行为。
8．核心机密应交本单位机要部门或保密办公室保存，严禁随意存放。调离人员必须移交全部技术资料和有关文档，删除自己的文件、账号，由系统管理员修改有关的口令。
9．计算机及网络的安全产品（防病毒软件防火墙、安全隔离产品、安全监控产品等）必须使用经过公安部、国家保密局等有关部门鉴定批准销售的产品，并及时更新版本。不得使用国外同类产品。
10．使用笔记本、移动硬盘等设备的责任人不得将设备通宵放置在无人、开放的办公环境中；发生任何相关资产的损坏或丢失，应该负责所有的相关费用；并且根据实际情况有义务负责部分或者全部的维修、重置等产生的费用。
11．计算机应用系统、操作系统、杀毒软件的磁盘应有专人管理。对重要的可变数据应定时清理、备份，并送指定地点存放。
三、计算机的维护
1．对新购进的计算机及其设备，必须组织专业人员检测后，方可安装运行，防止由于质量引起的总是和原始病毒的侵害。
2．街道各部门的计算机凡需扩充内存、硬盘、更换主板，需要由街道计算机采购部门选择政府指定采购点实施，各部门不私自改换内存、硬盘、主板等硬件设备。
3．电脑设备的故障原因的确定由专业维修人员负责；如果在使用电脑中遇到了非正常使用情况或困难，请填写维修申请单，注明机器编号及故障现象，由办公室选择指定维修点进行确定故障原因以及维修。
4．计算机、各种网络存储介质等设备经专业维修人员确定需外发维修的，由街道办公室负责开单外发，由政府指定采购点定点维修，维修好后由街道网管员、部门专管员、使用人分别确认。
5．非专业人员不得自行拆装、修理电脑硬件设备，因私自拆装设备造成的设备损坏应由责任人赔偿。
四、计算机的报废
1．街道由资产管理部门、财会部门、保密部门的有关领导和技术人员共同组成计算机报废工作管理小组，负责计算机设备的报废管理工作。
2．计算机设备报废由计算机责任人申请，并经计算机报废工作管理小组核准，街道工委会讨论通过方可实施。由计算机责任人逐台逐件填写计算机设备报废申请表，并附维修记录、档案卡。
3．对具有以下情形的计算机可以申请报废。
（1）折旧期已过，帐面已提足折旧费的计算机设备，其主要部件损坏或一次性修复费用超过目前市场同类同档次计算机设备价格的30％。
（2）因过频使用、自然磨损，造成计算机设备、部件同步老化，发生硬件故障频繁，无法继续使用。
（3）因雷击、火烧、爆炸、水浸、腐蚀、摔压等事故造成计算机设备严重损坏，无法修复或一次性修复费用超过目前市场同类同档次计算机设备价格的50％；
（4）因技术进步，原有设备明显落后，功能过低，不能满足业务需求，不宜或无法使用。
4．计算机报废工作管理小组对提交的报废申请要及时进行技术鉴定和审核，程序为：（1）对申请报废的计算机设备的有关帐、卡与实物进行逐台逐件核实，做到帐、卡、物相符；（2）对申请报废的计算机设备进行运行测试和故障损坏情况分析，确认可否进行修复、改装，估算修复或改装费用；（3）对折旧期未满、因人为事故造成严重损坏，或功能过低、技术落后的计算机设备要做认真分析，慎重处理；（4）按照有关规定，合理确定报废计算机设备的残值；（5）对存有程序、数据或资料的计算机设备的存储介质进行清除，防止失密；（6）填制计算机设备报废鉴定审批表。
5．各部门要对重要的资料档案要妥善保管，以防丢失泄露。各部门废弃的打印纸及磁介质（包括移动硬盘、软盘、U盘）等，应按国家有关规定进行销毁。
6．计算机的主要部（配）件如软驱、光驱、硬盘、主板等若有损坏需更换，必须向资产管理部门交回更换下来的部件，各部门不得私自处理。
7．对于报废的计算机应上交办公室，不得私自处理，并办理资产变更登记。
中国政府绩效审计制度未来发展建议 篇3
全面推进政府绩效审计首先要更新观念、强化认识。要深刻理解科学发展观内涵和精神实质，充分认识以促进落实节约资源和保护环境基本国策为目标，以监督检查资源环境政策措施落实和资源安全以及政府绩效管理现状为重点，全面推进绩效审计，事关广大人民群众的切身利益和福祉，事关国家经济社会的可持续发展。在认识形势严峻性中，增强忧患和责任意识；在认识绩效审计迫切性中，全力工作，尽快在审计项目计划、被审计领域和审计内容上消除空白。
要根据审计工作发展规划，在整合审计力量的基础上，制定重点突出、循序渐进、具体的年度政府绩效审计发展计划。同时做好指导、组织、协调、服务工作，运用各种资源去预防实践中出现的新情况、新问题，堵塞各环节可能存在的漏洞，以形成政府绩效审计有效运行的有机整体，推动全国绩效审计的开展。要加强实践经验的总结和研究，尽快健全各类绩效评价指标体系，客观评价、揭示政府绩效管理制度和机制存在的缺陷。要注重绩效审计研究成果的转化，及时指导审计实践，发挥“智库”作用。要下大力解决迫在眉睫的问题，创新组织制度，培养一专多能人才，探索审计人才开发规律和职业化道路，建立科学的准入、培训、培养、考评、考试、考核、晋升机制，建设高素质各类绩效专业队伍，使人才总量与绩效审计事业发展的总体要求基本适应。
二、构建“一体两翼”政府绩效审计监督体系
社会发展过程中，不同形式的受托经济责任，产生了不同的审计主体。选择恰当的审计主体并加一集合，是政府绩效审计制度有效运行的重要因素。政府审计、社会审计和内部审计因不同的宏观需要和审计目的而共同存在，彼此各司其职，相互不可替代，却又相互配合，完全可以凝聚成完整的中国绩效审计组织体系，以适应现体制下日益繁重的政府绩效审计监督工作。
政府审计是国家宏观管理的组成部分，权威性较高、独立性较强、强制性较大。由于政府审计的范围几乎覆盖了所有的权力部门，可以从宏观上提出改进规制、完善政策的建议，实施对权力的监督；提出客观公正的公共资金分配和使用的反馈信息，促进政府管理方式改善，增强政府公信力。所以，由政府审计作为绩效审计监督、反馈主体是必然的。
市场经济条件下，经济生活复杂化，作为现代组织内部控制不可缺少的重要组成部分，内部审计越来越重要。由于其审计服务内向、审计地位相对独立、审计效果显著，因此通过其审查评价内部经营管理活动，可以促使内部改善经营管理、提高经济绩效。
社会审计具有审计地位的双向独立性和审计内容的相对约束性等特征，很适合从事政府绩效审计。加之政府审计资源和规模的有限性，公共支出项目的不断扩充，投资额的大幅增长。如果将部分公共受托责任的绩效监督权受托给社会审计，是对政府审计的一种有效补充。
综上所述，根据“谁投资、谁监督”原则，构建以政府审计为主导，社会审计和内部审计共同参与的“一体两翼”政府绩效审计格局，可以最大限度实施绩效审计工作，满足经济全球化和市场化条件下不断增长的社会需求，促进经济社会全面、协调、持续地发展。
三、坚持财务审计基础上的绩效审计
财务审计主要关注是否合乎法律法规的规定。审计范围主要是财务收支领域，审计的对象是被审计单位会计年度内所发生的经济活动，审计内容是资金使用的真实合法情况，而且是某一具体时段或事项、有规范的方法和标准格式，目的在于监督审计对象会计资料真实合法性，维护财经纪律。而绩效审计直接衡量经济活动所产生的成绩和效果。审计内容是公共资金、业务活动和管理工作的业绩与效果，关注全部过程和审计要素之间的联系，并从全面、发展的角度，宏观、全局的高度给予评价，目的在于监督政府运用公共资金的合理性、有效性、科学性，促进政府公共投资决策主动接受社会监督，避免盲目性、随意性，更好地履行公共责任。两者差异较大。但作为一个完整的绩效审计，是离不开财务审计的，还必须充分利用财务审计结果。
现阶段，中国特色社会主义还处于初期，市场经济体制还不完善，财政财务收支的合法性，尤其是真实性，还得不到充分保证，社会诚信、损失浪费问题也很突出。如此情形下，真实性、合法性审计仍然具有很强的必要性。更何况揭示损失浪费也是绩效审计在完善国家治理中的一种作用方式。应当保持相当比例的财务审计，把合法性与经济性、效率性、效果性、公平性、环境性统一起来，为绩效审计提供前提条件、判断和比较基础。
四、扩展细化政府绩效审计内容
要顺应政府绩效审计多元化特征，在审计机关内部组成组织协调机构，确保财政、资源环境、金融、投资、企业、外资等专业审计部门协同开展绩效审计。要认真总结土地出让金、水污染防治资金、退耕还林还草资金绩效审计工作，尽快将成熟的经验应用到矿产资源、固体废弃物、大气环境、农村环境综合整治、土壤污染防治等领域。要将社会绩效、经济绩效、生态绩效摆在更加突出的位置，在审计实践中注重从政策执行、项目建设、设施运营、资金使用、资源利用、行政绩效等多方面综合评价其绩效，全面提升绩效审计质量与水平。
五、促进尽快建立绩效预算制度
国家预算制度对绩效审计影响重大，建立绩效预算制度，将极大地促进中国政府绩效审计的发展。建议强化在预算编制环节引入绩效的做法。要求资金预算单位在编制预算时，设立绩效目标及实施计划；建立项目资金申报绩效管理工作流程；按绩效预算要求重新整合，区分一般专项支出和绩效项目支出，并建立项目支出预算的申报、审议和评价程序；按项目支出绩效目标拨款，对项目实施的结果，按申报时的绩效目标进行绩效评价。要将全部政府性资金按绩效管理要求全部纳入绩效审计范围。并分类设计出绩效审计的办法，积极试行项目绩效审计与经常性支出绩效审计两种方式，先易后难、先急后缓、渐进式地完成各项政府绩效审计工作。
六、着力提升政府绩效审计公信力
要从法律高度，明确绩效审计要素和相关内容。建议审计法增加或细化对绩效审计的规定，增强绩效审计的刚性，依法全面、持久地推进中国政府绩效审计工作。
严肃追究会计信息弄虚作假行为的法律责任。政府绩效审计的基础在于会计资料信息客观真实，否则，审计将成为无本之木、无源之水。应进一步完善法律法规，重点是完善对会计行为和审计行为的监管程序，增加外部监管、电子监管和计算机系统审计，在加强事前和事中监管中发现问题，对提供虚假会计财务信息、不依法执法的，要加大惩罚力度，提高违法成本。
