城乡统一土地市场

城乡统一土地市场（精选十篇）

城乡统一土地市场 篇1

笔者认为, 城乡统筹的基础和重点是资源的统筹, 即要打破城乡和区域界线, 实现全市发展资源统一、有效配置, 使农村和城市、经济发展滞后和经济发展先进地区都能享有和获得公平的资源配置机会。因此, 金融资源作为动员和分配其他社会资源的手段, 应在城乡统筹中率先统筹, 发挥资源配置的基础性作用。

一、金融支持城乡统筹的现实悖论

城乡统筹的目标是实现城乡的全面和谐发展, 但当前的现状是城乡发展严重脱节, 农村经济发展远远滞后于城市。因此, 面对此种局面, 金融支持城乡统筹的首要任务应是着重支持农村经济, 解决“三农”在发展中的资金需求。然而, 当前却存在这样一个市场悖论:急需资金的涉农主体不仅很难得到外源性的融资支持, 甚至还存在农村内源性资金外流的现实, 金融资源紧缺仍是制约农村经济发展的瓶颈。

二、城乡金融市场割裂的原因

以上悖论实质上是我国金融服务体系中城市金融市场和农村金融市场并行且不均衡发展的一大现实。笔者认为, 此种现状是城乡二元结构下金融服务主体市场化进程中理性选择的结果:市场经济发展过程中, 牢固的城乡二元结构格局将市场割裂为城市市场和农村市场, 且严重脱节、不均衡发展, 该局面导致市场化的金融服务主体在市场机制的作用下机构向城市收缩, 金融资源向相对收益高、风险低的城市市场集中。

三、构建城乡统一金融市场的构想

如何构建与统筹城乡综合配套改革相适应的金融服务体系?重点仍在“统筹”二字, 即要实现城乡金融资源配置的统筹, 打破城乡割裂局面, 构建城乡一体化金融服务体系。城乡一体化金融服务体系, 重点不在于增设多少专门为乡村服务的金融服务机构, 而是政府应主导建立相应的利益补偿机制和风险分担机制垫高农村金融市场, 使农村金融市场和城市金融市场接轨, 使全社会金融资源能在城乡统一市场上实现市场化配置。

(一) 打破人为割裂城乡金融市场的观念

我国城乡二元经济结构由来已久, 且在客观上催生了与之相对应的城市金融市场和农村金融市场。理论界和学术界已习惯于将基于农村金融市场的金融服务体系作为一个独立分支进行研究, 并将金融机构划分为城市金融机构和农村金融机构。这种简单划分的作法, 无疑是对城乡金融市场割裂并行的默许和支持, 不仅不符合我国城乡结合类金融机构业已存在和不断发展的国情, 也不利于城乡金融市场调控与发展的政策研究与机制设计, 与城乡统筹的出发点和目标相悖。因此, 应打破这种人为割裂城乡金融市场的观念, 将思想从单纯、割裂地研究农村金融服务体系、农村金融市场、农村金融机构的桎梏中解放出来, 致力于构建城乡统一金融市场。

(二) 坚持政府主导, 市场运作的基本原则

金融支持城乡统筹面临市场悖论本质上讲是市场失灵的一种表现。因此, 建议政府应予以适当干预, 但应坚持政府主导, 市场运作的基本原则。政府应在构建城乡统一金融市场过程中起基础性、导向性作用, 而资源配置的主要功能仍应由市场完成。形象地讲, 政府需要做的就是垫高农村金融市场使之和城市金融市场接轨, 工作在台面以下, 而台面以上的工作交由市场完成。

(三) 政府主导建立收益补偿机制以垫高农村金融市场

投资预期收益率低是农村、农业项目对市场投融资主体缺少吸引力的主要原因之一, 政府应针对性建立相应收益补充机制, 适当降低项目投资成本、提升预期收益水平, 增加市场投融资主体的积极性和主动性。比如, 政府根据项目投资回报期、预期收益水平有区别地给予投资商一定的土地优惠政策、财政优惠政策或税收优惠政策;对涉农借款费用给予政策性补贴, 以发挥国家财政的金融与经济结构调整作用等等。

(四) 政府主导建立多层次风险分担机制以垫高农村金融市场

第一个层次是建立农业保险体系。农业生产高度的自然依赖性是金融机构风险的最大来源, 健全的农业保险体系将起到分担农村金融机构的融资风险的作用。政府应加大政策性保险的投入, 并鼓励和扶持商业保险进入农业产业化、种养业等领域, 积极开发与农业生产相关的保险新产品。

第二个层次是建立农业融资担保体系。以政府出资兴办农业担保机构为主, 以财政补贴和其他扶持政策为基础的商业性担保机构和企业、农户互助型担保机构为补充, 形成担保形势多样、担保渠道多元的农业贷款担保体系。

第三个层次是建立城乡统筹风险基金。转换政府投资模式, 减少对可商业化项目的直接投资, 转而建立城乡统筹风险基金, 用于对市场化城乡统筹项目的风险分担, 充分发挥财政资金的杠杆效应, 起到四两拨千斤的作用。

(五) 探索城乡统筹中“项目组合”融资模式创新

我市在推进城乡统筹过程中, 势必涉及数量众多、大小不一、收益不等、风险各异的基础设施项目、工业产业项目和农业产业项目, 对这些项目中的单个项目而言, 收益和风险的不确定性、波动性是比较大的。但是, 根据大数定理, 如果有选择地将其中一部份项目组合起来, 那么收益和风险将趋于确定。因此, 我们可以基于“项目组合”, 探索一种适应城乡统筹的新型融资模式。

“项目组合”融资模式的主要思路是:政府主导建立项目组合的管理公司作为融资主体, 在全市范围内挑选一批预期收益和风险各异, 相关性低甚至不相关、负相关的拟融资项目形成“项目组合”。一方面对“项目组合”中单个项目招标、招商确定投资商;一方面通过城乡统筹风险基金、担保或保险等方式对“项目组合”进行信用增级, 并以此向市内、国内, 甚至海外货币市场和资本市场融资。

“项目组合”融资的中心思想是利用“项目组合”内部多个项目“收益互补、风险对冲”的内部平衡功能来规避项目融资的主要风险;同时, 建立外部收益补偿及风险分担机制, 对项目投资商和融资人的风险进行进一步补偿。“项目组合”融资模式中, 投资商桉出资比例对所投项目的项目公司持股、承担有限责任并主要负责项目经营, 对各投资商而言, 各项目相互独立, 收益、风险互不相干;项目管理公司以所融资金投入项目组合, 并按投资比例对所投项目的项目公司持股, 对项目管理公司而言, 各项目是统筹混合的, 可实现内部的收益互补, 风险对冲, 即内部平衡;“项目组合”的借款人和还款人为项目管理公司, 对内部平衡机制没能封闭的风险, 可以风险基金、保险、担保等方式进行外部补偿。

摘要：本文针对城乡统筹中金融资源紧缺难以融资问题, 分析了城乡金融市场割裂的原因, 提出了政府主导建立多层次风险分担机制以垫高农村金融市场的构想, 为构建与统筹城乡综合配套改革相适应的金融服务体系提供了相应的理论思路。

中国将建立城乡统一建设用地市场 篇2

作者： 新京报(北京)

发表时间：2014-09-22 【公报摘要】

城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制。

要建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场，完善金融市场体系，深化科技体制改革。

城乡一体

让农民平等参与现代化进程

【解读】

中国社会科学院城环所所长潘家华：中国土地所有制一是属于国有，二是属于集体，农民在一个集体里作为集体的一员，他对土地是有所有权的。这个所有权通过两种方式：一是造房子的宅基地。农民是自给自足的小农经济，也属于家庭经营，带有某种私有的或者自我经营的权利，至少经营权是属于农户自己可以支配的部分。

建立城乡统一的建设用地市场 篇3

编者的话：十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对土地制度改革做了全面、整体、系统的部署，本刊综合部分权威人士的相关观点，以求对此次改革做出更加明晰的解读。

建立城乡统一的建设用地市场基本要求是，统筹城镇建设用地与农村集体建设用地和宅基地，统筹增量建设用地与存量建设用地，实行统一规划，遵循统一规则，建设统一平台，强化统一管理，形成统一、开放、竞争、有序的建设用地市场体系。

土地是最重要的生产要素之一。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出建立城乡统一的建设用地市场，明确了深化农村土地制度改革的方向、重点和要求，对于全面建立土地有偿使用制度、构建现代市场体系、发挥市场在资源配置中的决定性作用；对于缓解城乡建设用地供需矛盾、优化城乡建设用地格局、提高城乡建设用地利用水平、促进政府职能和发展方式转变；对于切实维护农民土地权益、促进城乡统筹发展、保持社会和谐稳定，都将产生广泛而深远的影响。学习理解中央关于建立城乡统一的建设用地市场的精神，概括起来主要有三个方面。

扩大权能是基础

《决定》的一个亮点，就是进一步扩大了土地的权能，不仅允许土地承包经营权抵押、担保，而且赋予了农村集体经营性建设用地与国有建设用地平等的地位和相同的权能。《决定》提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，“完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”这为建立城乡统一的建设用地市场提供了制度保障。

首先，完善农村集体经营性建设用地权能是治本之策。现代市场经济是统一开放、公平竞争的经济，要求各类要素平等交易，农村集体经营性建设用地作为重要的生产要素也不例外。长期以来，农村集体土地所有权与国有土地所有权地位不对等、集体建设用地产权不明晰、权能不完整、实现方式单一等问题已经成为统筹城乡发展的制度性障碍。法律规定，农村集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设，农村集体建设用地不能单独设立抵押。除农村集体和村民用于兴办乡镇企业、村民建设住宅和乡 （镇）村公共设施和公益事业外，其他任何建设不能直接使用集体土地，都要通过征收程序将集体土地变为国有建设用地。法律限制过多，导致农村集体建设用地财产权利实现渠道受阻，制约了农村集体建设用地市场建设，农民土地权益受到损害。多年来特别是党的十七届三中全会以来，一些地方积极开展集体建设用地和宅基地改革探索，取得了重要进展，广东、安徽、湖北等省先后出台了全省性的规范集体建设用地流转的规定，为完善农村集体建设用地权能奠定了实践基础。

