公平框架

公平框架（精选五篇）

公平框架 篇1

一、公共受托责任下公平性审计评价指向

政府与公众之间存在着一种委托代理关系, 因为从某种意义上讲公众愿意或同意政府以其名义进行治理, 并把一些资源交给政府分配以更好的实现个人利益, 政府与公众之间这种委托代理关系就是公共受托责任, 委托代理关系应用于政府管理就形成了“公共受托责任”, 当今社会和政府的运作都存在于公共受托责任关系之中。社会公众作为终极委托人, 赋予各级政府组织、官员和公务员制定、执行公共政策以及运用公共资金等的重要决策权, 同时又对公共受托责任提出要求。他们希望政府公开解释、说明其使用权力的方式和效果, 并且在发生错误时能够及时纠正。如果这种公共受托责任机制失效, 就会产生许多问题, 如政府官员公开受贿、公共服务提供不当、公共资金被滥用或偷窃以及社会秩序陷入混乱等, 整个民主制度和社会将面临危险 (王光远, 2005) 。美国审计总署认为, 政府公共受托就是受托管理并提出有权使用公共资源的政府和机构有向公众说明它们的全部活动情况的义务。美国政府会计准则委员会提出, 公共受托责任是指政府从事各项社会公共事务管理活动的义务, 或者是“对资源或活动从公众那里转移给政府当局而应负责任的一种转换”。最高审计机关国际组织 (IN TO SA I) 认为, 受托经济责任是指授予一个被审计个人或实体的责任, 显示他已经根据资金提供者的条件对委托给他的资金进行了管理或控制。最高审计机关亚洲组织 (A SO SA I) 提出, 公共受托责任是指受托管理公共经济资源的个人或当局报告资源管理情况和说明其履行所承担的财务、经营和计划责任的义务。笔者认为, 这四者的概念界定并不全面, 公共受托责任应当包含:行为责任与报告责任, 涉及公共服务的提供, 公共资源的配置四个要素。本文关注重点的就是行为责任, 公共服务的提供, 公共资源的配置问题。王光远教授 (1996) 将公共受托责任划分为受托财务责任和受托管理责任, 根据对公共受托责任的界定, 结合王光远教授的划分, 笔者认为公平性审计的对象为政府公共资源配置的公平性, 公共服务提供的公平性, 概况的说就是审计政府的人力和财力配置是否做到了公平, 公平性审计对象如图说明:

二、公平性审计抽象度量框架

公平性审计理论是在社会“公平正义理念”的呼唤下探索和发展的, 作为社会学的一个重要概念, 公平性有着多层次的含义和深刻的理论维度。它是社会发展要素的主观和客观的统一体, 一方面涉及资源的配置问题, 一方面连接人们的满意度主观评价, 本质上反应的是一定的社会权利和利益关系组合, 是社会政治、经济、伦理人格等各个领域的权利和利益在全体社会成员之间平等而均衡的配置。从一般的抽象逻辑关系出发, 社会公平包含三个方面:起点公平、过程公平和结果公平。起点公平指的是一定的社会环境下, 社会成员所拥有的机会平等;过程公平指的是社会成员获取权益的过程中程序上的公正性;结果公平指的是社会成员收入或回报的平等 (成志刚, 2002) 。起点公平, 即机会均等就是社会成员要平等的享有社会和法律赋予的权利和利益。起点公平包括两个方面:外在因素 (外在环境) 和内在因素 (内在环境。) 外在因素就是社会为成员创建的秩序状况, 以及资源禀赋, 具体包括社会制度, 法律保障, 经济社会环境, 资源的丰富度和可获得性;内在因素就是社会成员进入社会的初始状态, 具体包括自然智商、家庭出身、受教育程度等。过程公平, 就是程序上的公正性, 即国家或政府为社会创造的秩序状况, 深层含义表达的是国家制度、法律、政策、机制、主流价值观等上层建筑、经济基础要素在现实社会发展阶段是合乎理性的, “合乎理性”就是“合规律性”与“合目的性”的有机统一, 即在政府角度、国家层面来看, 一方面要合乎社会发展规律, 另一方面要满足社会大部分成员的愿望与诉求。结果公平, 就是分配公平、受益公平, 指每个社会成员的所劳与所得匹配, 不因行业差别 (垄断行业薪金与普通职工薪金) , 地区差别 (城乡收入差距达6倍) , 分工差别 (高层与基层薪酬差别为20倍) , 公务员与普通民众差别 (灰色收入) 而存在悬殊差别。阿瑟·奥肯曾经论述到:“收入和财富, 是人们经济地位登记薄上的两项比赛分数。两项之中, 收入更为重要, 因为它提供了维持一种生活水平的基本购买力;此外, 当包括资产收入时, 收入分配便反映了拥有的财富。”结果公平或分配公平是社会公平最根本、最重要、最本质、最高层次的体现, 是人们判断社会是否公平的最直接依据与观感, 因此, 分配公平必须提升到一定高度来考量与研究。社会公平三个方面可如下概要描述:

三、公平性审计具体度量框架

平衡计分卡理论, 源自哈佛大学教授R obert.K aplan与诺朗顿研究院的执行长D avid.N orton于90年代所研究的《未来组织绩效衡量方法:一个评价体系》, 其核心思想在于超越传统的以财务度量为主的绩效评价体系, 通过4个指标之间相互驱动的因果关系来实现组织的战略规划, “寻找企业短期与长期目标间、财务与非财务的量度间、落后与领先的衡量指标间、过去和未来量度之间的平衡以及企业内部与外部绩效层面间的平衡状态, 设计一套全方位的绩效量度系统, 作为策略衡量与管理体系的架构” (付同青, 2008) 。

平衡计分卡的四个维度为: (1) 财务维度。财务业绩评价可以显示企业战略本身, 以及战略实施状况。财务评价通常与获利能力相关, 其衡量指标主要有资本报酬率、经济增加值 (EV A) 、市场占有率、股东价值, 也可能是销售收入的迅速增长和新创造的现金流。 (2) 客户维度。在客户维度中, 管理者把企业的使命和策略诠释为与客户相关的目标和重点, 确立了业务单位将竞争的客户和市场, 企业应当以目标客户和目标市场为方向, 满足核心客户的需求, 而不是满足客户的特殊偏好。 (3) 内部业务流程维度。这一维度要求企业确认擅长的、核心的业务流程, 专心于与股东、客户息息相关的流程, 通常业务流程维度在财务维度和客户维度之后构建。 (4) 学习与成长维度。这一维度是企业目前和未来成功的关键因素, 为企业的长期成长与改善, 为其他三个维度的目标提供了基础构架, 是驱动其他三个维度实现的动力。平衡计分卡的一大特色就在于它兼顾了财务指标与非财务指标, 四个维度是互为因果的驱动关系。首先, 企业的战略和远景反映在四个维度之中。其次, 企业的经营成果和财务状况通过财务维度来衡量;为提高经营成果, 服务和产品必须满足客户需求;提供满足客户偏好的服务和需求, 必须完善内部经营管理过程;而整合内部流程, 需要培训员工、不断地学习与成长, 提升企业创新能力。平衡计分卡四维度框架和指标Á评价体系分别如下所示:

美国学者Berne和Stief于上世纪八十年代提出了教育财政公平度量框架, 被学术界认为是最全面的度量框架, 日后大批学者在Berne和Stief框架的基础上对教育财政公平问题进行研究。Berne和Stief教育财政公平度量框架涉及四个层面的问题, 夏雪 (2010) 对Berne和Stief的框架做了适应中国特色的修正和改进, 本文精要的在此叙及Berne和Stief框架的核心部分, 为构建公平性审计度量框架做理论准备。

第一, Who (谁) , 教育财政应该对谁公平, 即公平的对象。存在两个群体:公立学校的就读儿童和为公共教育支付成本的纳税人。前者指接受教育的公平机会, 即起点公平, 后者指教育财政税收负担问题。

第二, What (什么) , 为相关的群体如何公平的配置教育资源和教育服务, 即公平的内容。为儿童分配的内容可以分为教育投入 (inputs) 、教育产出 (outputs) 和教育结果 (outcom es) 。

第三, How (如何) , 如何界定公平, 用何种原则来判定是否公平?即公平的原则。包含三个原则:一是横向公平, 群体内公平;二是纵向公平, 群体内成员差别公平;三是公平的机会, 要求资源的配置不应与学生的非智力因素相关, 即财富中性。

第四, How much (多大程度) , 在多大程度上实现了公平, 即测定公平的方法。

平衡计分卡的创始人罗伯特·卡普兰 (R obert S.K aplan) 和戴维·诺顿 (D avid P.N orton) 曾说到:“虽然平衡计分卡最初的焦点和运用是改善营利组织的管理, 但它在改善政府机构和非营利组织的管理上效果更好。”本文结合K aplan, N orton的平衡计分卡原理和Berne, Stief的教育财政公平度量框架, 构建政府公平性审计的度量框架, 其构建过程分别如下图所示:

四、公平性审计评价指标体系

评价指标是对公平性的具体衡量, 一些典型的、重要的反映社会公平度的指标如下:

董大胜、杨雄胜、张通等人主持的课题中 (政府绩效审计与政府会计, 2005) 设计了一套五级政府绩效评价体系指标, 该指标体系包括了公平性指标。三级指标:社会公平程度, 社会稳定程度。四级指标: (1) 社会公平程度, 包括公众满意度、企业满意度、社会福利; (2) 社会稳定程度, 包括基尼系数、弱势群体保护、失业率、犯罪率。五级指标:公众满意度包括政务公开、依法行政、办事效率、服务态度。

参考文献

[1]王光远:《管理审计理论》, 中国人民大学出版社1996年版。

[2]付同青:《基于平衡计分卡的政府审计绩效评估指标构建》, 《审计与经济研究》2008年第5期。

公平框架 篇2

中国语境的教育公平核心新治理:一个统筹教育论的批判―诠释框架

中国教育公平的合法性危机愈来愈被国内持不同立场的人士所恣意彩绘而凸显为当前中国社会普遍关注的`核心焦点.此焦点的背后事实上更多地内隐了对教育公平问题的情绪化宣泄与恶意误读.反思宣泄与误读的根本原因则是:在对中国教育公平研究的批判与建构中缺乏一个具有共识意义的独立性反思治理框架,从而能够在公平范式转型的结构性逻辑嬗演中本质性地直面和把握真实意义上的中国教育语境.“统筹教育论”作为崭新的公平治理框架范式,能够在理论与实践中作为中国教育公平批判-诠释的整体性框架而弥补中国教育公平研究中的不足;同时作为新的教育公平研究范式,可以在更纵深的层面上推进中国教育公平的核心新治理.

作 者：李涛 LI Tao  作者单位：西南政法大学,政治与公共事务学院,重庆,400031 刊 名：大学教育科学 英文刊名：UNIVERSITY EDUCATION SCIENCE 年，卷(期)：2009 “”(4) 分类号：G647 关键词：中国教育公平  教育论   中国语境   批判-诠释框架  

公平框架 篇3

一、和谐社会的构建要求效率与公平并重

为了追赶发达国家, 以往我们的工作重点都放在了经济增长的速度和数量上。因此长期以来, 我们在国民收入分配方面都把“初次分配关注效率, 发挥市场的作用;再分配注重公平, 由政府调节差距过大的收入”作为不变的理论依据, 由此导致了“效率优先兼顾公平分配原则”的提出和实施。这相对于计划经济倡导的收入分配上的绝对平均, 将市场机制引入初次分配领域, 的确是中国收入分配制度改革的一大历史突破。然而, 社会主义经济建设的历史实践告诉我们, 市场经济不是万能的。市场经济是以对效率的狂热追求为本质特征的, 市场经济通过竞争、价格等市场机制力求实现社会资源的优化配置与有效利用, 从而为社会高效率地创造财富, 极大地满足人民的物质文化需求;但是市场经济排斥收益平等属于一种自发行为, 它不能对由此产生的后果进行自觉有效地调节和控制, 使得两极分化的产生成为必然。因此, 我们不能过度迷信市场的自发调节作用, 如果仅仅把市场机制与“自由放任”画等号, 必然会把公平放在次要的位置, 而一个缺乏公平的社会绝对不是社会主义的本质要求。而仅仅以经济增长作为衡量社会发展和进步的标准, 也不能符合和谐社会中要实现“民主与法治的统一、公平与效率的统一、活力与秩序的统一、依法治国与以德治国的统一、人与自然的统一”目标的多层次和全方位发展。

在分配领域, 效率与公平间不单是交易关系, 而且应当是辩证的矛盾统一的关系。收入分配差距过大和过小都不利于提高效率, 二者不存在孰优先孰兼顾的问题, 要辩证统一地考虑。效率的提高可以为公平的实现提供物质保障, 过分重视效率必然损害公平;公平的促进营造了一种和谐的环境, 反过来对效率的提高有明显的促进作用, 但过于强调公平又必然损害效率。中国作为一个社会主义国家, 共同富裕是社会主义国家发展经济的理论基础。因此任何极端的强调公平或强调效率的分配原则都是不可取的, 而我们目前的分配原则也正是由于过分突出效率而忽略了公平的实施, 导致收入差距不断扩大, 人们的不公平感与日俱增, 社会矛盾日益突出。邓小平就曾指出“如果社会出现了两级分化, 我们的改革就失败了。”在社会主义国家里人人都应该充分、平等地享受社会、经济发展的成果, 如果过分突出效率而把社会公平放在一个次要位置上, 使得大量社会财富集中在少数人手里, 社会分化严重, 这就与追求共同富裕的社会目标相矛盾。同时, 忽视公平也未必能够实现效率的提高, 甚至还要为此付出更大的经济成本和社会成本。

