改变用途（精选四篇）
改变用途 篇1
在“实行依法治国”被写入《宪法》7年后的今天, 在“必须坚持民主法治”被确定为构建社会主义和谐社会必须遵循的六条原则之一的新形势下, 在未经全国人大常委会修改《城市房地产管理法》第十七条、《土地管理法》第十二条的情况下, 笔者认为, 行政机关若不严格遵循现行相关法律规定处置国有出让土地改变用途, 那么, 将涉嫌违法行政, 而且会给法治建设的推进造成负面影响。
自2005年8月1日起施行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》 (法释[2005]5号) 第五条规定:“受让方经出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门同意, 改变土地使用权出让合同约定的土地用途, 当事人请求按照起诉时同种用途的土地出让金标准调整土地出让金的, 应予支持。”笔者认为, 这一司法解释既是对现行有关处置国有土地改变用途相关法条的正确理解和说明, 而且依据《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》第二条规定也是合法的规定, 即可视为在案例审判操作层面施用的准法条。据此, 可以推论出笔者于《协议出让土地改变用途处置政策研究》中所提出的一个观点———“评估和补缴差价是现行法律所规定的主要处置方式”。相关理由还可补述如下:其一, 《土地管理法》第十六条第一、三款规定:“土地所有权和使用权争议, 由当事人协商解决;协商不成的, 由人民政府处理”, “当事人对有关人民政府的处理决定不服的, 可以自接到处理决定通知之日起三十日内, 向人民法院起诉”;其二, 《宪法》第一百二十六条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权, 不受行政机关、社会团体和个人的干涉”, 即人民法院对国有出让土地改变用途的诉讼将依据法释[2005]5号第五条的规定审判;其三, 《行政诉讼法》第五十四条第二款规定:“适用法律、法规错误的”的具体行政行为人民法院可“判决撤销或者部分撤销, 并可以判决被告重新作出具体行政行为”。这一些法条表明:处置协议出让的国有土地改变用途, 经评估和按评估的市场价补缴差价, 是依法行政;而收回其使用权后再招拍挂出让, 不是现行法律规定的主要处置方式, 至多只能说是打一个现行法律规定的“擦边球”。
二、提高处置价格的公正度, 关键是提高公开透明度
按评估和补缴差价方式处置, 是否会导致处置价格偏低?对此, 笔者认为:
第一, 按招拍挂方式处置也有多种多样的弄虚作假, 招拍挂价也不一定公正。如果出让土地的信息发布面不广, 众多有可能参与招拍挂的企业不知情, 如果处置方对参与招拍挂者资质条件的限定不适当, 如果出让公告发布后有意愿参与招拍挂者在规定期限内来不及作相关的市场调研, 如果参与招拍挂者只1家企业 (挂牌出让规范也允许) 或竞买者是当事人的邀请陪同者, 如果招拍挂的既定底价偏低, 如果招拍挂前对土地使用权人的现行工业用地价和地上建筑物评估得偏高, 那么, 处置土地用途改变的地方政府很可能将少收为数不小的出让金, 甚至有可能使处置变成为赔钱的买卖。
第二, 提高公开透明度, 按评估和补缴差价方式处置也能提高处置的公正度。笔者认为, 在按评估和补缴差价方式处置中实施阳光运作, 加强民主监督和行政监督。