其次，坚持同等入市、同权同价。为解决上述突出问题，《决定》在深入总结国内外经验的基础上提出，农村集体经营性建设用地实行同等入市、同权同价。同等入市意味着农村集体经营性建设用地可以与国有建设用地以平等的地位进入市场，可以在更多的市场主体间、在更宽的范围内、在更广的用途中进行市场交易，为完善农村集体经营性建设用地权能指明了方向；同权同价意味着农村集体经营性建设用地享有与国有建设用地相同的权能，在一级市场中可以出让、租赁、入股，在二级市场中可以租赁、转让、抵押等，为完善农村集体经营性建设用地权能提供了具体明确的政策依据。这必将为深化农村土地制度改革注入强大动力，进而开启农村土地制度改革的破冰之旅。

第三，严格用途管制和用地规划管理。《决定》强调，农村集体经营性建设用地入市要以严格用途管制、符合用地规划为前提。建设用地具有较强的不可逆性，实现土地资源的优化配置，既要发挥看不见的手的作用，也要发挥看得见的手的作用。要坚持两手抓，两手都要硬。实行用途管制是世界大多数国家的通行做法，这是确保土地利用经济效益、社会效益、生态效益相统一的根本途径，是统筹经济发展与耕地保护的重要举措。无论是国有建设用地还是农村集体经营性建设用地都要遵守用途管制和用地规划。

征地改革是关键

征地制度既是国有建设用地市场建设的基本制度，也关系到农村集体经营性建设用地市场发展的空间，更关系到农民的切身利益。为了贯彻落实党的十八大报告提出的要求，切实解决征地中存在的突出问题，在总结征地制度改革经验的基础上，《决定》指出了深化征地制度改革的方向和重点任务，就是缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制；建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。

解决征地问题的根本出路在于深化改革。多年来，土地征收制度在保障我国工业化、城镇化对建设用地的需求方面作出了历史性贡献。但在实践中，现行征地制度暴露出一系列突出问题。随着征地规模和被征地农民数量的逐年增加，引发的社会矛盾也逐年增多，导致涉及征地的信访居高不下，群体性事件时有发生，社会风险加剧。这既与现行法律法规执行不到位有关，也与征地范围过宽、征地补偿标准偏低、安置方式单一、社会保障不足、有效的纠纷调处和裁决机制缺乏有关。征地引发的问题，核心是利益，根子在制度，出路在改革。按照党的十七届三中全会深化征地制度改革的要求，各省（区、市）制订公布并实行征地统一年产值标准和区片综合地价，较大幅度提高被征地农民的补偿标准并建立定期调整机制；一些地方积极开展征地制度改革试点，探索缩小征地范围和留地安置等让被征地农民分享增值收益的多种方式，为改革征地制度奠定了基础。

缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。这与党的十七届三中全会关于深化征地制度改革的要求是一脉相承的。缩小征地范围，就是按照《中华人民共和国宪法》规定的精神，将征地界定在公共利益范围内，逐步减少强制征地数量，从源头上减少征地纠纷的产生，同时也为建立农村集体经营性建设用地市场留出充足空间。规范征地程序，就是通过改革完善征地审批、实施、补偿、安置、争议调处裁决等程序，强化被征地农民的知情权、参与权、收益权、申诉权、监督权，进一步规范和约束政府的征地行为，防止地方政府滥用征地权。完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，就是从就业、住房、社会保障等多个方面采取综合措施维护被征地农民权益，使被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障，确保社会和谐稳定。

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建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。这体现了党的十八大报告关于提高被征地农民在土地增值收益中所占比例的要求，意味着被征地农民集体和个人除了得到土地合理补偿外，还能通过一定方式分享一定比例的增值收益，并且所获得的增值收益要向个人倾斜。这不仅是重大的理论创新，也是维护被征地农民利益的强有力举措，必将进一步深化征地制度改革，为切实解决征地突出矛盾、促进社会和谐稳定奠定制度基础。同时，建立土地增值收益分配机制，要求我们将深化征地制度改革与建立农村集体经营性建设用地市场统筹考虑，同步研究、系统设计、协调推进，平衡好相关各方的利益关系，确保改革平稳推进。

城乡统一是方向

改革开放以来，我国城镇国有建设用地市场建设从无到有、从小到大、从无序到规范，取得了明显成效，但农村集体建设用地市场发展不平衡、不规范的问题十分突出，城乡建设用地市场呈现明显的二元特点。《决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场，为今后土地制度改革指明了方向。建立城乡统一的建设用地市场是一项长期艰巨的任务，需要深入研究、系统设计，区分轻重缓急，分步实施、配套推进，不断把改革引向深入。基本要求是统筹城镇建设用地与农村集体建设用地和宅基地，统筹增量建设用地与存量建设用地，实行统一规划，遵循统一规则，建设统一平台，强化统一管理，形成统一、开放、竞争、有序的建设用地市场体系。

第一，规范农村集体经营性建设用地流转。

随着社会主义市场经济的发展，农村集体建设用地和宅基地有了较大增值空间，自发隐形无序流转十分普遍，城乡结合部尤为突出。由于这种流转不符合法律规定，缺少有效监管措施和办法，存在巨大法律风险，一旦发生纠纷，集体建设用地和宅基地所有者、使用者的权益都难以得到有效保护。要借鉴国有建设用地管理的经验，加快建立农村集体经营性建设用地流转制度，并将农村集体经营性建设用地交易纳入已有国有建设用地市场等交易平台，促进公开公平公正和规范交易。大力培育和发展城乡统一建设用地市场信息、交易代理、市场咨询、地价评估、土地登记代理、纠纷仲裁等服务机构。

第二，切实维护农民宅基地用益物权。

《决定》提出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”当前农村宅基地问题十分突出，一是农村宅基地取得困难，违法点多面广，治理难度大；二是退出机制不健全，既造成宅基地闲置，也影响农民财产权益的实现，在一定程度上阻碍了农民顺利进城落户。这既有管理不到位的因素，也有制度和政策不适应的问题。维护农民宅基地用益物权，推动农民增加财产性收入，必须改革完善宅基地制度，在确保农民住有所居前提下，赋予农民宅基地更完整的权能，并积极创造条件，将其逐步纳入城乡统一的建设用地市场。

第三，进一步扩大市场配置国有土地的范围。

《决定》指出，“减少非公益性用地划拨”，“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。就是要让市场在国有建设用地配置中发挥更大作用。虽然国有土地有偿使用推行多年，但重点是在新增建设用地，大量存量建设用地属于划拨用地，划拨用地比例依然偏高，存量划拨用地的盘活还存在政策障碍，二级市场的作用尚未充分发挥。同时，在新增建设用地中经营性基础设施用地等尚未纳入有偿使用范畴。从未来发展趋势看，新增建设用地增长将受到严格制约，存量建设用地的盘活将成为建设用地供给主要来源。因此，在进一步扩大国有建设用地市场配置新增建设用地范围的同时，必须大力发展和规范完善租赁、转让、抵押二级市场，鼓励支持盘活存量建设用地，为建设资源节约型社会、促进经济结构调整和发展方式转变作出积极贡献。

第四，建立建设用地合理比价调节机制。

《决定》要求：“建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。”价格是实现土地资源优化配置的重要手段。多年来，居住用地价格过高、工业用地价格过低，导致资源利用效率降低、产业结构失衡，影响民生事业和经济持续健康发展。对这个问题，各级政府要引起高度重视，切实加强土地供需调节，加快构建居住用地和工业用地合理比价调节机制，促进地价合理回归和土地市场健康发展。

第五，系统安排建立城乡统一建设用地市场的配套措施。

建立城乡统一建设用地市场涉及重大利益格局调整，事关全局、意义重大、政策性强，是一项极为复杂的系统工程。必须切实加强领导，坚持培育扶持和严格管控相结合，从法制建设、用途管制、确权登记、市场管控、共同责任等方面整体设计、配套推进。

加快推进相关法律法规修改和制度建设。这是建立城乡统一建设用地市场的首要任务。要在深入研究重大问题和系统总结各地改革实践经验的基础上，抓紧修改《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规。同时，加快推进建立统一建设用地市场的相关制度建设。抓紧研究出台农村集体经营性建设用地流转条例、农村集体土地征收补偿安置条例。改革完善土地税制，合理调节农村集体建设用地流转收益，促进城乡建设用地市场繁荣发展。

全面落实用途管制要求。这是建立城乡统一建设用地市场的重要前提。以第二次全国土地调查和年度土地利用变更调查数据为基础，以土地利用总体规划为依托，综合各类相关规划，加快建立完善国土空间规划体系，明确城乡生产、生活和生态功能区范围，充分考虑新农村建设、现代农业发展和农村二、三产业发展对建设用地的合理需求，为建立城乡统一的建设用地市场提供用途管制和规划安排。

扎实做好城乡建设用地确权登记发证工作。这是建立城乡统一建设用地市场的重要基础。加强农村地籍调查，尽快完成农村集体建设用地、宅基地和城镇国有建设用地的确权登记发证工作。加快建立城乡建设用地统一登记信息查询系统。抓紧研究制定不动产统一登记条例。

严格对城乡统一建设用地市场的管控。这是建立城乡统一建设用地市场的重要保障。深化农地转用计划和审批管理制度改革。建立健全农村集体建设用地节约集约标准体系。加强城乡建设用地供应和利用的统计监测和形势分析。切实发挥土地储备对建设用地市场的调控功能。对现有违法违规城乡建设用地开展全面清查并研究制定处理政策。加强新形势下对城乡建设用地违法违规行为的执法监察。加强基层国土资源管理机构和能力建设。

协力构建共同责任机制。这是建立城乡建设用地市场的重要措施。充分发挥方方面面的积极性、主动性和创造性，形成推进合力。必须坚持党的领导，人大、政府、政协等各负其责；必须加强部门联动、政策协调，健全统筹协调推进改革的工作机制，统筹规划和协调重大改革；必须充分相信群众、依靠群众，切实发挥农村集体经济组织的主体作用，增强其履行农村集体土地所有者职责和维护农民土地权益的能力。