我国政府审计结果公告制度研究 篇4
2003年12月, 审计署发布我国第一份真正意义上的面向所有民众的国家审计结果公告——《审计署关于防治非典型肺炎专项资金和社会捐赠款物审计结果的公告》, 拉开了我国审计机关审计结果公告制度的大门。2003年至2012年, 我国审计署公布的审计公告结果在数量上呈浮动上升态势, 从1个增长到37个。不仅审计公告数量上有所提高, 审计公告的透明度也有明显的提高, 其审计报告的页数越来越多, 附件中标注的内容更加详细, 报告中所涉及的项目也更加丰富。这些数据不仅仅体现了政府审计结果公告制度在政府及社会公众的共同努力下已经日益完善, 也体现了国家政府机关越来越高的政务透明度。
二、政府审计公告制度存在问题
尽管我国政府审计公告制度自施行以来, 取得了不错的效果和很好的社会反响。但不可否认的是, 现在的政府审计公告制度的实施仍然存在着可以改进的方面。
(一) 体制障碍
在我国, 推行审计公告制度还存在着体制上的障碍。我国审计机关实行行政型的审计模式。国家审计的独立性和权威性受到严重影响, 这使得国家审计具有浓厚的内部监督色彩。审计机关经费来源于本级政府, 且人事关系也受制于政府, 由于审计结果大多属于负面性质, 故不愿意审计机关公布审计结果。
(二) 公告范围有限
就国家审计署网站公布的历年审计报告而言, 其审计结果公告并没有涉及审计结果的全部内容, 也没有公布审计所涉及的相关法律规定的审计计划在实施过程中的有关事项。深入分析我国审计机关发布的审计结果公告。审计署公布的审计报告主要反映的都是专项资金审计预算执行情况以及政府方面的财政财务收支审计, 直到2010年至2011年才逐渐开始增加公开国有企事业单位的年度审计报告。不仅如此, 审计署没有将审计过程中存在的潜在问题进行明确披露, 这不利于揭示反映经济社会运行中的突出问题、深层次矛盾以及潜在风险, 也不利于审计机关维护国家经济安全职能的发挥。
(三) 相关法制不够完善
立法层次低, 缺乏可操作的法律依据。尽管《审计法》以及《审计法实施条例》对审计结果公告制度作了规定, 但是内容粗糙。例如, 《审计法》第36条规定:审计机关可以向政府有关部门通报或向社会公布审计结果。此处的“可以”的表述使得公开的责任义务成为存在自由裁量权的法律权利;《审计法》关于“审计通报或者公布审计结果, 应当依法保守国家秘密和被审计单位的商业秘密, 遵守国务院有关规定这一条的理解, 也许有许多审计结果并不属于应当保密的范围, 但由于规定范围并不具体明确, 也会导致审计机关在公布审计结果方面有倾向性地选择。
(四) 公告形式过于单一
根据《审计法》的相关规定, 审计公告可以采取广播、电视、报刊、杂志、网络等公共媒体方式和渠道发布我国政府审计公告。但纵观从2003年至2011年的152号审计结果的公告, 发现审计结果公告主要是通过各地方政府的审计网站, 极少数利用电视、网络和杂志等媒介。并且绝大多数审计公告仅是通过文字与数字来描述, 并未使用图表或者表格等多重形式来呈现审计结果, 这大大降低了审计报告对社会公众的吸引力。
三、完善我国政府审计结果公告制度的策略
(一) 修改完善审计结果公告制度相关的法律法规
审计公告制度还存在诸多问题, 因此必须改革与完善。首先, 明确审计公告制度的立法基点。规定审计机关必须向政府有关部门通报或社会公布审计结果。其次, 逐步将审计结果公告制纳入法律范畴。审计结果公告制在我国尚处于起步阶段, 这就需要我们通过实践, 将其逐步纳入有中国特色的社会主义法律体系。在立法层次上, 充分认识到现实情况对立法的制约和不利影响, 逐步提升审计结果公告制的法律规格;在立法主体上, 应以地方人大、地方政府制定地方性法规和规章为先;在立法步骤上, 应在特殊地区或政治文化中心城市进行以地方法规形式的试点, 待试点成熟后, 再制定统一性的法规。第三, 通过相关法律和规章明确以下内容:哪些内容必须公布以及怎样公布, 哪些内容不宜或不能公布;审计结果公告的具体范围和途径应该是怎样的;何时公告效果最佳;公告的程序和审批手续怎样才是严密和科学的;公告应遵守什么原则和理念等。通过实践不断完善和规范这些内容及其操作程序。最后, 制定全国统一的审计结果公告标准。应当建立一套分中央、省、地、县四级有区别的审计结果公告标准。在制定中央和省级的审计结果公告制度时要多考虑全局性和宏观性, 而在制定基层审计结果公告标准时多从微观方面入手, 这套标准应分行政单位、事业单位、企业而设立, 甚至可以分得更细一些。制定全国统一标准的审计结果公告, 应有适当的前瞻性, 如国家审计的审计重点或目标已由“真实性、合法性”逐步向效益性或绩效性转变, 在制定审计结果公告标准时, 就应注重这些方面。
(二) 逐步扩大审计结果公告的范围
要严格遵守《中华人民共和国国家审计准则 (审计署令第8号) 》文件的规定, 审计报告必须包括必要的审计范围。现在的审计结果公告主要以公布专项资金和政府财政预算公告为主, 应随着社会公众对各种审计结果知情权的要求, 以及国家审计工作目标重点的转移, 增加经济责任审计和绩效审计方面的审计结果公告的数量。
(三) 建立事后反馈机制, 加强责任追究制度
就国家审计署公布的审计报告中透露的信息而言, 公布数量逐年增加, 但是解决的问题所占比重不到10%, 这一数据远远不能让社会大众满意, 我们应该健全审计长效机制, 提高审计公告的效率, 要明确审计报告和审计结果公告的区别。政府审计公告制度不能有效跟踪整改情况, 影响审计公告的权威性, 弱化了审计结果公告的效果。继续关注被审计单位对于审计过程中发现的问题所进行的落实整改状况, 并及时通告广大人民群众, 做好信息的反馈, 有效地防止类似事件再次发生。
(四) 健全相关法律法规
建议应当将《审计法》第三十六条规定中的“可以”改为“应当”, 加强审计公告制度的法制约束力。同时, 《中国国家审计准则》中提到的审计公告中不得公布的事项范围, 及涉及国家企业事业机密的内容没有做出明确规定。这样审计结果公告的内容可以说是很大程度上将取决于审计工作者自由裁量, 而不是取决于其是否应该公布的重要性。会增加审计公告制度的舞弊风险。
当然, 现行体制下, 推进审计结果公告制度, 某种程度上是一项重大改革, 需要有其他各方面改革的配合与协调, 不可能一蹴而就, 必须做长期的战略安排和专业设计。
参考文献
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我国政府审计结果公告制度完善浅探 篇5
一、实施审计结果公告制度的现实意义及其条件
(一)实施审计结果公告制度的现实意义
实行审计结果公告有利于提高政府行为的透明度,有利于保证公众的知情权,让社会公众及时了解审计结果,更好地发挥舆论监督、群众监督、社会监督的作用;有利于政府部门行为的公开化,减少权力部门搞暗箱操作,从源头上预防和治理腐败。与此同时,实行审计结果公告有利于扩大审计的影响,增强审计机关和审计人员的责任感,对提高整体审计工作质量具有重要促进作用。
(二)实施审计结果公告制度的内外部条件
2003年,中央预算执行和其他财政收支情况的审计报告经审计署网站全文公开后,引起了社会强烈反响,掀起了一场“审计风暴”;同时,地方审计机关根据审计署2004年7月发布的《2004年至2007年审计工作发展规划》,结合当地实际,也逐步积极稳妥地启动了政府审计结果公告制,并相继出台了符合地方实际、切实可行的审计结果公告办法,而且公告比例逐步扩大。
审计结果公告就内部而言,已被普遍认同,随着地方各级审计机关硬件和软件条件不断改善,特别是审计质量不断提高,已为推行审计结果公告作出了较为充分的准备。同样,随着审计结果公告的逐步推行、政务信息公开力度的加大、“阳光政府”建设的推进,其外部环境也日益得到了优化。除同级政府更加重视支持审计、主动对外承诺并实施政府审计结果公告外,社会公众也开始更加关注起审计,使每一个审计项目所揭示的问题都引发了各行各界的讨论,无论是政府还是社会民众,都对审计寄予了莫大的期望。
二、审计结果公告制度在推行中存在的问题
(一)审计公告范围过小
目前,从审计公告的种类、数量和范围看,远未反映审计工作的实际成果。从审计署发布数量看,我国仅就少量的审计项目结果进行了公告,公开发布的审计结果公告不到全部审计项目的10%,这个数据远没有达到社会所期望的水平。一方面,大部分被审计单位目前还不能从正面理解审计公告,总是觉得会对自己产生负面影响,尤其是一些权力部门,更是阻挠审计结果公告,以维护“自己的形象”。另一方面,审计机关本身对审计结果公告的态度也不够积极,如果审计质量不过关,出现重大疏漏等问题,审计机关也成了公众批评的焦点。因此,如果上级审计机关没有要求,各级审计机关也不愿主动公布审计结果。
(二)审计公告风险的防范机制尚未完全建立
审计公告可谓是把“双刃剑”,它不但将被审计对象的财政财务管理情况公布于社会,同时也将审计机关自身工作的好坏公布于社会,自然增加了审计风险。当前,我国政府审计公告的风险主要包括行政诉讼风险、行政赔偿风险、政治风险以及审计人员的责任风险。
1. 行政诉讼风险。
对于一份审计报告讲,它涉及的对象有两类:被审计单位和与此相关的责任人。作为正面肯定的审计报告倒无关紧要,那么一个问题性的审计报告公开披露后,纪检监察,司法机关随之也会因此介入,对被审计单位和相关责任人讲,冲击力是相当大的。如果审计程序不当,反映问题失实,适用的法律不准,受到危害的被审计单位和相关责任人,势必拿起法律武器来捍卫自身的权益,要么行政复议,要么行政诉讼,使审计机关坐上“被告席”的位置。即使最终定论与审计机关干系不大,对审计机关的影响也将是深刻的。