其处置方式及程序可大致设计为:其一, 处置工作由国土局牵头, 并由国土、规划、建设、财政、监察等职能部门和县 (市、区) 政府、人大、政协派员参与组成处置工作领导小组, 评估价由处置工作领导小组提出审议意见, 最终由县 (市、区) 长办公会议集体讨论、并经票决决定;其二, 先由国土局招选有资质的地产评估机构, 让评估机构按《城镇土地估价规程》所规定的准则、技术途径、方法、程序对改变用途土地的当前市场价实施评估, 评估费由国土局支付, 并事先约定其作出的评估价与最终决定价有差额的将对其评估费予以打折;其三, 将地产评估机构作出的评估价作为初评价, 将初评价及其主要依据在当地县 (市、区) 级传媒 (报刊、电台、电视台、政府网站) 上公示, 并约请了解或熟悉房地产市场的党代会代表、人大代表、政协委员、基层干部听证, 广泛征询民众的意见, 处置工作领导小组对于人们提出的有理有据的批评意见应予以采纳, 并对初评价予以调整;其四, 处置工作领导小组提出处置审议意见, 由县 (市、区) 长办公会议审议、讨论、票决, 并将决定结论 (最终评估价) 在当地传媒上公告;其五, 最终评估价不一定要征得被处置土地现使用权人的认同, 现使用权人认为评估价偏高而不能接受评估价的, 该土地的原出让方可以不同意其改变用途, 或者依据《土地管理法》第八十二条 (责令限期办理变更手续) 、第八十条 (处罚规定) 等法律、法规的规定予以处置。如此运作, 即在处置过程中运用集体讨论决定原则, 通过公示、听证程序保障人民群众享有知情权、参与权和监督权, 通过公告程序促使领导机关和领导干部不得不秉公处置, 必将有效地抑制和避免权力寻租和权钱交易现象发生。
改变土地用途所需材料 篇2
1、国有建设用地使用权改变用途申请书；
2、营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明及法人代表身份证复印件（个人提交身份证复印件）；
3、土地权属来源证明文件（包括原建设用地批复，《国有土地使用权出让合同》、国有土地使用证）；
4、地上建筑物、其他附着物合法产权证明；
5、国土部门委托评估公司出具的土地评估报告；
6、规划条件、建筑工程规划许可证、两次调整容积率平面图，复印件全部加盖规划部门公章；
7、分摊土地面积后的宗地图；
8、如土地已设定抵押的，需取得抵押权人的同意并提供相关证明；
9、改变土地用途分摊土地说明；
10、其他相关材料（涉及防汛、国家安全等事项的需提交相关行政主管部门出具的书面审批意见）；
房屋改变用途问题展析 篇3
关键词：房屋,改变用途,监管
我国城市房屋用途取决于两个方面:一方面是土地的用途, 它决定了房屋用途的走向, 由国土部门颁发建设用地批准书与核发土地使用证;另一方面是规划设计的用途, 它决定了房屋用途的内容, 由规划部门核发规划用地许可证?但是, 经过规范审批建设的房屋建成交付使用后, 常常会发生原使用用途改变的现象, 那么, 对于房地产市场管理部门及至所有与房屋用途改变有关的管理部门说来, 就必须把握好房屋改变用途的监管度, 该支持的予以支持, 该限制的必须限制, 支持与限制并重, 规范对房产市场的管理, 保障房屋使用的安全, 保障房地产市场的健康发展。
1 房屋用途改变的现状
房屋用途既然是在房屋建筑前就规定了的, 那么, 建筑好的房屋在交付使用后理所应当的必须按照规定的使用用途来用。但是, 总有一些业主的房屋的使用用途要在使用过程中发生改变, 改变的原因在于利益的驱动, 即为了获取比房屋原使用用途更多的既得利益。房屋用途改变的类型可概括为两大类, 一类为“住宅改商用”;另一类为“他用改住宅”。
1.1“住宅改商用”
所谓“住宅改商用”, 是指业主将住宅用途的房屋改作商业性经营用房?“住宅商用”现象的产生与我国经济的发展历程密切相关, 在我国刚刚开始改革开放的年代, 经济尚不发达, 就居住状况而言, 当时的主要矛盾是解决住宅紧张问题, 住宅一般不会另做他用;但随着我国社会经济的发展和城市化进程的加快, 人口越来越密集, 附带性的商业需求随即产生。特别是在鼓励个体私营经济发展政策的指引下, 人们的经商意识得到了普遍的增强, 临街的底层住宅, 临近商业区的房屋, 便利于从事经营业、加工业、服务业的房屋开始进入有经商意识人们的视野, 或是将自有的住宅予以改造, 或是租来别人的住宅予以改造, 或是买来别人的住宅予以改造, 使得“住宅商用”逐渐成为我国城镇社会生活中的普遍现象。如现在城市临街的一楼, 几乎都由住宅改为饿商业房
1.2“他用改住宅”