（原文载12月19日《人民日报》）

城乡统一土地市场 篇4

一、构建城乡统一的建设用地市场

我国现行的城乡建设用地市场分割制度, 是计划经济时期遗留下来的, 是在二元土地所有制的基础上区分城乡居民和企业等用地者的身份、实行不同的土地使用制度形成的, 是城乡土地制度改革不同步、不配套、不彻底造成的。城乡统筹的实质就是消除二元经济结构, 实现城乡经济社会协调发展。因此, 要实现城乡统筹, 就必须建立城乡统一的建设用地市场, 实现建设用地的同地、同价、同权 (即在同样都是建设用地的情况下, 集体建设用地享有与国有建设用地同等的权益, 集体建设用地可以和国有建设用地一样直接进入市场流转和交易, 价格由市场决定) 。

(一) 城乡建设用地在市场上享有平等权益

同一块土地出于同一用途, 当它属于国家所有时, 可以用于建设或为建设而处分其使用权, 而如果属于集体所有, 则被视为违法而遭禁止, 这显然违反了物权平等的原则, 国家所有权和集体所有权作为物权应当受到平等的保护。城乡统一的建设用地市场体系要求不论是国家所有建设用地还是集体所有建设用地, 不分城乡居民身份和城乡企业身份, 只要土地使用性质相同, 土地使用权的市场开放范围就应当一致, 在市场开放上对国有土地使用权和集体土地使用权实行同等待遇, 国有建设用地和集体建设用地可以在市场上自由交易和流转, 任何主体可以通过市场获得相应的土地权利, 也可以通过市场让渡相应的土地权利。只有这样才有助于构建城乡统一的建设用地市场。

(二) 城乡建设用地在市场上享有平等的价格

在城乡土地二元体制之下, 城市国有土地的转让市场已经比较完善, 转让的价格主要由市场来决定。现在我国的农村集体建设用地转为城市用地统一由国家征收, 无论是公益用地还是经营性用地都沿用强制性征地的办法, 导致各地方政府大多采用压低地价来招商引资和进行各种城市建设, 巨大的利益驱动导致土地征收补偿被尽可能的压低, 从而严重侵害了农村集体和农民的利益。因此, 必须打破城乡土地的二元体制, 建立并完善城乡统一的建设用地市场, 推动土地资源合理配置, 维护农民利益并提高农民收入。如果城乡建设土地市场一体化, 即使是处于公共利益的需要强制征收了集体土地, 也应当像征收国有土地一样通过市场来确定征收的补偿价格, 确定统一的价格补偿标准, 实行同地同价。

二、我国城乡建设用地市场的现状

(一) 城乡建设用地不同权、不同价

我国一直实行二元土地所有制基础之上的城乡有别的建设用地使用制度, 现行法律对集体建设用地的各种流转方式进行了严格的限制。《土地管理法》第四十三条规定:任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地。第六十三条也规定:农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是, 符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业, 因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。此外《城市房地产管理法》第八条规定:城市规划区内的集体所有土地, 经依法征用转为国有土地后, 该幅土地的使用权方可有偿出让。从以上相关法律的规定可以看出, 农村建设用地不能直接面向土地转让市场, 必须先经过行政手段予以征收, 再由政府将征收的土地推向市场。也就是说, 原来的农民失去了土地的集体所有权, 国家和地方政府变成非农建设用地的所有者。

从目前我国城乡建设用地市场运行现状来看, 主要有两种模式:一是法律框架内“转、征、供”三位一体的运作模式;二是由于国家垄断土地一级市场的供给, 集体建设用地自发地、直接进入市场流转, 即非法的、隐形的市场, 如“以租代征”方式占用集体土地进行非农业建设, 直接占用集体土地搞房地产开发, 形成大量的“小产权”商品住房。

(二) 土地所有权主体虚位导致产权关系混乱

我国集体土地的所有权主体在现实生活中是模糊的, 从某种程度而言甚至是缺失的。《宪法》、《土地管理法》、《物权法》都明确规定了农村的土地属于农民集体所有, 这些规定对农村集体土地所有权主体进行了设定, 即农村集体土地所有权归不同的“农民集体”, 但对“农民集体”的含义、表现形态未做明确界定, 并有将“农民集体”与农村、农业经济组织混用之嫌。“农民集体”是一个抽象概念, 不同于法人, 也非社团组织, 没有明确的法人代表。正是由于集体土地所有权主体模糊, 造成了实践中“土地人人有份、土地又人人无份”, “土地人人该管、土地又人人不管”的局面, 致使在土地征用过程中, 缺乏真正所有权主体的所有权权能对土地征用的制约作用, 一方面是真正的土地所有者的的权益得不到维护, 另一方面是一部分人乘机利用土地征用大发其财, 以致不合理征用有增无减, 造成土地资源大量流失。

三、构建城乡统一建设用地市场的对策

2008年10月12日通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》, 明确指出“逐步建立城乡统一的建设用地市场, 对依法取得的农村集体经营性建设用地, 必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权, 在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策, 规范推进农村土地管理制度改革”。逐步建立城乡统一的建设用地市场是必要的, 也是可行的。因此, 选择合适合理的对策, 做到突出重点有主有次, 对于中国经济进一步健康、快速的发展这是一步关键性的改革。具体而言, 主要有“五点”。

(一) 根本点是完善农村集体建设用地使用权流转的产权制度

产权制度是市场交易的基础, 没有产权就没有市场, 产权归属不清, 交易就无法完成。按照现代土地市场和产权理论, 农民集体就应该拥有与城市国有土地产权及其主体相一致的完整的土地财产权力, 包括占有权、使用权、收益权以及转让权、抵押权、入股权、租赁权等处置权。对此也应该上升为法律, 应在有关法律中明确农民集体在规定的使用期限内可以对其土地继承、租赁、赠与、拍卖、抵押、入股, 使农民集体的土地财产权具有独立性、排他性和确定性而不受侵害。只有真正从法律上赋予城乡建设用地以相同的土地使用权权能, 才能促进其平等合理流动, 切实保护农民的土地财产权益, 逐步建立城乡统一的建设用地市场。

(二) 突破点是建立农村集体建设用地使用权流转的信息渠道

没有充分信息的提供也就没有市场, 公平的市场交易是建立在交易双方对交易信息的充分掌握和对称的基础上。因此, 成熟的市场应该拥有良好而又畅通的信息渠道。对于集体建设用地使用权流转市场来说, 首先, 必须完善土地使用权登记制度, 建立完善的土地信息机制, 保证土地信息透明、公开和交流的畅通, 这样一方面由于登记具有公示效力, 可以减少纠纷的发生, 还可以防止利用信息不对称进行的投机行为;另一方面可以将土地流转行为置于全社会的监督之下, 有利于防止贪污腐败行为。其次, 对地租、地价等地产信息及其变化与走势进行预测, 待流转土地的情况、待出售、出租、交换的土地情况, 有关政策税收的变动等方面信息的搜集、整理、加工并传递给目标客户。此外, 准确的信息也是国家对土地市场进行有效宏观调控的重要保证。

(三) 基本点是完善土地税收, 调节土地增值收益分配

在构建城乡统一的建设用地市场过程中, 集体建设用地有偿使用的增值收益分配及使用、管理是实现社会公平的关键环节。因为土地的增值并不能完全归于农民, 这是整个社会经济发展产生的, 集体土地所有者和使用者应有的收益是留给他的, 而公众或者社会产生的一些增值也应该反馈到社会上, 这样才能达到一定的公平性。这样就需要合理的城乡统一土地市场税收制度, 政府通过土地税加以调节。按照国际通行惯例, 让政府以税收的形式间接参与土地收益的分配, 从土地级差收益的上涨中获得长期而有保障的税收来源, 是合理调节土地主体利益和行为关系的有效途径。鉴于城市土地市场的成熟做法和集体建设用地流转试点地区的成功经验, 对集体建设用地的市场交易行为应当征收与城市建设用地相同比率的土地增值税。另外, 为了防止开发商和其他组织乱占、多占土地, 有效控制城乡建设用地的总规模, 避免建设用地的闲置和浪费, 征收建设用地的财产保有税;为了有利于土地向最有价值最有效的方向使用, 对开发商的土地开发行为进行调解, 按照国际惯例征收土地用途调节税。

(四) 关键点是建立城乡统一建设用地流转的有形市场

建立城乡统一建设用地市场, 促进城乡经济社会统筹发展, 必须建立相应的土地交易平台, 建立统一有形的城乡土地交易市场, 为集体建设用地使用权流转提供服务。这就需要建立类似农村集体土地使用权交易所这样的有形市场, 组织地产交易各方进行交易, 提供洽谈场所, 让政府有关农村集体建设用地流转的管理、服务机构进驻, 有条件的也可以让社会上的农村集体土地流转中介机构进入, 共同向交易双方提供政策法律咨询、发布地产源信息、发布市场行情与动态、文书起草、价值评估、资金融通、流转审批、规费收取、过户登记等服务, 以缩短流转时间, 减少流转成本, 规避流转风险。

2008年12月4日中国首家农村土地交易市场——重庆农村土地交易所挂牌成立。重庆农村土地交易所交易的主要品种是农村建设用地复垦为耕地而产生的建设用地指标以及农业用地、林地、农村集体建设用地的使用权。对建立城乡统一的土地交易市场, 使集体土地和国有土地统一政策、统一调控、统一监管进行探索。

(五) 创新点是建立城乡统一的地价体系

目前, 农村集体建设用地使用权在流转过程中尚未形成统一、科学、有效的价格形成机制, 隐性土地市场交易价格混乱。因此, 要在土地交易市场上形成合理的土地价格以使土地交易双方的利益不受侵害, 则有必要建立健全农村集体建设用地的定级估价体系。首先在总结城镇土地和农用地定级估价经验的基础上, 全面、深入地开展城乡建设用地地价评估工作, 并进行地价区划, 科学地确定不同地价区域的地价水平, 实现城乡建设用地地价一体化。其次, 为了杜绝或减少土地交易活动的非公开化、非契约化现象, 提高市场透明度, 还应该制定城乡不同类型建设用地的基准价格, 对土地价格过分上涨或下跌进行监控等。此外, 还应建立集体建设用地流转的标定地价体系, 集体建设用地出让地块的标定地价应由土地管理部门会同物价等其它部门进行综合评估并定期公布。基于有效保护集体和农民的土地权益, 在流转中可实行集体建设用地的最低保护价, 对于实际交易价格低于最低保护价的, 政府可优先购买。