二、效率与公平并重模式的基本框架

(一) 初次分配效率与公平相统一

马克思指出:“分配的结构完全取决于生产的结构, 分配本身就是生产的产物……能分配的只是生产的成果, 就形式说, 参与分配的一定形式决定分配的特殊形式, 决定参与分配的形式。”人类社会的发展是物质生产发展推动的, 人类社会的进步程度是由生产力发展水平决定的, 生产力的发展状况是一个社会的根本性决定因素。从生产力范畴看, 效率反映的是生产过程中, 投入与产出或成本与收益的关系, 体现着生产力水平的高低。在市场经济条件下, 通过市场调节进行的分配是初次分配, 其涉及面非常广, 数额巨大。初次分配是在产品和劳务的生产过程中, 按照各种要素对产出直接作出贡献的大小给予的货币补偿, 是国民收入中最基础性的分配关系。在初次分配中注重效率, 可以实现社会资源的最佳利用, 使资源得到优化和整合, 实现最合理的投入增加社会财富的目的。目前我国正处在社会主义初级阶段, 仍属于发展中国家, 生产力发展水平不仅远远低于西方发达国家。要加快我国经济增长的步伐, 要使我国居民的收入水平不断提高, 效率不可缺少。“发展才是硬道理”, 只有不断提高生产效率, 才能“把蛋糕做大”, 才能提供更多的社会财富。只有具备了建设和谐社会的物质基础, 国家的再分配能力才能相应地得到提高, 才能更有利于社会公平的实现。因此初次分配中的效率问题是绝对不能被忽视的, 效率必须得到充分的重视, 离开了效率就没有发展, 公平就无从谈起。对效率重视的具体要求就是:必须坚持社会主义市场经济体制改革方向不动摇, 坚持市场配置资源为主、优胜劣汰的市场经济基本原则。

在强调重视效率的同时, 并不意味着公平的忽略。国民收入初次分配公平是社会和谐基础。初次分配主要解决货币资本所有者和人力资本所有者的利益分配问题, 不仅数额大而且涉及面广, 初次分配中出现的巨大不公平通过再分配完全解决的难度巨大, 把初次分配不公平的问题推到二次甚至三次分配去解决, 在实践中很难行得通。初次分配中不仅要重视效率, 还必须突出公平, 因为效率缺少了公平作为支撑便很难持续。自20世纪90年代以来, 我们一直把调节社会公平的工作重点放在二次分配上, 希望通过二次分配来调节初次分配带来的不公平。但是由于初次分配是国民收入分配中最基础的分配, 其涉及面广, 数额巨大, 一旦初次分配的格局确定下来, 二次分配是无法从根本上改变的, 二次分配的作用仅限于调整和纠偏。“政府再分配并不是无所不能, 它并不像生日宴会上切蛋糕那样容易, 那样随心所欲, 它要受到各种利益集团的左右, 再分配的最终结果往往很难实现向劳动者倾斜的最初目标。特别是, 当初次分配已经造成了比较严重的收入悬殊和贫富不均时, 政府的再分配事实上并没有能力去扭转局面, 实现社会公平。”所以正是因为我们在初次分配中忽略了公平, 使得二次分配难以全面解决初次分配中产生的巨大不公平问题, 分配不公的迹象没有得到明显的改观。相对于收入分配来说, 更为严重的是起点不公平。先天的不公平是客观存在的, 人们的禀赋、出身家庭的贫富、所处地区的自然条件有差别。但是后天的起点不公平就有关社会政策的选择。人们主要的不满是受教育的机会、健康的机会、迁徙的机会等等的不公平。虽然初次分配注重效率导致收入差距扩大可能无法避免, 但是在初次分配过程中营造公平的竞争机会是非常必要的, 初次分配中要以公平竞争为前提, 让市场经济中的每个竞争者都能站在同一个起点上参与经济社会活动, 能够展开公正、公平、公开的竞争, 获得合理收入的均等公平机会。只要市场机制是完善的, 竞争的机会是均等的, 市场初次分配形成的收入差距就是公平的。

初次分配是国民收入分配最基本的分配, 只有坚持初次分配注重效率, 才能增加实现公平的物质基础;但是初次分配注重效率并不意味着把公平放在从属的地位, 因为国民收入初次分配的公平性是实现整个社会收入分配公平的基石, 只有通过初次分配平衡了资本利益与劳动利益的关系, 才能从全局平衡社会总体利益格局, 进而促进经济和社会协调发展。因此我们在初次分配中必须将效率与公平统一起来, 既注重效率同时又突出公平是我国分配原则改革的首要选择。

(二) 二次分配更加注重公平

虽然初次分配是国民收入的基础性分配, 初次分配的格局一旦确定, 二次分配是无力将其改变。但是即使在初次分配中注重了营造公平的竞争环境和公平的竞争机会, 但由于市场机制在社会收入分配中遵循的是按效率原则进行的, 因此不可避免会排斥收益均等, 一部分人通过诚实劳动、合法经营获得了丰厚的收益, 但也存在一部分人由于天生的智力素质、身体素质、文化素质的相对低下以及缺乏一定的生产技术等原因而无法获得稳定的收入来源, 从而形成收入级差。当收入级差过于巨大时, 甚至形成社会的两极分化。国民收入的二次分配, 是指国民收入在初次分配的基础上, 各收入主体之间通过各种渠道实现现金或实物转移的一种收入再次分配过程。通过国民收入的再分配, 不直接参与物质生产的社会成员或集团, 从参与初次分配的社会成员或集团那里获得收入。再分配主要由政府调控机制起作用, 国家税收、财政转移支付等都属于二次分配, 政府通过“有形的手”进行必要的宏观管理和收入调节, 是保持社会稳定、维护社会公正的基本机制。因此二次分配作为一种分配的补充手段, 对有效调节社会公平程度起着不可或缺的作用。尤其当我国正面临日益扩大的贫富差距, 不断突出的社会公平问题, 政府作为二次分配的行使主体, 对推进公平与效率的和谐平衡起着主导作用。贫富差距的扩大导致了社会和谐程度降低, 要合理解决这一问题, 除了深化收入分配制度的改革, 从源头上解决好初次分配问题外, 更应该强化国家对收入分配的宏观调控功能, 通过有效地调节收入分配来维护经济发展和社会稳定。政府应该致力于完善自身的社会职责, 更加注重公平, 通过建立合法合理的二次分配制度, 不断为实现社会主义和谐社会的公平正义、安定有序作出应有的贡献。