1.2.1“商用改住宅”。这一现象以楼市价格不断攀升的近些年更为多见, 有的是把老的商业用房改成住宅来卖, 有的是将新建的商业用房改走住宅路线销售。如上海禹洲金桥国际大厦, 以楼层挑高5.2米, 可改建成复合住宅作为卖点, 售价1.4至2.1万元/平方米, 结果房子卖得很红火。把商业用房当住宅卖, 存在不少“硬伤”。售楼经理承认, 由于是1996年获批的土地, 按商用房50年的有效期, 2046年产权将到期。商用房的契税也比较高, 为3%;物业管理费、公用事业费等偏贵, 物业管理费为6.8元/平方米/月, 水、电、燃气费用均高于普通住宅。商业用房不能给业主落户口, 不适合于只有一套房产的购房者。1.2.2“科用改住宅”。一些用于科研的用地被开发商建成房屋后, 以经济适用房、商住公寓、别墅、普通住宅等名义销售。开发商之所以“科改住”, 是因为科研用地的土地出让价格、税费等运营成本明显低于住宅用地。如尚城的开发商为北京中天华瑞科技发展有限公司, 这个地块是中天华瑞于2007年2月1日拿下的, 规划用途为科研, 土地出让年限为50年, 总地价为3554.8万元, 折合楼面地价为科研320元/平米, 工业140元/平米。调查显示, 尚城原本的项目名称为中天创业园, 项目的投资商是北京盛荣房地产开发有限公司, 当年, 为了拿到这块科研用地, 北京盛荣房地产开发有限公司特意成立了一家科研企业即北京中天华瑞科技发展有限公司, 而项目名称定为颇有科技含量的中天创业园, 在推广的时候就摇身变为尚城, 与其他楼盘一样面向普通老百姓销售。1.2.3“厂房改住”。一些地方将工业厂房用地改建为住宅销售。这种违规现象严重扰乱着城市规划和房地产市场秩序, 给承租、买受业主带来了安全、质量等诸多隐忧。据报道, 2006年12月, 香江公寓三期在开发区黄河路搭建售楼处对外销售期房, 当时销售楼盘打的是开发区知名地产企业诚信置业招牌, 谁知最终签订协议的却是烟台开发区菁华工贸有限公司。按照协议, 2007年9月30日业主便可以入住, 但是直到2008年5月份才正式交房。在正式签定住房合同时, 购房合同的条款中却出现了“工业用地”字样。当时许多业主对开发商隐瞒用地性质的做法表示不满, 纷纷提出异议, 但大多数业主不了解工业用地和住宅用地的区别, 没有放弃购买。居民搬进新居后, 水费、电费均按照工业用电、用水价格征收, 而且收取额度很不统一。最让业主们头疼的是, 购房入住一年多, 开发商也没有给住户们统一办理房产证。1.2.4“教用改住宅”。以公共教育的名义征地, 然后通过一系列手段建成住宅公开销售。如燕山大学以20倍利润卖教育征地引发村民上访。高校扩招高潮中, 燕山大学西扩, 征用3700亩土地, 其中大部分是当地农民的集体用地, 有的村庄90%土地被征用。燕山大学出让土地473亩, 共得出让金6亿元。1.2.5“农用改住宅”。国务院叫停“小产权房”后, 开发商以“农业观光项目”、“农业园”、“生态园”、“种植园”、“阳光科技大棚”及“耕地房”等农业项目的名义开发销售住宅的现象大量涌现。如几年前, 北京市提出兴建现代都市农业的构想, 于是一些地方开始打造集游览、休闲、高产于一体的高科技农业生态园。一栋栋房屋在农地上拔地而起, 然后再被开发商以对外出租的形式租赁给当地村民以外的人, 通常一租就是几十年, 这样的房子就称之为“农业生态别墅”。
1.3 对房屋改变用途的看法
对于房屋改变用途的看法不外乎三种, 即支持、有条件支持、反对。三种看法都有着各自的道理。支持者认为“住宅改商用”或者是“商用改住宅”都是满足业主所需, 既能增加业主收入, 又能缓解就业难或是住房难, 何乐而不为呢;有条件支持者认为“住宅改商用”只要不影响别人, 不违反房屋用途管理规范就不用干涉;反对者认为“住宅改商用”不合适。住宅就是按居住设计和建设的, 变成商用涉及到安全性是否有保证, 而且, 在居民区的商用可能导致扰民问题的发生?对这一问题如何认识, 看来还是值得研究和分析的?