四、城乡统一建设用地市场的构建

城乡统筹要求构建城乡统一的建设用地市场。构建城乡统一的建设用地市场一是要通过市场化改革进一步完善城市建设用地市场, 更重要的是要通过制度创新促进农村土地市场的发育与规范, 建立农村建设用地市场。目前受到普遍认可的城乡统一建设用地市场的构建思路是“两种产权、一个市场”, 即允许集体建设用地入市后继续保留集体土地所有权, 设立集体出让土地使用权, 从而建立集体出让土地使用权和国有出让土地使用权两种产权基础上的统一市场。

(一) 城乡统一的公益性用地征用市场

严格区分公益性用地和经营性用地。对于经营性用地采用市场化运作, 而公益性用地采用征用的方式。针对我国目前征地范围过广的现象, 要严格限定征地范围, 要严格区别“公共利益”的内涵和外延, 明确公益性项目的类目。至于征地的补偿, 也应该实现与市场价格接轨, 由相关的土地评估中介机构以市场为基础, 参照当前土地市场的价格确定土地补偿费、地上附着物及青苗补偿费等补偿标准;同时考虑到集体土地具有的多重功能性、各地区经济发展水平的不平衡性、地块区位的差异性, 各地方政府根据实际情况在征地补偿标准中除了上述的市场价格外还应增加相关补助金这一项 (如因征地而导致搬迁费用、青苗损失费以及为安置失地农民的费用等) 。

(二) 乡镇企业集体建设用地直接入市

城乡统一的建设用地市场要求“同地、同价、同权”, 即集体建设用地使用权也可以跟国有建设用地一样通过出让、转让、出租等多种方式直接进入市场交易。广东省参照国有建设用地市场, 制定了集体建设用地流转管理办法。在具体的操作上与国有建设用地的出让、转让、租赁等流转方式没有太大的区别, 只是主体发生了变化。借鉴广东的经验, 乡镇企业集体建设用地直接入市, 就是在保持乡镇企业集体建设用地的集体所有权的基础上, 允许其直接进入土地市场进行交易。由于城市土地市场上的“招拍挂”制度对于土地的集约和节约利用起到了很好的作用, 并且它在集体建设用地流转的试点地区也取得了较好的效果。因此, 乡镇企业集体建设用地直接入市应当以招标、拍卖、挂牌等方式作为公开交易的程序和办法。

(三) 城乡统一的宅基地流转市场

在保持农村宅基地集体所有的基础上, 取消原有的限制农村宅基地流转的相关规定, 积极探索宅基地进入市场的流转办法, 严格宅基地管理。一是对对手续齐备、建造合法的农民宅基地及其地上房屋进行确权登记和发证, 颁发《集体土地使用证》、《房屋产权证》等证书。二是将农村宅基地买卖权和抵押权归还给农民, 允许农村宅基地及地上房屋与城市商品房、房改房一样, 合法上市转让。通过公开、公平、公正的市场行为, 如招标、拍卖、挂牌等方式, 允许农村宅基地进入土地交易市场, 就可以使土地的商品属性得到真正体现, 使农民与市民享有同等的土地使用权, 加快城乡协调发展。

五、结语

构建城乡统一的建设用地市场是城乡统筹的必然要求。然而, 由于建设用地的城乡分割, 并在改革开放后的30多年中得到了强化, 城乡建设用地市场的一体化不是简单的“开启市场闸门”可以解决的, 它是一项复杂的系统工程。因此, 我国应当顺应市场经济发展的需要, 充分发挥集体建设用地价格在经济发展和资源配置中的杠杆和调节作用。通过明确土地交易范围、产权制度、税费体制和其他相关配套法律制度的完善, 对集体非农建设用地市场进行规范, 最终实现城乡建设用地市场的一体化。

摘要：由于我国一直实行二元土地所有制基础之上的城乡有别的建设用地使用制度, 现行法律对集体建设用地的各种流转方式进行了严格的限制, 农民的利益受到了不同程度的侵害。因此, 城乡统筹是解决“三农”问题的有效途径。通过统一城乡建设用地市场, 来保障农民的经济利益, 进而实现城乡统筹。

关键词：城乡统筹,建设用地市场,集体建设用地

参考文献

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城乡统一土地市场 篇5

十八届三中全会解读六：建立城乡统一建设用地市场

【关键词】建立城乡统一建设用地市场 【报告摘要】

要建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场，完善金融市场体系，深化科技体制改革。

【报告解读】 [分析及意义]

农村集体建设用地流转目前还受到诸多制约限制，如何建立起一个农村集体建设用地的自由流转市场非常重要，只有实现农村集体建设用地与城市国有建设用地“同地同价同权”要素市场平等化，才能真正的流转。未来应该允许农村集体宅基地使用权自由转让、抵押和出租。还应该允许农民住房的买卖、抵押和出租。

建立城乡统一的建设用地市场，农村集体建设土地入市是未来的必然趋势，但前提是须明确产权主体及权益分配机制，防止公权力侵占。

改革城乡二元结构，促进城乡经济社会发展的一体化进程，为新型城镇化进程找出了一条路，是促进公平正义的一个重要方面。而赋予农民更多财产权利，也为下一步农村改革指明了方向，对于提高农民生活水平，进一步激发农民积极性传递了重要信号。

城乡一体化发展从正面角度破解了很多难题，包括农民如何进入城市、社会福利、城乡两张皮和二元体制发展。这是个非常巧妙的提法，治理层次的提法破解了很多问题，也为未来政策的发展提供了更好的发展空间，如何改革身份制度问题，让乡下人更好地融入城市，让城里人更好地去乡下投资。

城乡统一土地市场 篇6

“十二五”期间，我国的城镇化率已达52.5%。但在城镇化进程不断推进的过程中，农村也出现了“空心村”的现象，即大量农村的房子空置无人居住。中国社科院农村所研究员党国英等专家在湖北、山西、广东、河南、宁夏等地的30多个行政村进行了调查，他们以大范围村庄调查数据为基础进行估算表明，我国村庄空置面积超过1亿亩，相当于全国耕地总量的1/18。据广东省农业厅的资料，广东农业人口有4100多万，但真正在农村的人口只占1/3左右。然而我国在城镇化的同时，逆城市化也不断发展。据北京的一项最新调查显示，在被调查的人中，有54.5%的人近期有意到郊区投资，70%的人有意到郊区购买第二居所。

最早关于建立城乡统一的建设用地市场的政策文件，可以追溯到《关于深化改革严格土地管理的规定》，《规定》指出：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”；十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村发展若干重大问题的决定》提出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场 ，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。不过，在具体的改革部署上，城乡统一的农村集体建设用地市场尚只局限在农村集体经营性建设用地上，这指的是乡村企业用地即农民集体兴办企业或与其他单位、个人共同举办企业的用地，而且，试点先行，为期三年，直到2017年。尽管法律制度不允许集体建设用地入市，但从本世纪初以来，党中央和国务院的文件却多次提出，要探索集体建设用地进入市场流转的办法。在中央精神指引下，一些省级政府积极部署开展这方面的工作。2005年6月，广东省政府颁布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）》，这是我国第一个允许集体建设用地直接入市交易的省级地方性法规，实际上是把全省纳入试点。2012年广东在全省建立了农村资产交易网络管理平台。包括农民的承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权，以及厂房、商铺、农机等各种固定资产的出让、出租、转让、转租、买卖等一切市场交易活动，都可以在网上进行申报及交易。

在广东省这样允许先行先试的地方，可以考虑把集体建设用地逐步引入统一市场，应根据公益性用地、经营性用地、宅基地等不同类型，在政策上区别对待，建议如下：

一是明确农民的土地使用权、包括宅基地和耕地、林地、鱼塘等，颁发土地使用证。允许农民的土地使用权上市流转、交易、入股和抵押贷款；利用好农村的小产权房，在不影响城市整体规划的前提下，允许城郊农村的小产权房开展租赁经营业务；符合城市规划的小产权房可在补交土地出让金后取得土地使用权；城市规划区内的新增建设用地（城中村），可以征为国有，但要赋予被征地农民谈判地位，其公益性用地征收补偿费应主要参照土地市场价格进行补偿；鼓励集体土地股份制改革，成立集体土地股份合作社或股份公司等，使农民对集体资产享有充分的股权。

二是经营性用地，如用于工业、商业、旅游、娱乐等用地，应有步骤地放开，允许其进入市场流转。在工业用地方面，应在明确各市工业用地权限的基础上，统筹规划全省的工业用地指标，珠三角九市具有招商引资的先天优势，而对于粤东西北地区而言，特别是生态功能区就相对困难。可以将粤东西北地区的部分工业用地指标以股权形式流转入股珠三角地区的工业园区，这样一来，既可以提高全省工业用地指标的经济效益，又可以通过土地股权分红的方式，帮助粤东西北地区的发展；在符合规划的前提下也可以用于开发房地产。同时，开征物业地产税。集体土地以出租、入股、转让、抵押等方式供应给企业，既降低了企业用地成本，又保证了农民可以长期分享土地增值收益，地方政府也可以获得税收。

三是宅基地流转，可分区域、有差别、按步骤推进。第一步，可以先开放宅基地租赁市场，本集体经济组织内外人员都可以承租。第二步，适当放开宅基地的抵押和转让市场。第三步，在城乡住房、医疗和社会保障体系完善时，可以考虑完全放开宅基地流转市场。应尽快对农民拥有的符合规定面积标准的宅基地给予确权登记发证，超面积的宅基地实行有偿使用但不列入登记发证面积，尽快制订宅基地流转管理办法，使宅基地依法有序流转。

四是试行地票制度，解决粤东西北边远地区农民的宅基地收益问题。宅基地市场的地域性很强，经济发达地区特别是城乡结合部，供需两旺，但在粤东西北的纯农业或林业地区则是没有多少需求，供给的余地也很小。建议参考四川省试点的地票制度来解决这个问题。所谓的地票，是指将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦，变成符合栽种农作物要求的耕地，经由土地管理部门严格验收后腾出的建设用地指标，由市国土房管部门发给等量面积建设用地指标凭证。这个凭证就称为“地票”。地票可以在农村土地交易所进行买卖。民间称之为“地票交易”，官方称之为“指标交易”。