(三) 三次分配进一步促进公平

市场和国家在构建和谐社会中发挥着至关重要的作用, 但是要真正实现社会和谐还需要社会自身的发展, 即各种社会群体、社会关系网络的发育和生长, 以及慈善或志愿等活动、事业和机构的发展。目前很多慈善和公益事业较为发达的国家都倡导, 除了通过初次分配和二次分配外, 还应该重视通过以募捐、慈善捐赠、组织公益活动等为形式的第三次分配来调节收入差距。厉以宁指出, 所谓第三次分配是指:个人出于自愿, 在道德与习惯的影响下, 通过多种途径和多种方式的捐助活动, 将可支配收入的一部分或大部分直接或间接地转移到了另一些人手中, 客观上起到国民收入再分配的作用。由于第三次分配不是通过利益驱使或国家强制进行的, 而是在自愿原则和责任原则的基础上, 以慈善、志愿或互助为形式来调节社会财富的流动, 因而它带来的影响不仅有经济的, 而且还有社会与政治的。第三次分配不但可以从物质上缓解某些群体的困境, 还可以从心理上、情感上消除不同阶层的隔阂或对立, 还可以在价值上形成一定的共识, 有助于舒缓阶层之间乃至社会整体结构上的紧张, 营造良性互动的关系, 进而形成差异基础上的和谐, 因此第三次分配发挥了市场调节和政府调节无法替代的作用。一次分配主要体现劳动公平, 二次分配兼顾劳动公平和生存公平, 三次分配应更多体现生存公平, 第三次分配是初次分配和二次分配的有效补充。由于我国还处于社会主义初级阶段, 我们的经济实力远不如发达资本主义国家的强, 因此我们不可能像北欧福利国家那样完全依靠财政税收和转移支付就能有效地调节分配公平。经济实力的限制从客观上要求我们必须依靠社会各方面力量的资助去共同解决贫困问题, 必须利用第三次分配对收入的调节来进一步促进公平, 实现更广泛的公平与正义。

三、结论

收入分配问题一直是关系到社会全体成员切身利益的重要问题, 因此制定适宜的收入分配原则对协调整个社会利益群体间的关系和促进国民经济健康发展有着极其重要的理论和现实意义。要实现“构建和谐社会”的宏伟目标, 要实现经济社会的全面发展、实现人的全面自由发展、实现人与社会、人与自然的协调发展, 必须深刻认识到效率的提高可以促进社会生产力的发展, 但社会的发展与进步不仅仅是物质财富的增加, 还应体现出人的主体性和平等性增强, 人的生活质量全面提高。当前适宜的分配原则必须是既保证效率又注重公平, 使效率与公平得到统一, 否则难以体现出和谐社会的内在本质要求。

参考文献

[1].李树文.准确把握构建社会主义和谐社会的科学内涵, 努力为构建社会主义和谐社会做贡献[R].2005

[2].马克思恩格斯选集 (第二卷) [M].北京:人民出版社, 1972

公平框架 篇4

一、联合国教科文组织的教育公平情怀

联合国教科文组织自成立以来,秉持教育是人的一项基本权利,是应对当代全球变化的重要手段,是实现建立和平、消除贫穷、促进可持续发展和跨文化对话的基本活动之一。成立之初的教科文组织就尽力在全球或区域教育上发挥领导作用,呼吁教育是发展的动力,各成员国应该从早教到成年教育建立公平而有效的教育体系。[1]20 世纪40 年代教科文组织为了降低文盲率,就发起了旨在保证平等受教育基础上扫除文盲的“基本教育(Basic Education)”运动。为了响应这一号召,我国政府于20 世纪80 年代开始了“双基”达标的“教育战”,成效明显。20 世纪70 年代教科文组织在世界范围内掀起“终身教育”思潮,与此同时,将教育公平视为一种人性解放以及人之为人的核心追求。

在1983 年,联合国教科文组织大会第一次提出全民教育理念,并将其作为推进各国教育发展的一个重要目标。为推动全民教育的发展,确保处境不利学生公平受教育权,教科文组织于1990 年3 月在泰国宗滴恩主持召开了由155 个国家政府及非政府组织参加的世界全民教育大会,并讨论通过了具有里程碑意义的《世界全民教育宣言》,明确了国际教育改革和发展的理念和方向,将教育公平视为社会可持续发展的重要机制和动力。2000 年4 月在塞内加尔的达喀尔举行的“世界教育论坛”上,通过了引导未来15 年世界教育发展新议程《达喀尔行动纲领(2001~2015 年)》。这是164 个国家达成的一项集体承诺,为全民教育设定了6 大目标,即扩大幼儿保育和教育、普及初等教育、实现文盲减半、促进终身学习、确保性别平等和提高教育质量,[2]并承诺到2015 年前实现这一目标,从而将教育公平理念推向高潮。我国也在2002 年将促进全民教育发展作为重要教育内容写在党的十六大报告中,教育公平成为我国社会发展的必然要求和价值选择。

2015 年5 月由联合国教科文组织主办,联合国儿童基金会、世界银行等6 家机构协办,在韩国仁川举行“2015 年世界教育论坛”,论坛通过的《仁川宣言》代表了各国政府和全球教育界对一个新的教育议程———“教育2030”的坚定承诺,这个议程是全纳的、宏大的且富有挑战性。11 月在巴黎联合国教科文组织总部举行的第38 届大会上,《教育2030 行动框架》(以下简称《框架》)被正式采纳实施。该框架是经过高度协商制定的,是更加进取的教育议程,其核心内容来自《仁川宣言》。《框架》动员所有利益相关者围绕这个宏大的目标体系,建议实施途径,协调、资助和评审2030 教育议程,确保每个人都获得平等教育权,促进议程在全球、不同区域乃至国家层面上得到支持和认可。[3]

从2002 年开始,教科文组织致力于推动全民教育目标,并每年度发布《全民教育全球监测报告》(Education for All Global Monitoring Report)(以下简称《报告》),以及各类全球教育政策、国别教育报告、各类专报和会议文件等权威文献,指导各国教育发展。就《报告》的主题来看,教科文组织对教育公平的关注内容也在不断变化。最初对教育公平问题的关注集中在性别平等,以机会公平为着力点,推进更高水平的教育普及。大量的政策文本和文献聚焦消除性别歧视,保证男孩和女孩享有公平教育权利,以及如何能够平等地学习文化知识和技能,尤其关注女性权益保障和人力资源开发问题。随着对教育公平理解的深入和人们对教育需求的增加,公平问题涉及到的群体也逐渐由学生教育权延伸到幼儿保育和成人继续教育问题。例如,2007 年的《报告》以“坚实的基础:幼儿保育和教育”为主题,承认教育是发展的主要驱动力,强调公平和全纳整合,教育权范围也由学校教育走向全民教育。

公平问题的发展是一个历史进程。随着教育发展,过程公平和结果公平也同样受到重视,如2002 年的《报告》以“全民教育———全世界都跟上了吗?”为主题,重点关注入学公平、性别公平以及弱势群体读书问题,而2012 年的主题“青年与技能:接近教育和就业的距离”,重点关注接近教育的过程公平和强调就业的结果公平并重。另外,就内容而言,也逐渐从单一走向多元,如2003/2004 年的《报告》以“性别与全民教育向平等跃进”为主题,主要讨论性别公平以及弱势群体的公平问题,但2005 年主题为“全民教育———必须注重质量”,则主张通过提高教育质量来保证公平,以质量促进公平,并强调质量中包含着权利、公平和适应性。可以看出,从宏观上,虽然教科文组织每年对其成员国进行评估的主题内容不同,但公平始终是核心,性别平等一直是重要内容,而且也出现了很多新的关注热点,如公平与效率、质量与公平、公平与可持续发展等。“教育公平”所覆盖的时段也从幼儿保育到青年技能培养,再到成年人和老年群体的教育状况,所覆盖的范围逐渐推进到不同地区、不同群体和各种社会阶层。[4]