2 加强对房屋改变用途的监管
在我国, 改变房屋使用用途与改变土地权属和均需按规定履行相关手续。先由规划部门出具规划变更批准文件, 然后凭规划变更到土地部门办理土地使用权用途变更手续 (由原来的办公用地变更为商业用地, 适当补交土地使用权出让金) , 两者都办理变更完后, 到房屋登记部门办理变更登记手续即可。该案例可以具体参考《城乡规划法》第四十三条、《土地管理法》第十二条。
直接把用于居住的房屋用来作商业经营肯定是不符合规定的。为此, 要把住宅改为商用的前提条件是, 如果住房周围的公建设施、商业网点和社区配套服务设施不足, 不能满足日常使用要求, 或者从事市政府鼓励类行业的, 可以向房屋所在地的区 (县) 房地局申请改变住宅使用性质, 如果房屋涉及优秀近代建筑的, 还需经市文管委、市房地资源局和市规划局审批同意。《物权法》第77条明确规定:“业主将住宅改变为餐饮、娱乐等商业用房, 应当经有利害关系的全体业主同意。”改变土地权属和用途的, 必须依法向土地管理部门进行变更登记, 更换证书。
对于擅自改变房屋用途与土地权属和用途的必须坚决纠正。如严格规范商品房用地出让行为。
严格土地出让条件。市、县国土资源管理部门应依据城市规划部门出具的宗地规划设计条件, 拟定出让方案, 确定为中低价位普通商品房用地的, 方案中要增加房地产主管部门提出的住房销售价位、套数、套型面积等控制性要求, 并写入出让合同, 约定违约处罚条款。土地使用权人违约的, 要追究相应违约责任。按照《限制用地项目目录 (2006年增补本) 》要求, 严格控制商品房用地单宗出让面积。严肃查处房地产用地中的违法违规行为。
协议出让土地改变用途处置政策研究 篇4
一、评估和补缴差价是现行法律所规定的主要处置方式
之所以称评估和补缴差价是现行法律所规定的主要处置方式，主要依据有三：
第一，法律规定。对于协议出让的国有土地改变用途的处置办法，现行法律规定主要是下列三条：其一，《城市房地产管理法》第十七条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”其二，《土地管理法》第五十六条中规定：“确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”其三，《土地管理法》第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”这一些法条中争议较大的是对“变更”一词的理解，笔者认为：在我国现行的《合同法》、《民法通则》等多部法律的诸多法条中，“变更”是与“终止、解除、撤销、废止”等并列且含义迥异的法律术语；实施“招拍挂”和“重新签订土地使用权出让合同”的前提是必须“终止”原出让合同，“解除”土地使用权的出让与被出让关系；但《土地管理法》第十二条所规定的“变更登记”却不是“终止”原已确定的土地使用权出让与被出让关系，其含义应理解为有条件地改变原出让合同的部分内涵，签订出让合同的变更协议，其土地使用权的出让与被出让关系依然保持。
第二，司法解释和规章规定。其一，2005年8月1日起施行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第五条规定：“受让方经出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门同意，改变土地使用权出让合同约定的土地用途，当事人请求按照起诉时同种用途的土地出让金标准调整土地出让金的，应予支持。”其二，国土资源部21号令第十六条规定：“以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用者，需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当取得出让方和市、县人民政府城市规划部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金，并依法办理土地使用权变更登记手续。”最高院的司法解释和国土部的规章对于以评估和补缴差价方式处置协议出让土地改变用途，可谓表述得既明确，又具体。[!--empirenews.page--] 第三，法学专家认同评估和补缴差价的处置方式。由中国社会科学院法学研究所研究员、博导梁慧星主编的《中国民法典草案建议稿附理由》一书（2005年出版）第二编“物权”第十一章“基地使用权”第四百二十九条建议稿中表述：“在基地（主要指有偿出让土地）使用权存续期间，经县级以上人民政府依法批准，可以变更土地的登记用途；经土地所有人同意，可以变更土地的约定用途。”该条所附理由为：“物权法既要强调基地使用权人有按用途使用土地的义务，也应准许基地用途在严格条件下的变更。”这一章由中国社会科学院法学研究所研究员、博导陈甦执笔、并经梁慧星审稿，这一条中写明了变更的条件是“在基地使用权存续期间”。由此可见，梁、陈二位法学专家对出让土地改变用途也持经审批和评估后补缴差价的观点。