五是在广东的粤东西北贫困地区，可以优先试行在非耕地（林地）规划建设用地的政策。在统一规划的前提下，对于到边远地区农村投资发展生产的企业家，允许当地政府在其承包的山林地（不能占用耕地）上划出一定面积的土地作为建设用地，用于建设住宅、养老院、宾馆等，允许企业家在边远的山区建設小型飞机场，并拥有该地块的土地使用权和房屋的产权。以帮助这些地区发展经济，增加就业、规划和保护好森林和生态环境，实现脱贫奔小康的目标。■

城乡统一土地市场 篇7

(一) 我国城乡土地所有制的二元结构

《土地管理法》第二条规定:“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制, 即全民所有制和劳动群众集体所有制”;第八条规定“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于农民所有;宅基地和自留地、自留山, 属于农民集体所有”。

由此我们可以得出以下几点结论:首先, 我国实行土地的社会主义公有制, 在公有制的前提下, 存在着两个所有权主体, 一个是国家, 另一个是农民集体;其次, 城市的土地属于国家所有, 农村的土地属于农民集体所有。因此, 我国的土地所有制呈现出了典型的城乡二元结构特征。

(二) 我国城乡土地使用制度的二元结构

《土地管理法》第四条规定:“国家实行土地用途管制制度”;第三十四条规定:“任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地;但是, 兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的, 或者乡 (镇) 村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”;第六十三条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。

由以上规定我们可以看出, 城乡二元的土地所有制在用途管制下造成了城乡建设用地使用制度的二元结构。建设用地的使用与土地的所有制和使用者的身份相联系。一方面城市建设必须使用国有土地, 农民集体的土地不能随意改变用途, 不能直接进入城市建设用地市场;另一方面, 只有农民集体经济组织内部的成员才能取得农民集体建设用地, 而农民集体经济组织外的任何单位和个人是无权使用的。这就造成了城市和农村建设用地市场的割裂, 农村集体建设用地只能在本集体经济组织内部进行使用与流转, 与城市建设用地市场格格不入。

二、我国城乡建设用地市场二元结构所导致的问题

(一) 集体建设用地资产属性无法显现, 极大地损害了农民的权益

在城乡建设用地二元结构的制度安排下, 农民集体建设用地要转化为城市建设用地, 只能通过征地制度进行。根据《土地管理法》第四十七条第三款规定, 政府将农民集体建设用地征收为国有的补偿标准按照征收耕地的补偿标准确定, 而征收耕地的土地补偿费和安置补偿费按照该耕地被征前三年的平均产量确定。归根结底, 征收农民集体建设用地的补偿标准是依据该地区耕地前三年的平均产量确定的, 依据的标准是土地的农业用途所能产生的收益。

在我国现阶段, 同量资本投入农业的收益率大大低于工商业的收益率。因此, 同样土地用于农业生产所能提供的收益大大低于用于工商业生产所能提供的收益。政府将农民集体土地 (包括集体建设用地) 征收为国有并出让给工商业企业, 农民集体土地从农用地转化为非农建设用地过程中, 土地资产发生了巨大的增值, 而这部分增值的分配与被征地农民毫不相关。因此, 城乡建设用地二元结构的制度安排, 极大地损害了农民的权益, 使得集体建设用地的资产属性无法显现。

(二) 影响政府对土地市场的宏观调控能力

我国政府对土地市场的宏观调控主要是通过土地利用总体规划和城市规划来进行的, 对建设用地实行总量控制和年度计划管理。然而, 市场上存在着大量的农民集体建设用地的需求者和供给者, 在经济利益的驱动下, 必然会发生许多隐形的集体建设用地交易。政府对这部分交易无法进行有效监管, 无法获得准确的交易数据, 容易形成建设用地数量超过年度计划和建设用地供应总量失控的局面。另外, 政府难以审核该土地利用是否符合土地利用总体规划, 容易使土地利用规划遭到破坏, 土地利用混乱。这些都会削弱政府对土地市场的宏观调控能力, 扰乱我国土地市场秩序。

(三) 对耕地保护政策的贯彻落实造成巨大压力

城乡建设用地二元结构制度不利于耕地保护, 对耕地保护政策的贯彻落实造成了很大压力。在城乡建设用地市场二元结构制度安排下, 农民不能将集体土地的使用权 (包括集体建设用地) 出让用于非农建设, 城市建设也不能直接使用农民集体土地。而城市化与工业化过程中客观地要求必须增加城市建设用地, 唯一的解决办法就是由地方政府打着“公共利益”的旗号进行征地。在对农民进行征地补偿以及出让所征土地用于城市建设这一过程中, 地方政府有着巨大的利益空间。于是地方政府不计征地的社会成本, 争相设置开发区、大学城等项目, 大量占用耕地, 使耕地数量在短短数年内锐减, 对耕地保护政策的贯彻落实造成了巨大压力。

(四) 不利于资源的优化配置, 大量集体建设用地低效率利用

由于集体建设用地使用权不能出让、出租或者转让用于非农建设, 不能合法地进入城市土地市场, 于是已经在城市定居的农民只能将其宅基地闲置, 还有其他一些由于村组调整、农村公共服务机构调整而产生的大量集体建设用地也只能闲置。这些集体建设用地的闲置, 造成土地资源的极大浪费。因此, 城乡建设用地市场的二元结构不利于土地资源的优化配置, 是一种低效率的制度。

三、逐步建立城乡统一建设用地市场的基本设想与对策建议

(一) 基本设想

建立统一的城乡建设用地市场有赖于统一的城乡土地利用规划的编制。政府首先应当编制科学合理的城乡土地利用规划并逐渐缩小征地范围, 最终将征地严格限定在“公共利益”的范围内。依据统一的城乡土地利用规划, 确定并登记符合规划的建设用地范围, 进行入市资格审核。获得入市资格的农民集体土地与国有土地可以依法并根据各个地块以及所有者的意愿等实际情况与用地单位协商交易的方式、条件以及其他合同条款。在交易过程中, 政府要依法运用法律、经济等手段对土地市场进行科学合理的宏观调控。

(二) 对策建议

1. 编制科学合理统一的城乡土地利用规划, 明确可以入市的土地范围

我国自从1987年实行土地利用计划管理以来, 对土地的利用发挥了巨大的调控作用。然而目前的土地利用计划是基于城乡二元土地制度制定的, 必然造成城市土地利用规划与农村土地利用规划一定程度上的不协调, 导致土地利用规划与城市化的要求相脱节。土地利用规划与城市化的要求相脱节, 必然会削弱土地利用规划的执行力, 导致城乡土地市场混乱。

建立城乡统一建设用地市场, 需要各级政府从本地区经济发展的实际出发, 对本地区经济发展的未来态势作出科学合理的预测与分析, 并在此基础上编制统一的城乡土地利用规划, 将土地利用规划与城市规划结合起来。将符合规划用于建设用途的土地进行统一的造册登记, 明确可以进入建设用地市场交易的土地范围。

2. 完善农村土地产权制度, 培育建设用地市场的供给主体

按照现代产权理论的说法, 一项交易的顺利进行, 必须有明晰的产权制度作为基础。而我国农村的土地产权制度存在着产权主体不明确、土地权利不充分等问题, 为了促进城乡统一建设用地市场的良性发展, 必须完善我国农村土地产权制度。

首先, 要明确土地所有权主体。按现行土地法规定, 农村集体土地属于农村集体经济组织所有。从历史的沿革来看, 人民公社体制废除之后, 在人民公社的基础上重建乡镇制, 取消了人民公社建立乡镇, 取消生产大队建立村民自治委员会, 而生产小队则作为村民的经济组织以生产小组的形式存在着。乡镇属于国家政权机关, 而村委会则是村民的自治组织, 在法律上不能成为农村集体土地的产权主体。生产小组作为村民的经济组织, 而生产小组的成员长期作为本小组土地的经营人与管理人, 将生产小组明确为农村土地所有权的主体实至名归。

其次, 要赋予生产小组及其成员完整的土地权利。不仅要将农村集体土地的所有权明确界定为生产小组所有, 还要赋予生产小组完整的权利, 应该至少包括占有、使用、收益、转让、入股、租赁以及符合国家土地规划的用途转换的权利。

3. 修改与完善相关的法律条款, 为城乡统一建设用地市场的构建提供法律依据

现行土地管理法规的相关规定成为集体建设用地进入城市建设用地市场的法律障碍, 为了促进城乡统一建设用地市场的健康、规范发展, 必须对相关的条款进行修订, 为城乡统一建设用地市场的构建提供法律保障。

首先, 要修改《土地管理法》第四十三条、第六十三条等相关规定, 取消任何单位和个人进行建设必须申请使用国有土地的硬性规定, 逐步允许农民集体所有的土地在符合土地利用规划的前提下依法进入建设用地市场。

其次, 为了保证城乡统一建设用地市场健康发展, 保证集体建设用地规范流转, 形成统一高效的土地市场体系, 必须加快制定建设用地流转办法。鼓励农民采取各种方式参与土地开发建设, 允许农民与入股、租赁、出让、抵押等方式进行集体建设用地的流转, 并对各种流转方式采取相应的管理办法, 为建设用地流转以及政府管理城乡土地市场提供法律依据。

4. 深化征地制度改革, 逐步缩小征地范围

城乡统一建设用地市场的建设必须与征地制度的改革综合配套推进。首先, 要严格界定“公共利益”的范畴, 严格区分公益性用地与经营性用地。现行法律规定国家为了公共利益的需要, 可以依法对土地实行征收或者征用, 然而法律没有对“公共利益”进行严格的界定, 没有对公益性用地与经营性用地进行严格区分。因此, 必须在法律上严格界定“公共利益”的范围, 将政府征地行为严格控制在“公共利益”的范围之内, 缩小征地范围和数量, 逐步允许农地进入经营项目建设用地市场。

其次, 要完善征地的赔偿机制。现有的征地制度的赔偿标准是依据集体土地原用途产量若干倍进行赔偿的。农业的低收益导致了赔偿标准过低, 征地费用低廉, 使农民丧失了大量的土地级差收益, 使地方政府有了获利的空间, 政府便有征地的动力。因此, 还必须完善征地补偿机制, 提高补偿标准, 增加地方政府的征地成本, 减小地方政府的征地冲动。