2. 行政赔偿风险。
涉及审计机关经济赔偿的包括:一是因审计过程中采取强制措施,影响被审计单位正常生产经营而造成经济损失的。二是审计结果公告泄露了国家和被审计单位商业秘密,给其造成了经济损失的。虽然行政诉讼法确定,行政赔偿费用由各级财政列支,但从目前的情况来看,财政在编制部门预算时,并没有安排这笔费用,而财政预备费也是极其有限,所以审计机关根本无法承担经济赔偿责任,况且因泄露商业机密造成的损失往往是非常巨大的。
3. 政治风险。
我国审计机关实行的是行政型审计管理模式体制,地方政府的意见基本上左右着审计结果公告。从现阶段看,问题性的报告占了整个审计报告绝大多数,从地方经济利益出发,或考虑到社会稳定,政府对于向社会公众提供的审计报告都会有一定的要求,无论是公告的内容、范围,还是公告渠道,即非经“点头”的问题性审计报告,是难于面向社会公众的。同时,向世行贷款和国外贷款使用情况的审计报告公告后,很可能涉及国家和国家之间的关系,影响政府的诚信形象,造成不良政治影响。
4. 审计人员的责任风险。
在行政执法活动中,无论执法主体是故意还是过失造成的执法责任,都要区分原因,追究相关人员的责任。审计人员作为审计事项的具体承办者,必须对审计报告质量承担相应责任。审计结果公告风险,绝大部门是由审计人员具体行为引发的,一旦审计人员出现执法违法的问题,一方面将被本部门和上级审计机关追究责任;另一方面将面临本级行政监督机关、纪检、组织人事等部门的追责。最终牺牲的将是审计监督的权威性和审计工作的公信力。所以,因审计人员的责任引发的风险是审计结果公告的最主要的风险之一。
(三)国家审计机关对审计公告认识不够
由于各种条件的影响,目前审计机关存在一些不正确的认识和概念。一方面,审计机关有些领导因为担心审计质量问题、社会影响问题以及审计机关与政府各部门的关系等,认为公告审计结果是给自己找麻烦,感到压力和阻力大,因而对推行审计结果公告制度不积极。另一方面,政府有些领导也受传统行政管理模式影响,担心揭露问题过多会影响稳定、政府形象、公众信心和事业发展,对审计发现的一些严重问题可能会在公告时删除,或避重就轻。
(四)审计结果公告制度不健全
在立法层次上,审计结果公告制度属于部门规章,其法律地位和效力明显低于法律和行政法规。《审计法》及《审计法实施条例》分别在第四章35和36条对审计结果公告制度作了原则性的界定,但规定的内容较粗略,程序上没有严格的要求,随意性较大,缺乏作为法律应有的严格性和稳定性,仅为制定审计公告规范性文件提供了法律依据。
三、完善我国政府审计结果公告制度的主要措施
(一)建立健全审计结果公告制度法律体系
加强审计结果公告制度的相关法规建设是完善审计结果公告制度的内在要求。首先,对审计结果公告制度的实施应进行强制性规定,使其真正的制度化。制定强制性实施审计结果公告制度的法律规范,以维护审计结果公告的权威性和公信力,使审计结果公告形成合法的制度,最大化审计监督的作用。其次,对于审计结果公告制度的程序、内容、时间等应该规范化制度化。在审计结果的审批、公告程序等方面,应该在改革审计模式的基础上,将权限完全授予审计机关。审计机关应当制定部门法规对审计结果进行公告时的程序按国家审计署和地方审计机关分别进行规范;审计结果公告的内容、期限应当规范化,保证社会公众和其他信息使用者能及时获取所有相关信息。
(二)建立专门的审计结果公告载体以扩大公告的范围
审计机关应本着“公开是原则,不公开是例外”这样的思路进行审计结果公告制度的改革和完善。为了体现审计独立与审计公开,应由国家审计署建立专门的公告载体,如“审计公报”,“审计通报”等,其内容除了刊登审计署各项规章,规定与决定外,也刊登对财政、专项资金和其他项目审计结果,并且随着互联网的不断发展,审计公告信息也可以在国家审计署网站上刊登。使更多的公众了解到审计公告的结果,从而扩大审计公告的范围。因此,我国政府审计结果公告的内外部条件已日趋成熟,审计结果向社会公众公开已是必然趋势。
(三)建立健全审计公告风险防范机制
1. 建立审计结果公告审批制度,有效降低风险。
审计法规定,我国各级审计机关分别在本级政府和上一级审计机关的领导下,负责本行政区域内的审计工作。这就为建立审计结果公告审批制度,合理转移部分公告风险,找到了理由。政府应指定政府法制机构牵头,对拟公开的审计报告组织保密、审计机关等部门进行审定和评估,然后报经政府批准后,按要求进行公告。
2. 将审计结果公告纳入地方政府政务公开范畴,合理转嫁风险。
审计结果公开,即是政府公众信息的组成部分,也是政府政务公开的必然要求。地方政府应按照公众信息管理办法,对审计结果公开实行统一管理,以“公开为原则,不公开为例外”,或利用政府电子政务网络、或指定有关新闻媒体开设专栏、或由审计机关单独编发“审计公报”,面向社会统一公开审计结果,以减少对审计机关的各种非议。
3. 建立健全审计质量控制制度,从根本上减少风险。
一是建立组织控制体系。要建立健全审计结果公告委员会,制定审计结果公告项目的长远和近期质量目标,制定审计质量标准,通过一定程序对实施公告项目的部门的审计质量管理项目提出要求,并进行经常的检查和监督;重要的审计结果公告项目,要经审计结果公告委员会讨论后,再由审计组织负责人签发。二是建立制度控制体系。包括建立健全审计结果公告质量标准、审计结果公告质量责任、审计结果公告质量检查、考评制度等。三是建立审计结果公告信息反馈控制体系。要建立审计结果公告信息的反馈制度,采用审计回访、审计项目抽查、审计结果公告考评等方法,定期收集、分析审计结果公告工作中存在的主要问题,并找出产生的原因和关键控制点,及时反馈给决策者,以便采取措施,加强审计结果公告项目质量控制,不断提高审计结果公告工作的质量。四是建立分阶段审计结果公告质量控制体系。包括建立公告准备阶段的质量控制体系、公告实施阶段的质量控制体系和公告终结阶段的质量控制体系等。五是建立审计人员素质控制体系。主要是控制参与审计结果公告项目的审计人员素质标准,包括政治标准、业务标准、文化标准等。
(四)解放思想,树立审计结果公告的正确观念
国家审计结果公告是现代政府审计的一项重要内容。广大审计干部必须充分认识到,建立审计结果公布制度是我国民主政治建设的进步,有利于促进建立一个公开、透明、高效、廉正政府的进程,有利于建立与完善监督机制,能够震慑犯罪分子和违纪违法行为,是促进法制化、制度化建设的切实之举,对于提高审计质量、推动审计事业发展具有非常重要的现实意义。
虽然审计结果公告制度在我国实施过程中还存在很多不完善的问题,但是在市场经济的大环境下,我们一定会抓住机遇,不断扩大审计公告的范围,完善审计公告的方式,健全相关的法律制度,提高审计的透明度,使我国政府审计真正的置于“阳光之下”。
参考文献
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政府及内部审计执业资格制度研究 篇6
关键词：执业资格,职业,政府审计,内部审计
一、引言
我国政府和内部审计经过20多年的探索和发展, 取得了可喜的成就, 随着经济体制的变革, 国外审计理念的渗透, 特别是加入WTO对政府管理体制、企业治理方式、财政税收领域带来的变化使政府和内部审计在职权、运行机制、管理体制和运作理念都有了长足的发展。但从政府和社会对政府审计的要求看, 政府审计人员的素质及工作质量还有较大的差距;从企业或公司对内部审计的要求看, 内部审计人员的素质及工作质量也同样存在不小的差距。内部审计人员的素质及工作质量都很不令人满意。工作质量的差距归根到底也是人员素质上的差距造成的。人员素质如何提高这是目前审计界需要思考的问题。笔者认为, 要解决这一问题, 要从制度建设方面入手, 具体要求从事审计工作的人员, 必须具备一定的基本条件, 也就是要具备审计执业资格。在特定的行业实行资格制度, 以此作为行业准入的门槛。1993年《中华人民共和国注册会计师法》的颁布标志着注册会计师执业资格制度的实施;财政部于2006年正式发布了48项注册会计师 (以下简称CPA) 执业准则, 这标志着适应我国市场经济发展要求, 与国际准则全面、实质趋同的CPA审计等执业准则体系正式建立;并且我国成立了中国注册会计师协会 (简称“中注协”) , 目前已经形成了一整套包含法律、部门规章和行业自律性规范等多层次、全方位的行业管理体制。但这些都主要是针对从事独立审计的人员。对于独立审计来说有一整套执业教育培训的教学大纲、教材和辅导材料和教学计划的制定, 以及规范化、制度化的执业技能鉴定标准, 保证了独立审计人员队伍的健康成长。
相对于执业准则, 对于政府和内部审计人员的执业资格, 我国到目前为止都没有做出明确规定, 因此目前评定和衡量政府和内部审计人员技术水平和能力的工作不科学, 表现出明显的随意性和不公正性的特征。虽然政府和内部审计相应的岗位培训工作开展很多, 对审计工作起到了一些推动作用, 可在实务中政府和内部审计人员的素质良莠不齐, 与从事独立审计的人员相比差距很大, 难以确保其审计结论的正确性和权威性。目前要求从事政府和内部审计的人员都参加CPA或者国际上的CIA考试又不具有操作上的可行性。笔者认为, 要提高政府和内部审计工作质量的基本前提是:尽快建立我国相应的政府和内部审计执业资格准入制度。执业资格准入是从事一项工作的“门槛”, 有了这道“门槛”, 从事这项工作的人员就有了一个基本的起点标准。资格的核心内容就是专业技术能力, 一般是以考试的方法进行评判。另外, 对资格的要求还包括职业道德、实践经验等非考试测试内容。为了取得该项资格, 有关审计人员要经过事前的专门学习、培训和考试等, 这个过程本身是一个提高审计人员素质的过程, 可为今后有效地从事该项工作奠定良好的基础。并且审计人员为了连续获得执业资格注册权也会不断学习而不会使自身水平停滞不前。政府和内部审计执业资格制度能够保证进入行业的从业人员, 具备职业本身所要求的最基本的专业知识和职业道德, 对激励专业技术人员不断进取, 提高人员素质起到十分重要的作用。