二、评估和补缴差价是可操作性较强的处置方式
之所以称评估和补缴差价是可操作性较强的处置方式，主要理由是：
第一，评估和补缴差价，与地方政府积极扶持企业发展的实际相适应。多年来，各省、市的众多县、市、区政府，为了留住企业，为了涵养税源，为了促使企业做大做强，为了改善投资软环境，对本地企业（包括一二三产业）都在施行优惠措施，其中最重要的扶持措施就是通过设立多种奖励或补贴项目给企业以资金补助，尤其是经济强县、市、区政府，对规模较大的企业予以特别优惠，较流行的做法是将企业依法所缴税金超上年税额的地方留成部分按一定的比例以地方财政补贴的形式予以返还。所以，据此实际情况看，在处置出让土地改变用途时让企业多缴一些出让金与少缴一些出让金，公众没多大的利害损益，因为土地出让金收益的极大部分归县、市、区财政，地方政府在处置土地改变用途时对企业扣得紧了一些、投资环境“差”了一些，有可能在税收地方留成中给企业再多返还一些、投资环境再改善一些，因而在处置出让土地改变用途时紧扣细算没多大的意义，只不过落实到具体企业上的利害损益可能会有一些不同而已。再说，由地方政府设立多种名目给企业以资金补贴容易引起国际贸易摩擦，而在土地使用权出让金上给企业以较宽松的政策，却是能为蓝眼睛们认可的给企业的一份暗补，比地方政府给企业返还财政资金要稳妥得多。
所以，笔者认为，按评估和补缴差价方式处置出让土地改变用途，虽应力求将价格评估得公正、准确，应严格防范处置人以权谋私，但没必要锱铢必较，因为地方政府对企业的基本态度仍然是积极扶持其做大做强，而且最重要的扶持措施是让企业合法地少缴税费、多拿补贴。所以，笔者认为：凡是政府财力比较宽裕、近几年确实给企业以诸多扶持性补贴的县、市、区，在施行《规范》中，对出让土地改变用途还是选用评估和补缴差价方式为好。
第二，评估和补缴差价，处置成本较低。按招拍挂《规范》所规定的在某些条件下的改变用途按招拍挂方式处置，在具体实施时，实际上还是要经过手续繁琐的多项评估——评估其工业用地的现行价，评估地上建筑物及其装修的重置价及折旧，评估其动产的搬运费等，不然，没法收回其土地使用权，没法进行招拍挂。而这几项评估，不仅工作量很大，而且倘若评估人徇私，其偏差仍会很大，采用招拍挂方式处置想使处置公正公平的目的仍然难以达到。因此，笔者认为处置出让土地改变用途，关键是要在土地使用权评估中严格实行国土部于2002年颁行的《城镇土地估价规程》等一系列防止评估出现偏差的规定，并设法通过提高评估的公开透明度、民主参与度和加强民主监督行政监督等措施，力求使工业用地使用权的现行价、经营性用地使用权的当前市场价评估得准确。如果估价按《城镇土地估价规程》所规定的准则、技术途径、方法、程序运作，透明度较高，听取并综合多方意见，且采取听证、公示等多种监督措施，那么，对出让土地改变用途按评估和补缴差价处置将与按招拍挂方式处置结果相同，而且能减少处置的中间环节，节省处置所花费的人力、财力，缩短处置的时间，降低处置的总成本。[!--empirenews.page--] 第三，评估和补缴差价，可将改为房地产用地剔除于外。按目前通行的分类，经营性用地包括用于商业、娱乐业、服务业和房地产业。在竞争较充分的现在，商业、娱乐业、服务业的利润率已接近于制造业，房地产业的利润率仍然较高；而且在为数较多的城镇中一般性的商业企业已供大于求，而新型娱乐业、服务业是政府还需要积极扶持发展的产业。因此，笔者认为，按国土部新制订的《规范》的规定施行，地方政府如果采用经审批、评估市场价和按市场价补缴差价的方式处置工业用地改经营性用地，建议这种处置方式仅限于改为商业、娱乐业、服务业用地，而将开发房地产用途剔除于外。即对于将协议出让土地改为房地产开发用地者，经审批、评估和补偿后收回其土地使用权，然后再公开招拍挂出让。