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[3].许宝健.城市化进程中的农地转用问题研究.中国农业出版社.2006

城乡土地统一管理体制的确立与运行 篇8

1 城乡土地统一管理体制构架

在全国土地、城乡地政统一管理体制下, 国家土地管理局是国务院依法统管全国土地的职能机构;省、地、市、县土地管理局是同级人民政府统一管理土地的职能机构, 主管所辖行政区内的全部土地, 国家土地管理局与各地区土地管理局之间并不是完全分离, 而是存在业务指导关系。由此形成了城乡土地统一管理体系。

2 原国家土地管理局的职能配置

原国家土地管理局是国务院的直属机构, 是国务院负责全国土地统一管理和行政执法的部门。其主要职责是:

2.1 根据土地需求和供给情况, 制定土地后备资源开发规划、计划。

各项规划和计划制定好以后, 要上报下达, 关键是监督实施规划、计划, 并且对于各项规划、计划的执行情况进行严格的检查。根据国民经济和社会发展的总体规划, 组织编制土地利用规划、计划。根据发展规划, 制定与土地利用相关的土地方针、政策和法规, 并组织贯彻, 监督执行这些法规。根据各项法规政策的实施效果, 提出深化土地管理体制和土地使用制度改革方案, 及时总结经验, 不断完善各项改革措施。

2.2 统一管理全国土地的调查、统计、定级、登记、发证工作;

负责全国土地和城乡地籍、地政工作, 调处土地权属纠纷;建立健全土地统计制度和土地动态信息监测体系, 制定地籍管理技术规程;会同有关部门进行土地估价工作;制定土地定级、估价的标准;制定全国土地调查计划。

2.3 主管土地管理科学技术工作、土地管理宣传和教育工作, 组织、指导土地管理干部培训。

提高管理干部的素质和知识水平, 充分利用现代科技手段, 加快全国土地信息建设, 研究制定全国土地管理事业发展战略, 根据统计信息和战略布局, 预测中长期各类用地需求和土地供给的情况, 做到土地总需求与总供给的相对平衡。

2.4 监督管理土地使用权交易市场, 会同有关部门制定土地市场管理的法规和规章, 规范土地市场;

负责土地使用权转让、出租、抵押等权力的管理和监督检查;协调财税部门做好土地税费的征收管理工作。根据市场对于城市建设用地的需要和土地总体规划的限制, 严格管理全国土地的征用、划拨、出让工作;统一审核、征用、划拨建设用地, 禁止违规用地, 滥用征地权力, 任意破坏耕地。承办由国务院审批的建设用地的审查、报批, 负责土地使用权出标。

2.5 管理局机关和直属单位的外事工作, 指导、协调土地管理系统的国际交流与合作。

管理局机关和直属单位的人事工作, 指导土地管理系统的队伍建设等工作。完成国务院交办的其他工作, 紧密配合国务院其他部门的工作。

3 土地管理部门与有关部门的工作关系

为了更好地协调解决现行国家管理体制下的职能配置和职能分工, 国务院有关部门从1988年底开始对城市土地管理中涉及的各个部门管理职能衔接的问题进行了专门调查并提出了解决的意见。1990年5月19日, 国务院将此意见以国发 (90) 31号文件形式发布了《对建设部、国家测绘总局与国家土地管理局有关职能分工的意见》, 重新调整了土地管理部门与其他有关部门的工作关系。

3.1 土地管理部门同城镇规划、建设及房产管理部门的关系

城市和建制镇人民政府土地管理机关统管全市 (镇) 辖区范围内的全部土地, 其主要职能是负责地政地籍管理, 办理建设用地的征、拨和审批手续, 编制土地利用总体规划, 下达用地计划指标等。城市规划受土地利用总体规划的制约, 而土地的征拨又受到城市规划的制约。规划建设部门按照城市规划的要求选址定点, 划出用地范围。土地管理部门根据权属管理的要求, 进行实地界定, 对城市规划的实施起着落实、完善和保证的作用。

城市土地利用规划是城市规划的组成部分, 又是土地利用总体规划在城市的延伸, 两个部门应相互协调、商量、支持和尊重, 真正做到合理节约土地。

城市 (镇) 的房产管理部门的主要职能是房屋产权产籍的管理, 以及房产的开发和经营、房产的维修和保护等。房产和土地管理的关系在其职能上既是分开的, 也是统一的。建设部门负责房地产业的行业管理, 是指对实行房地产业一体化经营的企业进行宏观管理和业务指导, 包括制定房地产业的发展规划, 完善房地产企业的经营机制, 组织房地产业的资格认证, 指导房地产企业强化基础管理工作, 提高企业素质等。而房地产开发经营的土地登记、统计、分等定级、发证, 以及申请征拨等事宜, 均统一由土地管理部门负责。

3.2 土地管理部门与测绘部门的关系

地籍测绘由国家测绘局实行归口管理。国家测绘局、国家土地管理局与有关部门共同制定地籍测绘工作的规划、计划、技术标准和取费标准。国家测绘局按规划组织协调地籍测绘工作, 统一管理地籍测绘作业单位的资格认证和质量监督, 并应为土地管理部门提供近期大比例尺航空影像图和地形图, 满足土地利用现状调查及其他各项地政管理工作对国家基本图件的需要。

3.3 土地管理部门与农业、林业部门的关系

农业部门是农业生产的用地部门, 主要负责本部门农牧渔业用地的规划、利用、保护和中低产田的改造等工作。而土地管理部门要依靠农业部门各项专业规划, 具体落实土地资源利用总体规划。

林业部门主管林业工作, 还负责做好林地的合理利用和规划等工作, 其林地的规划应与土地利用总体规划相协调。然而, 凡是涉及到林地的所有权与使用权的确认, 应由土地管理部门依法律程序办理, 依法由县级以上地方政府登记造册, 核发证书。

3.4 土地管理部门与部队、铁路、交通、水电等部门的关系

部队、铁路、交通、水电等部门是国家用地的“大户”, 在国家统一管理土地的前提下, 各有关部门要认真做好本部门的用地规划、利用、保护和建设工作。凡涉及土地权属的确认与变更, 都必须依法报县级以上人民政府的土地管理部门审查, 统一办理批准手续, 最后由县级以上人民政府登记造册, 核发证书, 确认土地所有权或使用权。

除以上几点之外, 国家及地方各级人民政府的土地管理部门还应同其他有关部门理顺关系。如涉及土地统计报表的设计及其制度、规定的制定, 事先要与国家统计部门协商, 土地统计数据的汇总和上报, 要抄送同级统计部门。

参考文献

[1]刘碧波.土地经济学通论[M].重庆:重庆职业学院出版社, 2000.[1]刘碧波.土地经济学通论[M].重庆:重庆职业学院出版社, 2000.

城乡统一土地市场 篇9

近些年来,对于集体建设用地入市,建立城乡统一的建设用地市场的讨论一直没有间断。持肯定态度的一方认为,建立城乡统一的建设用地市场,既是发挥市场配置资源的基础性作用的必然要求,也是规范土地市场,打破城乡二元结构,缩小城乡经济差距的现实需要(廖洪乐,2008[1];韩俊,2009[2])。现行的法律法规禁止集体建设用地入市,不符合我国土地制度变迁的历史趋势,影响了农村集体建设用地利用的效率与公平性,应尽快进行变革(马凯,2006[3];马凯等,2009[4])。市场经济的发展要求农村集体建设用地直接合法进入土地市场,与国有土地“同地、同价、同权”是历史使然(张琦等,2007)[5]。农村集体建设用地入市在保障参与各方利益的同时,也满足了制度创新的条件,得到了参与主体的一致同意(钱忠好等,2007)[6]。但同时,由于土地制度改革极其敏感和复杂,建立城乡统一的建设用地市场也必然存在着风险。一是非农建设用地作为农民最大的财产,允许其直接入市,在实现农民土地增值收益的同时,也潜藏着损害农民土地财产权的风险(李元,2003)[7]。二是农村集体建设用地直接入市,在比较利益之下,农民同地方政府一样,也存在将耕地转为建设用地,再进行交易谋利的机会主义行为(祝天智,2014)[8]。可以看出,建立城乡统一的建设用地市场,允许集体建设用地直接进入市场也可能带来农民权益受损、耕地流失等巨大负面影响与风险。

但是,纵观我国土地制度的变迁历程,可以看出,土地制度的选择本质上讲就是一个收益、风险与效率损失并存的一个权衡过程(姚洋,2000)[9]。一方面,我们不能因为土地制度改革具有风险而停止不前;另一方面,对土地制度改革也要抱有谨慎态度,最大程度地避免制度改革对农村、农民、国家产生的负面影响。这就要求我们提前判断和评估改革决策过程中可能发生的各种不确定性和风险,以最小的风险代价获取最大的改革红利。然而,现有文献对该问题的研究还鲜有提及,所以本文结合层次分析法与模糊分析法对土地制度创新带来的改革风险进行定性与定量的评估,以期为其健康发展提供决策依据。

二、建立城乡统一建设用地市场风险评估思路与风险因素识别

(一)建立城乡统一的建设用地市场风险评估思路

风险评估主要是通过考察风险事件给主体各方面造成影响和损失的可能性来辨别项目是否存在风险。风险评估一般涉及两个方面:一是风险的发生概率;二是风险的影响程度。针对建立城乡统一建设用地市场的风险,首先是对其风险因素进行识别,其次是运用层次分析法和模糊评价法对建立城乡统一的建设用地市场风险发生的可能性和等级值进行评估,并建立风险综合评级模型;最后根据评估结果给出相应的政策建议。

(二)识别城乡统一的建设用地市场风险因素

本文将建立城乡统一建设用地市场的风险界定为在不确定风险源的作用下,土地制度改革对国家、农民、农村所造成的损失和影响。这些风险主要包括:危及国家粮食安全的风险、削弱国家宏观调控的风险、房地产市场受冲击的风险、农民权益受侵害的风险、政府管理效益受损的风险。