二、政府及内部审计执业资格准入制度的可行性分析
(一) 职业的特点执业资格从字面上理解就是指从事某一职业工作应具备的相应资格条件。
社会上存在很多种职业, 其中有些职业要求从业人必须符合特定的条件, 把符合所要求的条件称为具备了资格。执业资格实际上是包含了两个方面的内容:执业和资格。执业就是从事某一行业或一相对稳定岗位的工作。从政府监管的角度来看, 其实质是一种行政许可;资格则是执业的条件, 是用以实现许可的手段。资格中“资, 指地位、经历;格, 公令、条例, 资格泛称人在社会上的地位、经历等” (编辑委员会, 1999) 。因此要在某一行业建立执业资格首先要证明这一行业是一项职业。英文“Profession”强调在具备一定的专业技术知识的基础上, 同时拥有相当的职业操守和自律精神, 是涉及道德层面的一个词 (汤向玲, 2006) , 非常适用于政府和内部审计等具有自律精神的行业。我国职业必须同时具备目的性、社会性、稳定性、规范性和群体性等基本特征。目的性, 即职业活动以获得现金或实物等报酬为目的;社会性, 即职业是从业人员在特定社会生活环境中所从事的一种与其他社会成员相互关联、相互服务的社会活动;稳定性, 即职业在一定的历史时期内形成, 并具有较长的生命周期;规范性, 即职业活动必须符合国家法律和社会道德规范;群体性, 即职业必须具有一定的从业人数。 (国家职业分类大典和职业资格工作委员会, 1999) 。
由上述可知, 职业是个人在社会中为获取主要生活来源所从事的相对稳定, 具有特定劳动性质、劳动内容的工作和所承担的社会角色。职业与“工作”、“劳动”或“活动”相依相存的, 没有“工作”、“劳动”, 就没有职业可言;同时职业活动又具有一定的目的性、技术性、社会性、集群性、规范性和相对稳定性等特征。这些特征是职业的固有属性, 缺一不可, 它们使职业活动区别于其他一般性的活动。职业活动都有一定的目的或职责, 要求从业人员遵守国家法律和职业从事。这两类审计的人群, 无论从社会角色、劳动内容、生活来源和劳动性质等方面都符合职业的基本特征, 即政府和内部审计人员职业具有稳定性。政府和内部审计人员存在已久, 随着国家的继续存在和经济的发展, 政府和内部审计人员职业必将长期存在;政府和内部审计人员职业具有群体性。我国政府和内部审计人员已成为一个比较稳固的职业群体, 目前我国各级政府和企业部门有相当数量的专职政府和内部审计人员;政府和内部审计人员职业具有目的性。从事政府和内部审计人员职业的人们都是以政府和内部审计人员职业活动来获取报酬, 政府和内部审计人员收入稳定;政府和内部审计人员职业具有社会性。政府和内部审计人员工作、生活在一定的社会环境中, 在其独特的领域, 在社会共同的经济和政治活动中, 他们与各行各业的成员相互关联、相互服务;政府和内部审计人员职业具有规范性。政府和内部审计人员的职业活动必须遵守一定的职业道德规范以及国家、行业的相关法律法规。笔者认为, 将政府和内部审计作为职业研究是可行的。
(二) 建立执业资格制度的可行性我国经济和社会的发展, 对人才队伍建设提出了更高的要求, 人事制度改革迫在眉睫;
日趋激烈的国际竞争所带来的机遇和挑战, 要求我国人才管理制度与国际接轨。执业资格因此应运而生, 它能为政府规范职业秩序, 使与社会公共利益密切相关、维护社会基本信用、技术性强、有的甚至具有危险性的专业实行人员准入控制, 从而为公众提供公正而高水准的专业服务。因此非经过合法的授权不可。《中华人民共和国劳动法》规定:国家确定职业分类, 对规定的职业制定执业技能标准, 实行执业资格制度, 由经过政府批准的考核鉴定机构负责对劳动者实施执业技能考核鉴定。并且《中华人民共和国劳动法》里将执业资格定义为劳动人事部门对从事某一行业工作人员基本条件的客观规定。《中华人民共和国职业教育法》明确指出:实施职业教育应当根据实际需要, 同国家制定的职业分类和职业等级标准相适应, 实行学历证书、培训证书和执业资格证书制度。这些法律条款是国家推行职业资格证书制度和开展执业技能鉴定的法律依据, 同时, 也应认识到实行政府审计和内部审计执业资格制度已具备了可能性。因此《中华人民共和国职业分类大典》的颁布和有关执业资格制度法律法规的实施, 为政府和内部审计执业资格制度的建立提供了可能。总结我国目前实行执业资格制度的职业其应具有以下特点:一是社会通用性强, 涉及到公众利益, 对社会和经济影响较大。二是一般对执业人具有较高的专业技能知识要求, 这种专业技能通常需要通过教育或培训后才能达到要求。三是执业者的行为对国家、社会或公民有产生危害的可能, 因此, 应该予以普遍禁止并且这种普遍禁止是可行的。四是在普遍禁止的基础上对于少部分符合特定条件的人解除禁止是对国家、社会、公众利益有利的并且这种解除是可行的。很明显政府和内部审计完全具备实行执业资格制度的职业的特点。
三、政府及内部审计执业资格制度构建
(一) 采用统一执业资格制度的必要性采用统一的执业资格制度必要性的主要内容包括:
(1) 采用统一的执业资格制度可以提高审计效率。政府审计包括的对象涉及到国家经济、社会、环境等很多方面。从我国目前的审计发展趋势看, 政府审计的力度在逐步加大, 但国家在人力、财力、物力资源方面的不足, 使政府审计在工作时存在很大的限制, 无力顾及一些领域, 造成了审计监督中的“真空地带”, 这就需要借助于内部审计。政府审计的根本目标是为了保护国家利益, 内部审计是基于企业科学管理的需要产生的, 是以服务本部门或本单位的为工作目标的。开展内部审计的政府部门或国有企、事业单位的工作目标也是维护国家利益。这说明内部审计是政府审计的基础, 两者追求的根本目标的一致性, 使得两者可以相辅相成, 产生相互促进的推动力。政府审计通过与内部审计进行协作, 将政府审计资源放在最需要的地方, 发挥政府审计的指导作用, 从业务上指导、监督内部审计;内部审计可以利用其自身开展工作经常性、及时性的优势, 将日常审计工作中获得的第一手资料提供给政府审计人员, 配合政府审计更好地完成审计工作。这样既树立了政府审计的权威, 节约了政府审计的时间和费用, 提高审计效率也有利于使内部审计在维护了单位的合法权益的同时也不损害国家利益。真正保证了内部审计的工作质量, 加强了内部审计的业务基础地位。当然要达到这样理想的效果需要采取有效的措施促进两者的沟通、配合。采用统一的执业资格制度可以使立志从事政府审计或内部审计的人员, 从事这一职业之初就了解对方, 鼓励相互合作, 长期以往可以为政府和内部审计开展审计工作带来极大的便利。
(2) 采用统一的执业资格制度可以协调审计关系。目前政府审计与内部审计的关系不顺, 使审计效率大打折扣。由于政府审计是在各级政府领导下 (我国政府审计是在国务院领导下的) , 完全独立、超脱的经济监督机构。在进行经济监督时不受其他任何行政机关、社会团体和个人干涉, 在整个审计体系中处于主导地位。而内部审计从行政隶属关系上属于本部门或本单位领导下的相对独立的职能部门, 在业务上受上级审计机关的指导, 只具有相对的独立性, 因此, 内部审计人员在政府审计人员面前感觉地位不平等, 采用统一的执业资格制度有利于从机制或根源上加强和谐。一方面, 改变被审计单位内审人员在对政府审计人员面前的“自卑”心里, 消除抵触情绪;另一方面, 政府审计人员也不会产生优越感, 可以与内部审计人员一起分析讨论, 充分利用内审人员提供的数据、资料。这样有利于节约成本、缩短审计时间并提出大家乐于接受的、可操作的正确审计意见。从而提高审计效率。
(3) 采用统一的执业资格制度可以减少从业人员经济负担。现在社会存在执业资格证书热。受利益驱使, 一些执业资格考试已经背离其筛选合格岗位人才的初衷, 沦为某些部门、机构“创收”的重要手段, 垄断和腐败现象日趋严重。有执业资格考试, 就有相应的参考资料购买、考前辅导, 以及考试报名费用, 即使取得证书以后也有注册及后续监管费用, 这些费用最终还由全体考生承担;同样由于利益的趋势, 各行业主管部门之间彼此不承认, 各自为政。考生为了能在跨度不大甚至没有跨度的领域内增加就业机会, 就必须参加不同部门组织的近乎重复的多种考试。这些都导致执业人员的就业成本随之水涨船高。为减轻攀附在执业资格准入上的经济负担, 取消不必要特别是重复的执业资格考试很必要。而政府和内部审计在技术上有采用统一的执业资格准入制度的基础:在审计方法上两者存在一致性, 在实施审计工作时都要对被审计单位的内控制度进行评析, 都要通过审核、监督、观察、查询、函证、计算、分析性复核等方法获取证据, 检查会计凭证、账册, 核对账表一致性, 盘点账实一致以评价内部控制制度, 除此之外, 政府和内部审计在开展审计活动时, 衡量标准都是国家统一制定的会计准则和会计制度。
(二) 政府及内部审计采用统一的执业资格制度的可能性《中华人民共和国审计法》规定:
国务院各部门和地方人民政府各部门、国有金融机构和企事业单位, 应当按照国家有关规定, 建立、健全内部审计制度。各部门、国有金融机构和企事业单位的内部审计, 应当接受审计机关的指导和监督。这一规定从法律上明确了我国的政府审计与内部审计的关系。部门或单位内部审计机构作为各部门或单位所设立的独立审计机构, 应直属部门主要负责人领导, 其审计业务受同级国家审计机关的指导和监督。由此可见, 政府审计对内部审计具有指导和监督的关系。任何内部审计机构都必须在政府审计机关代表政府所制定的有关内部审计法规、制度下, 建立健全内部审计机构, 配备内部审计人员, 进行内部审计工作。因此政府审计与内部审计二者之间存在的必然的联系 (审计署, 2003) 。中国内部审计协会的《基本准则第二十五条》规定:内部审计机构负责人应在组织适当管理层的支持和监督下做好与外部审计的协调工作;同时中国内部审计协会还在《内部审计具体准则第十号———内部审计与外部审计的协调》中, 对内部审计与外部审计协调工作的目的、方法、内容进行了规范, 目的是做好协调工作, 从而能够减少重复审计、提高审计效率。这里所称内部审计与外部审计的协调是指内部审计机构与会计师事务所、国家审计机构在审计工作中的沟通与合作。有这些法律规章制度作为依据, 充分说明了政府和内部审计二者协作的可能性, 采用统一的执业资格制度无疑是协作的一部分。
改革开放30年来, “要上岗, 先持证”, 正成为社会的一种普遍现象。随着执业资格证书制度的推行, 要求持证上岗的工种越来越多。这是我国的经济和科技取得了突飞猛进的发展, 劳动力市场正在逐步发育和完善的体现。目前国内已有23个行业, 90余种职位工种要求执业资格证书 (李牧, 2003) , 我国3000万专业技术人员中, 有20%是通过考试获得相应资格。执业资格证书已成为职场中人获得职位及晋升扩展事业的重要手段, 是人们趋之若鹜的“硬通货”, 成为人们进行“人力资本”投资的重点领域。执业资格制度起到了全面提高劳动者素质, 充分开发和有效利用我国丰富的劳动力资源的作用, 也得到党和政府以及社会各界的高度重视。可以预言21世纪将是执业证书的时代。而政府和内部审计没有建立规范的执业资格制度, 远远滞后于市场的需求, 也直接制约了从业人员素质的全面提高。笔者认为:提高政府和内部审计工作质量的前提之一, 是提高相关审计人员的素质;提高审计人员素质的前提是建立和完善审计执业资格制度。而且这一制度是切实可行的。
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政府审计制度规则 篇7
(一) 管理体制
审计部门代表政府依照相关法律规定进行审计的活动就是政府审计, 主要负责的是所有人民的财产审计的任务。世界各地的政府对于经济有着不同的政策, 这种差异导致了相关管理模式的不一样。大致可以分为四类, 即立法型、行政型、独立型以及司法型。中国一直以来使用的都是行政的审计模式。审计体制分四个层次, 审计署, 各个省以及自治区或者是直辖市的相关审计厅, 然后是市级以及自治州的审计局, 最后是县市级的审计局。除此以外, 军区也有审计的机构。
(二) 审计的效率
根据相关数据可以看出, 我国的审计机构设置、审计机构独立性、相关人员专业水平、管理体制、相关审计方法等都低于相关的标准值。虽然中国的审计正在渐渐发展, 但在发展过程中仍然存在一些问题, 其中比较明显的就是审计的独立性比较弱, 这带来了审计效率不高的问题, 最终可能无法满足经济决策的需要。
二、政府审计存在的问题
(一) 体制双重性
根据相关法律法规的规定, 各个审计的机关应该要接受政府以及上级审计机关两方的领导, 也就是说管理是双重的。各个审计机关在这种制度之下都归类于政府的职能部门, 在每一方面都会受到同级政府的限制。审计机关就会缺乏独立性, 在某些程度上可以说妨碍了审计工作的客观与公正, 同时也影响了效率。
(二) 利用不充分
1. 划分不合理
如今, 中国审计的机构里面专业的部门一般会依据审计对象的行业不一样来进行划分, 这样划分的结果就是相关部门数量过多。各个行业间的信息通常也不会流通, 这就会带来利用效率低的问题, 各个行业之间的许多工作可能重复, 最终就增加了成本, 也影响了工作的效率。
2. 程序繁琐
审计的程序过于繁杂, 审计的资源是有限的, 如果安排不合适就会造成政府的机构运行成本过高, 资源利用不充分, 从而影响了审计的效率。
(三) 方法待改进
中国现在正处于一个经济社会高速发展的时代, 在经济活动里所反映出的问题也变得越来越多。但是, 审计的发展却落后于经济社会的发展。一般的表现为, 没有相关的法律法规来解决审计里出现的新的问题。如:绩效审计立法呼吁多年, 却一直未得以落实。而且在经济发展的面前, 法律给于的处罚权利被弱化, 对有些单位的威慑力减少。随着时代的发展, 计算机网络早已应用于办公中。会计的电算化早已比较成熟, 相比较之下计算机审计还只是处于起步的阶段, 特别是人员的计算机审计水平有待提高。
(四) 相关人员素质有待提高
在审计的方面, 有数量上的原因也有素质上的原因。在数量上的问题是审计的相关人员不多, 这就导致了每人所负担的工作任务过多。这也会影响到效率。至于员工的素质具体表现在:
1. 行为不规范
我国的法律法规对于审计的质量做出了非常详细的规定。不过在工作的过程里很多时候相关的工作人员却不能按照相关的规定来进行审计的质量控制, 工作的过程比较随意, 比如在审计实施的方案之前没有进行相关的审前的调查, 具体实施方案的内容不够具体, 在审计工作进行时没有按照相关方案进行, 审计工作实施的底稿以及相关审计证据的取得未按实施方案进行的。
2. 缺乏风险意识
因为中国审计体系如今实行的是双重体制, 让国家审计的独立性变得弱化。所以, 有一部分的审计工作人员在工作的过程里仅仅只是单纯地执行政府的意愿、决定, 很难主动地思考自己在工作中的做法是否发挥审计的职能、履行宪法赋予的职责。在审计过程中, 没有足够的风险意识, 所以也降低了效率。
三、相应的改进对策
(一) 更改规定
首先, 要结合中国政府职能转变的需要, 服从政治改革的大局需求, 逐渐改变审计机关的体制, 改变双重领导的局面。应该要充分发挥出审计机构的职能, 需要加强审计机构的独立性, 以此来增强效率。或许可以在部分区域试点, 由中央对于地方进行直接的管理, 让地方上的审计机构在业务经费以及人事方面都让中央统一安排。这样做的好处不仅仅可以提高办事效率, 还可以在一定程度上避免地方保护主义, 让市场的经济秩序得到规范, 并且可以让中央的一些决策更好地得到执行。此外还应该让部门的设置得到优化, 这样可以让审计工作的效率得到提升。
(二) 健全法规
随着时间的发展, 原有的法律法规已经不能完全适应现今的社会。比如, 在引进国外企业的一些设备时该怎样进行审计工作。所以, 在原有的法律法规基础上, 要整理比较地方性的法规, 最好能够建立相关的数据库, 这样可以及时的补充新出台的一些规定。建立以及完善审计机关的法规体系。此外还应该要优化相关的审计方法。应该做的就是建立起资源的共享。在现今审计工作力求规范的情况下, 整理以及编制文档占用了相关工作人员的许多时间。如果能够建立信息共享, 那么则可以形成历史的资料, 这样有利于工作经验的积累和交流。另外, 要重视审计信息规范化建设, 如大力发展计算机审计。目前, 计算机审计 (AO2011版) 没有相匹配的控制台, AO2008版对县级数据采取已经多年未更新。且如今审计的工作大多数是关于行业的审计, 项目一般比较大, 涉及的内容也比较广泛, 参加的人员也比较多, 计算机审计的普及和更新十分必要。要想完成这些工作靠手工查账显得比较困难, 而借助普及计算机审计手段, 就能减轻审计人员手上的工作量, 能有更多的时间去深挖线索, 揭示风险, 而且这样不但有助于降低审计的风险, 而且在信息化建设较为完善的情况下, 就能保证工作人员行为规范, 可以提高审计的质量。
(三) 提升人员的素质
人员素质的提高要掌握以下几个要点:首先, 需严格相应的资格考试及资格认证制度, 提高准人门槛;其次, 要注意对审计人员的后续教育, 使他们能紧跟相关政策及制度, 不断学习新知识, 适应外部环境的变化;再次, 政府需要建立起一支只是高度复合的审计人才队伍。在未来一段时间里, 国家应努力培养和造就一支既精通审计业务知识又熟悉财政各宏观经济领域详情, 既了解国情又熟悉国际惯例, 既具有较强的法制观念又富有风险和创新意识, 既具备较高的审计业务能力又具有较高职业道德水准, 高素质、复合型的政府审计人才队伍。第四, 还要严格对审计人员的年审制度, 定期或不定期地对其业务能力进行考核。可以建立相关的绩效考评的制度, 建立相应的激励的机制。最后, 可以增加相关专业人员的数量, 然后建立一个人数与经济发展规模相匹配的审计队伍。这样可以减轻专业人员的工作量, 来避免疲劳的工作, 进而可以提升审计的效率。
四、总结
审计工作对于我国政府的决策具有重要的参考价值。一个合理的、有效率的审计制度可以保护社会公众利益、维护社会秩序。一个合理公正的审计工作可以从一公正客观的角度评价改革开放以来我国经济形势的变化。审计结果可以作为一种重要的参考, 对于我国未来的发展计划具有重要的参考价值, 同时审计工作也在其他的方面也具有广泛而深远的实践意义。文章分析了中国政府审计制度的现状, 指出了审计制度效率不高的原因, 最后提出了相关建议来改进审计制度低下的效率, 可以从改进体制, 健全法规, 提升相关人员的素质来着手, 希望可以起到一定的作用。
摘要：社会对于中国政府审计效率一直有着高度的关注, 随着时代的发展, 政府审计工作也渐渐成熟起来。政府审计主要在以下几个方面起到了作用, 首先保证了会计信息的真实性, 提升了国家的效益, 规范审计主体的行为, 对相关资源分配从宏观上进行监督, 促进了经济的发展, 也推动了中国相关事业的整体发展。文章以此为切入点, 对政府的审计效率做出了分析。
关键词：政府审计,效率,改革
参考文献
[1]蒋琰, 原朝阳.我国政府审计独立性缺失问题研究[J].经济视角 (中旬) , 2011, (1) .