二、《教育2030 行动框架》对教育公平的规定

为了全面勾勒出全球教育的未来蓝图,鼓励各成员国努力加快发展教育,《框架》提出了未来15年教育发展总目标(Overarching goal),即“确保全纳、公平、有质量的教育,增加全民终身学习的机会”,同时将总目标分解为7 个相应子目标(Targets)和3 个相应实施方式的具体目标。这些子目标是具体的、可衡量的,且有利于实现总目标。检视这些目标,可以发现尽管每个目标强调的侧重点不同,但都将教育公平视为核心价值追求。从内容来看,包括了教育机会公平、教育过程以及教育结果公平三方面;从实现全纳形式来看,包括正规教育形式(如学前教育、小学教育、中等教育乃至高等教育)和非正规教育(如青年、成年人的技能培训和老年群体教育等)。

(一)教育机会公平

教科文组织认为教育作为公共产品,其公平首先是保障人人都有受教育的权利,不让一个人掉队,确保教育机会的公平。《框架》对机会公平规定主要体现在男童和女童接受优质的保育和学前教育机会,男女能平等享受职业技术教育和高等教育,提高技能型青年和成年人数量等。

1.确保男童和女童都能接受优质的保育和学前教育机会

幼儿保育和教育包括适当的保健和营养,来自家庭、社区和学校环境有益刺激,避免对儿童的认知、语言、社会交往、情感和身体发育等产生负面影响和破坏等。从幼儿出生开始,相应的保育和教育(early childhood care and education,ECCE)对他们长期发展和健康起着奠基作用,通过保育和教育所培养的能力和技能让孩子们终生受益,过上幸福生活。自2000 年以来,国际学前教育入学率增长了近2/3,毛入学率预计将从2000 年35%增长到2015 年58%。[5]尽管这样,在世界上许多地方的幼儿还没有得到应有照顾和教育,致使他们的潜能很难得到开发。

2.促进男女平等接受职业技术教育和高等教育

鉴于教育资源的限制,尤其是最不发达国家,很多人没有机会接受完整高水平教育,国际人群之间必然产生“知识鸿沟”,进而影响所在国家的社会和经济的发展。因此,必须从中学乃至大学,克服制约技能、技术和专业教育及培训等方面的障碍,各成员国应创造条件尽量满足青年和成人的终身学习需求。在2013 年,全球高中教育招生约23%的学生是通过技术与职业教育和培训进行的。一些国家已经采取措施,使职业教育达到高等教育水平,并迅速扩大所有形式的高等教育规模,高等教育总人数也由2000 年1 亿人上升到2013年的1.99 亿人。[6]然而因性别、社会地位、区域和种族背景、年龄和残疾等原因导致接受高等教育的机会,特别是在大学阶段,仍然存在巨大差异。

3.提高技能型青年和成年人数量

随着劳动力市场快速变化,在一些国家青年人和老龄劳动力失业率在提高,同时在移民和技术进步的推动下,各国都面临着开发人的知识、技能和能力从而使他们能体面工作、创业和生活的重任。教育和培训政策也因此有望快速出台并作出及时调整,以便应对青年和成年人不断变化的需求。因此,各成员国当务之急是要增加多样化的学习机会,通过广泛的教育和培训方式,使所有青年和成人,特别是女性,能够获得相关的知识、技能和能力。高质量的职业教育必须加强并确保公平,制定职业教育适当优先发展战略,以便更好地链接职业教育与工作世界,提高技术和职业与培训的地位,促进学校和工作之间的过渡。

(二)教育过程公平

如果说机会公平是教育公平的前提,那么过程公平则是结果公平的保证。教育过程公平一般包括实现公平的条件和环境以及相应举措。《框架》所规定和细化的每一个教育目标都贯穿着过程公平的视角,同时也就教育形势和现状呼吁政府主动承担这一责任,营造适宜的环境,出台相关教育政策,提出具体实施策略,解决教育投入与支出存在的问题。

1.教育环境

《框架》描绘了整体化和人性化的教育愿景,为教育发展新模式的形成提供蓝本。这样的愿景超越功利化,并整合了人类生活的多个层面,明确教育在推动民主和人权发展,提高全球公民意识、宽容及公民参与度,促进可持续发展方面的功能。同时,教育发展有助于推进跨文化间的对话,尊重宗教及语言的多样性。这些对于实现社会和谐和促进教育公平至关重要。诚如《仁川宣言》所说,今天,针对教育机构的暴力和袭击、自然灾害和流行病继续扰乱全球教育的发展,因此各成员国政府必须承诺,构建更加包容、更能产生共鸣和更强适应力的教育体系,以满足处于恶劣环境中儿童、青少年和成年人的学习需求,并关照好国内流离失所者和难民的正当诉求。[7]

2.教育保障

《框架》要求确保成员国教育政策、行业规划及其预算一定没有歧视内容,并进行风险评估,为弱势及被排斥的群体开发和实施有针对性的应对策略;创建各类指标来评估教育公平的进展,保证公民依法享有受教育权,维护好社会正义;对教育紧急情况要有防范和应对措施,面对灾害、冲突、人口流动和流行病等有可能影响儿童、青年和成人(包括难民和流亡者)的教育需求要有相应预案;建立支持满足难民和流亡者教育需求的次区域和区域机制及策略。

3.教育投入

教科文组织致力于成员国优质教育资源开发以及学习成就的提高,而充足的资源将确保招募大量教师和教育工作者,并使他们具有专业资质、训练有素,能积极主动参与工作。2030 年教育议程的成功实施需要良好的政策和计划,关注教育公平评价与衡量机制的进展,健全国家政策体系,确保显著的且具有针对性的经费增长,以实现千年计划可持续发展目标4 所勾画的愿景。教育不公归根到底是发展不公,那些欠发达国家在教育各个方面都远未实现优质,公平问题也将越来越严重。教科文组织倡议并要求发达国家、中等收入国家、传统的和新兴的援助国、国际融资机构等开展双边或多边合作,并加大教育投入。

4.教育措施

为了实现世界教育的可持续发展,《框架》给出了有价值的指示性策略(indicative strategies),确保所有女生和男生完成免费、公平及优质的小学和中学教育,确保所有女童和男童接受优质的早期发展、保育及学前教育,确保所有妇女及男子负担得起优质的职业技术教育和包括大学在内的高等教育的所有费用,全面增加拥有相关技能的青年和成人的数量;确保所有青年和绝大部分成人、男性和妇女,提高读写和计算能力;确保所有学习者获得必要的知识和能力以促进可持续发展,通过教育拥有可持续生活方式。