1. 危及国家粮食安全的风险。(1)耕地保护动摇的风险。农村集体建设用地源于农村集体农用地。在城市化、工业化高速发展的今天,农村集体建设用地显现出很高的经济价值。允许农村集体建设用地直接入市交易,在巨大收益的诱惑下,农村集体经济组织直至农民都会产生一种转变集体土地利用方向的利益冲动。在农村集体建设用地流转的实践中,也暴露出这样的问题。比如,成都实行农村集体建设用地流转的试点允许农村工商企业在特定条件下可使用农村集体建设用地,实际上这在一定程度上为农用地转为非农用地开了一条缝隙[10]。一旦这种利益冲动得到推广,可能导致国家耕地红线不保,危及国家粮食安全。(2)耕地占补不平衡的风险。自从我国实行了“城乡土地增减挂钩,占补平衡”的土地政策后,农村集体土地得以进行大范围的流转。但是在现实操作上,耕地占补平衡大都兼顾了数量的平衡,却难以对耕地质量进行弥补。尤其是在我国南部山区,农村土地的80%为山区,进行占补平衡空置农房大都分布零散,结构质量较差[11]。而进行流转的农村集体建设用地一般都是土地肥力较高、距离城市较近、交通较便利的地区。在占补平衡的原则下,就会导致农村集体流转占用的耕地和复垦补充的耕地往往在质量上存在差异。建立城乡统一的建设用地市场恐怕会加剧这一现象,数量上的占补平衡并非质量上的占补平衡,长此以往,必将对国家的耕地红线与粮食安全造成一定的负面影响。

2. 削弱国家宏观调控的风险。(1)国家对土地管理失控的风险。城乡统一的建设用地市场导致了建设用地市场内部结构发生变化:第一,在我国,县级土地利用总规划规定了该区域的建设用地指标以及耕地保有量,但是集体建设用地减少,城镇建设用地增加,致使土地利用总规划失去其原有的作用,在一定程度上削弱了中央政府土地管理约束力。第二,农村集体建设用地纷纷涌入土地市场会影响国家土地供给的数量与空间分布,削弱国家对区域发展的空间管控效力[11]。(2)土地作为宏观调控工具失效的风险。一直以来,我国以“银根”与“地根”①作为国家宏观调控的两个闸门,并取得不错的效果。然而,建立城乡统一的建设用地市场,将会大大冲击原有的土地管理制度,分散的卖地主体将有可能陷入以“理性经济”换取个人利益最大化的陷阱,通过“地根”使国家经济宏观调控的效果大打折扣。

3. 动摇房地产市场的风险。(1) 推高房价的风险。城乡统一建设用地市场中,农村集体建设用地入市交易的成本并不低于,甚至有可能高于国有建设用地市场。如把集体建设用地复垦、复垦耕地验收、指标落地等环节都计算在内,那么农村集体建设用地达到交易条件也将会支付相当高的交易成本。这样算来,村集体建设用地直接入市交易是一个相当高成本的市场行为。这将有可能提高房地产开发成本,推动房价上涨。(2)压低房价的风险。农村集体建设用地直接入市交易,导致城市中可用于房地产开发的土地将迅速扩张,房地产市场土地供应量随之迅猛增加,根据供求关系的原理,房地产的价格将产生向下的压力。(3)房地产开发过度的风险。土地政策与地产市场息息相关。允许农村集体建设用地直接入市用于房地产开发,不仅意味着“小产权房的合法化”,而且在市场利益的驱动下,农民将会把更多的土地推向房地产市场,造成房地产市场过热,投资过度,导致房地产泡沫的出现。

4. 侵害农民权益的风险。(1)信息不对称导致侵害农民利益的风险。农村集体经济组织、用地企业作为城乡统一的建设用地市场中两大交易主体,在土地交易的博弈过程中,他们所拥有的信息是不对称的。一般情况下,需求方用地企业因为经济实力比较雄厚,其信息收集与分析能力相对较高;而农民状态分散,缺少专门的组织机构,信息劣势显而易见。交易双方的信息不对称,导致土地交易的公平性受到严峻的考验,不利于农民利益的保障。(2)利益分配不公平的风险。建立城乡统一的建设用地市场,可实现农民对土地资产增值收益的分享。但是,现实中可能会出现,由于农村土地产权归属模糊,相关法律不完善,村委会或少数人就会借农村集体建设用地流转之机,非法控制和处置集体土地增值收益,形成新的腐败[12]。(3)农村宅基地失去社会保障功能的风险。宅基地涉及农民最基本的生活保障权,意义重大。建立城乡统一的建设用地市场,如果允许宅基地直接入市交易,可能会使农民失去安身立命之所。2008 年金融危机所导致的大量农民工返乡就是映证。所以,在农村基本社会保障健全之前,允许宅基地直接入市,看似是富裕农民土地资产的自由处分权,实际上是侵害了其最高层次的生存权[13]。

5. 降低政府管理效益的风险。(1)阻碍城乡一体化的风险。在现行的土地制度下,政府利用公益性征地开展了许多公益性项目与非公益性项目,这种模式虽然存在一定的弊端,但是,这些财政资金对该地区经济的发展也起到了一定的拉动作用,不仅提高了当地基础设施水平,还改善了居民的生产、生活条件。建立城乡统一的建设用地市场,农村土地会以市场价格,甚至更高的价格与政府讨价还价,势必会增加政府的征地成本,可能会阻碍城乡一体化进程。(2)加剧地方政府债务危机的风险。我国现行的土地制度规定,所有建设项目必须使用国有建设用地,农村土地必须经过征收变为城市土地后再由政府出让。在这种土地制度下,我国建设用地的一级市场由政府垄断,地方政府利用手中廉价的土地资源招商引资,发展地方经济,我国许多城市的经济发展与城市化也受益于此。但是,这种发展模式也带来许多弊病。在土地征管税收体系不健全的情况下,放开农村集体建设用地交易,必然会对城市土地供应与土地收入模式造成冲击,减少政府财政收入,增加政府债务危机的风险,如果处理不当,还有可能发生金融危机。

三、基于层次分析法建立城乡统一的建设用地市场风险评估体系

层次分析法是美国著名运筹学家Satty et al提出的一种定性与定量分析相结合的多准则决策方法。它通过将决策问题的有关元素进行分层,并量化人的主观判断,为解决多因素复杂系统,特别是难以定量描述的社会系统提供了一种可行的分析方法[14]。影响城乡统一的建设用地市场健康发展的因素众多,且各因素之间的关系错综复杂,既包含定量因素也包含定性因素,所以我们选择层次分析法对建立城乡统一建设用地市场过程中可能出现的风险进行评估。

(一)指标体系的构建

根据上文中对风险因素的识别,建立风险评估的层次结构,如表1 所示。

(二)判断矩阵的构造

建立城乡统一土地市场风险评估的指标体系后,通过选取11 名有关方面的专家作为函询对象,包括土地政策研究专家、经济问题专家、政府有关部门人员等进行打分,并将数据汇总统计进行计算,得出6 个比较判断矩阵。

其中准则层对目标层的比较判断矩阵为:

指标层对准则层的比较判断矩阵分别为:

(三)层次单排序与一致性检验

对比较判断矩阵对应于最大特征值 λmax的特征向量利用MATLAB软件做归一化处理,其结果如下:

1. 判断矩阵A的最大特征值为 λmax=5.056 7;特征向量为 αk=(0.059 3,0.143 7,0.404 8,0.248 4 ,0.143 7);一致性指标为,所以一致性比率②,通过一致性检验。

2. 同理,求得准则层的层次单排序的最大特征值并进行一致性检验,结果如表2 所示。

(四)指标层风险因素对建立城乡统一建设用地市场风险的综合权重

指标层相对目标层的权重向量可由指标层M风险因素相对准则层R风险因素的特征向量集 αk以及准则层R相对于目标层A的系统风险的特征向量ωk得到,β=αk×ωk。β 为各个指标对建立城乡统一建设用地市场系统风险的贡献大小。结果如表3 所示。

通过层次总排序可以看出,在建立城乡统一建设用地市场的风险评估中,风险发生概率排在前五位的依次为:R3冲击房地产市场的风险、R4侵害农民利益的风险、R2消弱国家宏观调控的风险、R5降低政府管理效益的风险和R1危及国家粮食安全的风险。其风险严重程度分别为0.404 8、0.248 4、0.143 7、0.143 7、0.059 3。其中建立城乡统一建设用地市场冲击房地产市场的风险的严重程度已达到总风险的40.5%。因此,在建立城乡统一建设用地市场的过程中,应特别考虑可能引发的冲击房地产市场的风险。

从指标层风险因素对建立城乡统一建设用地市场风险总排序中可以看出,M6降低房价的风险、M9农村宅基地失去社会保障功能的风险、M10信息不对称导致农民利益受损的风险、M3国家对土地管理失控的风险、M11加剧地方政府债务危机的风险这五个风险比较大,其风险严重程度分别为:0.264 3、0.257 8、0.165 2、0.115 0、0.107 8。

四、基于模糊综合评价建立城乡统一建设用地市场风险评估

(一)模糊综合评价模型

在模糊综合评价模型中,按照风险发生概率制定风险等级对照表(见表4)。在此基础上,针对建立城乡统一建设用地市场的风险等级值,结合专家评估与风险矩阵的方法,对其系统风险等级进行评估。

在表4 中,风险评价等级“很低,低,中,高,很高”所对应的风险发生概率为“0.1,0.3,0.5,0.7,0.9”。

(二)确定风险等级

在本次选定的11 位专家中,分别对建立城乡统一建设用地市场的五个风险因素进行评价。对其结果进行统计,得出结果见表5。根据风险理论与城乡统一建设用地市场的特点,建立风险评价标准,见表6。

(三)对建立城乡统一建设用地市场系统风险的评估

在可能出现的各种风险权重及风险等级进行评估后,再采用综合评价法对其建立的系统风险进行总体评估,计算公式如下:

其中,P为综合风险值;αi为系统内准则层风险权重;Xi为风险等级值。综合风险值越大,说明建立城乡统一的建设用地市场风险越高;反之,综合风险值越小,说明建立城乡统一的建设用地市场风险越低。通过风险权重以及风险等级分析的结果,得出建立城乡统一建设用地市场的系统风险总评估值为:

对照综合风险值分析表,可以得到,建立城乡统一建设用地市场的系统风险较小,可能发生的风险处于可控状态。

五、结论与讨论

本文运用层次分析和模糊分析的方法对建立城乡统一建设用地市场可能出现的风险做出识别与评价,构建了风险指标体系,并从风险因素权重与系统风险等级两个方面对建立城乡统一建设用地市场风险进行了评价。结果表明:

(1)建立城乡统一建设用地市场的风险因素主要有危及国家粮食安全的风险、削弱国家宏观调控的风险、房地产市场受冲击的风险、农民权益受侵害的风险、政府管理效益受损的风险。其相对严重程度为冲击房地产市场的风险、侵害农民利益的风险、削弱国家宏观调控的风险、降低政府管理效益的风险和危及国家粮食安全的风险。

(2)在建立城乡统一建设用地市场风险评估的指标层中,风险概率比较大的前五个风险分别是降低房价的风险、农村宅基地失去社会保障功能的风险、信息不对称导致农民利益受损的风险、国家对土地管理失控的风险、加剧地方政府债务危机的风险。

(3)建立城乡统一建设用地市场的系统风险值为0.39,系统风险较低,且处于可控状态。

根据评估结果,我们可以得出在建立城乡统一建设用地市场的过程中,首先应特别注意集体建设用地直接入市带来的房价的大幅下降,应制定相应措施,实现房地产价格的软着陆;其次是在进行制度改革时,尽快建立相关的制度,一是约束农民土地资产的自由处分权,二是保障农民的生存权,调整农村集体建设用地直接入市所带来的负面冲击;再次,完善城乡统一建设用地市场的配套措施,加大对涉农地信息平台、服务机构与相关媒体的扶持力度,增加农村集体组织获取关于土地交易信息的渠道[15,16];最后,对建立城乡统一建设用地市场给政府机关带来的影响,应事先做好防范措施(比如改变政绩考核标准,减少土地财政),最大程度地减少风险带来的损失。

本研究为下一步的有效控制、治理建立城乡统一的建设用地市场过程中的风险提供了参考依据,也为建立城乡统一建设用地市场的更深层次的研究提供了一定的参考借鉴。但也需要看到本研究的不足之处:

(1)层次分析法中,通过对11 位相关专家的调查问卷建立了城乡统一土地市场风险评估指标体系,这种方法对风险评估的定量分析有一定的可行性,但是风险矩阵是建立在专家个人意见的基础之上,一定程度的主观误差在所难免,因此对其可能发生的风险因素也可能存在一些纰漏。

(2)模糊分析法可以具体估计建立城乡统一的建设用地市场系统风险值,但是模糊分析法本身也存在一些缺陷,比如对风险影响程度与风险概率的划分不够精确,也会造成其对系统风险发生概率的误差问题不能得到解决。所以在以后的研究中,可以结合其他风险评估方法,对建立城乡统一建设用地市场可能带来的风险进行更全面的识别,使评估结果更加科学、客观。

城乡统一土地市场 篇10

一、宁阳县建立城乡统一的建设用地市场的实际情况

1. 对城乡统一的建设用地市场内涵的认识

城乡统一的建设用地市场, 即对依法取得的农村集体经营性建设用地, 必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权, 在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。

这意味着, 需要使用农民集体土地的经营项目, 可以在符合规划的条件下, 通过有形土地市场, 取得农民集体土地使用权;符合规划的集体建设用地直接进入市场的, 与城市固有土地一样, 价格将由市场决定。这项制度提高了集体土地所有权地位, 还原了集体土地所有权, 使集体所有权真正成为和国家所有权并立的公有制所有形式之一。

2. 宁阳县建立城乡统一的建设用地市场现状

⑴国有建设用地一、二级市场情况。我县2009-2013年共办理国有存量建设用地出让手续38宗, 面积71.8511公顷, 收取土地出让总价款30180.29万元;办理新增建设用地出让手续169宗, 面积657.3612公顷, 收取土地出让总价款251005.8万元;办理国有建设用地转让手续295宗, 面积361.59公顷, 土地转让金为77593.8万元;办理国有建设用地抵押手续1238宗, 面积1693.41公顷, 贷款额为367991.83万元。

⑵征地制度制约一体化进程。根据现行的土地流程及政策规定, 当用地单位确实需要使用农村集体所有的土地时, 必须通过国家征收将农村集体所有土地转化为国家所有的土地, 之后通过出让等方式取得国有建设用地使用权。因此, 征收制度决定了国有建设用地具有凌驾于集体建设用地的产权, 集体建设用地基本被排斥在成熟的国有建设用地市场之外, 城乡建设用地市场之间缺乏有机联系。

⑶农村集体经营性建设用地流转现状。 (1) 配套制度不完善。社会保障体系在农村尚未建立, 农民将土地视为安身立命的保障。在没有完善农村社会保障体系的情况下, 允许农村土地进入城乡建设用地市场, 容易使广大农民存在后顾之忧, 不能积极正确的响应政策。

(2) 集体建设用地所有权不明确将影响建设用地市场的进程。目前我县正在进行农村土地确权发证工作, 在现实操作中, 大部分农民对于土地归谁所有都存在疑惑, 村内生产小组与村委会对于农村土地都有一定的管理权和控制权。因此, 农村土地的所有权主体极其不明晰, 这对于城乡土地市场一体化进程中供给主体的培育极为不利, 容易造成利益纠纷。

⑷农村宅基地流转现状。我县进行了新农村社区建设规划, 但大部分村庄只注重规划占新区建房而不考虑旧村庄改造。有的经济条件好的到县城、乡镇驻地或新规划社区购房后, 村里宅基地仍然闲置占用;部分村民不愿在老地方建房, 年复一年, 造成村内宅基地空闲闲置。另外由于农村集体土地使用权只能在同村内部转让, 在新农村社区建设过程中, 用地确权遇到难题。

二、建立城乡统一的建设用地市场建议

1. 健全相关法律制度, 使符合条件的农村建设用地进入市场

集体建设用地进入市场首要障碍是现行的土地管理法规, 要使城乡建设用地市场健康, 有序, 规范的发展, 必须修改相关的法律条款, 为城乡统一建设用地市场提供法律上的保障。根据宪法和土地管理法相关表述, 农村建设用地只能在符合规划情况下内部使用, 如果外部使用, 就必须经过征地。而按现行土地管理法, 农民集体所有土地使用权可以参与联营, 但不得出让、转让或出租。按物权法、担保法等相关规定, 家庭承包土地、宅基地不能用来抵押。债权改变后, 不得改变土地用途和所有权。必须推动相关法律的统一, 解决土地法规碎片化、矛盾化问题, 为城乡统一建设用地市场提供先决条件, 使农村建设用地在符合相关规划的条件下进入建设用地市场。

2. 制定有效的土地收益分配政策, 促进农村社会保障体系的建设

土地收益应当主要归集体所有, 政府和土地管理部门作为管理者无权直接分享产权人的处置价款, 集体土地所有者的土地收益应当纳入集体资产统一管理, 主要用于集体经济组织成员的社会保障和发展生产。在社会保障制度不健全的情况下, 农村土地承载着社会保障的功能, 因此必然减低农民流转土地的积极性, 必然会给城乡统一建设用地市场带来阻力。为了促进建设用地市场的发展, 必须相应的构建农村社会保障体系, 以此来保证失地农民的最低生活水平。

3. 做好集体建设用地市场的确权工作, 赋予农民完整的土地产权

明确产权要依靠土地登记确权, 实行土地统一登记发证制度。集体所有的土地, 依据已确认的所有权、建设用地使用权登记造册, 核发土地权利证书, 确认所有权及建设用地使用权。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护, 任何单位和个人不得侵犯。避免土地流转过程中的权属纠纷, 维护合法权益。赋予农民完整的土地权利, 包括占有, 使用, 收益, 转让, 入股, 租凭等。

4. 规划建立城乡统一的建设用地市场的试点范围

建立城乡统一的建设用地市场宜先在乡、村庄规划区范围内试点。在城乡统一的建设用地市场中, 城镇土地市场和农村土地市场具有同等重要的地位。通过农村建设用地入市, 土地使用者可在土地市场中任意选取能满足自身需要的城镇土地或农村建设用地, 实现城镇土地市场与农村建设用地市场的协调统一。

5. 严格控制集体建设用地流转后的用途

应严禁使用集体建设用地用于商品住宅开发, 用于商品住宅开发的必须征为国有。如果允许使用集体建设用地进行商品住宅开发, 难以实现控制房地产开发总量的要求, 同时由于产权形式复杂, 也难以保证商品住宅交易的安全, 让小产权房入市有机可乘。

6. 保障农户宅基地用益物权, 完善农村宅基地制度

完善农村宅基地制度, 严格宅基地管理, 依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地, 首先要复垦为耕地, 调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划, 并优先满足集体建设用地。

在宅基地的分配上, 对扩展边界内的城郊、近郊农村居民点用地, 不再进行单宗分散的宅基地分配, 鼓励集中建设公寓式住宅或有特色的农民新居。对扩展边界外的村庄, 严格执行一户只能申请一处符合规定面积标准的宅基地。经济条件较好、土地资源供求矛盾突出的地方, 允许村集体组织对新申请宅基地的住户开展宅基地有偿使用试点。在基础管理工作上, 要依法加快宅基地确权登记发证, 妥善处理宅基地争议。积极建立农村宅基地动态管理信息系统, 实现宅基地动态信息查询和管理。

针对“空心村”、宅基地闲置、房屋空置和宅基地优化配置使用机制及退出机制缺失等问题, 一是要在保障农民住房建设用地基础上, 严格控制农村居民点用地总量, 统筹安排各类建设用地。鼓励通过改造原有住宅, 解决新增住房用地。各地根据地方实际情况制定节约挖潜、盘活利用的具体政策措施。二是逐步引导农民居住适度集中。根据城乡一体化的城镇建设发展规划, 因地制宜推进农村居民点撤并整合和小城镇、中心村建设。对因撤并需新建或改扩建的小城镇和中心村, 要加大用地计划、资金的支持。三是推进“空心村”治理和旧村改造。对治理改造中涉及宅基地重划的, 要按照新的规划, 统一宅基地面积标准。对村庄内现有各类建设用地进行调整置换的, 应对土地、房屋价格进行评估, 在现状建设用地边界范围内进行;在留足村民必需的居住用地 (宅基地) 前提下, 其他土地可依法用于发展二、三产业, 但不得用于商品住宅开发。