[2]丁婷, 周毅敏.政府审计存在的问题与建议[J].重庆科技学院学报 (社会科学版) , 2012, (3) .
政府审计制度规则 篇8
与审计相关的、影响审计发展的环境都可以统称为审计环境。审计环境的变化影响着审计的产生和发展, 也决定着审计模式的建立和调整。可以说, 审计环境的存在推动着政府绩效审计的发展。而制度环境是被广泛接受的基本政治、社会和法律的基础规则。所以, 制度环境规范化、制度化的审计环境, 我们可以从制度环境中观察到国家对政府绩效审计的理解。本文根据审计规范将制度环境分为三个部分, 法律环境、社会环境和技术环境。
审计是在两权分离的基础上产生的, 审计的发展也是相关利益群体不断博弈的过程, 这就是社会环境对审计的影响过程。社会环境的范围很广, 在社会环境中包括经济环境、法律环境、人文环境等。虽然法律环境只是社会环境中一部分, 但法律是政府绩效审计能够运行的根本保证。有了国家的制度法规, 审计才能朝着规范化逐渐发展, 才能使审计效率提高。所以我们需要单独将法律环境进行分析。上述两种环境都是从组织外部所施加对政府绩效审计影响, 还应当考虑组织内部环境的影响才能完整表述制度环境即技术环境。
2 我国制度环境对政府绩效审计的影响
2.1 法律环境
戚啸艳等 (2005) 在《中外绩效审计制度变迁及我国现行制度体系完善的思考》中通过对发达国家审计制度的变迁及法律的修订与我国现有的法律进行比较提出修订《审计法》的方法。杨锡春 (2006) 在《我国开展绩效审计的十大难点》中通过调查我国各省是否制定审计监督条例引入绩效审计的概念提出尽快制定出绩效审计法规体系是我国现存在的问题。本文通过中国审计法律体系进行概述, 了解法律环境对政府绩效审计的研究, 了解其研究不足, 进而完善政府绩效审计法律体系。
存在的问题:
①审计机关缺乏独立性。
宪法规定审计机关的审计监督权不受其他行政机关干涉, 但是实际过程中审计机关的经费是由本级人民政府保证, 属于经费不独立。另外, 地方审计机关归属地方政府领导, 审计机关在审计过程中受到地方政府的干涉, 属于权力不独立。
②缺乏绩效审计具体法律法规。
审计法及审计法细则对政府绩效审计没有特别概述, 现有的绩效审计更多的建立在财务审计基础上开展的, 审计工作主要以查处和揭露国有企业严重损失浪费和国有资产流失为目的和内容。这些审计发现的问题大多集中于资金使用的不规范。政府绩效审计与一般政府审计相比有其特殊性, 所以以一般政府审计的程序对待政府绩效审计是不全面的。
2.2 社会环境
社会环境是指人类生存及活动范围内的社会物质、精神条件的总和。广义的社会环境应当是整个社会经济体系, 而狭义的社会环境仅指人类现有的生活环境。社会环境应当包括以下几个方面:政治方面、经济方面、法律方面和文化方面等。社会是由人组成的, 只有社会公众对政府绩效审计进行监督才能促进政府绩效审计更好的发展。
曲明 (2014) 提出社会环境存在的问题主要集中在社会人士对政府绩效审计认识上的偏差上, 提出具体表现在以下几个方面:传统思想的束缚, 观念存在误区, 理论落后实践。曲明的社会环境主要是从社会人士的认识上提出, 这写问题不好度量。本文是从制度环境中的社会环境中提出, 具有一定规范性, 所以从社会公众的监督体制进行分析。
政府绩效审计的审计对象大多数是为社会服务的公众项目, 审计机关应当及时、完整的将审计结果向社会公布。但是我国并没有明确规定审计机关应当向社会公众公布审计结果, 这就导致了在实际工作中, 审计机关由于各种原因并没有公布审计结果或审计执行程度。例如, 公众项目的费用是通过财政拨款的方式发下来的, 根据实际情况进行开销。但是在实际开销时如何花费、花费到哪些方面, 公众是难以进行追踪的, 这就造成了政府绩效审计的不完全透明和公开, 审计结果无法客观公正的反映政府部门的行为。
2.3 技术环境
2013, 宋夏云在《会计研究》上发表了《我国政府绩效审计人员的能力框架研究》, 研究结果表明审计人员专业能力与政府绩效审计开展程度呈正相关的关系。杨锡春 (2006) 在《我国开展绩效审计的十大难点》在绩效审计评价标准中提出了无形的成本和效益, 要求审计人员在审计前与被审计单位进行协商, 寻求一种公认的, 不存在异议的评价标准。杨青莹在《英美政府绩效审计的经验与启示》中通过对英美政府绩效审计进行分析得出将绩效审计观念融入经济责任审计来对原有审计内容拓展。
本文从审计评价标准和审计人员两方面来进行技术环境的研究。我国政府绩效审计发展较晚, 根据我国法律对政府绩效审计评价标准的发展对技术环境进行分析, 有助于完善绩效审计评价标准。
2.3.1 缺乏政府绩效审计评价标准
政府绩效审计评价标准是在政府绩效审计不断发展的基础上不断完善的。我国绩效审计的发展经历三个阶段。
第一阶段 (1982-1989) 是萌芽阶段, 主要是对外国已发展成熟的文献进行翻译, 并开始试点绩效审计。
第二阶段 (1990-2000) 是探索阶段, 在这个阶段我国出台《国有资本金效绩评价操作细则》与《国有资本金效绩评价规则》, 但是对绩效审计的描述还只是体现在企业层面。
第三阶段 (2001-至今) 是发展阶段, 2004发布《审计机关审计事项评价准则》首次提及了经济性、效率性、效果性的评价问题, 2006年废止《国有资本金效绩评价操作细则》与《国有资本金效绩评价规则》。
从政府绩效审计的发展可以看出, 现行的法律仍没有对政府绩效审计评价标准进行明确的规定, 仍无类似于美国的全国性法律及相关制度对评价指标进行概述, 这对在审计过程中计量、评价审计人员造成困难。
2.3.2 审计人员综合素质不高
在进行政府绩效审计过程中不仅仅涉及审计、会计方面, 还要涉及到环境、统计、建筑等方面的内容。这就要求审计从业人员必须具备专业综合的素质。但是现阶段我国的政府审计人员仍然大多是过去的传统审计思想, 缺乏相应的专业知识, 这也是制约我国政府绩效审计的一个影响因素。
3 解决对策
通过上述法律环境、社会环境和技术环境进行分析找出问题, 希望可以从立法的角度来完善政府绩效审计法律体制, 确保政府绩效审计规范化、制度化地进行。
3.1 法律环境对策
3.1.1 增强审计机关独立性
我们只有确保审计机关不受被审计机关及其他组织影响, 才能保证审计工作有效的完成。所以, 在审计立法中, 要从根源中保证审计机关独立性。将国家审计署从国务院部门中独立出来, 审计机关与其他行政机构体制相同, 各级审计机关仅受上级审计机关领导, 并且从法律上明确审计机关的报告体制、经费来源与任免等情况。
3.1.2 制定法律法规
随着国家对政府绩效审计的重视, 政府绩效审计逐渐成为我国的主流模式。将政府绩效审计法律化, 才能保证政府绩效审计的更好实施、发展。首先, 在《审计法》的下属法律中制定《政府绩效审计法》, 将政府绩效审计法律化。其次, 制定《政府绩效审计细则》, 其中包括在进行绩效审计的程序、报告以及审计人员职业规则。
3.2 社会环境对策
社会公众的监督是政府绩效审计能够制度化发展的保障。所以, 政府应当对审计进度、审计报告进行公示。我国虽然在法律上规定了审计公告制度, 但是剔除了涉及国家秘密、法律秘密及其他不宜对外披露的内容。政府应当从法律上规定政府绩效审计需要公示的内容、公示进程和公示方法, 应当真正完整公开审计公告。法律还应规定社会公众通过什么方式来进行反馈、举报, 使得社会公众在发现问题时能够及时反馈。
增加社会监督的另一种方法是利用社会审计组织进行监督。在进行政府绩效审计的过程中采用政府审计部门为主, 社会审计部门为辅可以增强社会监督, 以此促进政府绩效审计更加制度化。
3.3 技术环境对策
3.3.1 完善政府审计评价标准
通过对国际准则与发达国家政府绩效审计分析可以得出, 他们在制定政府绩效审计评价标准时采用经济性、效率性、效果性, 但在真正审计过程中往往却根据审计内容不同采用最佳管理活动。我国可以借鉴发达政府绩效审计评价体系, 在法律中规定以目标为导向的政府绩效审计的评价体系, 也应考虑以下几个因素:
①社会效益因素。政府绩效审计的审计对象大多数是为社会服务的公众项目, 所以社会效益应当是评价标准的考量之一。社会效益的评价可以从定性分析来评价, 也可以从定量分析来评价。定性评价可以从是否达到的公众的预期来考虑;定量评价从政府付出与收益进行比较, 是否满足成本效益来考虑。
②环境效益因素。如今经济的发展大多还是对环境有所影响。最高审计机关国际组织在1995年发表《开罗宣言》中认为环境审计应当包括绩效审计。由此可见, 政府绩效评价标准的建立应将环境效益因素进行考虑。现如今, 最需要考虑的环境效益因素是大气污染指数 (PM2.5) 。
3.3.2 提高审计人员专业素质
对于审计人员的专业素质方面, 首先我们要对现有的审计人员进行专业性培训;其次要吸收各方面的专家来扩大审计团队, 利用专家的专业性, 提高绩效审计的效率。最后在进行审计人员招聘时, 不应当仅仅像其他政府部门参加国家公务员考试就可以, 应当增加专业性知识的测试。
参考文献
[1]曲明.政府绩效审计:沿革、框架与展望[D].东北财经大学, 2013.