(三)教育结果公平

教育结果公平是《框架》关注的核心。尽管自2000 年以来全民教育有了很大进步,但据教科文组织2013 年评估全球仍然有5,900 万小学学龄段儿童和6,500 万中学学龄段青年还处于失学状态,在2.5 亿小学生中至少有一半经过4 年的学习还没有掌握基本读、写、算技能,进一步学习因此受到影响。[8]面对这样的局面,教科文组织认为,有必要确保所有儿童和青年有机会免费或公费接受并完成至少12 年全纳、公平、有质量的初等和中等教育。其中至少9 年是义务教育,通过各种方法让失学的儿童和青年有机会接受素质教育;着手通过开展行动、提供资助等方式积极推动教育结果公平,争取足够学习机会,以便促进他们有能力作为公民来全面参与社会建设。

教科文组织要求成员国提高教育质量,确保每个成员拥有良好的受教育结果,保证在所有层面和所有环境中公平而高效的学习成果能够及时展现和实现共享。按照素质教育最低限度的要求,学习者必须掌握基础知识和基本技能,作为进一步学习、发展高级技能的基础。这需要社会各界和教育主管部门提供相关的教与学的方法和内容以及合格的、受过培训的、有足够报酬和具有进取心的教师任教,并提供适用的信息和通信技术(ICT)支持,创造安全、健康、尊重性别、全纳和资源充分的环境来促进学习,以此确保不同阶层群体在教育结果上处于公平地位。同时,教科文组织对教育目标监控和评价也是结果取向的,每年一度的《全民教育全球监测报告》就是由一系列表征结果的数据构成。

三、未来全球教育公平面临的问题

在国际全民教育运动推动下,教育成为“全球共同核心利益”,[9]公平问题成为守护人性,促进每一个人自由、全面发展的重要机制而为社会各界所重视。经过几十年努力教育公平已经有了很大的改善,教育机会公平的实现表现最为突出,过程公平和结果公平也有不同程度的进步,但是也存在很多的问题,阻碍教育公平在全球的实现,影响着教育的发展。

就整个国际社会而言,根据2015 年4 月9 日教科文组织网站发布的《报告》可以发现,在全球贫困问题中,教育贫困尤为凸显,具体表现为性别与阶层的差异。虽然较之1999 年,2012 年全球入校学生增加了约5,000 万人,女童人数增长尤其突出,但全球7.81 亿成年人文盲中,女性占2/3;5,700 万小学适龄儿童失学中,绝大多数为女童。贫困儿童拥有小学学历的可能性仅为富裕儿童的1/5。[10]该监测报告尤其强调,优质教育的包容性不仅意指教育对象的非排他性,涵盖地球村所有居民,也弘扬教学方法与学习途径的多元化,应以最弱势群体需求为先导,填补贫富鸿沟。

事实上,教育公平在很大程度上受全球大环境的影响,如国际战争和非传统安全问题导致经济衰退、社会不安定,教育自身常常身临险境,尤其是在武装冲突中自身难保,公平问题根本无暇顾及,全球1/3 辍学儿童生活在武装冲突地区就是明证。学生营养和健康得不到保障,学习自然没有相应的环境和条件,儿童失学当属正常现象。此外,国际上各种恐怖组织实施的暴力及不法分子进行性骚扰、一些范围较广的流行病和艾滋病都影响了学生的健康和生命安全,为教育公平实现设置了障碍。

教育公平在国家层面主要表现在保障不力。根据教科文组织发布的资讯,目前全球只有1/3 国家实现全民教育计划的全部目标,不到半数国家(48%)完成普及初等教育和实现了中等教育性别平等;在促进儿童尤其是弱势群体儿童的保育和教育方面还有53%的国家没有完成该目标,20%的国家离此目标还很远,1 亿儿童无小学学历;虽然全球成年人文盲率从18%降至14%,其中1/4国家仅仅完成一半,但几乎全然归功于接受良好教育的青少年进入成人阶段;截至2015 年仅69%的国家实现了初等教育性别平等。[11]对女孩进行性教育任重道远,童婚和早孕仍然阻止女孩的发展。

总干事博科娃在第38 届教科文组织大会上指出,“教育2030 行动框架”计划确立了富有抱负的教育发展目标,包括缩小每年400 亿美元的教育融资缺口,每一个国家将6%的国内生产总值分配作为教育资金,以及发达国家将其官方发展援助资金的0.7%投入教育。但仅实现学前与初等教育全覆盖,年度财政支出便高达220 亿美元。由此可见,加大教育投入是各国实现教育公平的重要保证,要提高教育支出在整个公共支出中的份额,来取消学费、改善学校基础设施,提供全纳的教育,使最贫困人群、土著人口和其他弱势群体以及最边缘化的儿童也能被包容在内。

教育公平保障中人的因素,主要针对师资力量及其培训的问题。根据教科文组织统计,为保障所有儿童都能入学,目前全球存在400 万教师缺口,1/3 国家仍然缺乏训练有素的教师。因此各成员国政府要特别关注教师培训及他们的安全和健康问题,确保教师队伍中女性教师的比例,提供足够的母语教学和学习资源,实现性别平等。同时,还需要建立学习成果的监测与评估机制,保证足够的教学时间和充足的资金支持,充分调动教师的积极性。此外,还要为教师提供适宜的工作环境,比如教室和学校环境等。从传统来看,一些国家,尤其是低收入、贫困的国家,女性的地位受到历史文化的影响最明显,两性的不平等表现突出,有的国家忽略了女性在经济社会发展中的重要性。

家庭环境直接影响学生学习效果和能力,进而影响教育公平的实现。事实上,家庭贫困是获得教育机会和提高技能的障碍。学生成绩是社会、经济和文化环境的产物,尤其是在相对不发达国家和地区,家庭的贫富程度以及母亲受教育的程度,如性别、家中所讲语言、父母职业及所受教育直接影响着孩子受教育的机会公平、过程公平和结果公平。另外,在很大程度上,家庭大小、移民身份和肤色等因素决定了学生受教育程度和学到知识的数量及类别。

四、结语

改革开放30多年来,我国教育的基本面貌有了很大改善,“教育总体发展水平进入世界中上行列”,[12]在全球全民教育运动中演绎着自己的特色发展之路,而公平问题一直都是教育改革和发展的重要内容。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010~2020年)》明确将促进教育公平作为国家基本教育政策,但要达到《框架》描绘的公平愿景还面临着诸多挑战。因此,在教育投入“后4%”时代,我国必须增加免费义务教育年限,高中阶段和高等教育毛入学率有大幅度提升,积极发展职业教育和培训,切实提高教师的社会地位。为此,我们应按照《框架》要求,关注教育体系的高效和公平,借鉴大量国际标准、具有法律约束力的条例以及公约等提出的理念和措施,加强政策、规划、立法和教育体系建设,真正实现教育优先发展;扶持贫困群体,建立高效而全纳性的问责机制和透明而有效的融资程序,强化质量保证体系建设;完善教育信息系统,规范制度化管理,以及确保拥有强大、及时和可访问的数据系统,加大对那些被排除在外或处于被边缘化人群的援助。