[2]蔡春, 蔡利, 朱荣.关于推进我国绩效审计创新发展的若干思考[A].中国会计学会教育分会.中国会计学会2011学术年会论文集[C].中国会计学会教育分会, 2011:10.
政府审计制度规则 篇9
一、我国政府绩效审计现状
《审计署2008至2012年审计工作发展规划》指出, “全面推进绩效审计, 促进转变经济发展方式, 提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性, 促进建设资源节约型和环境友好型社会, 推动建立健全政府绩效管理制度, 促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制”是今后五年审计工作的主要任务之一, 并提出“到2012年, 每年所有的审计项目都开展绩效审计。”
进入市场经济体制, 中国政府的职责正在经历由权力型向责任型转变, 摆脱过去机构膨胀、人浮于事的现象, 致力于宏观调控和公共管理, 为社会提供优质高效的服务。这不仅要求政府转变作风和提高效率, 更要求有完善的政府绩效审计制度。高效廉洁的政府是以市场化为中心的今天的必然要求。但从我国目前的审计实践来看, 基本上还没有摆脱传统的审计的框架。政府绩效审计还处于初级的发展阶段, 绩效审计工作开展成效较低, 而且绩效审计的范围不明确, 审计手段也比较落后, 政府绩效审计的体制和方法急待改进。
国外审计制度快速发展的时期始于20世纪40年代以后, 绩效审计开始成为政府审计工作的中心, 并且开始把绩效审计与财务审计相结合发展。一些资本主义国家的政府绩效审计已经发展的很完善, 例如美国、英国、德国等。另外一些发展中国家也开展了绩效审计, 其中有的国家和地区政府审计机关还总结出一些相对成熟的绩效审计方法和规律, 例如:印度、巴西、巴基斯坦等国。本文着重选取巴西和印度为例, 通过和我国政府绩效审计环境的对比, 来找出我国目前政府绩效审计所存在的不足, 并吸取经验, 完善我国的政府绩效审计制度。
二、巴西、印度和中国政府绩效审计制度环境的对比研究
巴西、印度和中国同为发展中国家, 但是巴西和印度的政府绩效审计体制在很多方面要比中国完善的多, 三个国家所处的绩效审计发展阶段以及其政治、经济、法律和技术环境存在着很大的差异, 因此对其绩效审计制度的发展也有很大的影响。
1. 各国绩效审计发展现状。
审计作为一种职业在巴西很受人尊敬, 因此为政府绩效审计的发展提供了良好的发展空间。在政府绩效审计方面, 巴西还设立了专门的绩效审计部门, 其职能从以前的事后财务检查到现在的事前预防性审计, 表明巴西的企业对内部控制的高度重视, 审计工作的地位较高, 巴西目前有15000名职业内部审计师, 同时有20000名政府审计员。其绩效审计体制也比较健全, 可以为我国绩效审计体制的完善提供一些有效的参考。
印度在20世纪70年代, 其最高审计机关在审计内容、方法、质量方面采取了一些新举措, 使得绩效审计有了长足的发展, 印度已由过去的财务审计发展到测试评价政府活动和公共事业的总体效益, 即测试其经济性、效率和效果性阶段, 现在整个审计工作仍处在继续变革之中。印度的政府绩效审计分为宏观政府绩效审计和微观政府绩效审计:宏观绩效审计主要包括社会发展计划绩效审计、经济发展计划绩效审计、财政收支的绩效审计;微观绩效审计则大致分为企业和公共投资项目绩效审计上。在印度政府宏观绩效审计上主要在政府各种发展计划和项目支出进行审计, 以确定这些计划是否得到经济有效贯彻执行和是否达到了预期的效果、执行中是否浪费了资金、是否有效的防止财务差错。
现在我国正处于经济转型期, 对绩效审计在国家宏观调控中的地位还没有真正的重视起来。审计还没有真正的发挥其应有的社会职责。我国现阶段的绩效审计主要还是在财务收支真实合法审计基础上的延伸、深化。很多的审计还只停留在审计政府公共行为以及在下级执行这些过程中的合法性, 很多的审计都是在已经显出问题的情况下进行的审计调查, 没有对各部门各项目进行事前的预防性审计, 更没有重视对国家宏观经济调控支出项目的经济性、效率性和效果性进行审计。加拿大前审计长埃尼斯·M·戴伊.FCA在《亚洲发展中国家和工业化国家的绩效审计》一文中, 把中国排在有限绩效审计经验的国家, 而把印度排在具有广泛绩效审计经验的国家。可以看出, 我国政府绩效审计的完善还有很长的路要走。
2. 政治环境对绩效审计体制的影响。
巴西是一个联邦制国家, 国家是州、联邦行政区和市的联合。巴西的法律体制采用了罗马传统制, 联邦政府、州和市政府可以颁布法律。巴西的审计制度必然具有联邦制政体的特征, 国家审计监督必须实行对联邦政府、州和市政府的监督, 而各级政府又都有自己的权力, 这要求审计机构必须具有一定的权力才能履行其职能。因此, 巴西审计制度的主要特征是审计监督机构具有司法权, 也就是除了审计职能外, 还具有一定的司法权限, 反映了巴西政府对法制的强化及重视。
印度实际的最高行政机关是由总理和内阁部长组成的内阁, 实行联邦制体制和议会多党制的政治体制, 各党派在决策中是以“经济人”的面目出现的, 因此财富的所有者希望通过绩效审计对政府管理产生影响。印度审计会计部实行垂直领导、分级负责和归口治理的政府审计治理体制, 主要由主计审计长公署、联邦审计、地方审计、地方会计和培训机构组成。最高审计机关是主计审计长公署 (the Comptroller and Audit Ceneral of India, 简称CAG) 。这种垂直领导的模式使得下级审计机构在执行绩效审计任务时只要对上级审计机构负责, 而不用受地方政府的制约。
我国实行的是共产党领导下的多党合作的政治制度, 各个民主党派通过各种方式积极参与国家管理。我国的各级政府代表国家执行权力, 各级人民代表大会对政府的工作进行监督。我国审计机关领导体制采用的是双重领导体制。审计机关直接受本级人民政府行政首长领导, 地方审计机关实行双重领导体制, 同时受本级人民政府行政首长和上一级审计机关领导;地方审计机关的审计业务以上级审计机关领导为主。这样的一种双重领导的体制本意是要加强审计机关工作的一致性和独立性, 既要有利于审计工作的统一领导和规划, 又要使地方审计机关能结合本地的实际情况, 在本地政府的领导之下, 因地制宜的实施审计。然而, 当行政工作与目前我们的具体业务工作相矛盾时, 则行政会发挥决定性的作用。此时的“双重领导”的实质就变成了地方政府的领导, 这无疑会严重影响审计的独立性, 严重制约审计监督作用的发挥。
3. 经济环境因素。
巴西虽为发展中国家, 但综合实力居拉美首位, 经济结构接近发达国家水平。巴西经济体制是一个以私有制为基础的体系, 是一个市场经济国家。巴西的市场经济体制决定了社会对公司及政府相关的财务信息具有较强的需求, 政府必须要把其相应的财务信息充分的透漏给公众, 并且审计制度要求审计部门为社会公众提供准确的审计信息, 并要求对相关问题的后果提供明确的问责机制。
印度实行以公营企业为主导的公私企业并存的混合经济体制, 公营经济主要集中于投资较大、周转期较长、收益较少的基础工业、重工业、交通运输业、军火工业、公共设施、重要的金融机构等, 它们对整个国家经济生活起着统治和支配的作用。由于印度的生产力水平还不高, 经济还处于不发达的状态, 因此在财务活动中存在着一些违规和违纪现象;同时其国有经济关系国民经济的命脉, 国有经济的效益水平直接影响到整个国民经济的发展。因此, 印度对国有企业的审查力度也在逐步的完善, 目前印度对国有企业的审计开始采用绩效审计和财务审计相结合的办法。对国有企业的审计主要包括:财务审计、补充审计、经营事项审计和绩效评价。从对国有企业的财务审计为主转向了对国有企业的包括投资决策、工程项目实施与管理、生产情况、设备能力利用率、内部成本控制制度等为主的绩效审计。
我国现行的经济制度也是以国有经济为主的混合经济体制。国有经济也是关系我国国计民生的支柱产业或部门, 国有企业也是我国最早开展绩效审计的领域。随着我国现代企业制度的逐步深化, 国有企业管理方式与绩效考核也在相应的改进, 但与印度相比, 我国绩效审计还是相当薄弱的。目前, 我国对国有企业的审计仍基本以真实性、合法性为目标和内容, 只是在按照财务审计的要求和程序完成审计以后, 多做了一些关于经济性、效益性等方面的评价, 罗列了几个比较性的数字, 没有对国有企业的资产使用情况、投资决策、成本控制机制等做真正的绩效考核, 绩效审计的审计目标、审计方法和审计程序等要素均未体现明显。
4. 各国法律规范。
根据巴西宪法, 联邦各级权力机关及其相关机构的财务、金融、预算、经营和资产由国会负责监察, 联邦审计法院是协助国会进行监察的最高审计机关。不过, 联邦审计法院不隶属于国会, 也不隶属于政府和最高法院, 而是一个独立的、具有司法职能的审计机构, 这种结构使其可以公正独立地行使审计职能。巴西设有一个具有公众透明度的反腐败委员会, 是由社会各方面的人组成的, 主要是为反腐败提供建议。同时也跟检察院密切配合, 共同制定联邦的法律政策, 以提高政府管理水平。此外, 联邦审计法院十分重视发挥社会监督及舆论监督的作用, 他们鼓励公民利用专用检举电话向审计法院举报, 法院还会将调查处理结果告知举报人。同时, 对于媒体揭露的相关问题, 联邦审计法院都会立案调查, 并将结果公之于众。
印度为了制约腐败, 提高政府效率, 早就在宪法中规定了总审计署的职能, 并于1971年制定了《总审计长法》, 赋予审计工作广泛而独立的权力。印度《宪法》明确规定, 总审计署在国家经济生活中扮演“双重角色”, 一方面代表议会立法机关, 监督和确保行政部门收支严格按照法律行事, 另一方面代表联邦政府, 确保地方政府在政府开支中“有法必依”。为确保总审计署工作的高度独立, 避免在经济上“受制于人”, 印度法律明文规定, 包括总审计长在内所有总审计署工作人员的工资、补贴等都来源于国家专项特别基金, 不受议会和政府管辖。总审计长由总统直接任命, 监督财政事务, 并对总统负责。为避免总审计长在工作中受到行政系统或者党派影响, 印度法律规定, 总审计长在退休后, 不能在联邦政府和地方政府内担任任何职务。法律的保障使得印度在审计方面有了迅速健康的发展, 同时也为绩效审计的发展提供了很好的环境。
我国《宪法》和《审计法》对审计机制做出了规定。宪法规定我国审计机关领导体制采用的是双重领导体制。审计法规定国务院设立审计署, 在国务院总理领导下, 主管全国的审计工作。审计长是审计署的行政首长。审计机关履行职责所必需的经费, 应当列入财政预算, 由本级人民政府予以保证。并且法律对关于具体审计执行和惩处的规定则比较笼统, 其中关于绩效审计的规定相当粗略, 不具有操作性, 实际审计中的许多问题无法遵循。对国家、企业的财务审计还是主要停留在真实性、合法性和效益性上, 没有引入绩效审计。
5. 技术发展水平对绩效审计的影响。
在发展中国家中, 巴西是电子政务工作做得比较完善的一个具有代表性的国家。上世纪80年代以来, 政府精简机构, 转变职能, 由原来对企业的直接管理转变为间接管理, 电子政务也得以迅速发展。巴西政府管理和运作全都实现了电子化程序, 所有联结政府与市场乃至普通国民之间的政务活动都通过网络来完成。巴西的电子政务工作主要由一个政府内部网和一个综合服务网来承担。政府内部网是专门为政府机构内部提供服务的内部局域网。综合服务网主要是为民众提供政务信息服务, 各类政务信息以及办事的程序都公之于众, 为每一个公民提供政务服务和网上查询。如在政府财政网上, 巴西联邦政府的每一笔开支和收入都会24小时不间断地反映出来。这样一种透明化的办公模式, 使得政府的支出行为都在公众的监督之下, 无形中提高了政府绩效。
印度在各类计算机软件开发方面已跻身于世界先进行列。作为一个技术产品发展的大国, 其越来越多的政府部门和企业都加大了对计算机系统的投资, 广泛使用信息处理系统, 使得计算机系统的审计已经十分必要。由于计算机的不断增多, 将计算机用作审计工具变得非常现实, 应用价格低廉的计算机技术开发通用软件和审计软件, 以及计算机之间更好交流的潜力都有助于向审计人员提供计算机方面的支持。印度审计部门已经开始对被审计单位计算机系统进行审计, 一是对系统开发生命周期的审计;二是对IT系统的绩效审计。
相对于巴西和印度而言, 我国政府在绩效审计方面的计算机应用还处于初级阶段。由于政府绩效审计有很强的技术性, 对绩效评价的效益指标要综合应用计算机进行分析处理。而我国基层政府还主要是运用传统的手工方法, 信息化程度不高。同时, 随着近年来国家对地方转移支付的增加, 财务的不透明使得地方的贪污腐败严重, 大大地降低了国家政策的执行效果, 也使得政府的绩效考核难度增加。
三、借鉴意义
根据以上的分析可以看出, 尽管巴西、印度的政治体制、经济体制、法律制度以及技术发展水平和我国存在差异, 但是巴西和印度的绩效审计制度在很多方面还是很值得我们借鉴的。
1. 增强下级审计机构的独立性。
我国审计体制实行“双重领导”的本意是要加强国家审计机关工作的一致性和独立性, 既要有利于审计工作的统一领导和规划, 又要使地方审计机关能结合本地的实际情况, 因地制宜的实施审计。但是在实施具体的审计工作时, 当下级审计机关与当地政府的利益发生冲突时, 由于审计机构要一定程度上受制于地方政府的领导, 因此实质上就形成了下级对上级政府的审计。在我国的现行法律制度还不健全的情况下, “寻租”的机会增加, 审计的公证效力降低, 严重影响了审计职能的发挥。
因此, 建议审计体制应该改变现有的双重领导的体制, 改为垂直领导, 下级审计机构直接受制于上级审计机构, 单独对上负责, 和当地政府是完全的平行机构而不用接受当地政府的领导。这样可以集中审计部门的力量, 增加审计部门的监督权限, 各级政府直接接受审计署的监督, 实现了党中央和国务院对各级政府的有效监督。
2. 实施审计结果问责机制。
绩效审计的目的就是为了加强对政府的监督, 减少政府内部的很多不良现象, 例如:肆意挥霍公款、政府基建工程落实不利、管理成本控制不足等问题。但是如果绩效审计只停留在审计层面上, 而没有对相应的审计结果作出奖罚处治或是没有对有问题单位强制做出整改要求, 只是要求违规单位和部门进行违法违规的批评教育, 在市场化步伐不断加快的今天, 是难以产生公众对审计监督的信任, 也不利于政府管理效率的提高。因此建议, 可以建立审计署要具有一定的行政执行力, 把审计结果与审查惩处结合起来, 这样可以大大提高审计结果的透明度;同时建立了审计结果的问责机制, 增强了审计部门的公信力。
3. 完善绩效审计指标体系。
我国的绩效审计还主要是在财务审计基础上的延伸, 绩效审计指标也只是在经济性和效益性方面有一个大致的数字反应, 并没有把绩效审计结果加入到上级领导工作表现的考核机制中来。绩效审计指标的不完善大大阻碍了我国绩效审计制度的发展。
建议要借鉴印度的绩效审计评价指标体系。对政府宏观政策的审计要点进行具体的指标规定。例如:在考察政府部门经济发展计划的绩效上要审查支出是否取得了预期的效果, 执行中的浪费程度, 以及项目承担单位的使用资金权力;对社会发展绩效的考核要包括对各种发展和支出项目进行审计, 社会受益情况、财政公共支出的实际效果、资金管理情况以及取得的物质成绩指标等。
4. 要促进绩效审计与财务审计相结合。
目前, 我国政府的绩效审计还是只停留在对财政资金使用的合法性上, 只是根据一些账面数据进行真实性的审查, 并没有对资金的使用效率做出合理的审核标准。而现在我国“事权下放, 财权上收”的行政管理特点, 使得我国下级政府单位的财政收支和责任严重不相符, 资金在层层下拨的过程中大量流失, 政府部门存在大量的违法违规现象, 资金的使用效率低下, 严重影响了我国政府的执行力。因此建议, 要把绩效审计加入到财务审计的程序中, 在审核数据的真实合法性的基础上, 进行资金使用的有效性审核, 把绩效考核作为政府人事考核的重要部分。这样才能促进绩效审计的顺利执行以及增强执行的有效性。
5. 要明确绩效审计的法律法规细则。
尽管在实际工作中已经开始注重绩效审计的立法, 例如《审计署2008至2012年审计工作发展规划》指出了:“要全面推进绩效审计, 促进转变经济发展方式、提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性, 促进建设资源节约型和环境有好型社会。”并提出今后五年审计工作的主要任务之一是要提高政府绩效管理水平和建立政府部门责任追究制。可以看出我国政府正在向西方国家学习, 推行“3E”标准用于绩效审计中。但是现在我国在具体开展绩效审计监督方面的条文规定还是比较模糊, 现行的条文没有涉及评价被审事项绩效的指标体系。
建议要在法律中明确各机构开展绩效审计的审计标准, 根据不同的行业在法律中要有不同的绩效审计指标以及审核过程。只有用法律法规的形式把绩效审计明确下来, 审计人员在进行绩效审计时才有法可依, 才能把绩效审计真正的落实下来。
6. 改变对审计部门资金的拨付渠道。
目前我国的审计机关履行职责所必需的经费, 是列入财政预算, 由本级人民政府予以保证的。这样的一种资金拨付模式, 同时加上我国现行的审计部门实行的“双重领导制”, 这样很容易使得审计部门与本级政府成为利益相关者, 加重“寻租”现象, 降低绩效审计效率和可信力。
因此建议, 可以借鉴印度经验, 设立国家专项基金用于审计机关所有审计工作人员的工资补贴费用支出, 这样可以使得审计部门与本级政府的利益没有互相交叉, 减少了寻租机会。
7. 推行电子政务。
对我国政府来说, 过于庞大和繁复的行政体系降低了行政的效率。资金在从上向下的拨付中流失严重, 政策也常常由于信息传达的失真, 过于冗长的中间执行过程而失去其原有效力。
建议, 借鉴印巴经验, 在绩效考核中引入电子政务, 充分发挥互联网公开透明、易于部门交流的优势。把计算机用于绩效管理, 应用价格低廉的计算机技术开发软件和审计软件来综合分析绩效考核指标, 减少财务手工记账的低效率。同时可以设立网上监督检举渠道, 接受群众对政府机构的监督检举。
总之, 我国政府的绩效审计制度的完善还有很长的路要走, 在这个过程中, 一定要积极的考虑到各方面的现实情况, 完善各方面的绩效审计的细节规定, 使我国的绩效审计在理论和实践上都有所突破。
参考文献
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