为了实现实质性公平,各级政府必须解决好资源配置失衡和政策导向问题,确保教育公平在国家教育发展规划中真正被执行并有突出的体现,阻止权力和金钱对优质教育资源的占有甚至垄断,形成政府主导,全社会共同推进教育公平的社会氛围,实现校际和人群之间的公平公正。还应该按照《框架》规定,对既有教育政策和策略作出适当调整,争取国际组织援助,鼓励民间组织和团体及公民依法办学;广泛运用信息技术手段,利用多样化的教育推进形式,改革学校形态,增加学习机会,提高教育质量。

教科文组织要求其成员国设置相关的、符合实际的中间基准和必要的过渡带,建立应答性的和有弹性的教育体系,满足儿童、青年和成人在危机环境中的需求,包括国内随迁子女和留守儿童,提高人们安全意识和自救能力,确保教育不受各种风险影响。因此各级政府、学校和社会有关组织和个体应尽一切努力确保教育机构作为和平区域而受到保护,远离暴力,采取特别措施保护冲突和受灾害地区的妇女和女孩的合法权益;以基于权利方式确保公民不仅完成周期性的教育,还能获得终身学习机会;为所有年龄阶段和各个教育层次提供多元化与弹性学习途径,加强正规和非正规教育之间联系,并促进两者间认同、学分认证和成果互鉴。

参考文献

[1][4]窦卫霖.关于UNESCO和OECD教育公平话语分析[J].华东师范大学学报(哲学社会科学版),2013(4):81~86.

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[3]联合国教科文组织.教育2030行动框架被正式采纳实施[EB/OL].http://www.ict.edu.cn/news/jy/n20151105_29251.shtml.

[5]UNESCO.Education 2030 Framework for Action--Towards inclusive and equitable quality education and lifelong learning for all(Final draft for adoption)[EB/OL].http://en.unesco.org/news/education-2030-framework-action-be-formally-adopted-and-launched.

[6][10]UNESCO(2015).EFA Global Monitoring Report 2015,op.cit.

[7]Education 2030:Towards Inclusive and Equitable Quality Education and lifelong learning for all[EB/OL].http://en.unesco.org/world-education-forum-2015/incheon-declaration.

[8]UNESCO(2014).Shaping the Future We Want:UN Decade of Education for Sustainable Development(2005~2014)Final Report.http://unesdoc.unesco.org/images/0023/002303/230302e.pdf.

[9]滕珺.教育是全人类共同核心利益—联合国教科文组织成立70周年提出教育新理念[N].中国教育报,2015-11-22(3).

[11]2030年教育:迈向全纳、公平、有质量的教育公平和全民终身学习——2015年世界教育论坛《仁川宣言》[J].周红霞,译,世界教育信息,2015(14):35~38.

公平框架 篇5

公平是社会医疗保障制度的核心价值追求, 是评价其制度运行效果的重要指标之一。社会医疗保险通过筹集医疗保险基金和偿付医疗服务费用, 分散疾病风险, 又兼具社会再分配功能。从分散疾病风险的角度看, 公平 ( equity) 意味着生存机会的分配应以需要为导向, 而非取决于社会特权[1], 体现出无歧视性、可及性与可负担性。从再分配的角度看, 社会医疗保险政策又体现出对弱势群体的倾斜[2]。近年来, 我国的医疗保障制度正在向全民医保迈进, 但广覆盖只是医保制度建设的第一步。不同医疗保障制度间的公平性, 以及特殊人群的制度安排等都是深化医改的重要内容。

当前, 我国已经步入老龄社会, 对医疗服务体系提出了新的挑战[3]。《中国老龄事业发展报告 ( 2013) 》指出, 截至2012年底, 我国老年人口数量达到1. 94亿, 占总人口的14. 3% 。然而, 我国老年人的医疗保障总体上还比较缺乏[4]。作为社会中的越来越庞大的弱势群体, 以及老龄化过程中表现出的特殊性, 如老年人身体机能的逐渐衰弱, 患病概率增加, 医疗保障需求增加等, 更多需要的是国家对其公平性给予关注, 从制度层面给予健康保障。

继城镇职工基本医疗保险和新型农村合作医疗制度推行后, 针对非从业城镇居民, 国务院2007年发布《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》。规定城镇居民医疗保险以家庭缴费为主, 政府给予适当补助, 基本医疗保险基金重点用于参保居民的住院和门诊大病医疗支出。至此, 包括老龄群体在内的城镇非从业居民为城镇居民基本医疗保险制度 ( 简称城居保) 所覆盖。

本文利用2007 ~ 2010年“国务院城镇居民基本医疗保险试评估入户调查数据” ( URBMIS) , 包括52个试点城市的部门统计调查报告与在9个试点城市开展的入户调查报告, 对老龄人群的医疗保险筹集、医疗服务利用与偿付公平性进行比较分析, 并提出改善其公平状况的促进机制, 以期努力降低其不公正和不应有的社会差距。

2 医疗保险基金筹集公平性

社会医疗保险的公平性首先表现为无歧视性、可及性与可负担性。因此, 在医疗保险基金筹集公平性指标中, 首要的基础性指标应为覆盖率, 强调成员都有平等参与的机会, 并能在实质上享有这种机会公平。其次, 应包括医疗保险基金筹集情况。当前, 我国城镇居民基本医疗保险的基金筹集渠道包括:个人缴费与政府的财政补贴。文中以个人出资在医疗保险基金筹集, 在人均GDP、人均可支配收入中所占比重作为指标来反映参保者本人的出资责任及其公平性; 以政府在医疗保险基金中的投入比例, 反映政府对医疗保险基金筹资的出资责任及其对公平性的保障力度。

2. 1 老龄群体参加城镇居民基本医疗保险的变化趋势

根据2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报的数据, 截至2012年底, 全国参加城镇居民基本医疗保险的人数为2. 72亿。2007 ~2010年在52个试点城市抽样调查数据表明 ( 见表1) , 老龄城镇居民基本医疗保险参保人群 ( 60岁及以上老年人) 比例基本不变, 处于20. 19% ~22. 38%之间, 但绝对数仍逐年上升, 从2007年的260. 09万上升到2010年的537. 55万人。

2. 2 老龄群体基金筹集的变化趋势

老龄群体筹资整体水平和财政筹资水平逐年提高。政府财政实际补助占城镇居民基本医疗保险基金收入的比例均值也在持续增长。依据2010年城镇居民基本医疗保险评估部门统计调查报告数据, 2008年, 参加城镇居民基本医疗保险的老年人年平均缴费约为231元, 2010年上升至276元, 提高了45元, 幅度提高19% 。其中, 个人缴费标准由116元提高到2010年的122元, 个人缴费占总缴费的比例由50% 下降至44% ; 政府财政补助由2008年的50% 上升到56% ( 见表2) 。

从纵向看, 老龄城镇居民年均医疗保险缴费标准有所增加。但由于人均GDP、城镇居民人均可支配收入逐年增长, 2008年以来城镇居民年均缴费额占人均GDP和城镇居民人均可支配收入的比例虽然小幅波动, 可就其所占比例来看, 并没有呈现增长态势 ( 见表3) 。

3 医疗服务利用公平性

社会医疗保险立足于满足国民及家庭的基本医疗需求。医疗服务利用的公平性在于保障所有人都能够得到最基本的医疗服务, 具有相同医疗服务需求的人可以得到相同的医疗服务。为衡量城镇居民医疗保险覆盖的老龄群体服务利用公平性, 文中选取了两周患病率, 慢性病患病率, 自评健康状况, 两周就诊率, 年住院率等指标。

3. 1 两周患病率、慢性病患病率、自评健康的变化趋势

与儿童、青少年及成年组相比, 60岁及以上人群在各类保险群体中是患病率最高的。依据2007 ~ 2010年城镇居民基本医疗保险评估调查数据, 60岁及以上调查人群中, 两周患病率在47. 8% ~ 62. 29% 之间, 慢性病患病率在52. 45% ~ 63. 51%之间 ( 见表4) 。但从总体演变来看, 仍呈现出下降趋势。从对60岁及以上调查人群自评健康为“好”或“非常好”的比例情况来看, 从2007年的25. 03% 上升到2010的37. 94% , 这与上述对两周患病率、慢性病患病率总体下降趋势相符合。

3. 2 门诊服务利用变化趋势

依据2007 ~ 2010年城镇居民基本医疗保险评估调查数据, 60岁及以上 调查人群 两周就诊 率较低, 在20. 83% ~30. 39% 之间。新发疾 病两周未 就诊率较 高, 在50. 38% ~61. 22% 之间 ( 见表5) 。这两个指标在某种程度上体现了老龄居民因某种原因应去看病而未看病的比例较高, 说明门诊服务利用不高。一方面, 可能由于自身健康状况的改善, 或者患者自感病轻认为不需要就诊, 或者者通过自行服药或药店购药等方式对疾病进行了治疗, 另一方面, 可能由于现行医疗保险制度对门诊待遇的限定, 影响了老龄群体对门诊医疗服务的利用。

老龄群体就诊流向发生明显变化: 到基层医疗卫生机构 ( 城市社区诊所) 就诊的比例由2007年的8. 62% 增加至2010年的24. 59% ; 与此相对 应, 去医院就 诊的比例 从2007年91. 38% 下降至75. 41% 。

注 1: 该表计算时, 分母是人群数量, 分子是人次数, 故可能大于 100% 。

3. 3 住院服务利用变化趋势

从老龄群体的住院服务利用情况来看 ( 见表6) , 一方面, 年住院率从2007年的15. 11% 增加到2010年的20. 26% , 住院利用公平性有所改进。另一方面, 年应住院未住院率从2007年53. 9下降到2010年的40. 61% 。这组数据的对比表明, 仍有较高比例的应住院而未住院率, 老龄群体住院利用的公平性仍待改善。

4 医疗保险偿付制度公平性

社会医疗保险制度的偿付政策涉及参保人参与分担医疗费用的方式。在我国现行的城镇居民基本医疗保险制度下, 主要包括住院起付线、最高支付限额, 以及起付线以上与封顶线 ( 年度最高支付限额) 以下的统筹基金偿付比例。文中选择的偿付政策公平性的衡量指标包括: 城镇居民医疗保险住院起付线、自付比例及年度最高支付限额等。

4. 1 住院起付标准的变化趋势

依据城镇居民基本医疗保险评估调查数据, 60岁及以上调查人群中, 2008年, 老年人在三级、二级、一级医疗机构住院的平均起付标准分别为672元、421元和250元, 2010年下降至634元、372元和208元, 下降幅度分别为5% 、11% 和17% ( 见表7) 。

4. 2 住院最高支付限额的变化趋势

从住院最高支付限额的变化趋势来看, 城镇居民住院最高支付限额有大幅度的提高。老年人2008年平均住院最高支付限额36740元, 2010年上升至72860元 ( 见表8) 。但与城镇退休员工相比, 城镇居民基本医疗保险中老龄群体的支付限额仍然处于较低水平。

4. 3 偿付比例的变化趋势

依据2010年城镇居民基本医疗保险评估部门统计调查报告, 从偿付比例的变化趋势来看 ( 见表9) , 2008年在三级医疗机构的平均个人自付比例最高为59% , 最低为53% , 2010年, 个人自付比例分别下降至52% 和46% , 其他医疗机构的住院自付比例也均呈下降趋势 ( 见表9) 。尽管偿付比例整体趋势处于下降中, 但老龄群体住院的的个人支付比例仍处于较高水平, 其住院医疗服务的经济负担有待进一步减轻。

5 结论和政策建议

社会医疗保障不仅能够分散患病的经济风险[5], 而且能够使那些本来没有能力就医的人得到及时的医疗服务, 也是人们获得高质量医疗服务的重要途径[6]。通过对2007 ~ 2010年间的城镇居民基本医疗保险试点调查数据分析表明, 在医疗保险基金筹集、医疗服务利用及偿付公平性方面, 60岁及以上老龄群体的保障公平性均在不断改进中。但作为社会中越来越庞大的弱势群体, 政府对老龄群体的医疗保障问题仍需要给予高度关注, 从制度层面给予健康保障[7]。

从医疗保险基金的筹集来看, 建议进一步采取措施, 参照城镇退休人员医疗保险基金的筹集标准, 提高对老龄群体, 特别是低收入老龄群体的资助力度。对缴费能力不足或无能力缴费的人群, 国家或地方政府要给予财政补贴, 加强对弱势群体的医疗保障的公平性。

从医疗服务利用的公平性来看, 应尽快出台门城镇居民基本医疗保险门诊统筹措施, 提高老龄群体就诊率。加强基层医疗服务体系建设, 提高老龄居民对社区卫生服务机构的认可度。

从偿付制度的公平性来看, 老龄人群作为特殊群体, 结合不同的参保年限, 应适度降低起付标准, 提高报销比例与封顶线。这一调整不单单表现在数字或比例方面, 而是应结合各地经济发展水平, 物价水平等因素, 侧重于从实际效果上减少老人的医疗经济负担。

参考文献

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[2]杨辉.公平视角的我国城镇社会医疗保险制度研究[M].杭州:浙江工商大学出版社.

[3]曾毅.老年人口家庭、健康与照料需求成本研究[M].北京:科学出版社, 2010.

[4]中国老龄科学研究中心.中国城乡老年人口一次性抽样调查数据分析[M].北京:中国标准出版社, 2003.

[5]Arrow, K J., Uncertainty and the welfare economics of medical care, American Economic Review, 1963, 53 (5) :941-973.

[6]Buchmueller T C, Grumbach K, Kronick R, Kahn J G., The effect of health insurance on medical care utilization and implication for insurance expansions:a review of the literature.Medical Care Research and Review, 2005, 62 (1) :3-30.